En la sesión constitutiva de la XI Legislatura de la Asamblea de Madrid, la Mesa de edad proclamó quienes serían los integrantes de la Mesa para la legislatura que se constituía en ese momento. Esa proclamación no incluía a doña Clara Ramas, integrante del Grupo Parlamentario de Más Madrid, a pesar de que la formación política de Mas Madrid había sido la cuarta formación política más votada en las elecciones autonómicas, por delante de otra formación (el partido político VOX) cuyo grupo parlamentario si obtuvo representación en aquella Mesa.
La sentencia, de la que ha sido ponente la magistrada Maria Luisa Balaguer, entiende que esta decisión vulnera la obligación de representación proporcional en la formación de la Mesa de la Asamblea, que se deriva del art. 12.2 c) del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. Si bien el Reglamento de la Asamblea de Madrid no contiene una norma específica en que se exija la aplicación del principio de proporcionalidad en la composición de la Mesa, es facultad de la Mesa de edad interpretar el procedimiento de designación de conformidad con dicho principio estatutario. De la falta de respeto al mismo se deriva la lesión del derecho de participación política (art. 23.2 CE), en su vertiente del respeto al ius in officium, de los recurrentes en amparo y en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
El fallo de la sentencia tiene efectos meramente declarativos del derecho vulnerado, en la medida en que la decisión declarada nula correspondió a la sesión constitutiva de una legislatura, la XI, que actualmente ha concluido.
STC 09.03.22
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón, la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, los magistrados don Juan Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 4409-2019, promovido por don Iñigo Errejón Galván, como representante legal del Grupo Parlamentario Más Madrid en la Asamblea de Madrid y doña Clara Ramas San Miguel, diputada de dicho Grupo Parlamentario, representados por la procuradora de los Tribunales doña Paloma Briones Torralba y asistidos por el letrado don Ignacio Martín Pina, contra el acto del presidente de la Mesa de edad de la Asamblea de Madrid en la sesión constitutiva del día 11 de junio de 2019, por el que se proclamó a los miembros de la Mesa de la Asamblea de Madrid. Han intervenido la Asamblea de Madrid y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
1. Por medio de escrito registrado en este Tribunal el día 15 de julio de 2019, la procuradora de los Tribunales doña Paloma Briones Torralba, en nombre y representación de doña Clara Ramas San Miguel y de don Iñigo Errejón Galván como representante legal del Grupo Parlamentario Más Madrid de la Asamblea de Madrid, interpuso recurso de amparo contra el acto del presidente de la Mesa de edad de la Asamblea de Madrid al que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta sentencia.
2. Los hechos en los que se funda el presente proceso de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Mediante Decreto 10/2019, del 1 de abril, del presidente de la Comunidad de Madrid (BOE de 2 de abril de 2019), se convocaron elecciones a la Asamblea de Madrid, a celebrar el 26 de mayo de 2019, de conformidad con lo previsto en el art. 10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y art. 8 de la Ley 11/1986, de 16 diciembre, Electoral de la Comunidad de Madrid.
b) El 26 de mayo de 2019 se celebraron elecciones a la Asamblea de la Comunidad de Madrid. El 3 de junio de 2019, la Junta Electoral Provincial de Madrid declaró la emisión de 3.237.859 votos válidos y procedió a la proclamación de candidatos electos a dicha Asamblea, con el resultado que se transcribe a continuación (BOCM número 134, de 7 de junio de 2019): el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) obtuvo 37 diputados electos; el Partido Popular (PP), 30 diputados electos; Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía (Cs), 26 diputados electos; Más Madrid (MM), 20 diputados electos; VOX, 12 diputados electos; y Unidas Podemos-IU-Madrid en Pie (UP-IU), 7 diputados electos. El porcentaje del número de votos obtenidos por cada candidatura, tomando como referencia el número de votos válidos, es el siguiente: PSOE, 27,30 % de voto; PP, 22,23 % de voto; Cs, 19,45 % de voto; MM, 14,69 % de voto, VOX, 8,88 % de voto; UP-IU-Madrid en Pie, 5,59 % de voto.
c) El día 11 de junio de 2019 se celebró la sesión constitutiva de XI Legislatura de la Asamblea de Madrid. Como dispone el art. 10 del Reglamento de la Asamblea de Madrid (RAM), la sesión constitutiva fue presidida inicialmente por la Mesa de edad, integrada por el diputado electo de mayor edad de los presentes como presidente, don Juan Miguel Hernández de León, y los dos miembros más jóvenes presentes en la Cámara, don Javier Guardiola Arévalo y don Eduardo Fernández Rubiño, como secretarios. En virtud de lo previsto por el art. 11 del RAM, la Presidencia de la Mesa de edad abrió la sesión constitutiva, y, en cumplimiento del citado artículo, los secretarios leyeron el Decreto de convocatoria de las elecciones, la relación de diputados electos, y el presidente puso de manifiesto que no había sido interpuesto ningún recurso contencioso-electoral contra la proclamación de los electos. A continuación, el presidente de la Mesa de edad inició el procedimiento para la elección de los miembros de la Mesa con la siguiente alocución (tal y como queda reflejada en el Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid, núm. 1, de 11 de junio de 2019, p. 11):
“Según lo previsto en los artículos 11.2 y 51.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, tendrá lugar a continuación la elección de la Mesa de la Asamblea, lo que se llevará a término de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de dicho texto normativo, eligiéndose, en primer lugar, la Presidencia; en segundo lugar, las tres Vicepresidencias simultáneamente; en tercer lugar, dos Secretarías y, por último, la Tercera Secretaría, no pudiendo en ningún caso ser elegidos más de cuatro diputados pertenecientes a la misma formación política, cuya candidatura hubiera obtenido escaños en la Asamblea de Madrid. En todos los casos, estas elecciones se realizarán mediante votación secreta por papeletas, según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 52 del Reglamento de esta Asamblea.
A continuación, va a procederse a la elección de la Presidencia. A tal efecto, cada diputado electo escribirá un solo nombre en la papeleta correspondiente, color salmón -si alguien tiene algún problema con la visión del color, le ruego que se asesore con el diputado o diputada que tenga más cerca para no confundirse-; con esa papeleta, de la que ya disponen sus señorías, resultará elegida la diputada o diputado electo que obtenga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea, es decir, al menos 67 votos a favor. Si ninguna diputada o diputado electo obtuviera en primera votación dicha mayoría, se repetirá la elección entre los dos diputados que hayan alcanzado el mayor número de votos en la votación precedente, resultando elegido el que obtenga más votos en la nueva votación. Si en alguna votación se produjera empate, se celebrarán sucesivas votaciones entre los diputados igualados en votos hasta que el empate quede dirimido. Si en la cuarta votación -¡Dios no lo quiera!- persistiera el empate, se considerará elegido el diputado que forme parte de la candidatura más votada en las elecciones autonómicas”.
Similares alocuciones se produjeron en la intervención de la Mesa de edad y de su presidente con respecto a la elección de los diputados que habrían de acceder a las Vicepresidencias y a las Secretarías de la Mesa de la Asamblea. Como se deriva de la lectura del Diario de sesiones, el presidente de la Mesa de edad no hizo ninguna mención a la regla de proporcionalidad en ninguna de sus intervenciones.
La diputada doña Clara Ramas San Miguel, perteneciente a la formación política Más Madrid, presentó su candidatura en todas las votaciones a las 3 Vicepresidencias y a las 3 Secretarías, pero no obtuvo las mayorías necesarias para ocupar ninguno de los puestos de la Mesa.
e) El día 20 de junio de 2019, la Mesa de la Asamblea acordó, de conformidad con lo previsto en el art. 39 del Reglamento, la constitución de los Grupos parlamentarios de la Cámara y, en concreto, del Grupo Parlamentario Socialista, Grupo Parlamentario Popular, Grupo Parlamentario de Ciudadanos, Grupo Parlamentario Mas Madrid, Grupo Parlamentario VOX y Grupo Parlamentario Unidas Podemos, Izquierda Unida Madrid en pie, siendo designado Portavoz del Grupo Parlamentario Más Madrid, don Iñigo Errejón Galván.
f) El 18 de junio de 2019, el designado vicepresidente segundo de la Mesa, don Diego Cruz Torrijas y la secretaria segunda de la Mesa, doña Encarnación Moya Nieto, ambos diputados de la formación política PSOE, presentaron un escrito dirigido al presidente de la Mesa en el que, considerando que se suscitaban dudas sobre la participación proporcional de los Grupos parlamentarios en la elección de los miembros de la Mesa de la Asamblea que establece el art.12.2 c) del Estatuto de Autonomía y, dado que era previsible que el Grupo Parlamentario Más Madrid impugnase esa votación, solicitaban se procediera con urgencia a solicitar de la Secretaría General o de los Servicios Jurídicos de la Asamblea, informe sobre la adecuación a derecho del resultado de la votación proclamada el 11 de junio de 2019.
El informe solicitado fue emitido el 28 de junio de 2019, por la Secretaría General de la Asamblea que se pronuncia a favor de la legitimidad del resultado de las votaciones a miembros de la Mesa de la Asamblea que se proclamó en la sesión constitutiva del de 11 de junio 2019.
3. El 15 de julio de 2019 se presentó recurso de amparo ante este Tribunal por don Iñigo Errejón Galván, como portavoz del Grupo Parlamentario Más Madrid, y por doña Clara Ramas San Miguel, diputada de dicho Grupo parlamentario, contra el acto de proclamación de los miembros de la Mesa de la Asamblea realizado por el presidente de la Mesa de edad. En su demanda de amparo, los recurrentes entienden vulnerado el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, reconocido por el art. 23.2 CE, en conexión con el art. 23.1 CE sobre derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
Las vulneraciones de dichos derechos habrían sido provocadas por medio de la proclamación, realizada in voce por el presidente de la Mesa de edad, de los miembros de la Mesa de la Asamblea de Madrid en la sesión constitutiva del día 11 de junio de 2019, con desatención del mandato del art. 12. 2. c) del Estatuto de Autonomía de Madrid (EAM) que determina que tanto en la Mesa como en las Comisiones y en la Diputación Permanente los Grupos parlamentarios han de participar en proporción al número de sus miembros. Este mandato es taxativo, claro y determinante, aunque permite un margen amplio de concreción. La demanda sostiene que de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, la proporcionalidad matemática exacta no es siempre posible dada el tamaño variado de los órganos parlamentarios. A lo que el Tribunal añade que no toda falta de respeto de la proporcionalidad en la representación es suficiente para entender vulnerado el art. 23. 2 CE, “tienen que poseer una innegable entidad, a la par que estar desprovistas de un criterio objetivo y razonable que pueda permitir justificarlas” (STC 4/1992, de 13 de febrero, FJ 4). No existe, pues, una única fórmula para obtener o tender a la proporcionalidad de la mesa, por lo que, el mandato estatutario puede cumplirse de diversas maneras, pero el resultado inequívoco debe ser que en la composición y el funcionamiento de la Mesa los Grupos parlamentarios participen de alguna manera que pueda calificarse de proporcional al número de diputados que integran cada uno de ellos.
Lo dispuesto en el art. 12.2.c) EAM integra el ius in officium de los diputados de la Asamblea de Madrid. Así, el art. 23.2 CE no solo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2; y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras). Además, existe una relación directa entre el derecho de los parlamentarios (art. 23.2 CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). Por lo que, en cuanto se trata de parlamentarios autonómicos a los que se les restringe el ejercicio de sus funciones, resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (SSTC 161/1988, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, FJ 2, y 1/2015, FJ 3, entre otras muchas).
Se recuerda que el art. 23.2 CE contiene un derecho de configuración legal, que corresponde a cualquier norma que fije y ordene los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios. En este caso se trata del Estatuto de Autonomía el que, al desarrollar el modelo de autogobierno propio de la Comunidad, ha definido la organización de sus instituciones propias, conforme al mandato del art. 147.2.c) de la Constitución, y lo ha hecho estableciendo un modelo de Mesa de la Asamblea en el que los Grupos parlamentarios participan de manera proporcional a su número de miembros. Con ello no solo configura una institución básica, sino que crea derechos y atribuciones en favor de los parlamentarios integrados en los diversos Grupos. Estos, una vez creados, quedan integrados en el estatuto propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar la protección del ius in officium que haya sido ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes de la propia Asamblea o de sus órganos de dirección (SSTC 161/1988, FJ 7; 38/1999, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 107/2001, FJ 3; 203/2001, FJ 2; 177/2002, FJ 3; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras muchas).
Si bien la elección de los miembros de la Mesa fue gestionada por el presidente de la sesión constitutiva siguiendo estrictamente los preceptos del Reglamento de la Asamblea a tal efecto, el presidente, en cambio, obvió por completo el mandato estatutario de que la Mesa tenga una composición proporcional al número de diputados y diputadas de las diferentes fuerzas políticas presentes en el Cámara. No se adoptó ninguna medida correctora del sistema de elección de los miembros destinada a asegurar la presencia en la Mesa de la Asamblea de los representantes elegidos en las listas de la formación política “Más Madrid”.
El presidente de la Mesa de edad dictó instrucciones concretas a los diputados para que procedieran a la votación siguiéndolas y sin tomar ni explicar ninguna decisión correctora o interpretativa tendente al cumplimiento del Estatuto de Autonomía para asegurar la composición proporcional de la Mesa. La aplicación práctica del art. 52 RAM no impide que el presidente en la sesión constitutiva hubiera podido añadir algunas disposiciones tendentes a evitar la vulneración del derecho de las formaciones políticas a participar proporcionalmente en la composición de la Mesa conforme a su número de diputados, de acuerdo con el art. 55 del mismo Reglamento.
La aplicación mimética del Reglamento provocó que la composición de la Mesa no guardara ningún tipo de proporción, siquiera aproximada, con el número de diputados. En ese sentido se cumple el primer requisito exigido por la jurisprudencia constitucional para apreciar falta de proporcionalidad: que la desviación matemática tenga cierta entidad. No se trata solo de que la fuerza con mayor porcentaje de participación en la Asamblea de Madrid tenga la misma representación en la Mesa que la tercera fuerza política, a la que supera en 11 diputados y 8 puntos porcentuales, sino que a la formación a la que pertenecen los diputados ahora recurrentes en amparo no se le atribuye ningún miembro de la Mesa. Sin embargo, sí se atribuye un miembro en la Mesa a una formación (la quinta fuerza política de la Cámara) que tiene un porcentaje inferior de participación en la Asamblea y a la que el Grupo parlamentario recurrente supera en 8 diputados y 6 puntos porcentuales. Eso demuestra que era posible una solución más proporcional. Se produjo, pues, una “desviación relevante de la proporcionalidad” (STC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 2), que coloca a la fuerza política a la que pertenecen los recurrentes en una “situación notablemente desventajosa” (STC 32/1985).
Antes de entrar en el petitum y las posibilidades de reparación de los derechos, los recurrentes apuntan a una posible inconstitucionalidad de los arts. 52 y 53 del Reglamento de la Cámara madrileña. Sin embargo, recuerdan que es obligatorio explorar todas las posibilidades de interpretación de las normas reglamentarias que ordenan el procedimiento de elección de los miembros de la Mesa de conformidad al mandato de que los recurrentes participen en ella en proporción al número de parlamentarios de su Grupo. Sólo si por este Tribunal se entendiera que eso no es posible, le correspondería identificar los apartados del art. 52 del Reglamento de la Asamblea de Madrid que impiden la elección proporcional y elevar respecto a ellos la cuestión al Pleno, con suspensión del plazo para dictar sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 55.2 LOTC.
Finalmente, los recurrentes solicitan que el acuerdo de 11 de junio de 2019 del presidente de la Mesa de edad de la Asamblea de Madrid sea anulado, puesto que privó injustificadamente a la diputada recurrente de su derecho a formar parte de la Mesa de la Asamblea de Madrid, afectando al núcleo de su función representativa parlamentaria, impidiéndole ejercer las funciones inherentes al cargo que le habría correspondido ocupar, conforme a lo establecido en el art. 12.2 c) del Estatuto de Autonomía, por haber obtenido su formación política un 15% de los parlamentarios de la Asamblea de Madrid. En cuanto al resto del pronunciamiento del fallo estimatorio, sabiendo que excede de las competencias de este Tribunal dictar la manera concreta en que deba implementarse el principio de proporcionalidad, mandatado por el Estatuto de Autonomía, en la votación de la elección de los miembros de la Mesa, se considera que la nulidad del acuerdo impugnado debe ir acompañada del restablecimiento del Grupo Parlamentario Más Madrid en su derecho a participar en la composición de la Mesa de la Asamblea en proporción al número de sus diputados. La lesión del derecho fundamental se produjo en el momento en que no se dispuso por el presidente de la Mesa de edad lo necesario para que la parlamentaria doña Clara Ramas San Miguel -que fue la única candidata de esa formación política en aquel acto de elección- pasara a formar parte de la Mesa de la Asamblea. Por ello, la reparación de tal vulneración exige simplemente que se integre en tal órgano, dado que cualquier aplicación matemática de la regla de proporcionalidad numérica entre parlamentarios de cada Grupo y miembros de la Mesa exige que el Grupo Parlamentario Más Madrid participe en ésta al menos con un miembro, y siendo ella la única candidata de esa formación, es evidente que la sentencia estimatoria debe disponer que se reintegre a doña Clara Ramas de Miguel en su derecho nombrándole miembro de la Mesa de la Asamblea.
4. Por providencia de 21 de septiembre de 2020, la Sección Segunda de este Tribunal admitió a trámite el presente recurso de amparo, al apreciar que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)]. Asimismo, se acordó, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dirigir atenta comunicación al presidente de la Asamblea de Madrid a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente administrativo que dio lugar a dicho acto, acompañándose a la mencionada comunicación copia de la demanda para conocimiento de la Mesa de la Asamblea de Madrid, a los efectos de su personación en el presente proceso constitucional.
5. Los letrados de la Asamblea de Madrid, presentaron escrito el 29 de octubre 2020, solicitando que se les tuviera por personados en la representación que ostentan.
6. La secretaría de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal, por diligencia de ordenación de 3 de noviembre de 2020, con entrada en el Registro de Entrada de la Asamblea de Madrid el 25 de noviembre, acordó tener por personados y partes a la letrada y al letrado de la Asamblea de Madrid y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art. 52 LOTC.
7. Los letrados de la Asamblea de Madrid, mediante escrito registrado el 10 de diciembre de 2020, presentaron su escrito de alegaciones en que se solicita la desestimación íntegra del recurso de amparo, al entender que el acuerdo impugnado no vulnera el art. 23 CE, toda vez que fue adoptado en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de la Cámara.
a) Los letrados de la Asamblea de Madrid comienzan su escrito planteando dos óbices procesales para la admisión del recurso de amparo: la falta de legitimación activa y la no concurrencia de una especial trascendencia constitucional. Respecto de la falta de legitimación se abren, además, dos cuestiones diferentes. En primer lugar, respecto de la legitimación activa de la diputada doña Clara Ramas se rechaza que quepa reconocer su legitimación como candidata a ocupar un puesto en la Mesa de la Asamblea puesto que tal condición no concurre al no existir un derecho a ser elegida miembro de la Mesa. Así, los arts. 51 y 52 del RAM no prevén la presentación formal de candidaturas a los diversos puestos en la Mesa para su elección en la sesión constitutiva de la Cámara, por lo que cualquier diputado puede ser elegido miembro de la Mesa. Además, se añade que la diputada ha tenido una actuación incoherente con su propia pretensión al haber acatado sin el más mínimo reproche la elección de los miembros en la Mesa de la Cámara cuando se ha procedido a sustituir a los inicialmente elegidos, al ser objeto de elección a través del sistema de votación por asentimiento, ex arts. 122.1.º y 123 RAM. En aquellas ocasiones no cuestionó el modo de designación de los miembros de la Mesa ni su composición.
Por otra parte, los letrados parlamentarios consideran que debe negarse igualmente legitimación al Grupo Parlamentario Mas Madrid, representado por el diputado don Íñigo Errejón Galván, puesto que cuando se produce la elección de los miembros de la Mesa de edad no existe legalmente ningún Grupo parlamentario, lo que solo se produce, según el art. 39. 1 RAM, dentro de los 5 días siguientes a la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid. Por tanto, todas las facultades que pudieran atribuirse a un Grupo parlamentario, entre ellas la capacidad procesal para defender eventuales lesiones de derechos fundamentales de sus miembros, no podrán ser ejercidas hasta su formalización.
En cuanto al segundo óbice, la Asamblea cuestiona que la parte haya justificado suficientemente la especial trascendencia constitucional del amparo. De un lado, considera que la parte utiliza la cláusula “cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, [] tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios" (letra g, FJ 2, STC 155/2009, de 25 de junio) de forma excesivamente amplia, ya que los recurrentes entienden que el mero hecho de que el recurso se fundamente en la vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos que reconoce el art. 23 CE conlleva la especial trascendencia constitucional. Esta interpretación extensiva contraviene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha reiterado que no todo amparo electoral o parlamentario tiene consecuencias políticas generales determinantes de una especial relevancia constitucional. Esto implica, a su vez, que la argumentación ofrecida por la recurrente no respete la finalidad de la especial trascendencia constitucional de "aliviar" la enorme carga que para el Tribunal implica la resolución de todos los amparos que le son elevados, en detrimento de otras funciones que tiene, asimismo, encomendadas. En segundo lugar, pese a lo mantenido por la parte, ya existe doctrina constitucional sobre la proporcionalidad en la composición de ciertos órganos parlamentarios, por ejemplo, las SSTC 40/1981, 32/1985, 75/1985, 36/1990, l4l/1990 y 4/1992, y la citada por los recurrentes STC 199/2016, de 28 de noviembre, en relación con la elección de las Mesas de las Cámaras.
b) En cuanto a los motivos de fondo, en primer lugar, los letrados de la Asamblea argumentan su desacuerdo con los recurrentes sobre siete puntos.
i) Sobre la composición de la Mesa de la Asamblea y el requisito de la proporcionalidad, se aduce que la composición proporcional de ciertos órganos de la Cámara no puede ser entendida, como ha establecido este Tribunal, como una regla matemática, más cuando el número de puestos a repartir en la Mesa es bajo. Así, la representación proporcional exigida por la norma estatutaria debe ser entendida como un mandato que oriente la regulación reglamentaria, es decir, como una exigencia de tendencia a la proporcionalidad, pero no como la aplicación de una regla matemática estricta y pura, cuya desviación implique necesariamente y en todo caso una vulneración de derechos fundamentales. En virtud de la doctrina constitucional, la desproporcionalidad alegada en este asunto no es tal, ni mucho menos constitutiva de lesión del derecho fundamental del art. 23 CE.
ii) La peculiar naturaleza de la Mesa atenúa las exigencias de proporcionalidad.
Dadas sus funciones, su actuación no está guiada por criterios políticos o de oportunidad, sino por criterios técnico-jurídicos y sus miembros no representan en la Mesa a su Grupo parlamentario, sino que son cargos institucionales de la Asamblea. La distinta naturaleza y funciones de la Mesa frente, por ejemplo, a las de la Diputación Permanente y las Comisiones, que deben representar la composición del Pleno hace que la proporcionalidad tenga distinto alcance en la composición de una y de las otras a pesar de que respecto a todas ellas el art. 12.2.c) EAM exija proporcionalidad.
iii) La regulación reglamentaria sobre el modo de elección de la Mesa de la Asamblea está en línea con el resto de reglamentos parlamentarios, e incluso de manera más acusada incluye salvaguardas de la proporcionalidad, que cumplen debidamente con las determinaciones de la norma institucional básica de la Comunidad de Madrid, Reglamento que fue aprobado por unanimidad del Pleno de la Cámara en sesión ordinaria de 7 de febrero de 2019. Nada dijeron los recurrentes en aquel momento de que el Reglamento fuera contrario al art. 12 EAM en relación con la proporcionalidad.
iv) En relación con el ius in officium de los parlamentarios y su configuración legal, se afirma que el Estatuto de Autonomía reconoce a los parlamentarios facultades que integran el ius in officium, pero la norma que tiene mayor vocación para hacerlo es el Reglamento parlamentario, al que corresponde disciplinar la organización y funcionamiento internos de la Cámara y concretar los derechos, facultades, atribuciones y deberes de los diputados y los requisitos para su ejercicio. Por este motivo, este Tribunal ha reconocido que el derecho a formar parte de la Mesa de la Cámara lo es "con los requisitos que el Reglamento de la misma determine" (STC 199/2016, FJ 3). De acuerdo con ello, el Reglamento constituye el parámetro para enjuiciar la validez de la actuación controvertida.
v) Sobre la adecuación del acto impugnado a las previsiones reglamentarias, la actuación de la Presidencia de la Mesa de edad fue plenamente conforme a Derecho, ya que la decisión sobre la manera de efectuar las votaciones para la elección de los miembros de la Mesa y para su proclamación fue adoptada por la Mesa de edad de conformidad con lo dispuesto en los arts. 51 y 52 del Reglamento.
vi) Se destaca que la elección de la Mesa es el resultado de la voluntad del pleno conformada por la decisión de todos y cada uno de los diputados que lo integran y ejercen su derecho al voto. En esa conformación de la voluntad plenaria pueden concurrir acuerdos, como en cualquier votación parlamentaria, que son legítimos siempre y cuando se respete la legalidad vigente, legalidad que ha sido plenamente acatada en el caso que nos ocupa. Y dichos acuerdos, como sucede en el presente asunto, pueden no suponer una correlación estricta entre los puestos en la Mesa y el número de escaños que poseen las formaciones políticas en las que se integran los diputados elegidos.
vii) Por último, en cuanto a las facultades presidenciales interpretativas o supletorias del Reglamento, se arguye que una decisión como la que supondría alterar la votación en favor de la proporcionalidad de la Mesa, en la concepción ya explicada, excede, con mucho, las facultades presidenciales, y en la medida en que sustraería a la decisión del Pleno la reforma del Reglamento vulneraría el ius in officium los diputados integrantes de la Asamblea.
8. El 9 de diciembre de 2020, el Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en el que interesa se dicte sentencia estimando el recurso de amparo interpuesto por la representación legal del Grupo Parlamentario Más Madrid en la Asamblea de Madrid y por doña Clara Ramas San Miguel, diputada perteneciente al mismo. Entiende la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional que la proclamación de resultados de las votaciones para la elección de los Miembros de la Mesa, fechada en la sesión constitutiva de 11 de junio de 2019, ha vulnerado el derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario de los recurrentes (art. 23.2 CE) y, correlativamente el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE) de la Comunidad de Madrid, al infringir el principio de participación proporcional de los grupos parlamentarios, que establece el art.12.2 c) del Estatuto de Autonomía de Madrid. Para el restablecimiento del derecho vulnerado procede que la Asamblea adopte las medidas precisas para acomodar los resultados de la elección en la sesión constitutiva de 11 de junio de 2019 al principio de participación proporcional que establece la norma estatutaria, manteniendo su validez los actos adoptados por la Mesa que hubieran obtenido ya firmeza.
Tras relatar los antecedentes fácticos y resumir las alegaciones formuladas por los recurrentes, argumenta la Fiscal ante este Tribunal lo que se sintetiza a continuación. Respecto de los óbices procesales planteados por los letrados de la Asamblea de Madrid, la Fiscalía no encuentra reparo alguno en el reconocimiento de la legitimación activa de los recurrentes, puesto que la vulneración del derecho al ejercicio del cargo parlamentario del art.23.2 CE que se denuncia está constituida por la no participación en la Mesa de la Asamblea de los demandantes, exclusión que afecta directamente a la diputada doña Clara Ramas, que se presentó como candidata a los puestos de las tres Vicepresidencias y de las tres Secretarías, por la formación política Más Madrid, constituido posteriormente Grupo parlamentario, y a dicho Grupo parlamentario, que se vio privado de toda representación en el órgano rector de la Cámara, debiendo considerar que es el titular del derecho de participación en la Mesa de la Asamblea, conforme al art. 12.2 e) del EAM. Tampoco cabe achacar a la presente demanda de amparo falta de agotamiento de los medios de impugnación previos. Estamos ante un amparo interpuesto por la vía del art. 42 LOTC, concretamente, contra el acuerdo adoptado por el presidente de la Mesa de edad respecto del que la normativa parlamentaria no prevé vía de oposición alguna.
En cuanto al fondo, y en síntesis, la Fiscal, tras examinar el EAM, el RAM y la jurisprudencia de este Tribunal, concluye que la decisión objeto del recurso de amparo revela una relevante desproporción en la composición de la Mesa de la Asamblea, que vulnera lo establecido en el art. 12.2 c) del Estatuto, al quedar fuera de participación en la misma un Grupo parlamentario que tiene 8 diputados más que el Grupo que obtuvo 1 miembro y al tener la misma participación en la Mesa grupos parlamentarios que tienen muy distinta proporción en la composición total de la Asamblea. La ausencia en el Reglamento de la Asamblea de Madrid de la regulación específica sobre el principio de participación proporcional de los grupos parlamentarios no puede ser argumento válido para hacer prevalecer el resultado desproporcionado que resulta del procedimiento de votación del art. 52 del Reglamento, frente a la participación proporcional en la Mesa que exige el precepto estatutario, con vulneración del bloque de constitucionalidad que la norma estatutaria representa. Ante dicha situación, el presidente de la Mesa no adoptó ninguna medida o decisión para acomodar los resultados de las votaciones a las exigencias de participación proporcional del Estatuto de Autonomía, omitiendo toda referencia a lo establecido en el mismo, pese a tener potestad para hacerlo (STC 199/2016, FJ 4). Y, en contra del Informe dictado por la Secretaría General Técnica de la Asamblea, de 28 de junio de 2019, la falta de actuación por parte del presidente de la Mesa de edad no puede escudarse en el silencio histórico del Reglamento respecto de la proporcionalidad en la composición de la Mesa, ni tampoco en que los recurrentes no formaran parte formalmente de un grupo parlamentario, puesto que sí formaban parte de las formaciones políticas que obtuvieron más de 5 escaños para tener grupo propio, por lo que era perfectamente determinable en el momento de la elección de los miembros de la Mesa cual iba a ser el peso que cada uno de los grupos tendría en la Cámara. A este respecto destaca la Fiscalía que el hecho de que la composición de la Mesa no pueda desvincularse de la composición del Pleno y de los grupos parlamentarios constituidos, resulta también de los preceptos reglamentarios que regulan el cese y sustituciones de los miembros de la Mesa; así, el art.53.2 RAM establece como causa de cese del miembro de la Mesa, el dejar de pertenecer al grupo parlamentario de origen, y el art.54.1 RAM establece que las vacantes en la Mesa se cubrirán por acuerdo del Pleno, que designará al diputado propuesto por el grupo parlamentario al que pertenecía el cesante.
Todo ello, reconociendo que no corresponde a esta jurisdicción constitucional determinar, en orden al restablecimiento del derecho fundamental vulnerado, el modo concreto en que la Cámara debe acomodar los resultados del procedimiento electoral para la elección de los miembros de la Mesa realizado conforme al art.52 del Reglamento, al principio de participación proporcional que recoge el art.12.2 c) EAM, siendo la Cámara la que deberá establecerlo en el ejercicio de su plena autonomía parlamentaria, sin perjuicio de conservar su plena validez los actos y acuerdos aprobados por la Mesa que tuvieran carácter definitivo.
9. Por providencia de 16 de septiembre de 2021, el Pleno, conforme al art. 10.1 n) LOTC, a propuesta de la Sala Primera, acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
10. Por providencia de 9 de marzo de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 9 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso de amparo.
El presente recurso de amparo se interpone contra el acto del presidente de la Mesa de edad de la Asamblea de Madrid, de 11 de junio de 2019, consistente en la proclamación de los miembros integrantes de la Mesa de la Asamblea de Madrid, cuyo contenido se detalla en los antecedentes.
Los demandantes, el portavoz del Grupo Parlamentario Más Madrid en dicha asamblea, y la diputada doña Clara Ramas de Miguel aducen que el acto impugnado vulnera el ius in officium propio del cargo de parlamentario protegido por el art. 23.2 CE y el correlativo derecho de la ciudadanía a participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE). Esa vulneración se habría producido, en síntesis, por medio de la proclamación, realizada in voce por el presidente de la Mesa de edad, de los miembros de la Mesa de la Asamblea de Madrid en la sesión constitutiva del día 11 de junio de 2019, con desatención del mandato del art.
12.2.c) del Estatuto de Autonomía de Madrid que determina que tanto en la Mesa como en las Comisiones y en la Diputación Permanente de dicha Asamblea los grupos parlamentarios han de participar en proporción al número de sus miembros. Según los demandantes, esta desatención al principio de proporcionalidad provocó que fueran excluidos de la Mesa de la Asamblea madrileña.
La representación de la Asamblea de Madrid solicita la inadmisión del recurso de amparo y subsidiariamente su desestimación. Sostiene, en primer lugar, que no puede entenderse que el demandante haya cumplido la carga de justificar la especial trascendencia constitucional del recurso y que, en todo caso, el asunto no reviste esa especial trascendencia puesto que ya existe jurisprudencia al respecto. Por otra parte, pone en duda la legitimación activa de los recurrentes.
En cuanto al fondo del asunto, considera que, en aplicación de la doctrina constitucional de este Tribunal, la representación proporcional exigida por la norma estatutaria debe ser entendida como un mandato que oriente la regulación reglamentaria, es decir, como una exigencia de tendencia a la proporcionalidad, pero no como la aplicación de una fórmula matemática estricta, cuya desviación implique necesariamente y en todo caso una vulneración de derechos fundamentales.
Los letrados de la Asamblea defienden que en el caso que nos ocupa la alegada desproporcionalidad producida no es tal y en ningún caso es constitutiva de lesión del derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE.
El Ministerio Fiscal solicita la estimación del recurso de amparo, al entender que el acto impugnado vulnera el ius in officium de los demandantes, coincidiendo esencialmente con sus argumentos. La Fiscalía considera que el acto de la proclamación del resultado de las votaciones a miembros de la Mesa de l a Asamblea de Madrid, realizada por el presidente de la Mesa de edad, en la sesión constitutiva de 11 de junio de 2019, vulneraba de modo relevante el principio de participación de los grupos parlamentarios en proporción al número de sus miembros, exigida por el Estatuto de Autonomía, sin que pudiera considerarse justificado proclamar ese resultado en la composición de la Mesa de la Asamblea, en contra del citado principio, vulnerando con ello el derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario de los recurrentes que se vieron privados de toda participación en el órgano rector de la Asamblea de Madrid y, correlativamente el derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos de la Comunidad a través de sus legítimos representantes (art.23.2 en relación con el 23.1 CE).
2. Sobre la concurrencia de óbices procesales.
En la línea de lo alegado por el Ministerio Fiscal, este Tribunal no comparte los reparos que formulan los letrados de la Asamblea de Madrid a la admisión del presente recurso de amparo.
A) En primer lugar, en cuanto a la legitimación activa de los recurrentes, no pueden prosperar las objeciones planteadas. La diputada doña Clara Ramas ostenta legitimación activa para interponer el presente recurso de amparo según lo dispuesto en el art. 162.1 b) CE, que confiere legitimación para recurrir en amparo a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo” y en el art. 46.1 a) LOTC, que otorga legitimación para promover recurso de amparo en el caso del art. 42 LOTC a “la persona directamente afectada”.
La relación entre los arts. 162.1 b) CE y 46.1 LOTC ha sido abordada por este Tribunal en una reiterada doctrina constitucional que postula una interpretación integradora de ambos preceptos, en el sentido de entender que las fórmulas del art. 46.1 LOTC complementan la del art. 162.1 b) CE, sin que aquellas deban considerarse limitativas o restrictivas de esta (STC 208/2009, de 16 de noviembre, FJ 2; AATC 192 y 193/2010, de 1 de diciembre). En aplicación de esta doctrina, la recurrente lo es en su condición de candidata de su formación política a ocupar el puesto de vicepresidenta (1.ª, 2.ª o 3.ª) o secretaria (1.ª, 2.ª o 3.ª) en la Mesa de la Asamblea de Madrid constituida en sesión de 11 de junio de 2019. En este sentido, la Sra. Clara Ramas goza de legitimación activa puesto que entiende que el acuerdo del presidente de la Mesa de edad no respetó en la designación de los miembros de la Mesa de la Cámara, órgano rector de la Asamblea, el principio de proporcionalidad de representación, lo que provocó que fuera excluida en su derecho, como diputada designada para todas las votaciones por Más Madrid, de participar en la referida Mesa.
No reviste relevancia constitucional que, como señala la representación de la Cámara madrileña, la diputada doña Clara Ramas no haya cuestionado el modo de designación de los miembros de la Mesa, ni su composición en el remplazo de las vacantes que se han producido posteriormente en dicho órgano. La diputada ha impugnado el acto constitutivo de la composición de la Mesa y con ello es suficiente para entender que ha manifestado su oposición expresa al acto que constituye el objeto del recurso de amparo. Además, como es sabido, en virtud del art. 54 del RAM “las vacantes que se produzcan en la Mesa de la Asamblea durante la Legislatura serán cubiertas por acuerdo del Pleno, que procederá a designar al diputado que proponga el Grupo Parlamentario al que perteneciera el cesante”, por lo que asumir la sustitución en los términos previstos en el Reglamento, que son distintos de los que rigen para la primera designación de los integrantes de la Mesa, no supone aquiescencia con el acto de designación inicial.
Una segunda objeción se plantea respecto de la legitimación del Grupo Parlamentario Más Madrid, representado por el que en el momento de interponer el recurso de amparo era su Portavoz, el diputado don Íñigo Errejón. La representación de la Asamblea alega que, en el momento en que se produjo el acto impugnado, los grupos parlamentarios no habían sido constituidos ya que, según el art. 39. 1 RAM “la constitución de los Grupos parlamentarios se hará dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid, mediante escrito dirigido a la Mesa”. El Grupo Parlamentario Más Madrid fue declarado formalmente constituido por Acuerdo de la Mesa de la Asamblea en sesión celebrada el día 20 de junio de 2019 (BOAM de 24 de junio de 2019).
Los Grupos gozan de legitimación para la impugnación de los actos y acuerdos de la mesa de la Cámara, conforme a una consolidada doctrina constitucional (a modo de síntesis, STC 24/2020, de 13 de febrero, FJ 3). Con base en esta doctrina constitucional, hemos venido entendiendo en el ámbito del recurso de amparo del art. 42 LOTC que los grupos parlamentarios, en aplicación del principio del favor actionis, ostentan una representación institucional de los miembros que los integran que les otorga capacidad procesal ante este Tribunal para defender las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de sus miembros relacionados con el ejercicio del cargo representativo (de nuevo, STC 24/2020, FJ 3, reiterada en la STC 69/2021, FJ 2). Lo que no constituye además ninguna excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con la que el Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no solo la posee la persona directamente afectada [arts. 162.1 b) CE y 46.1 a) LOTC], sino también aquellos entes que representen intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación, como los grupos parlamentarios respecto de los miembros de las cámaras que los integran, permitiéndoles, a través de sus portavoces, representar sus intereses (SSTC 81/1991, de 22 de abril, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4; 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 5; y AATC 192/2010 y 193/2010). En aplicación de la citada doctrina, debe afirmarse que el portavoz del grupo parlamentario, en este caso, don Íñigo Errejón Galván, está legitimado para la interposición de recurso de amparo contra el acto del presidente de la Mesa de edad, una vez superada la fase de constitución de todos los órganos de dirección y funcionamiento de la Cámara.
Si la diputada doña Clara Ramas acude en amparo para la tutela de su derecho como candidata designada por la formación política para presentarse a las diferentes votaciones para ocupar distintas posiciones de la Mesa, el diputado don Íñigo Errejón defiende los derechos de su Grupo, también cuando todavía era formación política, de estar presente en la Mesa.
B) En segundo lugar, pese a lo mantenido por la representación letrada de la Asamblea madrileña, el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)], tal y como entendió la sección segunda, de la Sala Primera de este Tribunal en la providencia de admisión de 21 de septiembre de 2020.
Y ello porque la STC 199/2016 citada con profusión por los letrados de la Asamblea de Madrid resuelve, precisamente, un supuesto contrario al presente. Si bien es cierto que en aquel asunto se resolvía sobre la decisión de la Mesa de edad en la sesión constitutiva del Parlamento andaluz, la citada sentencia falló en contra de que el presidente de la Mesa de edad hiciera una interpretación del Reglamento de la Cámara, aparentemente movido por la necesidad de respetar el principio de proporcionalidad en la composición de la Mesa. El argumento principal de la desestimación en aquel supuesto, fue que, en Andalucía, ni el Estatuto ni el Reglamento del Parlamento se refieren a la necesidad de respetar el principio de proporcionalidad en la composición de sus órganos. Sí lo hace, en cambio, el Estatuto de Autonomía de Madrid respecto de la composición de la Mesa, la Diputación Permanente y las Comisiones, condicionante que no se explicita en el Reglamento parlamentario respecto de la Mesa. La presente sentencia ofrece, así, una oportunidad al Tribunal para pronunciarse sobre cómo hacer compatible el mandato estatutario de proporcionalidad en la Mesa de la Asamblea con el silencio reglamentario y cómo articularlo en la sesión constitutiva.
A lo que se acaba de decir, cabe añadir -como se desprende, entre otras, de la STC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 2- que los amparos parlamentarios (art. 42 LOTC) tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo en cuanto al marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales: la ausencia de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados. Así, debe señalarse que los actos de la Mesa de edad en la sesión constitutiva de la Asamblea son, en la categorización hecha por el Tribunal en su sentencia 121/1997, de 1 de julio, FJ 3, “actos típicamente parlamentarios” derivados de la autonomía de 20 la Cámara, y, por tanto, no fiscalizables por la jurisdicción contencioso administrativa, circunstancia que ha de conjugarse con el ejercicio del ius in officium por parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23.1 CE). Esta circunstancia sitúa a los amparos parlamentarios en una posición especial a la hora de valorar la especial trascendencia constitucional (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa, que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra.
En el supuesto actual, además, debe destacarse que el Reglamento de la Asamblea madrileña no prevé ninguna vía formal para plantear la reconsideración respecto de las decisiones de la Presidencia de la Mesa de edad, y, por tanto, sus decisiones adquieren firmeza en el mismo momento en que son adoptadas.
3. Doctrina constitucional sobre el derecho de participación política del art. 23 CE.
Entrando ya en el análisis de la queja que se formula en la demanda de amparo, resulta oportuno traer a colación la doctrina constitucional sobre los derechos fundamentales invocados, en conexión con el contenido y finalidad del acuerdo parlamentario impugnado. Para ello, nos remitimos a la síntesis que se llevó a cabo en la STC 199/2016, FJ 3:
“Así, deber recordarse que el art. 23.2 CE, que reconoce el derecho de los ciudadanos “a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”, no sólo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6;
40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras). Esta garantía resulta de particular relevancia cuando, como ocurre en el presente caso, la petición de amparo es aducida por un representante parlamentario en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el art. 23.1 CE (SSTC 161/1988, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, FJ 2, y 1/2015, FJ 3, entre otras muchas).
En una línea jurisprudencial que se inicia con las citadas SSTC 5/1983 y 10/1983, este Tribunal ha establecido una conexión directa entre el derecho de los parlamentarios (art. 23.2 CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), pues “puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio” (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras muchas).
Ha de recordarse, asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art. 23.2 CE, que se trata de un derecho de configuración legal, que corresponde a los reglamentos parlamentarios, a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios. Estos, una vez creados, quedan integrados en el estatuto propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar la protección del ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo, según lo previsto en el art. 42 LOTC (SSTC 161/1988, FJ 7; 38/1999, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4;
107/2001, FJ 3; 203/2001, FJ 2; 177/2002, FJ 3; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras muchas).
En este sentido, este Tribunal ha venido reiterando que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental. Sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas legislativas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes. Tales circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y a motivar las razones de su aplicación. De lo contrario, no solo vulneran el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino que también infringen el de estos a participar en los asuntos públicos ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, FJ 2; 107/2001, FJ 3; 40/2003, FJ 2; 1/2015, FJ 3, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3, entre otras muchas).
Esta doctrina ha sido aplicada por este Tribunal en relación con el ejercicio de diversos derechos de los parlamentarios. Entre otros supuestos, y sin ánimo exhaustivo, cabe recordar los siguientes: constitución de grupos parlamentarios (STC 64/2002, de 16 de abril); solicitud de sesión extraordinaria (STC 81/1991, de 22 de abril); participación en comisiones de investigación (ATC 215/2000, de 21 de septiembre); presentación de candidaturas de senadores autonómicos (STC 76/1989, de 27 de abril); solicitudes de información (STC 203/2001, de 15 de octubre);
presentación de proposiciones de ley (STC 242/2006, de 22 de marzo); solicitud de comparecencias (STC 23/2015, de 16 de febrero); formulación de preguntas (STC 1/2015, de 19 de enero); y presentación de proposiciones no de ley (STC 200/2014, de 15 de diciembre).
La referida doctrina constitucional es de aplicación al caso que nos ocupa, pues no cabe duda de que corresponde a los diputados el derecho a formar parte de la Mesa de la Cámara, con los requisitos que el Reglamento de la misma determine, y que dicha facultad pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria, dada la naturaleza y la importante función que le corresponde a la Mesa en los actuales Parlamentos y su imprescindible labor técnico-jurídica, “dirigida a ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, como foro de debate y participación en la cosa pública” (STC 38/1999, FJ 3)”.
En este último párrafo quedó reconocido de forma expresa por primera vez por este Tribunal que formar parte de la Mesa de la Cámara pertenece, en efecto, al ius in officium de los parlamentarios. Ahora bien, esta faceta del ius in officium solo tendrá relevancia constitucional cuando haya una negativa contraria al ordenamiento jurídico a formar parte de la Mesa. No es un derecho de participación genérico, sino que se debe circunscribir al marco normativo existente en cada Parlamento. El presente amparo nos pone ante esta disyuntiva: determinar si la falta de respeto a la exigencia de que la composición de la Mesa sea proporcional a los resultados electorales, produce una vulneración del ius in officium.
4. La exigencia de proporcionalidad en la composición de la Mesa de la Asamblea como dimensión del derecho a integrar dicha Mesa.
Para determinar si la no toma en consideración por el presidente de la Mesa de edad del principio de proporcionalidad en la constitución de la Mesa, tal y como exige el Estatuto, ha vulnerado los derechos alegados por los recurrentes, este Tribunal debe examinar tres elementos:
en primer lugar, la identificación de la base normativa del derecho alegado (toda vez que estamos ante un derecho fundamental de configuración legal, como se ha dicho); en segundo lugar, cuál es la doctrina de este Tribunal respecto del principio de proporcionalidad en la representación política; y, en tercer lugar, cuáles son las potestades de la Presidencia de la Mesa de edad.
A) El régimen jurídico sobre la constitución y funciones de la Mesa de edad y sobre la composición de la Mesa de la Cámara.
El Estatuto de Autonomía de Madrid, en lo que ahora aquí interesa, establece que:
“Artículo 12.
1. La Asamblea se dotará de su propio Reglamento [].
23 2. El Reglamento determinará, de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto, las reglas de organización y funcionamiento de la Asamblea, especificando, en todo caso, los siguientes extremos:
c) La composición y funciones de la Mesa, las Comisiones y la Diputación Permanente, de manera que los Grupos parlamentarios participen en estos órganos en proporción al número de sus miembros”.
Por su parte, la forma en que debe desarrollarse la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid se encuentra regulada, como se refirió en los antecedentes de hecho, en los arts. 9 a 11 RAM, que constituyen el contenido del Título I del RAM bajo la rúbrica “De la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid”.
Según el art. 10 RAM, la sesión constitutiva de la Asamblea será presidida inicialmente por la Mesa de edad, conformada por el diputado electo de mayor edad de los presentes, asistido, en calidad de Secretarías, por los dos miembros de la Cámara más jóvenes de los presentes, como se hizo en el supuesto de estudio. El art. 11 RAM prevé que la Presidencia de la Mesa de edad abra la sesión constitutiva, que una vez iniciada se desarrollará sin interrupción, y se dará lectura por las Secretarías al Decreto de convocatoria de las elecciones, a la relación de diputados electos y, en su caso, a los recursos contencioso-electorales interpuestos, con indicación de los diputados electos que pudieran quedar afectados por la resolución de los mismos. Seguidamente, se procederá, a la elección de la Mesa de la Asamblea, de acuerdo con lo previsto en los arts. 51 y 52 del Reglamento.
La elección, como indica el art. 52.1 RAM, de la Presidencia, Vicepresidencias y Secretarías se realizarán sucesivamente y mediante votación secreta por papeletas. Para ello, en la elección de la Presidencia, cada diputado escribirá un solo nombre en la papeleta correspondiente. La diputada doña Clara Ramas fue la candidata presentada por Más Madrid para ocupar una de las Vicepresidencias o de las tres Secretarías. Según el Reglamento, las tres Vicepresidencias son elegidas simultáneamente. Cada diputado escribirá un solo nombre en la papeleta correspondiente y resultan elegidos, por orden sucesivo, los tres diputados que obtengan mayor número de votos. A continuación, las tres Secretarías son elegidas en dos votaciones sucesivas. En la primera, son elegidas la Secretaría Primera y la Secretaría Segunda, mientras que, en la segunda, será elegida la Secretaría Tercera. De nuevo, cada diputado escribe el nombre de un candidato en la papeleta correspondiente y resultan elegidos los diputados que obtengan mayor número de votos. La única cautela que establece el Reglamento respecto de la composición de la Mesa es que en ningún caso podrán ser elegidos más de cuatro diputados pertenecientes a la misma formación política (art. 52. 6 RAM). En aplicación de estas normas, la diputada doña Clara Ramas no consiguió los votos suficientes para ser elegida miembro de la Mesa.
El Reglamento establece que, concluidas las votaciones, los diputados elegidos ocuparán sus puestos en la Mesa, cesando en sus funciones la Mesa de edad.
Según los recurrentes, el art. 12.2 c) EAM trascrito debería haber obligado al presidente de la Mesa de edad a incorporar algún tipo de elemento corrector que hiciera posible el respeto del mandato estatuario de que la composición de la Mesa responda al principio de proporcionalidad en la representación de las fuerzas políticas de la Cámara. Como quedó reflejado en los antecedentes de hecho de esta sentencia, el presidente de la Mesa de edad, ofreció una serie de instrucciones a los diputados y diputadas de cómo debería producirse la votación, sin que hiciera ninguna referencia a la obligación de respetar el principio de proporcionalidad, en virtud del trascrito art. 12.2 c) EAM.
B) Doctrina constitucional aplicable respecto del principio de proporcionalidad en la representación política.
La doctrina de este Tribunal sobre el principio de proporcionalidad en relación con la representación política se sintetiza en la STC 93/1998, de 4 de mayo (FJ 3), en la que se recuerda, reproduciendo la doctrina de la STC 32/1985 (FJ 2), que "la inclusión del pluralismo político como un valor jurídico fundamental (art. 1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos políticos como expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos (art. 6), dotan de relevancia jurídica (y no sólo política) a la adscripción política de los representantes y que, en consecuencia, esa adscripción no puede ser ignorada, ni por las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del órgano en el que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo, en las decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de organización que es consecuencia de su autonomía. Estas decisiones, que son, por definición, decisiones de la mayoría, no pueden ignorar lo que (...) podemos llamar derechos de las minorías.
Así, pues, como resulta de esta Sentencia, la proporcionalidad en la composición de las Comisiones viene exigida por la propia Constitución”.
No obstante, se precisa en la mencionada STC 93/1998, que "la proporcionalidad en la representación es difícil de alcanzar totalmente o de forma ideal, siendo mayor la dificultad cuanto menor sea el abanico de posibilidades, dado por el número de puestos a cubrir en relación con las fuerzas concurrentes y, desde luego, cuando se trata de elecciones internas de asambleas que han de designar un número muy reducido de representantes. Consecuencia de esta doctrina es que la adecuada representación proporcional sólo puede ser, por definición, imperfecta y dentro de un margen de discrecionalidad o flexibilidad, siempre y cuando no se altere su esencia (SSTC 36/1990, FJ 2; en el mismo sentido SSTC 32/1985, 75/1985 y 4/1992)".
En este sentido, este Tribunal concluía en la ya citada STC 93/1998 que "no se trata, pues, (...) de una proporción rígida que haya de llevar necesariamente y como imposición constitucional, a una exactitud matemática, sino que, como declaramos en la STC 36/1990, la proporcionalidad enjuiciable en amparo, en cuanto constitutiva de discriminación, no puede ser entendida de forma matemática, sino que debe de ser anudada a una situación notablemente desventajosa y a la ausencia de todo criterio objetivo o razonamiento que la justifique".
En efecto, el art. 12.2.c) establece un mandato dirigido al Reglamento de la Asamblea, de regular la composición y funcionamiento de la Mesa de la Cámara, incluyendo la participación proporcional de los Grupos parlamentarios.
De conformidad con el sistema de fuentes autonómico, el Estatuto, norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, se erige en la norma superior en la jerarquía normativa del ordenamiento autonómico madrileño, y, por tanto, las normas inferiores, también el Reglamento del Parlamento Autonómico, deberán ser conformes en su redacción e interpretación con aquella (en este sentido, STC 223/2006, de 6 de julio, FJ 3).
C) Facultades de la Presidencia de la Mesa de edad.
El Reglamento no contiene una norma específica en la que se exija la aplicación del principio de proporcionalidad en la composición de la Mesa, por lo que debe ser este órgano rector el que interprete el procedimiento de designación de conformidad con dicho principio sí previsto en la norma superior. También es cierto que nada dice el Reglamento sobre las concretas potestades del presidente o presidenta de la Mesa de edad sobre y durante el proceso de elección de la Mesa de legislatura. Ahora bien, una interpretación sistemática de su regulación y de su De conformidad con lo establecido en el art.11 del Reglamento, una vez se dio lectura al Decreto de convocatoria de las elecciones y a la relación de diputados que resultaron electos, se procedió a la elección de los miembros de la Mesa de la Asamblea, por el procedimiento previsto en los arts. 51 y 52 del Reglamento a los que se remite el art.11.2 RAM, bajo la dirección de la Presidencia de la Mesa de edad.
Tal y como marcan los preceptos ya citados del Reglamento, se realizaron cuatro votaciones sucesivas mediante papeletas y votación secreta; una primera votación para la Presidencia de la Mesa, la segunda para las tres Vicepresidencias, la tercera para las Secretarías primera y segunda y la cuarta y última para la Secretaría tercera (art.51.2 del Reglamento). La diputada doña Clara Ramas era la candidata de la formación política Más Madrid para formar parte de la Mesa en las elecciones a la Vicepresidencia 1.ª 2.ª y 3.ª así como a la Secretaría 1.ª 2.ª y 3.ª. En todo el procedimiento de votación para la elección de los miembros de la Mesa, el presidente de la Mesa de edad siguió el procedimiento establecido en el art.52 del Reglamento, proclamando los resultados de la votación conforme a lo establecido por el mismo.
Como se explicó en los antecedentes, el presidente de la Mesa de edad, concluidas las cuatro votaciones proclamó in voce al presidente de la Mesa de la Asamblea y al resto de personas que, por haber obtenido mayoría de votos en las sucesivas votaciones, ocuparían el resto de cargos de la Mesa de la Asamblea. Los resultados proclamados determinaron que la formación política Más Madrid, que era la cuarta candidatura más votada en las elecciones con el 14,69% de los votos válidamente emitidos y 20 diputados proclamados electos, que representan más del 15% de la Cámara, quedase excluida de participar en la Mesa de la Asamblea de Madrid. En definitiva, la Mesa quedó constituida con 2 miembros pertenecientes a la formación del Partido Socialista, 2 pertenecientes a la formación del Partido Popular, 2 de la formación Ciudadanos y 1 de la formación política VOX, grupo que representaba el 9% de la Cámara.
Se ha dicho más arriba que es jurisprudencia de este Tribunal que la proporcionalidad en la representación no se traduce necesariamente en una fórmula matemática, en una suerte de regla de tres, que quepa aplicar en todo caso. Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que la obligación de proporcionalidad sí debe suponer una regla que oriente la aplicación en las normas que rijan la formación de la Mesa, puesto que así lo exige la norma institucional básica madrileña.
Si bien hay casos en que la proporcionalidad es muy difícil de determinar, incluso de discutible aplicabilidad, en el presente supuesto, en el que debían asignarse, además de la Presidencia, 6 puestos más de la Mesa, resulta bastante evidente que ni siquiera se tendió a la proporcionalidad cuando la cuarta formación política en la Asamblea, con una representación total de escaños cercana del 15% de la Cámara, con cuatro puntos porcentuales menos que la tercera formación a la que le correspondieron 2 miembros en la Mesa, y con 6 puntos porcentuales más que la quinta formación, a la que le correspondió 1 miembro en la Mesa, quedó excluida. Se produjo una clara exclusión de Más Madrid en el reparto de los puestos a cubrir en la Mesa, que no se puede justificar en los resultados de la votación, obviando el mandato corrector de proporcionalidad que impone el Estatuto de Autonomía.
Así pues, este Tribunal concluye que se ha producido una vulneración de los derechos del art. 23.2 CE de los recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, resultando también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, provocada por la absoluta inobservancia del mandato estatutario de proporcionalidad por el presidente de la Mesa de edad en el proceso de elección de los miembros de la Mesa de la Asamblea.
El hecho de que el presidente de la sesión constitutiva no tuviera en cuenta en ningún momento el mandato de proporcionalidad previsto en el art. 12.2 c) EAM, privó injustificadamente a la diputada recurrente y a su Grupo parlamentario de su derecho a formar parte de la Mesa del Parlamento de Madrid. Esto, como ya se ha expuesto, pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria, impidiéndole ejercer las funciones inherentes al cargo que le habría correspondido ocupar, de haberse aplicado, si quiera tendencialmente, el principio de proporcionalidad, de acuerdo con los porcentajes de representación de las diferentes formaciones políticas en la Asamblea de Madrid. Resulta así que la decisión impugnada del presidente de la sesión constitutiva del Parlamento de Madrid, por la que se proclamó a los miembros de la Mesa sin atenerse a la citada proporcionalidad en la representación, no puede considerarse respetuosa con el derecho de la diputada recurrente a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
En cualquier caso, esta conclusión no debe entenderse como una intromisión de este Tribunal en la autonomía parlamentaria, debiendo mantenerse en la posición de que le corresponde únicamente un control negativo en esta materia. Por ello, desde la limitada perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario, con respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación de su propia normativa, hay que concluir que no nos corresponde determinar cuál sea la solución concreta más adecuada para conciliar las previsiones del art. 12.2 c) EAM con los arts. 51 y 52 RAM.
6. Alcance de la estimación del amparo.
Para concluir, debemos precisar el alcance del otorgamiento del amparo (art. 55.1 LOTC), toda vez que al dictarse la presente sentencia nos encontramos con que la adopción del acto parlamentario impugnado tuvo lugar en una legislatura ya finalizada (XI legislatura de la Asamblea de Madrid).
Por ello, como venimos declarando para este tipo de supuestos (así, SSTC 107/2001, de 23 de abril, FJ 10; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 6; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 11; 90/2005, de 18 de abril, FJ 8; 141/2007, de 18 de junio, FJ 6; 33/2010, de 19 de julio, FJ 6; y 212/2016, de 15 de diciembre, FJ 7), no cabe adoptar en el fallo de nuestra sentencia una medida destinada al pleno restablecimiento del derecho vulnerado por el acto del presidente de la Mesa de edad en la sesión constitutiva de la XI Legislatura de la Asamblea de Madrid, de suerte que la pretensión de los recurrentes ha de quedar satisfecha mediante la declaración de la lesión de su derecho garantizado en el art. 23.2 CE, en relación con el derecho reconocido por el art. 23.1 CE, y la declaración de la nulidad de los acuerdos parlamentarios que impidieron su ejercicio.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española ha decidido estimar el recurso de amparo interpuesto por don Iñigo Errejón Galván, como representante legal del Grupo Parlamentario Más Madrid en la Asamblea de Madrid, y doña Clara Ramas San Miguel, diputada de dicho Grupo parlamentario y, en su virtud:
1.º Declarar que ha sido vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
2.º Restablecer a los recurrentes en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad del acto del presidente de la Mesa de edad de la Asamblea de Madrid en la sesión constitutiva del día 11 de junio de 2019, por el que se proclamó a los miembros de la Mesa de la Asamblea que resultaron elegidos, en cuanto excluye a la recurrente y a la formación política a la que pertenece, todo ello con los efectos indicados en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a nueve de marzo de dos mil veintidós.
