A fin de mejorar la protección de la salud pública y del medio ambiente, dos decretos franceses adoptados en 2019 regulan las prácticas comerciales y la publicidad relativa a varios tipos de biocidas. Por un lado, dichos decretos establecen que los insecticidas y los rodenticidas no pueden ser objeto de determinadas prácticas comerciales, como descuentos, reducciones de precios y rebajas. Por otro lado, también limitan la publicidad comercial de dichos productos y de ciertos desinfectantes.
El Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) y determinados fabricantes de aceites esenciales interpusieron un recurso ante el Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo (Francia) con el fin de que se anulasen los decretos, en particular, debido a la supuesta incompatibilidad de estos con el Reglamento sobre los biocidas.
Por lo tanto, el Consejo de Estado preguntó al Tribunal de Justicia si dicho Reglamento y, más generalmente, el principio de libre circulación de mercancías (que prohíbe restricciones cuantitativas entre los Estado miembros) se oponen a normas nacionales restrictivas en materia de prácticas comerciales y de publicidad relativas a los biocidas autorizados en el mercado, y cuyo objetivo es proteger la salud pública y el medio ambiente.
El Derecho de la Unión no se opone de por sí a las medidas restrictivas de que se trata en materia de prácticas comerciales.
El Tribunal de Justicia declara que ni el Reglamento sobre los biocidas ni, más en general, el Derecho de la Unión, se oponen a una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales, como descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas de los tipos de producto 14 (rodenticidas) y 18 (insecticidas, acaricidas y productos para controlar otros artrópodos). Precisa que incumbe al Consejo de Estado comprobar si dichas prohibiciones están justificadas por objetivos de protección de la salud y vida de las personas y del medio ambiente, son adecuadas para garantizar la consecución de esos objetivos y no van más allá de lo necesario para alcanzarlos.
El Reglamento sobre los biocidas se opone a una normativa nacional que exige la inclusión de una mención adicional en la publicidad dirigida a los profesionales.
El Tribunal de Justicia declara que el Reglamento sobre los biocidas se opone a una normativa nacional que exige la inclusión de una mención, además de la prevista en dicho Reglamento, en la publicidad dirigida a los profesionales de los biocidas de los tipos de producto 2 (desinfectantes y alguicidas no destinados a la aplicación directa a personas o animales) y 4 (superficies en contacto con alimentos y piensos), así como de los tipos de producto 14 y 18.
El Tribunal de Justicia señala en efecto que el Reglamento sobre los biocidas contiene ya una disposición que regula, de manera detallada y completa, la formulación de las menciones relativas a los riesgos asociados al uso de los biocidas que pueden figurar en la publicidad referente a dichos productos. De hecho, prevé la existencia de una mención obligatoria (“Utilice los biocidas de forma segura. Lea siempre la etiqueta y la información sobre el biocida antes de usarlo”), prohíbe expresamente determinadas menciones tales como “biocida de bajo riesgo”, “no tóxico” o “respetuoso con el medio ambiente” y pretende, más en general, prohibir cualquier mención publicitaria que pueda inducir a error al usuario en cuanto a los riesgos que puedan presentar tales productos.
Resulta, por consiguiente, que el ámbito referente a las menciones relativas a los riesgos asociados al uso de biocidas que pueden utilizarse en el marco de la publicidad de estos productos ha sido armonizado, de manera completa, por el legislador de la Unión.
En determinadas circunstancias, los Estados pueden prohibir la publicidad dirigida al público en general.
El Tribunal de Justicia declara que procede interpretar el Reglamento sobre los biocidas en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18. Es cierto que el legislador de la Unión ha regulado la formulación de las menciones relativas a los riesgos asociados a la utilización de los biocidas que puede figurar en la publicidad de dichos productos, pero no ha pretendido regular todos los aspectos relativos a la publicidad de los biocidas ni, en particular, excluir la posibilidad de que los Estados miembros prohíban la publicidad dirigida al público en general.
A continuación, el Tribunal de Justicia confirma que dicha normativa constituye una modalidad de venta que se aplica a todos los operadores de que se trata que ejercen su actividad en el territorio nacional y que afecta del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros. A este respecto, el Tribunal de Justicia indica que una normativa de ese tipo debe cumplir dos requisitos, extremo que incumbe comprobar al Consejo de Estado:
- debe aplicarse indistintamente a todos los operadores de que se trata que ejercen su actividad en el territorio francés;
- afecta del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros.
Por último, en el supuesto de que dicha normativa afecte al acceso al mercado francés de los biocidas procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que al de los productos franceses, el Tribunal de Justicia da indicaciones que permiten apreciar la compatibilidad de la referida normativa con las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de las mercancías.
A este respecto, declara, por una parte, que dicha normativa es adecuada para alcanzar los objetivos de protección de la salud humana y del medio ambiente, en la medida en que está dirigida a limitar los incentivos a la compra y al uso de esos productos. Por otra parte, declara que la prohibición de toda publicidad dirigida al público en general de determinados biocidas no va más allá de lo necesario para garantizar el alcance de esos objetivos. En efecto, el Tribunal de Justicia precisa que dicha normativa únicamente se refiere a la publicidad dirigida al público en general, por lo que no prohíbe la publicidad dirigida a los profesionales. Además, tiene un alcance limitado, ya que no se refiere a todos los biocidas, sino únicamente a los de los tipos de producto 2 y 4, así como a los de los tipos de producto 14 y 18, es decir, a aquellos que presentan los mayores riesgos para la salud humana, sin que se aplique a los biocidas que pueden acogerse al procedimiento de autorización simplificado.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 19 de enero de 2023 (*)
“Procedimiento prejudicial - Aproximación de las legislaciones - Biocidas - Reglamento (UE) n.º 528/2012 - Artículo 72 - Libre circulación de mercancías - Artículo 34 TFUE - Posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas restrictivas en materia de prácticas comerciales y publicidad - Modalidades de venta que quedan fuera del ámbito de aplicación del artículo 34 TFUE - Justificación - Artículo 36 TFUE - Objetivo de preservar la salud humana y animal y el medio ambiente - Proporcionalidad”
En el asunto C-147/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia), mediante resolución de 5 de marzo de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de marzo de 2021, en el procedimiento entre
Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF),
Florame,
Hyteck Aroma-Zone,
Laboratoires Gilbert,
Laboratoire Léa Nature,
Laboratoires Oméga Pharma France,
Pierre Fabre Médicament,
Pranarom France,
Puressentiel France
y
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de marzo de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre del Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF), Florame, Hyteck Aroma-Zone, Laboratoires Gilbert, Laboratoire Léa Nature, Laboratoires Oméga Pharma France, Pierre Fabre Médicament, Pranarom France y Puressentiel France, por la Sra. A. Bost y los Sres. V. Lehmann y M. Ragot, avocats;
- en nombre del Gobierno francés, por los Sres. G. Bain y T. Stéhelin, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Palatiello, avvocato dello Stato;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. K. Bulterman y M. A. M. de Ree, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea por los Sres. R. Lindenthal y F. Thiran, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de junio de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de disposiciones del Reglamento (UE) n.º 528/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativo a la comercialización y el uso de los biocidas (DO 2012, L 167, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 334/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014 (DO 2014, L 103, p. 22) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 528/2012”).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) y ocho sociedades que operan en el sector de los aceites esenciales, por una parte, y la Ministre de la Transition écologique (ministra de Transición Ecológica) y el Premier ministre (primer ministro, Francia), por otra, en relación con recursos que tienen por objeto la anulación, por un lado, del décret n.º 2019-642 du 26 juin 2019, relatif aux pratiques commerciales prohibées pour certaines catégories de produits biocides (Decreto n.º 2019-642, de 26 de junio de 2019, relativo a las prácticas comerciales prohibidas para determinadas categorías de biocidas) (JORF de 27 de junio de 2019, p. 10), y, por otro lado, del décret n.º 2019-643 du 26 juin 2019, relatif à la publicité commerciale pour certaines catégories de produits biocides (Decreto n.º 2019-643, de 26 de junio de 2019, relativo a la publicidad comercial de determinadas categorías de biocidas) (JORF de 27 de junio de 2019, p. 11).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 1 a 3, 6, 28 y 31 del Reglamento n.º 528/2012 tienen la siguiente redacción:
“(1) Los biocidas son necesarios con fines de control de los organismos nocivos para la salud humana o animal y de control de los organismos dañinos para los materiales naturales o manufacturados; sin embargo, pueden implicar riesgos para las personas, los animales y el medio ambiente, debido a sus propiedades intrínsecas y a las pautas de uso correspondientes.
(2) No se deben comercializar ni usar biocidas que no hayan sido autorizados de conformidad con el presente Reglamento. No deben introducirse en el mercado artículos tratados salvo en caso de que todas las sustancias activas con las que hayan sido tratados o que lleven incorporadas los biocidas, hayan sido aprobadas de conformidad con el presente Reglamento.
(3) El objetivo del presente Reglamento es mejorar la libre circulación de biocidas dentro de la Unión y asegurar un elevado nivel de protección de la salud humana y animal y del medio ambiente. Debe prestarse especial atención a la protección de grupos vulnerables de la población como las mujeres embarazadas y los niños. El presente Reglamento debe fundamentarse en el principio de cautela, para garantizar que la producción y comercialización de sustancias activas y biocidas en el mercado no tenga efectos nocivos en la salud humana o animal ni efectos inaceptables en el medio ambiente. Con el fin de suprimir en la medida de lo posible los obstáculos que se oponen al comercio de biocidas, deben establecerse normas para la aprobación de sustancias activas y para la comercialización y uso de biocidas, incluidas normas relativas al reconocimiento mutuo de autorizaciones y al comercio paralelo.
[]
(6) Teniendo en cuenta las principales modificaciones que se deben introducir en las normas vigentes, un reglamento es el instrumento jurídico adecuado para sustituir a la Directiva 98/8/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas (DO 1998, L 123, p. 1)] con el fin de establecer normas claras, pormenorizadas y directamente aplicables. Además, un reglamento garantiza que los requisitos legales se aplican al mismo tiempo y de manera armonizada en toda la Unión.
[]
(28) A fin de garantizar que solo se comercializan los biocidas que cumplen las disposiciones correspondientes del presente Reglamento, es necesario supeditarlos a una autorización expedida, bien por las autoridades competentes en caso de comercialización y uso en el territorio de un Estado miembro o en una parte del mismo, o bien por la Comisión, en caso de comercialización y uso dentro de la Unión.
[]
(31) Es necesario establecer principios comunes de evaluación y autorización de los biocidas para garantizar que las autoridades competentes aplican un enfoque armonizado.”
4 El artículo 1 de ese Reglamento, que lleva por título “Finalidad y objeto”, establece:
“1. La finalidad del presente Reglamento es mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante la armonización de las normas sobre la comercialización y el uso de los biocidas, garantizando al mismo tiempo un nivel de protección elevado de la salud humana y animal y del medio ambiente. Las disposiciones del presente Reglamento se basan en el principio de cautela, cuyo objetivo es proteger la salud humana y animal y el medio ambiente. Se deberá prestar particular atención a la protección de los grupos vulnerables.
2. El presente Reglamento establece normas sobre:
a) la elaboración a nivel de la Unión de una lista de sustancias activas que pueden utilizarse en los biocidas;
b) la autorización de biocidas;
c) el reconocimiento mutuo de autorizaciones en el interior de la Unión;
d) la comercialización y uso de biocidas en uno o varios Estados miembros o en la Unión;
e) la introducción en el mercado de artículos tratados.”
5 El artículo 2 del antedicho Reglamento, titulado “Ámbito de aplicación”, dispone lo siguiente:
“1. El presente Reglamento se aplicará a los biocidas y los artículos tratados. En el anexo V se establece una lista de los tipos de biocidas incluidos en el ámbito del presente Reglamento, con sus descripciones.
[]
3. Salvo que el presente Reglamento u otros actos legislativos de la Unión contengan disposiciones explícitas en sentido contrario, el presente Reglamento se entenderá sin perjuicio de los siguientes instrumentos:
[]
k) Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa [DO 2006, L 376, p. 21];
[]
m) Reglamento (CE) n.º 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas [, y por el que se modifican y derogan las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1907/2006 (DO 2008, L 353, p. 1)];
[]”.
6 A tenor del artículo 3 del mismo Reglamento, con el epígrafe “Definiciones”:
“1. A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[]
i) “comercialización”: el suministro, remunerado o gratuito, de un biocida o de un artículo tratado para su distribución o uso en el transcurso de una actividad comercial;
j) “introducción en el mercado”: la primera comercialización de un biocida o de un artículo tratado;
k) “uso”: todas las operaciones efectuadas con un biocida, como su almacenamiento, manipulación, mezclado y aplicación, excepto las operaciones de estos tipos efectuadas con el fin de exportar el biocida o el artículo tratado fuera de la Unión;
[]
y) “anuncio”: forma de promoción de la venta o uso de biocidas por medios impresos, electrónicos u otros medios de comunicación;
[]”.
7 En el capítulo IV del Reglamento n.º 528/2012, titulado “Principios generales relativos a la autorización de biocidas”, figura su artículo 17, titulado a su vez “Comercialización y uso de biocidas”, que tiene el siguiente tenor:
“1. No se podrá comercializar ni utilizar biocidas sin una autorización concedida de conformidad con el presente Reglamento.
[]
5. Los biocidas se utilizarán de acuerdo con las condiciones de la autorización establecidas de conformidad con el artículo 22, apartado 1, y con los requisitos de etiquetado y envasado recogidos en el artículo 69.
El uso adecuado llevará consigo la aplicación racional de una combinación de medidas físicas, biológicas, químicas o de otro tipo, según corresponda, que limiten al mínimo necesario la utilización de biocidas y la adopción de un planteamiento de precaución.
Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para informar adecuadamente al público de las ventajas y los riesgos asociados a los biocidas, y de las formas de minimizar su uso.
[]”
8 El artículo 18 de este Reglamento, con el epígrafe “Medidas para el uso sostenible de los biocidas”, establece:
“A más tardar el 18 de julio de 2015, la Comisión, sobre la base de la experiencia adquirida con la aplicación del presente Reglamento, presentará al Consejo y al Parlamento Europeo un informe sobre la contribución del presente Reglamento a un uso sostenible de los biocidas, así como sobre la necesidad de introducir medidas adicionales, en particular por lo que se refiere a los usuarios profesionales, para reducir los riesgos que entrañan los biocidas para la salud humana y animal y el medio ambiente. Dicho informe examinará, entre otras cosas:
a) la promoción de mejores prácticas como medio de reducir al mínimo el uso de biocidas;
b) los planteamientos más eficaces para controlar el uso de biocidas;
c) el desarrollo y la aplicación de principios de gestión integrada de las plagas con respecto al uso de biocidas;
d) los riesgos que entraña el uso de biocidas en zonas específicas como escuelas, lugares de trabajo, guarderías, espacios públicos, centros geriátricos o en las inmediaciones de aguas superficiales o subterráneas, y si hacen falta medidas adicionales para abordarlos;
e) el papel que la mejora del rendimiento de los equipos utilizados para la aplicación de biocidas podría desempeñar en el uso sostenible.
Sobre la base de dicho informe, la Comisión presentará, si procede, una propuesta para su adopción con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.”
9 A tenor del artículo 19 del antedicho Reglamento, titulado “Condiciones para la concesión de una autorización”:
“1. Los biocidas a los que no pueda aplicarse el procedimiento simplificado de autorización con arreglo al artículo 25, solo podrán ser autorizados si cumplen las siguientes condiciones:
a) las sustancias activas han sido incluidas en el anexo I o aprobadas para el tipo de producto de que se trate y se cumplen todas las condiciones especificadas para esas sustancias activas;
b) está establecido, según los principios comunes para la evaluación de los expedientes de biocidas recogidos en el anexo VI, que el biocida cumple los criterios siguientes cuando se usa de la forma autorizada y teniendo en cuenta los factores contemplados en el apartado 2 del presente artículo:
i) el biocida es suficientemente eficaz,
ii) el biocida no produce en los organismos objetivo efectos inaceptables, como la aparición de resistencias o resistencias cruzadas inaceptables, o sufrimientos y dolores innecesarios para los animales vertebrados,
iii) el biocida no produce, por sí mismo ni como consecuencia de sus residuos, efectos inmediatos o retardados inaceptables en la salud de las personas, incluida la de los grupos vulnerables, o de los animales, ya sea directamente o a través de la ingestión de agua, alimentos o piensos, a través del aire o de otros efectos indirectos,
iv) el biocida no produce efectos inaceptables en el medio ambiente, ni por sí mismo ni como consecuencia de sus residuos []”.
10 El artículo 20 del mismo Reglamento, con la rúbrica “Requisitos para las solicitudes de autorización”, dispone en su apartado 1:
“El solicitante de autorización presentará junto con la solicitud los siguientes documentos:
a) para los biocidas que no cumplan las condiciones establecidas en el artículo 25:
i) un expediente o carta de acceso referente al biocida que cumpla los requisitos establecidos en el anexo III,
ii) un resumen de las características del biocida, incluyendo la información contemplada en el artículo 22, apartado 2, letras a), b) y e) a q), según corresponda,
iii) un expediente o carta de acceso a un expediente que cumpla los requisitos establecidos en el anexo II respecto a cada sustancia activa presente en el biocida;
b) para los biocidas que, a juicio del solicitante, cumplan las condiciones establecidas en el artículo 25:
i) un resumen de las características del biocida, según se indica en la letra a), inciso ii), del presente apartado,
ii) datos sobre la eficacia, y
iii) cualquier otra información pertinente que avale la conclusión de que el biocida cumple las condiciones establecidas en el artículo 25.”
11 El capítulo V del Reglamento n.º 528/2012, titulado “Procedimiento de autorización simplificado”, comprende los artículos 25 a 28 de dicho Reglamento, que establecen el procedimiento de autorización para biocidas que cumplan determinadas condiciones.
12 En el capítulo XIII de este Reglamento, titulado “Artículos tratados”, figura su artículo 58, titulado a su vez “Introducción en el mercado de artículos tratados”, que dispone, en su apartado 2:
“No se podrá introducir en el mercado un artículo tratado, salvo que todas las sustancias activas contenidas en los biocidas con los que haya sido tratado o que se hayan incorporado a él estén incluidas en el anexo elaborado con arreglo al artículo 9, apartado 2, para el tipo de producto y utilización correspondientes, o en el anexo I, y se reúnan todas las condiciones o restricciones allí establecidas.”
13 El capítulo XV del referido Reglamento, titulado “Información y comunicación”, contiene una sección 2, que, a su vez, lleva el epígrafe “Información sobre biocidas”, compuesta por los artículos 69 a 73 del mismo Reglamento. El artículo 69, con la rúbrica “Clasificación, envasado y etiquetado de biocidas”, establece:
“1. Los titulares de autorizaciones se asegurarán de que los biocidas se clasifiquen, envasen y etiqueten de acuerdo con el resumen aprobado de características del biocida, en particular por lo que respecta a las indicaciones de peligro y los consejos de prudencia, según se contempla en el artículo 22, apartado 2, letra i), y con la Directiva 1999/45/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de mayo de 1999, sobre la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la clasificación, el envasado y el etiquetado de preparados peligrosos (DO 1999, L 200, p. 1)] y, en su caso, el Reglamento [n.º 1272/2008].
Por otra parte, los productos que puedan confundirse con alimentos, incluidas las bebidas, o piensos se envasarán de forma que se reduzca al mínimo la posibilidad de tal confusión. Si están a disposición del público en general, contendrán componentes que disuadan de su consumo, y, en particular, que no los hagan atractivos para los niños.
2. Además de atenerse a lo dispuesto en el apartado 1, los titulares de autorizaciones se asegurarán de que las etiquetas no induzcan a error en cuanto a los riesgos que el producto presenta para la salud humana o animal o el medio ambiente o en cuanto a su eficacia y, en cualquier caso, de que no incluyan las menciones “biocida de bajo riesgo”, “no tóxico”, “inofensivo”, “natural”, “respetuoso con el medio ambiente”, “respetuoso con los animales” o similares. Además, la etiqueta mostrará de forma clara e indeleble la información siguiente:
[]
f) utilizaciones para las que esté autorizado el biocida;
g) instrucciones de uso, frecuencia de aplicación y dosificación, expresadas en unidades métricas de modo significativo y comprensible para los usuarios, para cada utilización contemplada en la autorización;
[]
i) la frase “Léanse las instrucciones adjuntas antes de utilizar el producto” en caso de que vaya acompañado de un prospecto y, cuando proceda, advertencias para los grupos vulnerables;
[]
m) en su caso, las categorías de usuarios a los que se limita el biocida;
n) en su caso, información sobre los peligros específicos para el medio ambiente, en particular por lo que respecta a la protección de los organismos distintos del organismo objetivo y a evitar la contaminación del agua;
[]
3. Los Estados miembros podrán exigir:
a) que se suministren modelos o proyectos de envases, etiquetas y folletos;
b) que los biocidas que se comercialicen en sus territorios estén etiquetados en su lengua o lenguas oficiales.”
14 El capítulo XV del Reglamento n.º 528/2012 incluye también el artículo 72, titulado “Publicidad”, que tiene el siguiente tenor:
“1. Todo anuncio de biocidas deberá, además de cumplir el Reglamento [n.º 1272/2008], incluir las frases “Utilice los biocidas de forma segura. Lea siempre la etiqueta y la información sobre el biocida antes de usarlo”. Las frases serán fácilmente legibles y resaltarán claramente respecto al conjunto del anuncio.
2. Los anunciantes podrán sustituir la palabra “biocidas” en las frases estipuladas por una referencia clara al tipo de producto que se está anunciando.
3. Los anuncios de biocidas no se referirán a ninguno de estos de forma que induzca a error respecto a los riesgos que entraña el biocida para la salud humana o animal o el medio ambiente o respecto a su eficacia. En ningún caso podrá aparecer en la publicidad de un biocida la mención “biocida de bajo riesgo”, “no tóxico”, “inofensivo”, “natural”, “respetuoso con el medio ambiente”, “respetuoso con los animales” ni ninguna otra indicación similar.”
15 El anexo V de dicho Reglamento, titulado “Tipos de biocidas con sus descripciones mencionados en el artículo 2, apartado 1”, dispone:
“Grupo principal 1: Desinfectantes
[]
Tipo de producto 2: Desinfectantes y alguicidas no destinados a la aplicación directa a personas o animales
[]
Tipo de producto 4: Alimentos y piensos
[]
Grupo principal 3: Plaguicidas
Tipo de producto 14: Rodenticidas
[]
Tipo de producto 18: Insecticidas, acaricidas y productos para controlar otros artrópodos
[]”.
Derecho francés
16 El artículo L. 522-5-3 del code de l’environnement (Código del Medio Ambiente) dispone lo siguiente:
“Se prohíbe toda publicidad comercial de determinadas categorías de biocidas definidas en el Reglamento [n.º 528/2012].
No obstante lo dispuesto en el párrafo primero del presente artículo, se autoriza la publicidad dirigida a los usuarios profesionales en los puntos de distribución de productos a dichos usuarios y en las publicaciones destinadas a ellos.
Las categorías de productos afectados en función de los riesgos para la salud humana y el medio ambiente, así como las condiciones de presentación de las inserciones publicitarias serán determinadas mediante decreto adoptado previo dictamen del Conseil d’État [(Consejo de Estado, Francia)]. En dichas inserciones publicitarias se señalarán las técnicas idóneas de uso y aplicación de los productos para la protección de la salud humana y animal y del medio ambiente, así como los riesgos que estos pueden acarrear para la salud humana y animal y para el medio ambiente.”
17 El artículo L. 522-18 de dicho Código establece:
“Se prohíben los descuentos, rebajas, y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta en el sentido del artículo L. 441-1 del code de commerce [(Código de Comercio)] o la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares en la venta de los biocidas a que se refiere el artículo L. 522-1. Se prohíbe toda práctica comercial dirigida a eludir, directa o indirectamente, esta prohibición mediante la aplicación de descuentos, rebajas o reducciones de precios a otra gama de productos vinculada a la adquisición de los biocidas antes citados.
Las categorías de productos afectados en función de los riesgos para la salud humana y el medio ambiente serán determinadas mediante decreto adoptado previo dictamen del Conseil d’État [(Consejo de Estado)].”
18 El artículo R. 522-16-1 de dicho Código, introducido por el Decreto n.º 2019-642, de 26 de junio de 2019, adoptado de conformidad con el artículo L. 522-18 del Código del Medio Ambiente, dispone:
“Las categorías de productos mencionadas en el artículo L. 522-18, con respecto a las cuales se prohíben determinadas prácticas comerciales, son los biocidas de los tipos de producto 14 y 18 descritos en el Reglamento [n.º 528/2012].
Estas disposiciones no se aplicarán a los biocidas a los que pueda aplicarse el procedimiento de autorización simplificado con arreglo al artículo 25 del mismo Reglamento.”
19 A tenor del artículo R. 522-16-2 del mismo Código, introducido por el Decreto n.º 2019-643, de 26 de junio de 2019, adoptado de conformidad con el artículo L. 522-5-3 del Código del Medio Ambiente:
“I.- Las categorías de biocidas mencionadas en el artículo L. 522-5-3, de las que se prohíbe hacer publicidad comercial dirigida al público en general, son las siguientes:
1) Los biocidas de los tipos de producto 14 y 18 descritos en el Reglamento [n.º 528/2012];
2) Los biocidas de los tipos de producto 2 y 4 descritos en ese mismo Reglamento y clasificados, según lo dispuesto en el Reglamento [n.º 1272/2008], como peligrosos para el medio ambiente acuático en la categoría 1: toxicidad aguda de categoría 1 (H 400) y toxicidad crónica de categoría 1 (H 410).
II.- Todo anuncio publicitario de los productos mencionados en el apartado I dirigido a los profesionales se ajustará a lo dispuesto en el artículo 72 del Reglamento [n.º 528/2012] citado en el punto 1) del apartado I. Además, incluirá, de forma clara y legible, los elementos que se indican a continuación:
1) Las dos frases siguientes: “Asegúrese de que el uso de este producto es indispensable antes de usarlo, especialmente en lugares públicos frecuentados. Cuando sea posible conceda prioridad a métodos alternativos y productos que supongan riesgos mínimos para la salud humana y animal y para el medio ambiente.”
2) La indicación del tipo de biocida asociado al producto, tal y como se define en el anexo V del Reglamento [n.º 528/2012] mencionado anteriormente.
III.- Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a los biocidas a los que pueda aplicarse el procedimiento de autorización simplificado con arreglo al artículo 25 del Reglamento [n.º 528/2012].”
Litigio principal y cuestión prejudicial
20 Mediante dos escritos, las demandantes en el litigio principal interpusieron ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) sendos recursos de anulación, por una parte, del Decreto n.º 2019-642, de 26 de junio de 2019 y, por otra parte, del Decreto n.º 2019-643, de 26 de junio de 2019. De la resolución de remisión se desprende que estos Decretos introdujeron las disposiciones que figuran en los artículos R. 522-16-1 y R. 522-16-2 del Código del Medio Ambiente, que constituyen las disposiciones reglamentarias de aplicación de los artículos L. 522-18 y L. 522-5-3.
21 Las demandantes en el litigio principal alegaron, en particular, que los referidos Decretos carecen de base legal, ya que fueron adoptados en infracción del Reglamento n.º 528/2012.
22 Según el órgano jurisdiccional remitente, este Reglamento no contiene ninguna disposición que autorice a un Estado miembro a adoptar medidas restrictivas como las establecidas en los artículos L. 522-18 y L. 522-5-3 del Código del Medio Ambiente o que se lo prohíba. Por lo tanto, se plantea la cuestión de si tales medidas, no previstas por dicho Reglamento, pueden adoptarse sin infringir este último. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente subraya que las disposiciones legislativas en virtud de las cuales se adoptaron los Decretos mencionados en el apartado 20 de la presente sentencia tienen por objeto prevenir los inconvenientes del uso excesivo de determinados biocidas para la salud pública y el medio ambiente. Señala que es cierto que este objetivo no está en contradicción con los objetivos perseguidos por el Reglamento n.º 528/2012. No obstante, a su entender, las prohibiciones que establecen estas disposiciones legislativas se aplican en el marco de la comercialización de biocidas que el referido Reglamento tiene por objeto armonizar a nivel de la Unión sin que este se remita a la adopción de normas de desarrollo por los Estados miembros y sin que tales normas sean necesarias para garantizar la plena eficacia de dicho Reglamento.
23 En este contexto, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
“¿Se opone el Reglamento [n.º 528/2012] a que un Estado miembro adopte, en aras de la protección de la salud pública y el medio ambiente, normas restrictivas en materia de prácticas comerciales y de publicidad como las establecidas en los artículos L. 522-18 y L. 522-5-3 del Código del Medio Ambiente? Si no es así, ¿en qué condiciones puede un Estado miembro adoptar tales medidas?”
Sobre la cuestión prejudicial
24 Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia no solo reformular la cuestión que se le plantee, sino también tomar en consideración normas de Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión (sentencia de 16 de mayo de 2019, Plessers, C-509/17, EU:C:2019:424, apartado 32 y jurisprudencia citada).
25 En el caso de autos, se pregunta al Tribunal de Justicia, con carácter general, sobre la interpretación del Reglamento n.º 528/2012, con el fin de determinar, en esencia, si la normativa controvertida en el litigio principal se refiere a un ámbito armonizado por las disposiciones de dicho Reglamento y, en su caso, si ese Reglamento se opone a la referida normativa.
26 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo a escala de la Unión, cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario (sentencia de 24 de febrero de 2022, Viva Telecom Bulgaria, C-257/20, EU:C:2022:125, apartado 45 y jurisprudencia citada).
27 Así pues, procede entender la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que versa, en primer lugar, sobre la interpretación de dicho Reglamento y, en segundo lugar, en el supuesto de que dicho Reglamento no haya llevado a cabo una armonización exhaustiva, sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías, a saber, los artículos 34 TFUE y 36 TFUE.
28 Por lo tanto, para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil para resolver el litigio del que conoce, procede entender que, mediante su cuestión prejudicial, este último pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 528/2012 y, en su caso, los artículos 34 TFUE y 36 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional:
- que prohíbe determinadas prácticas comerciales, tales como descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas de los tipos de producto 14 y 18, incluidos en el grupo principal 3 de estos tipos de producto, que figuran en el anexo V de dicho Reglamento (en lo sucesivo, “biocidas de los tipos de producto 14 y 18”);
- que exige la inclusión de una mención en la publicidad dirigida a los profesionales de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, incluidos en el grupo principal 1 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del Reglamento n.º 528/2012 (en lo sucesivo, “biocidas de los tipos de producto 2 y 4”), así como de los tipos de producto 14 y 18, y
- que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18.
Prohibición de determinadas prácticas comerciales
29 Con carácter preliminar, procede recordar que las prácticas comerciales prohibidas por el artículo L. 522-18 del Código del Medio Ambiente consisten en descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas.
30 De las indicaciones que figuran en la resolución de remisión se desprende que los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente no se refieren a los requisitos que deben cumplir los biocidas de los tipos de producto 14 y 18 para obtener una autorización de comercialización, sino que prohíben determinadas prácticas comerciales en la venta de dichos productos, de modo que únicamente regulan modalidades de su comercialización.
31 En primer lugar, procede señalar que, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, el Reglamento n.º 528/2012 tiene la finalidad de mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante la armonización de las normas sobre la comercialización y el uso de los biocidas, garantizando al mismo tiempo un nivel de protección elevado de la salud humana y animal y del medio ambiente. A tal fin, el artículo 1, apartado 2, letra d), de dicho Reglamento indica que este establece las normas que regulan la comercialización y uso de biocidas en uno o varios Estados miembros o en la Unión.
32 El artículo 3, apartado 1, letra i), del Reglamento n.º 528/2012 define la comercialización como el suministro, remunerado o gratuito, de un biocida o de un artículo tratado para su distribución o uso en el transcurso de una actividad comercial, mientras que el uso se define en el artículo 3, apartado 1, letra k), de dicho Reglamento como todas las operaciones efectuadas con un biocida, como su almacenamiento, manipulación, mezclado y aplicación, excepto las operaciones de estos tipos efectuadas con el fin de exportar el biocida o el artículo tratado fuera de la Unión.
33 De ello se desprende que las normas de dicho Reglamento relativas a la comercialización y al uso de biocidas son lo suficientemente amplias como para abarcar las prácticas comerciales relacionadas con la venta de dichos productos. No obstante, procede señalar, como hace el Abogado General en los puntos 28 a 30 de sus conclusiones, que este mismo Reglamento no contiene disposición alguna que armonice las normas que regulan tales prácticas. Además, como se desprende de la lectura conjunta de los artículos 17, 19 y 20 del Reglamento n.º 528/2012, interpretados a la luz de sus considerandos 2, 3, 28 y 31, este Reglamento tiene por objeto establecer un régimen de autorización previa que permita la comercialización de biocidas y determinar los principios comunes de evaluación de las solicitudes de autorización de estos productos, sin armonizar no obstante todos los aspectos de la comercialización de dichos productos.
34 Por consiguiente, procede considerar que el Reglamento n.º 528/2012 no tiene por objeto armonizar las normas relativas a las prácticas comerciales relacionadas con la venta de biocidas, como las que figuran en los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente.
35 De ello se deduce que dicho Reglamento no se opone a una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales con ocasión de la venta de biocidas, como los correspondientes a los tipos de producto 14 y 18.
36 En segundo lugar, habida cuenta de lo que se ha recordado en el apartado 27 de la presente sentencia, para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede determinar si el artículo 34 TFUE se opone a tal normativa nacional.
37 A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que toda medida de un Estado miembro que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión debe considerarse una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, en el sentido de dicha disposición (sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, apartado 5, y de 3 de julio de 2019, Delfarma, C-387/18, EU:C:2019:556, apartado 20 y jurisprudencia citada).
38 Sin embargo, la aplicación a productos procedentes de otros Estados miembros de disposiciones nacionales que limiten o prohíban ciertas modalidades de venta no puede obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre los Estados miembros en el sentido de la citada jurisprudencia, siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados que ejercen su actividad en el territorio nacional y siempre que afecten del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros. En efecto, siempre y cuando se cumplan estos requisitos, la aplicación de normativas de este tipo a la venta de productos procedentes de otro Estado miembro y conformes a las normas de este último Estado no puede impedir su acceso al mercado o dificultarlo en mayor medida que el de los productos nacionales (sentencias de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia, C-110/05, EU:C:2009:66, apartado 36; de 2 de diciembre de 2010, Ker-Optika, C-108/09, EU:C:2010:725, apartado 51, y de 21 de septiembre de 2016, Etablissements Fr. Colruyt, C-221/15, EU:C:2016:704, apartado 35).
39 En el caso de autos, como se ha señalado en el apartado 30 de la presente sentencia, los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente no se refieren a los requisitos que deben cumplir los biocidas de los tipos de producto 14 y 18 para obtener una autorización de comercialización. En realidad, prohíben determinadas prácticas comerciales en la venta de dichos productos, de modo que únicamente regulan modalidades de su comercialización. De ello resulta que debe considerarse que estas disposiciones regulan modalidades de venta en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 38 de la presente sentencia.
40 Pues bien, una normativa nacional que regula las modalidades de venta de determinados productos solo puede quedar excluida de la prohibición que figura en el artículo 34 TFUE si cumple los dos requisitos enunciados en el referido apartado 38.
41 Por lo que respecta al primer requisito, de los elementos que el órgano jurisdiccional remitente ha facilitado al Tribunal de Justicia se desprende que los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente, mencionados en el apartado 39 de la presente sentencia, se aplican indistintamente a todos los operadores afectados que ejercen su actividad en territorio francés.
42 En lo que atañe al segundo requisito, corresponde a dicho órgano jurisdiccional apreciar si estas disposiciones afectan del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros.
43 En el caso de autos, no se desprende de los elementos puestos en conocimiento del Tribunal de Justicia que la normativa controvertida en el litigio principal distinga en función del origen de los biocidas de que se trata. Sin embargo, procede comprobar si dicha normativa puede, de hecho, obstaculizar el acceso al mercado francés de los biocidas de que se trata procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que el de los biocidas nacionales.
44 A este respecto, una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales en la venta de ciertos tipos de biocidas puede, en principio, restringir el volumen total de ventas de dichos productos en el Estado miembro de que se trate y puede, por consiguiente, afectar al volumen de ventas de esos productos procedentes de otros Estados miembros. Sin embargo, tal constatación no basta para calificar dicha normativa de medida de efecto equivalente (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de febrero de 2006, A-Punkt Schmuckhandel, C-441/04, EU:C:2006:141, apartado 21 y jurisprudencia citada).
45 Es cierto que, como alegan la Comisión y las demandantes en el litigio principal, las prácticas comerciales como las rebajas y reducciones de precios, a que se refieren los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente, constituyen métodos de comercialización que pueden resultar eficaces para permitir el acceso de productos procedentes de otros Estados miembros a un mercado nacional, puesto que estos métodos influyen en el precio de venta de dichos productos.
46 Sin embargo, el hecho de que una normativa nacional prohíba métodos de comercialización supuestamente eficaces no constituye un elemento suficiente para considerar que dicha normativa entra dentro del ámbito de la prohibición establecida en el artículo 34 TFUE. En efecto, tal normativa solo constituye una medida de efecto equivalente si la prohibición de los métodos de comercialización de que se trata afecta a los productos procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que a los productos nacionales.
47 En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si la prohibición de determinadas prácticas comerciales, establecida en los artículos L. 522-18 y R. 522-16-1 del Código del Medio Ambiente, afecta al acceso al mercado de los biocidas de que se trata originarios de otros Estados miembros en mayor medida que al de los biocidas en cuestión procedentes de Francia. En particular, le corresponde apreciar si, como sostuvo el Gobierno francés en la vista, estas disposiciones cubren un ámbito reducido de métodos de comercialización de los biocidas de que se trata y si, por consiguiente, los métodos de comercialización que no están prohibidos por dichas disposiciones permiten garantizar que los productos procedentes de otros Estados miembros puedan acceder al mercado nacional.
48 Si, al término del referido examen, dicho órgano jurisdiccional comprueba que la normativa nacional controvertida en el litigio principal afecta al acceso al mercado francés de los biocidas de que se trata procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que al de los biocidas en cuestión procedentes de Francia, le corresponderá determinar si esa normativa está justificada por una o varias de las razones de interés general enunciadas en el artículo 36 TFUE o por una o varias de las exigencias imperativas de interés general reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
49 A este respecto, en primer lugar, de la resolución de remisión se desprende que el artículo L. 522-18 del Código del Medio Ambiente tiene por objeto prevenir los inconvenientes que el uso excesivo de determinados tipos de biocidas presenta para la salud pública y el medio ambiente.
50 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, procede recordar, por una parte, que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes e intereses protegidos por el Tratado y que corresponde a los Estados miembros decidir qué nivel de protección de la salud pública pretenden asegurar y de qué manera debe alcanzarse ese nivel. Dado que este puede variar de un Estado miembro a otro, es preciso reconocer a los Estados miembros un margen de apreciación (sentencia de 2 de diciembre de 2010, Ker-Optika, C-108/09, EU:C:2010:725, apartado 58).
51 Por otra parte, de reiterada jurisprudencia se desprende que la protección del medio ambiente constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Capoda Import-Export, C-354/14, EU:C:2015:658, apartado 43).
52 Por lo tanto, de las indicaciones facilitadas al Tribunal de Justicia se desprende que la normativa controvertida en el litigio principal puede responder a razones imperiosas de interés general que justifiquen una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
53 En segundo lugar, corresponde a las autoridades nacionales, en cada caso concreto, demostrar que la normativa nacional controvertida respeta el principio de proporcionalidad, es decir, que es necesaria para alcanzar el objetivo invocado, y que dicho objetivo no puede lograrse mediante prohibiciones o limitaciones de menor amplitud o que afecten en menor medida al comercio dentro de la Unión. A tal efecto, corresponde a dichas autoridades aportar las pruebas necesarias para ello. Así pues, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación (sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C-333/14, EU:C:2015:845, apartados 53 y 54).
54 De lo antedicho se desprende que, al examinar una normativa nacional con respecto a la justificación relativa a la protección de la salud y la vida de las personas, en el sentido del artículo 36 TFUE, un órgano jurisdiccional nacional debe examinar objetivamente, si las pruebas presentadas por el Estado miembro interesado permiten razonablemente considerar que los medios elegidos son adecuados para realizar los objetivos perseguidos y si es posible alcanzar estos mediante medidas menos restrictivas de la libre circulación de mercancías (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C-333/14, EU:C:2015:845, apartado 59).
55 A este respecto, en lo que atañe a la idoneidad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal para alcanzar los objetivos invocados, el Gobierno francés ha subrayado que esta normativa pretende prevenir y disminuir la exposición de la población, de los animales y del medio ambiente a los biocidas de que se trata, limitando los incentivos para un uso demasiado extenso y a veces inapropiado de dichos productos.
56 Si bien la referida normativa no parece permitir que se elimine cualquier riesgo de dispersión inútil de los biocidas de que se trata, no es menos cierto que, al excluir la posibilidad de que un adquirente se beneficie de cualquier ventaja económica al comprar dichos productos, puede prevenir cualquier compra inapropiada de estos productos y, por tanto, puede reducir el riesgo derivado de la exposición de la población, de los animales y del medio ambiente a un uso excesivo de los mismos biocidas. En efecto, como ha señalado el Gobierno francés, dicha normativa resulta adecuada para evitar fenómenos de acumulación de dichos productos en el medio ambiente y la contaminación de las aguas que puede resultar de ello. De todas las consideraciones anteriores se desprende que la normativa controvertida en el litigio principal parece adecuada para alcanzar los objetivos de protección de la salud humana y del medio ambiente, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
57 Por lo que respecta al carácter necesario y proporcionado de la prohibición de determinadas prácticas comerciales con ocasión de la venta de determinados tipos de biocidas, procede considerar que, como ha señalado el Abogado General en los puntos 72 a 75 de sus conclusiones, esta prohibición no va más allá de lo necesario, ya que las medidas de información adicionales exigidas en el momento de la venta de dichos productos, a saber, las previstas en el marco del artículo 17, apartado 5, y del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.º 528/2012, no pueden contrarrestar el atractivo de una oferta de rebajas y reducciones de precios o de la entrega de muestras gratuitas de biocidas en el momento de su compra.
58 Por otra parte, de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente se desprende, por una parte, que la normativa controvertida en el litigio principal solo tiene por objeto prohibir la práctica de rebajas y reducciones de precios en el momento de la venta de biocidas de los tipos de producto 14 y 18, es decir, aquellos que presentan los mayores riesgos para la salud humana y, por otra parte, que esta normativa no se aplica a los biocidas que pueden acogerse al procedimiento de autorización simplificado con arreglo al artículo 25 del Reglamento n.º 528/2012.
59 Así pues, los artículos 34 TFUE y 36 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales, tales como descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas de los tipos de producto 14 y 18, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Obligaciones en materia de publicidad dirigida a los profesionales
60 Con carácter preliminar, como se ha recordado en el apartado 31 de la presente sentencia, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, el Reglamento n.º 528/2012 tiene como finalidad mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante la armonización de las normas sobre la comercialización y el uso de los biocidas, garantizando al mismo tiempo un nivel de protección elevado de la salud humana y animal y del medio ambiente. Como ha señalado el Abogado General en el punto 86 de sus conclusiones, el artículo 72 de dicho Reglamento es la única disposición de este que se refiere a la publicidad de los biocidas. Por lo tanto, debe apreciarse a la luz de esta disposición si el referido Reglamento se opone a una normativa nacional que, en relación con determinados tipos de biocidas, exige que se incluya una mención en la publicidad dirigida a los profesionales.
61 Asimismo, procede considerar que el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que exige que se incluya una mención, además de la prevista en dicho artículo, en la publicidad dirigida a los profesionales de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18.
62 A este respecto, el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 establece, en su apartado 1, que todo anuncio de biocidas debe respetar las disposiciones del Reglamento n.º 1272/2008 e incluir una mención precisa que debe resaltar claramente respecto al conjunto del anuncio y ser fácilmente legible. Dicha mención señalará: “Utilice los biocidas de forma segura. Lea siempre la etiqueta y la información sobre el biocida antes de usarlo.” El apartado 2 de dicho artículo se limita a indicar que los anunciantes podrán sustituir la palabra “biocidas” en esa mención obligatoria por una referencia clara al tipo de producto que se está anunciando. Por su parte, el apartado 3 del mismo artículo dispone que los anuncios de biocidas no se referirán a ninguno de estos de forma que induzca a error respecto a los riesgos que entraña el biocida para la salud humana o animal o el medio ambiente o respecto a su eficacia. Esta última disposición prohíbe también menciones como “biocida de bajo riesgo”, “no tóxico” o “respetuoso con el medio ambiente”.
63 De ello se deduce que, mediante el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012, el legislador de la Unión quiso regular, de manera detallada y completa, la formulación de las menciones relativas a los riesgos asociados al uso de los biocidas que pudieran figurar en la publicidad referente a dichos productos, en la medida en que dicho artículo prevé la existencia de una mención obligatoria, prohíbe expresamente determinadas menciones y pretende, más en general, prohibir cualquier mención publicitaria que pueda inducir a error al usuario en cuanto a los riesgos que puedan entrañar tales productos.
64 Por otra parte, de los considerandos 1 y 3 del Reglamento n.º 528/2012 se desprende que el legislador de la Unión quiso buscar un equilibrio específico entre la libre circulación de biocidas y un nivel elevado de protección de la salud humana y animal y del medio ambiente.
65 De una interpretación literal del artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 realizada a la luz de sus considerandos 1 y 3 se desprende que el ámbito referente a las menciones relativas a los riesgos asociados al uso de biocidas que pueden utilizarse en el marco de la publicidad de estos productos ha sido armonizado, de manera completa, por el legislador de la Unión.
66 Esta interpretación se ve corroborada por la exigencia de legibilidad de esas menciones, tal como se expresa en la última frase del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.º 528/2012. En efecto, procede señalar que menciones complementarias a las indicadas en dicha disposición podrían menoscabar la legibilidad de estas, aun cuando tales menciones complementarias no fueran contrarias a los objetivos de protección de la salud humana y animal y del medio ambiente.
67 En consecuencia, el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que exige la inclusión de una mención, además de la prevista en dicho artículo, en la publicidad dirigida a los profesionales de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18.
Prohibición de la publicidad dirigida al público en general
68 En primer lugar, procede determinar si el Reglamento n.º 528/2012 se opone a una normativa nacional como la resultante de los artículos L. 522-5-3 y R. 522-16-2 del Código del Medio Ambiente, que prohíbe toda publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18.
69 Como se ha señalado en el apartado 63 de la presente sentencia, del artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 resulta que el legislador de la Unión ha querido regular, de manera detallada y completa, la formulación de las menciones relativas a los riesgos asociados al uso de biocidas que pueden figurar en la publicidad referente a tales productos. Sin embargo, dicho legislador no ha pretendido regular todos los aspectos relativos a la publicidad de biocidas ni, en particular, excluir la posibilidad de que los Estados miembros prohíban la publicidad dirigida al público en general.
70 De ello se deduce que el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 no se opone a una normativa nacional que prohíbe toda publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18.
71 Dicho esto, en segundo lugar, debe apreciarse si el artículo 34 TFUE se opone a tal normativa.
72 A este respecto, como se ha recordado en los apartados 37 y 38 de la presente sentencia, procede comprobar si la referida normativa constituye una normativa que regula las modalidades de venta de productos, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 38 de la presente sentencia, que se aplica a todos los operadores de que se trate que ejercen su actividad en el territorio nacional y que afecta del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros.
73 En el caso de autos, procede recordar que, habida cuenta de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, los artículos L. 522-5-3 y R. 522-16-2 del Código del Medio Ambiente no se refieren a los requisitos que deben cumplir los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18, para obtener una autorización de comercialización, sino que estas disposiciones establecen una prohibición de hacer publicidad dirigida al público en general con ocasión de la venta de dichos productos, de modo que regulan únicamente las modalidades de la comercialización de estos. De ello resulta que puede considerarse que las referidas disposiciones regulan modalidades de venta en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 38 de la presente sentencia.
74 Pues bien, una normativa nacional que regula las modalidades de venta de determinados productos solo puede quedar excluida del ámbito de aplicación del artículo 34 TFUE si cumple los dos requisitos enunciados en el apartado 38 de la presente sentencia.
75 Por lo que respecta al primer requisito, de los elementos facilitados al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que los artículos L. 522-5-3 y R. 522-16-2 del Código del Medio Ambiente se aplican indistintamente a todos los operadores de que se trata que ejercen su actividad en el territorio francés.
76 En lo que atañe al segundo requisito, corresponde a dicho órgano jurisdiccional apreciar si estas disposiciones afectan del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros.
77 En el presente asunto, de la información de que dispone el Tribunal de Justicia no se desprende que la normativa controvertida en el litigio principal distinga en función del origen de los biocidas de que se trata. Sin embargo, procede comprobar si dicha normativa puede, de hecho, obstaculizar el acceso al mercado francés de los biocidas de que se trata procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que el de los biocidas nacionales.
78 A este respecto, si bien el Tribunal de Justicia ha declarado que una normativa nacional que limita o prohíbe determinadas formas de publicidad de ciertos productos puede restringir el volumen de ventas de estos y, por lo tanto, puede tener un impacto mayor sobre los productos procedentes de otros Estados miembros, ha condicionado, sin embargo, dicha declaración a que se identifique una dificultad específica que caracterice un mercado de un producto concreto, a la que se enfrenta un operador para entrar en el mercado nacional, como es la existencia de prácticas sociales tradicionales, costumbres o usos locales o incluso la circunstancia de que el método de venta a que se refiere la prohibición constituyese posiblemente el único para acceder al mercado nacional de que se trata (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2001, Gourmet International Products, C-405/98, EU:C:2001:135, apartados 19 y 21; de 19 de octubre de 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung, C-148/15, EU:C:2016:776, apartado 25, y de 15 de julio de 2021, DocMorris, C-190/20, EU:C:2021:609, apartado 41).
79 Pues bien, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que el mercado francés de biocidas se caracterice por la existencia de una o varias dificultades específicas, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, de modo que no parece que la prohibición de toda publicidad dirigida al público en general de determinados biocidas afecte en mayor medida a la comercialización de los productos procedentes de otros Estados miembros.
80 Si, al término de este examen, dicho órgano jurisdiccional comprueba, no obstante, que la normativa controvertida en el litigio principal afecta al acceso al mercado francés de los biocidas procedentes de otros Estados miembros en mayor medida que al de los biocidas procedentes de Francia, deberá determinar si esa normativa está justificada por una o varias de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por una o varias de las exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
81 A este respecto, como se desprende del apartado 49 de la presente sentencia, la resolución de remisión precisa que la normativa controvertida en el litigio principal tiene por objeto prevenir los inconvenientes que el uso excesivo de determinados biocidas presenta para la salud pública y el medio ambiente.
82 Así pues, procede declarar que la referida normativa es adecuada para alcanzar los objetivos de protección de la salud humana y del medio ambiente, en la medida en que establece una prohibición de toda publicidad dirigida al público en general de algunos de esos productos, lo que constituye un medio que permite limitar los incentivos a la compra y al uso de tales productos.
83 En cuanto al carácter necesario y proporcionado de dicha normativa, procede considerar que, como ha señalado el Abogado General en los puntos 120 y 121 de sus conclusiones, la prohibición de toda publicidad dirigida al público en general de determinados biocidas no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos. En efecto, como ha alegado el Gobierno francés, por una parte, dicha normativa solo se refiere a la publicidad dirigida al público en general y, por lo tanto, no prohíbe la publicidad dirigida a los profesionales. Por otra parte, la referida normativa tiene un alcance limitado, ya que no se refiere a todos los biocidas, sino únicamente a los de los tipos de producto 2 y 4, así como a los de los tipos de producto 14 y 18, es decir, a aquellos que entrañan los mayores riesgos para la salud humana, sin que se aplique a los biocidas que pueden acogerse al procedimiento de autorización simplificado con arreglo al artículo 25 del Reglamento n.º 528/2012.
84 Así pues, el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18. Lo mismo ocurre con los artículos 34 TFUE y 36 TFUE, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
85 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que, por una parte, el artículo 72 del Reglamento n.º 528/2012 debe interpretarse en el sentido de que:
- se opone a una normativa nacional que exige la inclusión de una mención, además de la prevista en dicho artículo, en la publicidad dirigida a los profesionales de biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18;
- y no se opone a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18;
y, por otra parte, los artículos 34 TFUE y 36 TFUE deben interpretarse en el sentido de que:
- no se oponen a una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales, tales como descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas de los tipos de producto 14 y 18, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente;
- y no se oponen a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, así como de los tipos de producto 14 y 18, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
86 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El artículo 72 del Reglamento (UE) n.º 528/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativo a la comercialización y el uso de los biocidas, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 334/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, debe interpretarse en el sentido de que
- se opone a una normativa nacional que exige la inclusión de una mención, además de la prevista en dicho artículo, en la publicidad dirigida a los profesionales de biocidas de los tipos de producto 2 y 4, incluidos en el grupo principal 1 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V de dicho Reglamento, así como de los tipos de producto 14 y 18, incluidos en el grupo principal 3 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del referido Reglamento;
- y no se opone a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, incluidos en el grupo principal 1 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del Reglamento n.º 528/2012, en su versión modificada por el Reglamento n.º 334/2014, así como de los tipos de producto 14 y 18, incluidos en el grupo principal 3 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del referido Reglamento.
2) Los artículos 34 TFUE y 36 TFUE deben interpretarse en el sentido de que
- no se oponen a una normativa nacional que prohíbe determinadas prácticas comerciales, tales como descuentos, rebajas y reducciones de precios, la diferenciación de las condiciones generales y particulares de venta, la entrega de muestras gratuitas y cualesquiera prácticas similares, relativas a los biocidas de los tipos de producto 14 y 18, incluidos en el grupo principal 3 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del Reglamento n.º 528/2012, en su versión modificada por el Reglamento n.º 334/2014, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente;
- y no se oponen a una normativa nacional que prohíbe la publicidad dirigida al público en general de los biocidas de los tipos de producto 2 y 4, incluidos en el grupo principal 1 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V de dicho Reglamento, así como de los tipos de producto 14 y 18, incluidos en el grupo principal 3 de estos tipos de producto, que figura en el anexo V del referido Reglamento, siempre que dicha normativa esté justificada por objetivos de protección de la salud y la vida de las personas y del medio ambiente, sea adecuada para garantizar la consecución de tales objetivos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
