CUESTIÓN DE FORMA, NO DE FONDO
Lo que por ahora se conoce de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Real Decreto que declaró el primer estado de alarma para hacer frente a la pandemia es que, para alguna de las medidas que se tomaron, hubiera sido necesario utilizar el instrumento del estado de excepción. Es decir, no se cuestionan las medidas en sí, ni que el Gobierno y el Parlamento debían tomarlas, sino que, en algunos casos, la forma jurídica debió haber sido otra. Sin conocer los argumentos de la sentencia es difícil aventurar una opinión más profunda sobre la decisión, pero sí pueden anticiparse algunas consideraciones.
En primer lugar, el Tribunal anula tres apartados del artículo 7 del Real Decreto, los que prohibían la libre circulación de los ciudadanos y de vehículos particulares (salvo para la realización de algunas actividades tasadas) y el que habilitaba al ministro del Interior para cerrar a la circulación carreteras o tramos de ellas por salud pública. Además, anula la habilitación al ministro de Sanidad para modificar o ampliar las medidas de contención de las actividades comerciales, hosteleras, etc.
En segundo lugar, fija el alcance de los efectos de la nulidad de estas medidas en el Fundamento Jurídico 2 de la Sentencia, que todavía no conocemos. Parece que se excluye la responsabilidad patrimonial del Estado y que, sin embargo, los procedimientos sancionadores relacionados con las medidas anuladas podrán ser revisados, salvo en los casos en que hubiera recaído sentencia judicial firme.
La clave de la decisión del Tribunal se refiere a la diferenciación entre suspensión y limitación de derechos fundamentales. Si bien el supuesto de la emergencia sanitaria encaja perfectamente entre las causas previstas para declarar el estado de alarma (crisis sanitarias, epidemias, dice textualmente la Ley Orgánica 4/81), éste solo permite limitar derechos fundamentales, porque la Constitución reserva la suspensión a los estados de excepción o de sitio. Por eso, en el artículo 11 de la mencionada Ley se dice que el Gobierno puede “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”. Se parte, por tanto, de una situación genérica de libertad de movimientos, con limitaciones puntuales, temporales y territoriales. Lo que se hace, sin embargo, en el Real Decreto parcialmente anulado, es partir de una prohibición genérica de la circulación, a la que se aplican una serie de excepciones que sí permitirían moverse. El planteamiento es claramente diferente. Esto es lo que probablemente lleva al Tribunal a considerar que se ha ido más allá de una limitación de derechos, y se ha incurrido en una suspensión.
La dificultad de optar por el estado de excepción radica en que sólo puede declararse en supuestos vinculados a la alteración del orden público. Y casi siempre se ha vinculado el concepto de orden público a un problema relacionado con la seguridad ciudadana, por situaciones de conflicto violento, de terrorismo o similares. Será interesante analizar qué concepto de orden público maneja el Constitucional, pero no es descabellado pensar que una paralización o bloqueo del servicio público sanitario del país pueda considerarse también un problema de orden público. La Ley Orgánica 4/81 incluye, entre las causas para declarar el estado de excepción, la de que no sea posible el normal funcionamiento de “los servicios públicos esenciales para la comunidad” y admite (art. 28) que pueden darse conjuntamente circunstancias propias del estado de alarma y otras de orden público, por lo que admite que se tomen, durante el estado de excepción, medidas previstas en los dos estados.
La declaración de estado de excepción acentúa más el papel del Congreso de los Diputados, pues el Gobierno no puede tomar ninguna medida que no haya sido autorizada por el parlamento, y si necesita nuevas medidas, deberá solicitar nuevas autorizaciones. No impide una reacción rápida del Gobierno, pues siempre puede empezar declarando el estado de alarma de modo provisional, y cuando se constata que las medidas deben prolongarse en el tiempo y deben intensificarse las restricciones de derechos, puede solicitar autorización para la declaración del estado de excepción, en lugar de para prorrogar el estado de alarma inicial.
En todo caso, a la luz de lo que se diga en la sentencia, probablemente haya que acometer, de una vez por todas, una modificación tanto de la Ley orgánica que regula los estados de alarma, excepción y sitio, como de la legislación sanitaria vigente, para adaptarlas a las nuevas necesidades que la pandemia ha puesto en evidencia.
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