El Parlamento excluyó válidamente las abstenciones al calcular los votos emitidos con ocasión de la aprobación de dicha Resolución El 12 de septiembre de 2018, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución 1 sobre una propuesta en la que solicita al Consejo de la Unión Europea que, de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, 2 declare la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores comunes en los que se fundamenta la Unión. Esta declaración dio inicio al procedimiento del artículo 7 TUE, que puede conducir a la suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unión del Estado miembro de que se trate.
En virtud del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, que establece el régimen de votación a efectos de la aplicación del artículo 7 TUE, la aprobación por el Parlamento de la Resolución controvertida requería recabar una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representara la mayoría de los miembros que lo componen. En aplicación de su Reglamento interno, que dispone que, al calcular si se ha aprobado o rechazado un texto, solo se computarán los votos “a favor” y “en contra”, excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría, 3 al calcular los votos en relación con la Resolución controvertida, el Parlamento solamente tuvo en cuenta los votos favorables y desfavorables de sus miembros y excluyó las abstenciones. 4 Al considerar que el Parlamento debería haber contado las abstenciones al computar los votos emitidos, Hungría interpuso, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso por el que solicitó la anulación de dicha Resolución.
El Tribunal de Justicia, en formación de Gran Sala, desestima el recurso. Declara, en primer lugar, que la Resolución impugnada puede ser objeto de control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE. Considera, en segundo lugar, que las abstenciones de los parlamentarios no deben contabilizarse para determinar si se ha alcanzado la mayoría de dos tercios de los votos emitidos contemplada en el artículo 354 TFUE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia se pronuncia en primer término sobre su competencia para resolver el presente recurso, y seguidamente sobre su admisibilidad.
Señala, para empezar, que el artículo 269 TFUE, que contempla una posibilidad limitada de interponer recurso de anulación contra los actos adoptados por el Consejo Europeo o por el Consejo en el marco del procedimiento del artículo 7 TUE, no excluye la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del presente recurso. En efecto, al someter ese derecho de recurso a requisitos más estrictos que los impuestos por el artículo 263 TFUE, el artículo 269 TFUE entraña una limitación a la competencia general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión y, por tanto, debe interpretarse restrictivamente. Además, las resoluciones del Parlamento adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, no se mencionan en el artículo 269 TFUE. Así pues, los autores de los Tratados no pretendieron excluir un acto como la Resolución impugnada de la competencia general que el artículo 263 TFUE reconoce al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esta interpretación contribuye además a la observancia del principio que proclama que la Unión Europea es una Unión de Derecho que ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea el control de la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión.
A continuación, el Tribunal de Justicia declara que la Resolución impugnada es un acto recurrible.
En efecto, produce efectos jurídicos obligatorios desde su adopción, ya que, mientras el Consejo no se haya pronunciado sobre el curso que debe dársele, tiene como efecto inmediato que se levante la prohibición a la que están sometidos los Estados miembros de tomar en consideración o declarar admisibles para su examen las solicitudes de asilo presentadas por nacionales húngaros.
5 Además, la Resolución impugnada no constituye un acto de trámite cuya legalidad solo pueda impugnarse con ocasión de un litigio relativo al acto definitivo del que constituya una fase de elaboración. En efecto, por una parte, al adoptar dicha Resolución, el Parlamento no expresó una postura provisional, aun cuando la declaración ulterior por el Consejo de la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores de la Unión esté supeditada a la previa aprobación del Parlamento. Por otra parte, la Resolución impugnada produce efectos jurídicos autónomos puesto que, en cualquier caso, aun cuando el Estado miembro de que se trata pudiera invocar la ilegalidad de esta Resolución en apoyo del recurso de anulación que interpusiera contra la declaración del Consejo, la eventual estimación de ese recurso no permitiría suprimir todos los efectos obligatorios desplegados por dicha Resolución.
El Tribunal de Justicia subraya, no obstante, que determinados requisitos específicos que se establecen en el artículo 269 TFUE, a los que se sujeta la interposición de un recurso de anulación dirigido contra la declaración del Consejo que puede adoptarse a raíz de una propuesta motivada del Parlamento como la Resolución impugnada, deben aplicarse también al recurso de anulación dirigido, en virtud del artículo 263 TFUE, contra tal propuesta motivada, a fin de que el artículo 269 TFUE no quede privado de su efecto útil. Así pues, el citado recurso de anulación solo puede ser interpuesto por el Estado miembro al que se refiera dicha propuesta motivada, y los motivos de anulación esgrimidos en apoyo de ese recurso únicamente pueden fundarse en la infracción de las reglas de procedimiento contempladas en el artículo 7 TUE.
En segundo lugar, en relación con el fondo del asunto, el Tribunal de Justicia observa que el concepto de “votos emitidos” que figura en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, no se define en los Tratados y que este concepto autónomo del Derecho de la Unión debe interpretarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente. Pues bien, este concepto, en su sentido habitual, solo engloba la manifestación de un voto positivo o negativo sobre una determinada propuesta, mientas que la abstención, que se entiende como la negativa a posicionarse, no puede ser asimilada a un “voto emitido”. Por lo tanto, debe interpretarse que la norma establecida en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, que impone una mayoría de los votos emitidos, excluye que se tengan en cuenta las abstenciones.
Dicho esto, tras haber recordado que el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, implica una doble mayoría, a saber, que los actos adoptados por el Parlamento en virtud del artículo 7 TUE, apartado 1, deben recabar, por una parte, dos tercios de los votos emitidos y, por otra, la mayoría de los miembros del Parlamento, el Tribunal de Justicia indica que, en cualquier caso, las abstenciones se toman en consideración para comprobar que los votos favorables representen la mayoría de los miembros del Parlamento.
Por último, el Tribunal de Justicia considera que la exclusión de las abstenciones del cómputo de los votos emitidos, en el sentido del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, no es contraria ni al principio de democracia ni al de igualdad de trato, habida cuenta, en particular, de que los parlamentarios que se abstuvieron en la votación actuaron con conocimiento de causa, ya que habían sido previamente informados de que las abstenciones no se tendrían en cuenta en el cálculo de los votos emitidos.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 3 de junio de 2021 (*)
“Recurso de anulación - Artículo 7 TUE, apartado 1 - Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores en los que se fundamenta la Unión - Artículos 263 TFUE y 269 TFUE - Competencia del Tribunal de Justicia - Admisibilidad del recurso - Acto recurrible - Artículo 354 TFUE - Reglas de cómputo de los votos en el Parlamento - Reglamento interno del Parlamento - Artículo 178, apartado 3 - Concepto de “votos emitidos” - Abstenciones - Principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato, de democracia y de cooperación leal”
En el asunto C‑650/18,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 17 de octubre de 2018,
Hungría, representada inicialmente por los Sres. M. Z. Fehér y G. Tornyai y por la Sra. Zs. Wagner, y posteriormente por el Sr. M. Z. Fehér, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente,
parte coadyuvante,
contra
Parlamento Europeo, representado por los Sres. F. Drexler, N. Görlitz y T. Lukácsi, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, los Sres. J.‑C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan, L. Bay Larsen y A. Kumin, Presidentes de Sala, y el Sr. T. von Danwitz, la Sra. C. Toader, los Sres. M. Safjan, D. váby y S. Rodin, la Sra. K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos (Ponente) e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretaria: Sra. R. Șereș, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de junio de 2020;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 3 de diciembre de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, Hungría solicita la anulación de la Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7 [TUE], apartado 1, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión [2017/2131 (INL)] (DO 2019, C 433, p. 66; en lo sucesivo, “Resolución impugnada”).
Marco jurídico
Procedimiento del artículo 7 TUE
2 El artículo 7 TUE establece:
“1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.
2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.
Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.
4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.
5. Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 [TFUE].”
3 El artículo 354 TFUE dispone:
“A efectos del artículo 7 [TUE], relativo a la suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unión, el miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate no participará en la votación y el Estado miembro de que se trate no será tenido en cuenta en el cálculo de la tercera parte o de las cuatro quintas partes de los Estados miembros contemplado en los apartados 1 y 2 de dicho artículo. La abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la adopción de las decisiones contempladas en el apartado 2 del mencionado artículo.
Para la adopción de las decisiones contempladas en los apartados 3 y 4 del artículo 7 [TUE], la mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del presente Tratado.
Cuando, a raíz de una decisión de suspensión del derecho de voto adoptada de conformidad con el apartado 3 del artículo 7 [TUE], el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada con arreglo a una de las disposiciones de los Tratados, esta mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del presente Tratado o, si el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 238.
A efectos del artículo 7 [TUE], el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen.”
Control judicial
4 El artículo 263 TFUE, párrafos primero y sexto, presenta el siguiente tenor:
“El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
[...]
Los recursos previstos en el presente artículo deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que este haya tenido conocimiento del mismo.”
5 Con arreglo al artículo 269 TFUE:
“El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 [TUE], solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación del Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo.
Esta petición deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación. El Tribunal se pronunciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de la petición.”
Protocolo (n.º 24)
6 El artículo único del Protocolo (n.º 24) sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea [DO 2010, C 83, p. 305; en lo sucesivo, “Protocolo (n.º 24)”] establece:
“Dado el grado de protección de los derechos y libertades fundamentales por parte de los Estados miembros de la Unión Europea, se considerará que los Estados miembros constituyen recíprocamente países de origen seguros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con asuntos de asilo. En consecuencia, la solicitud de asilo efectuada por un nacional de un Estado miembro solo podrá tomarse en consideración o ser declarada admisible para su examen por otro Estado miembro en los siguientes casos:
[]
b) si se ha iniciado el procedimiento mencionado en el artículo 7 [TUE], apartado 1, y hasta que el Consejo o, en su caso, el Consejo Europeo adopte una decisión al respecto en relación con el Estado miembro del que es nacional el solicitante;
[]”.
Reglamento interno del Parlamento Europeo
7 A tenor del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno del Parlamento Europeo, en su versión aplicable en el momento de la aprobación de la Resolución impugnada (en lo sucesivo, “Reglamento interno”):
“Al calcular si se ha aprobado o rechazado un texto, solo se computarán los votos emitidos a favor y en contra, excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría.”
8 El artículo 226, apartado 1, del Reglamento interno dispone:
“El presidente del Parlamento podrá someter a examen de la comisión competente las dudas sobre la aplicación o la interpretación del presente Reglamento.
Los presidentes de comisión podrán actuar del mismo modo cuando surjan tales dudas durante los trabajos en comisión y estén relacionadas con estos”.
9 Del anexo V, sección XVIII, punto 8, del Reglamento interno resulta que la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento es competente para su interpretación.
Antecedentes del litigio
10 Mediante la Resolución, de 17 de mayo de 2017, sobre la situación en Hungría [2017/2656(RSP)] (DO 2018, C 307, p. 75), el Parlamento encargó a su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior la elaboración de un informe específico relativo a este Estado miembro con el fin de someter a votación en el pleno una propuesta motivada en la que solicitara al Consejo de la Unión Europea actuar con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. Dicho informe se aprobó el 25 de junio de 2018.
11 Por escrito de 10 de septiembre de 2018, el Representante Permanente de Hungría ante la Unión informó al Secretario General del Parlamento de la postura del Gobierno húngaro, a saber, que las abstenciones debían tenerse en cuenta en la votación de la Resolución impugnada, de conformidad con el artículo 354 TFUE y el artículo 178 , apartado 3, del Reglamento interno, y solicitó que se informara de ello a los miembros del Parlamento.
12 El 10 de septiembre de 2018, el Secretario General adjunto del Parlamento informó a los diputados mediante correo electrónico de que solamente se computarían como votos emitidos los votos a favor y los votos en contra de la Resolución, con exclusión de las abstenciones.
13 El 12 de septiembre de 2018, se celebró en el Parlamento la votación de la Resolución impugnada. Votaron a favor de su aprobación 448 diputados, 197 lo hicieron en contra y 48 se abstuvieron. Concluida la votación, el Presidente de la sesión anunció que la Resolución había sido aprobada.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14 Hungría solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Resolución impugnada.
- Condene en costas al Parlamento.
15 El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
- Condene en costas a Hungría.
16 Hungría solicitó, de conformidad con el artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el asunto fuera resuelto por la Gran Sala.
17 Mediante el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento (C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438), el Tribunal de Justicia ordenó que se retirase de los autos el dictamen del Servicio Jurídico del Parlamento, que figura en el anexo 5 de la demanda de Hungría, y desestimó la solicitud de aportación de documento presentada por este Estado miembro.
18 Por decisión de 22 de mayo de 2019, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de Hungría.
Sobre el recurso
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia y la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
19 El Parlamento alega que el presente recurso de anulación es inadmisible porque del artículo 269 TFUE y, subsidiariamente, del artículo 263 TFUE se desprende que no cabe presentar tal recurso contra la Resolución impugnada.
20 Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo 269 TFUE, el Parlamento estima que de la interpretación literal de esta disposición resulta que limita la competencia del Tribunal de Justicia a los actos definitivos adoptados por el Consejo o por el Consejo Europeo en virtud del artículo 7 TUE.
21 A juicio del Parlamento, tal interpretación queda corroborada por la génesis del artículo 269 TFUE; de la evolución de los Tratados se deduce que se ha venido sometiendo al procedimiento del artículo 7 TUE a un cierto control del Tribunal de Justicia meramente de manera gradual. Por tanto, los actos adoptados en virtud de esta última disposición que no estén comprendidos en el ámbito de aplicación material del artículo 269 TFUE siguen perteneciendo a la “esfera política” de los Tratados, la cual queda excluida de todo control judicial.
22 Por otra parte, el Parlamento entiende que el artículo 269 TFUE debe considerarse una lex specialis con respecto al artículo 263 TFUE y que figura junto con disposiciones que, como los artículos 271 TFUE, 275 TFUE y 276 TFUE , contemplan una posibilidad limitada de control judicial en ámbitos específicos predeterminados.
23 Por añadidura, en opinión del Parlamento, no sería coherente que las constataciones del Consejo y del Consejo Europeo, a las que hace expresa referencia el artículo 269 TFUE y que pueden acarrear graves consecuencias para el Estado miembro de que se trate, queden en lo esencial a salvo de todo control judicial, conforme al artículo 269 TFUE, con excepción de sus aspectos procedimentales, al tiempo que una mera propuesta dirigida a dar inicio al procedimiento del artículo 7 TUE pudiera someterse a un control judicial integral.
24 En segundo lugar, el Parlamento considera que el recurso, aun en el supuesto de que debiera examinarse a la luz del artículo 263 TFUE, sería inadmisible porque la Resolución impugnada no reviste las características de un “acto recurrible” a los efectos del párrafo primero de este artículo.
25 En efecto, a su juicio, dicha Resolución no entraña ninguna modificación de la situación jurídica de Hungría, pues meramente da inicio al procedimiento del artículo 7 TUE y no vincula al Consejo en cuanto a la constatación que pudiera adoptarse. Además, aun cuando la aprobación de dicha Resolución permitiera a los nacionales húngaros presentar una solicitud de asilo en otro Estado miembro, en virtud del artículo único, letra b), del Protocolo (n.º 24), tal posibilidad no acarrearía efectos perjudiciales para esos nacionales o para cualquier otro ciudadano de la Unión ni para la propia Hungría.
26 Por otra parte, el Parlamento aduce que, en su sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), el Tribunal de Justicia únicamente declaró que la información fáctica recogida en una propuesta motivada adoptada de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, constituye un elemento especialmente pertinente a la hora de apreciar, de manera abstracta, si existe un riesgo real de vulneración de los derechos fundamentales en el Estado miembro emisor de una orden de detención europea. Por lo tanto, a juicio del Parlamento, dicha sentencia no permite considerar que tales propuestas produzcan efectos jurídicos obligatorios.
27 El Parlamento sostiene además que la Resolución impugnada debe considerarse un acto de trámite, ya que no fija la posición definitiva de esta institución, y que solo los actos de trámite que surten efectos jurídicos inmediatos, ciertos y suficientemente vinculantes pueden someterse a control judicial directo, lo cual no es el caso de la Resolución impugnada.
28 Hungría, apoyada por la República de Polonia, considera que el recurso es admisible porque la Resolución impugnada es un acto recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE, habida cuenta de los efectos que acarrea, en particular por mor del artículo único, letra b), del Protocolo (n.º 24) y de la doctrina jurisprudencial dimanante de la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586). Por lo demás, estima que el artículo 269 TFUE debe interpretarse estrictamente y no priva al Tribunal de Justicia de su competencia para conocer del presente recurso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29 En primer lugar, procede examinar si, como sostiene el Parlamento, el Tribunal de Justicia es incompetente para conocer del presente recurso en virtud del artículo 269 TFUE.
30 A este respecto, procede señalar en primer término que, según este artículo, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 TUE solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación del Consejo o del Consejo Europeo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las reglas de procedimiento establecidas en el citado artículo 7 TUE. Además, esa petición debe presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación.
31 El artículo 269 TFUE, en la medida en que supedita la posibilidad de interponer recurso de anulación contra los actos adoptados por el Consejo Europeo o el Consejo en virtud del artículo 7 TUE a unos requisitos más estrictos que los impuestos por el artículo 263 TFUE, entraña una limitación a la competencia general que este artículo confiere al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión y, por tanto, debe interpretarse restrictivamente (véase, por analogía, la sentencia de 19 de julio de 2016, H/Consejo y otros, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, apartado 40 y jurisprudencia citada).
32 En segundo término, ha de observarse que el artículo 269 TFUE solo hace referencia a los actos del Consejo y del Consejo Europeo adoptados en el marco del procedimiento del artículo 7 TUE. Las resoluciones del Parlamento adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, no se mencionan en el artículo 269 TFUE.
33 Por lo tanto, del tenor de este último artículo se deduce que los autores de los Tratados no pretendieron excluir un acto como la Resolución impugnada de la competencia general que el artículo 263 TFUE reconoce al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión.
34 Tal interpretación del artículo 269 TFUE contribuye además a la observancia del principio que proclama que la Unión Europea es una Unión de Derecho que ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea el control de la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 66 y jurisprudencia citada, y de 5 de noviembre de 2019, BCE y otros/Trasta Komercbanka y otros, C‑663/17 P, C‑665/17 P y C‑669/17 P, EU:C:2019:923, apartado 54).
35 En contra de lo que sostiene el Parlamento, esta conclusión no queda desvirtuada por el contexto en el que se inscribe el artículo 269 TFUE. En efecto, basta con señalar que los artículos 271 TFUE, 275 TFUE y 276 TFUE , con los que el Parlamento compara dicho artículo 269 TFUE, no privan al Tribunal de Justicia de toda competencia para controlar, en virtud del artículo 263 TFUE, la legalidad de los actos de la Unión a los que se refieren y, en cualquier caso, versan sobre ámbitos totalmente ajenos al procedimiento del artículo 7 TUE. Por lo demás, los artículos 271 TFUE, 275 TFUE y 276 TFUE están redactados en términos sensiblemente diferentes de los del artículo 269 TFUE , de suerte que de ellos no puede extraerse ninguna orientación útil para interpretar este último artículo.
36 De ello se sigue que el artículo 269 TFUE no excluye la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del presente recurso.
37 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la admisibilidad de este recurso, conforme a reiterada jurisprudencia el recurso de anulación contemplado en el artículo 263 TFUE puede interponerse frente a todas las disposiciones que adopten las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencias de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, apartado 44, y de 9 de julio de 2020, República Checa/Comisión, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, apartado 46 y jurisprudencia citada).
38 Para determinar si el acto produce tales efectos y, por ende, es susceptible de recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, hay que atenerse a la esencia de ese acto y apreciar esos efectos a la luz de criterios objetivos, como el contenido de dicho acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora (sentencia de 9 de julio de 2020, República Checa/Comisión, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, apartado 47 y jurisprudencia citada).
39 En el caso de autos, ha de señalarse que la aprobación de la Resolución impugnada da inicio al procedimiento del artículo 7 TUE, apartado 1. Pues bien, en virtud del artículo único, letra b), del Protocolo (n.º 24), desde el momento en que se inicia dicho procedimiento y mientras el Consejo o el Consejo Europeo no haya adoptado una decisión al respecto del Estado miembro objeto del mismo, un Estado miembro puede, como excepción a la norma de principio establecida en dicho artículo único, tomar en consideración o declarar admisible para su examen toda solicitud de asilo formulada por un nacional del Estado miembro objeto de dicho procedimiento.
40 De ello se deduce que la adopción de la Resolución impugnada surte como efecto inmediato que se levante la prohibición a la que en principio están sometidos los Estados miembros de tomar en consideración o declarar admisible para su examen una solicitud de asilo presentada por un nacional húngaro. Dicha Resolución modifica pues , en las relaciones entre Estados miembros, la situación de Hungría en el ámbito del Derecho de asilo.
41 En consecuencia, la Resolución impugnada produce efectos jurídicos obligatorios desde su adopción y mientras el Consejo no se haya pronunciado sobre el curso que debe dársele.
42 El Parlamento sostiene, no obstante, que la Resolución impugnada constituye un acto de trámite que expresa una postura provisional, no susceptible de control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE.
43 A este respecto, procede recordar que los trámites intermedios que tienen por objeto preparar la decisión definitiva no constituyen, en principio, actos que puedan ser objeto de un recurso de anulación (sentencia de 15 de marzo de 2017, Stichting Woonlinie y otros/Comisión, C‑414/15 P, EU:C:2017:215, apartado 44 y jurisprudencia citada).
44 No obstante, por un lado, los actos de trámite a los que se alude son, ante todo, actos que expresan una opinión provisional de la institución de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 50).
45 Ahora bien, una resolución como la Resolución impugnada, mediante la que el Parlamento solicita al Consejo que constate, de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores proclamados en el artículo 2 TUE, no puede ser considerada la expresión de una postura provisional del Parlamento, aun cuando tal constatación ulterior por parte del Consejo se supedite, en su caso, a la previa aprobación del Parlamento conforme al artículo 7 TUE, apartado 1. En efecto, esa aprobación solo se producirá si el Consejo constata la existencia de tal riesgo y además se otorgará con respecto a un acto que será resultado de una apreciación de la existencia de dicho riesgo, propia del Consejo, y que podrá diferenciarse de la apreciación que haya realizado el Parlamento al adoptar la Resolución impugnada.
46 Por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende asimismo que un acto de trámite que produzca efectos jurídicos autónomos es susceptible de recurso de anulación si no puede ponerse remedio a la ilegalidad de que dicho acto adolece con ocasión de un recurso interpuesto contra la decisión definitiva de la que constituye una fase de elaboración (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 30 de junio de 1992, España/Comisión, C‑312/90, EU:C:1992:282, apartados 21 y 22; de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión, C‑47/91, EU:C:1992:284, apartado 27 y 28, y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartados 53, 54 y 60).
47 En el caso de autos, es cierto que, como sostiene el Parlamento, Hungría podría invocar la ilegalidad de la Resolución impugnada en apoyo del recurso de anulación que en su caso interpusiera contra la constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión que efectuara el Consejo sobre la base del artículo 7 TUE, apartado 1, en respuesta a dicha Resolución.
48 Sin embargo, aparte de que, como ha señalado el Abogado General en el punto 100 de sus conclusiones, el Consejo no está obligado a pronunciarse sobre la Resolución impugnada, la eventual estimación de un recurso de anulación interpuesto contra la constatación que efectuara el Consejo con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, no permitiría, en cualquier caso, suprimir todos los efectos jurídicos obligatorios desplegados por esta Resolución a los que se ha hecho referencia en el apartado 40 de la presente sentencia.
49 En estas circunstancias, procede considerar que la Resolución impugnada es un acto recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo primero.
50 Por último, en cuanto a la afirmación esgrimida en apoyo de la excepción de inadmisibilidad del Parlamento según la cual los efectos jurídicos de la Resolución impugnada no afectan directamente a Hungría, a lo señalado en el apartado 40 de la presente sentencia procede añadir que, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, un Estado miembro no debe justificar, en cualquier caso, ni que el acto de la Unión cuya anulación solicita lo afecta directa e individualmente ni que tiene interés en ejercitar la acción (véase, en relación con este último aspecto, la sentencia de 5 de septiembre de 2012, Parlamento/Consejo, C‑355/10, EU:C:2012:516, apartado 37 y jurisprudencia citada).
51 Dicho esto, en tercer lugar, la competencia general que el artículo 263 TFUE reconoce al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión no puede interpretarse de manera que prive de efecto útil a la limitación a esta competencia general establecida por el artículo 269 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2010, Povse, C‑211/10 PPU, EU:C:2010:400, apartado 78).
52 Así, cuando el artículo 263 TFUE constituye, como en el caso de autos, la base jurídica de un recurso de anulación contra un acto adoptado por una institución de la Unión con arreglo al artículo 7 TUE, dicho artículo 263 TFUE no puede aplicarse de manera desligada del artículo 269 TFUE , sino que, por el contrario, debe interpretarse a la luz de este último artículo.
53 A este respecto, procede señalar que el artículo 269 TFUE supedita los recursos de anulación contra los actos del Consejo y del Consejo Europeo adoptados en virtud del artículo 7 TUE al cumplimiento de determinados requisitos destinados a atender a la naturaleza particular del procedimiento que esta última disposición establece. De esta forma, los requisitos establecidos en el artículo 269 TFUE, párrafo primero, reservan en exclusiva al Estado miembro objeto de este procedimiento el derecho a interponer tal recurso y restringen los motivos en que este puede fundarse a los referentes a la infracción de las reglas de procedimiento contempladas en el artículo 7 TUE.
54 Pues bien, admitir que, sobre la base del artículo 263 TFUE, un recurso de anulación contra una propuesta motivada del Parlamento adoptada en virtud del artículo 7 TUE, apartado 1, pueda ser interpuesto por un demandante que no sea el Estado miembro al que aquella se refiere y que, en apoyo de tal recurso, pueda invocarse cualquier motivo contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, privaría, en gran medida, de su efecto útil a los requisitos específicos del artículo 269 TFUE a los que se supedita la interposición de un recurso de anulación contra la constatación del Consejo contemplada en el artículo 7 TUE, apartado 1, que puede adoptarse en respuesta a dicha propuesta.
55 Así, en caso de que esa propuesta motivada del Parlamento fuera declarada nula a instancias de tal demandante distinto del Estado miembro objeto del procedimiento, el Consejo se vería en la imposibilidad de constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión pese a que, con arreglo al artículo 269 TFUE, párrafo primero, tal demandante no podría interesar la anulación de tal constatación.
56 Igualmente, si esa propuesta fuera declarada nula por un motivo distinto de los contemplados en el artículo 269 TFUE, el Consejo también se vería en la imposibilidad de constatar la existencia de tal riesgo pese a que, con arreglo al citado artículo 269, no podría formularse tal motivo al objeto de obtener la anulación de dicha constatación.
57 En cambio, la posibilidad de que el Estado miembro al que se refiere una propuesta motivada del Parlamento adoptada en virtud del artículo 7 TUE, apartado 1, interponga un recurso de anulación contra ella en un plazo de dos meses a partir de su publicación, como prevé el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, no menoscaba el efecto útil de las disposiciones específicas a las que el recurso de anulación dirigido contra la constatación del Consejo adoptada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, se supedita en virtud del artículo 269 TFUE.
58 Así pues, aunque, conforme al artículo 269 TFUE, párrafo segundo, el recurso tendente a la anulación de tal constatación debe interponerse en el plazo de un mes a partir de la adopción de esta, iría más allá de lo necesario para preservar el efecto útil de este artículo exigir que el recurso de anulación contra la propuesta motivada del Parlamento adoptada en virtud del artículo 7 TUE, apartado 1, se someta a la misma reducción del plazo para su interposición.
59 De las consideraciones expuestas en los apartados 54 a 58 de la presente sentencia resulta que un recurso de anulación dirigido, al amparo del artículo 263 TFUE, contra una propuesta motivada adoptada por el Parlamento en virtud del artículo 7 TUE solo puede ser interpuesto por el Estado miembro al que dicha propuesta se refiera en el plazo de dos meses a partir de su adopción. Además, los motivos de anulación esgrimidos en apoyo de tal recurso únicamente pueden fundarse en la infracción de las reglas de procedimiento contempladas en el artículo 7 TUE.
60 En el caso de autos, Hungría es el Estado miembro al que se refiere la Resolución impugnada. Además, el recurso de este Estado miembro se interpuso dentro del plazo fijado en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo.
61 De cuantas consideraciones se han expuesto resulta que el presente recurso de anulación es admisible, sin perjuicio de determinar si el Tribunal de Justicia puede conocer de todos los motivos desarrollados en su apoyo.
Sobre los motivos del recurso
62 Hungría formula cuatro motivos en apoyo de su recurso, a saber, la infracción del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, y del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno (primer motivo); la violación del principio de seguridad jurídica (segundo motivo), la conculcación por el Parlamento de los principios de democracia y de igualdad de trato (tercer motivo) y la vulneración de los principios de cooperación leal, de cooperación de buena fe entre las instituciones, de respeto de las expectativas legítimas y de seguridad jurídica (cuarto motivo).
63 Dada su conexidad, procede comenzar por examinar conjuntamente los motivos primero y tercero del recurso.
Sobre los motivos primero y tercero, basados en la violación del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno y de los principios de democracia y de igualdad de trato
- Alegaciones de las partes
64 Mediante su primer motivo, Hungría sostiene que el Parlamento erró al excluir las abstenciones del cómputo de los votos emitidos a efectos de la aprobación de la Resolución impugnada.
65 Según este Estado miembro, la exigencia que establece el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, de reunir una mayoría cualificada para que el Parlamento apruebe una propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, demuestra la importancia de tal acto. Interpretar esta disposición del Tratado FUE en el sentido de que las abstenciones deben tener la consideración de votos emitidos, lo cual exigiría recabar un mayor número de votos favorables para que dicho acto se apruebe, permitiría precisamente dar cuenta de esta importancia.
66 Hungría añade que el contexto en el que se inscribe el artículo 354 TFUE aboga asimismo por tal interpretación. Así, del párrafo primero de este artículo resulta que, en el procedimiento del artículo 7 TUE, apartado 1, para determinar si se ha alcanzado la mayoría de las cuatro quintas partes de los miembros del Consejo, han de contabilizarse los votos de todos los Estados miembros, con excepción del Estado miembro objeto del procedimiento, ya sean votos favorables, votos desfavorables o abstenciones.
67 Por otra parte, sostiene que, al imponer una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros del Parlamento, el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, establece una determinada mayoría, en el sentido del artículo 178, apartado 3, in fine, del Reglamento interno. De esta última disposición resulta que, cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría, tanto los votos a favor y en contra de la propuesta sometida a votación como las abstenciones deben computarse como votos emitidos.
68 Hungría entiende que, en cambio, el propio tenor de esta disposición del Reglamento interno se opone a que la excepción que contempla en caso de que los Tratados establezcan una determinada mayoría sea interpretada en el sentido de que solo se aplica para el cálculo de la mayoría de los miembros del Parlamento. En su opinión, dicha disposición contiene una contraposición muy clara entre la situación en la que únicamente deben tenerse en cuenta los votos a favor y en contra del texto de que se trate en el cómputo del número de votos emitidos y las situaciones en las que dicho texto solo puede aprobarse válidamente mediante una mayoría determinada establecida en los Tratados.
69 Por lo demás, a su modo de ver, en las sesiones plenarias del Parlamento, los diputados manifiestan su voto eligiendo entre los botones “a favor”, “en contra” o “abstención”, de lo cual resulta claramente que la abstención es una de las formas de expresar un voto.
70 La República de Polonia aduce que el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, debe entenderse, a la luz del párrafo primero del mismo, como una obligación de considerar las abstenciones como votos emitidos; la indicación que figura en el artículo 354 TFUE, párrafo primero, última frase, esto es, que en el Consejo Europeo las abstenciones no deben tenerse en cuenta, constituye una excepción a la regla, de modo que la falta de tal indicación en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, demuestra, a contrario, que las abstenciones deben tenerse en cuenta cuando el Parlamento se pronuncia a efectos del artículo 7 TUE.
71 Por añadidura, según este Estado miembro, considerar que la última parte del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno se introdujo para dar cuenta de que, en los casos en que los Tratados establezcan una determinada mayoría, no basta con la mayoría simple para que se apruebe una decisión carecería de lógica, habida cuenta del tenor del artículo 83, apartado 3, de dicho Reglamento, que hace referencia expresa a la mayoría prevista en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto. Por último, dicho Estado miembro subraya que el artículo 180 del Reglamento interno prevé formalmente la posibilidad de abstenerse.
72 El Parlamento considera que, si bien el artículo 354 TFUE no especifica si las abstenciones deben computar como votos emitidos, le confiere la facultad de regular esta cuestión en su Reglamento interno. Del artículo 178, apartado 3, de este resulta que no había por qué tener en cuenta las abstenciones en el presente caso, ya que la excepción que figura al final de esta disposición tiene únicamente por objeto separarse del principio, consagrado en el artículo 231 TFUE, apartado 1, conforme al cual se alcanza la mayoría si hay más votos favorables que desfavorables, y debe interpretarse en el sentido de que los votos a favor del texto sometido a votación deben representar también la mayoría de los miembros del Parlamento.
73 Mediante su tercer motivo, Hungría alega, por una parte, que debería haberse interpretado el artículo 354 TFUE y el artículo 178 , apartado 3, del Reglamento interno a la luz del principio de democracia, consagrado en el artículo 2 TUE, y haberse dado a las abstenciones la consideración de votos emitidos, en tanto en cuanto ello permite garantizar de manera óptima los valores democráticos de la Unión asegurando una plena representación popular.
74 Según ella, el modo en que el Parlamento contabilizó, en el presente caso, los votos emitidos conduce, por el contrario, a privar de sentido a la abstención como opción de voto. En su opinión, los miembros del Parlamento no dispusieron de todas las posibilidades derivadas del ejercicio de sus funciones, restricción esta que no se basa en objetivo legítimo alguno.
75 Por otra parte, Hungría aduce que la interpretación del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, y del Reglamento interno realizada por el Parlamento entraña una desigualdad de trato, que no puede justificarse por ningún objetivo legítimo, entre los miembros del Parlamento que se abstuvieron en la votación de la Resolución impugnada y aquellos que emitieron un voto.
76 El Parlamento estima que Hungría modificó el sentido del tercer motivo en su escrito de réplica al sostener en este que el Parlamento había infringido el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, y el artículo 178 , apartado 3 , del Reglamento interno. En su opinión, esta alegación no es comprensible y, por consiguiente, es inadmisible. En cualquier caso, considera que el tercer motivo de Hungría carece de fundamento.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
77 Con carácter preliminar, procede señalar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia no puede conocer del primer motivo en la medida en que mediante él Hungría reprocha al Parlamento haber infringido, a efectos de la adopción de la Resolución impugnada, el artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno. En efecto, esta disposición no puede considerarse una regla de procedimiento prevista en el artículo 7 TUE, en el sentido del artículo 269 TFUE, a diferencia de las que figuran en el artículo 354 TFUE, al cual se hace expresa referencia en el artículo 7 TUE, apartado 5.
78 En segundo lugar, por lo que respecta a la excepción de inadmisibilidad planteada por el Parlamento frente al tercer motivo, ha de recordarse que, en virtud del artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y de la jurisprudencia al respecto, el escrito de interposición del recurso debe contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y las alegaciones invocados, y una exposición concisa de dichos motivos. Esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del tenor del propio escrito de interposición del recurso y que las pretensiones de este deben ser formuladas de manera inequívoca para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita ni omita pronunciarse sobre una imputación (sentencia de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 9 y jurisprudencia citada).
79 En el caso de autos, del escrito de interposición del recurso resulta que, mediante su tercer motivo, Hungría cuestiona, en esencia, que la Resolución impugnada sea conforme, en particular, con el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, en relación con el principio de democracia y el principio de igualdad de trato, por no haberse incluido las abstenciones en el cómputo de los votos emitidos.
80 Dado que esta imputación se invocó en la demanda y carece de ambigüedad, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad planteada por el Parlamento.
81 Por otra parte, en la medida en que, como se ha señalado en el apartado 79 de la presente sentencia, mediante el tercer motivo, Hungría no invoca aisladamente la violación de los principios de democracia y de igualdad de trato, sino que pretende demostrar que la aprobación de la Resolución impugnada infringió, en particular, la regla de procedimiento establecida en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, interpretada a la luz de estos principios, el Tribunal de Justicia puede conocer de este motivo, como se desprende del apartado 59 de la presente sentencia.
82 En cuanto al fondo, es preciso señalar, en primer lugar, que, conforme al artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, cuando ha de adoptar una decisión con arreglo al artículo 7 TUE, el Parlamento se pronuncia por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen.
83 Al no existir en los Tratados una definición de los términos “votos emitidos”, este concepto autónomo del Derecho de la Unión debe interpretarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente, teniendo también en cuenta el contexto en el que se utiliza y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, por analogía, la sentencia de 23 de abril de 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, apartado 32 y jurisprudencia citada).
84 Pues bien, como ha señalado el Abogado General en los puntos 128 a 130 de sus conclusiones, el concepto de “votos emitidos” solo engloba, en su sentido habitual, la manifestación de un voto positivo o negativo sobre una determinada propuesta. Habida cuenta de que la abstención debe entenderse, en su sentido ordinario, como la negativa a posicionarse sobre una determinada propuesta, no se la puede asimilar a un “voto emitido”.
85 Dicho esto, procede recordar que la regla de mayoría fijada en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, comporta una doble exigencia. En efecto, para ser aprobados, los actos del Parlamento que se adopten con arreglo al artículo 7 TUE deben recabar, por una parte, dos tercios de los votos emitidos y, por otra, la mayoría de los miembros del Parlamento.
86 Al exigir que los actos aprobados por el Parlamento con arreglo al artículo 7 TUE recaben esta doble mayoría, los redactores del Tratado FUE destacaron la importancia de tales actos tanto desde la perspectiva política como de la constitucional.
87 Así pues, aunque, por las razones expuestas en el apartado 84 de la presente sentencia, no pueden tenerse en cuenta las abstenciones para determinar si se ha alcanzado una mayoría de dos tercios de los votos emitidos a favor de la aprobación de tal acto, las abstenciones sí se toman en consideración, en cambio, para comprobar, como exige el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, que los votos favorables representen la mayoría de los miembros que componen el Parlamento. En efecto, conforme a esta regla de mayoría, una propuesta motivada del Parlamento con arreglo al artículo 7 TUE no prospera si el número de miembros que ha votado a favor de ella no es superior al número de los restantes miembros del Parlamento, hayan votado en contra, se hayan abstenido o no hayan asistido a la votación.
88 De las consideraciones expuestas en los apartados 84 a 87 de la presente sentencia resulta que el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, debe interpretarse en el sentido de que no procede tener en cuenta, a efectos del artículo 7 TUE, las abstenciones al calcular la mayoría de los dos tercios de los votos emitidos.
89 La circunstancia de que, como ha alegado Hungría, las abstenciones se tengan en cuenta en el cálculo de la mayoría de las cuatro quintas partes de los miembros del Consejo, contemplada en el artículo 7 TUE, apartado 1, carece de pertinencia al respecto. En efecto, como se desprende del apartado 87 de la presente sentencia, es inherente a una regla de votación que exige que se reúna una mayoría de los miembros de una institución que aquellos que se abstengan de expresar su voto sean tenidos en cuenta para determinar si se ha alcanzado tal mayoría de miembros, a diferencia de una regla de votación que exija que se reúna una mayoría de los votos emitidos.
90 Tampoco puede prosperar la alegación de la República de Polonia basada en la última frase del artículo 354 TFUE, párrafo primero. Aunque es cierto que esta disposición prescribe que las abstenciones de los miembros presentes o representados en el Consejo Europeo no obstarán a que este constate, por unanimidad, en virtud del artículo 7 TUE, apartado 2, la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión, de ello no se deduce que, ante la falta de tal indicación en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, las abstenciones deban tenerse cuenta en el cálculo de los dos tercios de los votos emitidos en el Parlamento.
91 A este respecto, procede señalar que la indicación relativa a las abstenciones que expresamente recoge el artículo 354 TFUE, párrafo primero, permite disipar toda incertidumbre en cuanto al peso de las abstenciones de los Estados miembros presentes o representados en el Consejo Europeo a efectos de la aplicación del artículo 7 TUE, apartado 2.
92 De este modo, al establecer, en el artículo 354 TFUE, párrafo primero, última frase, que las abstenciones no obstarán a que esa institución adopte la constatación a que se refiere el artículo 7 TUE, apartado 2, los redactores del Tratado FUE quisieron excluir expresamente que la abstención de uno solo de los Estados miembros presentes o representados en el Consejo Europeo, con excepción del Estado miembro objeto del procedimiento, pudiera impedir a dicha institución constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de ese Estado miembro de los valores en los que fundamenta la Unión.
93 En cambio, contrariamente a lo que sostiene la República de Polonia, no era necesario incluir semejante indicación en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, puesto que, como resulta del apartado 84 de la presente sentencia, el concepto de “votos emitidos” entraña, conforme al sentido habitual de sus términos, que las abstenciones no se tengan en cuenta en el cálculo de tales votos. Por lo tanto, incluso sin una indicación como la que incluye el artículo 354 TFUE, párrafo primero, debe entenderse que una regla que, como la del párrafo cuarto de este artículo, impone una votación por mayoría de los votos emitidos excluye que las abstenciones se tengan en cuenta.
94 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la infracción alegada del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, a la luz del principio de democracia y del principio de igualdad de trato, procede recalcar que estos dos principios constituyen valores en los que se fundamenta la Unión, de conformidad con el artículo 2 TUE. Además, en virtud del artículo 10 TUE, el funcionamiento de la Unión se basa en una democracia representativa, y el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea consagra el principio de igualdad de trato.
95 Por lo que respecta, por un lado, al principio de democracia, procede recordar que la importancia política y constitucional de una propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, como la Resolución impugnada, se refleja en la doble mayoría que el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, exige para su aprobación.
96 Además, en contra de lo que sostiene Hungría, los miembros del Parlamento que deseaban ejercer sus prerrogativas absteniéndose en la votación de la Resolución impugnada no se vieron privados de esta posibilidad, ya que las abstenciones se tomaron en consideración como tales, a fin de comprobar que una mayoría de los miembros que componen en Parlamento había votado a favor de ella. Por lo demás, los miembros del Parlamento que decidieron abstenerse en dicha votación actuaron con conocimiento de causa, pues es incontrovertido que habían sido previamente informados de que las abstenciones no se contabilizarían como votos emitidos.
97 De ello se sigue que la exclusión de las abstenciones del cómputo de los votos emitidos, en el sentido del artículo 354 TFUE, no es contraria al principio de democracia.
98 En lo que por otro lado se refiere al principio de igualdad de trato, cuya violación también alega Hungría, procede recordar que exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de septiembre de 2010, Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, apartado 64, y de 8 de septiembre de 2020, Comisión y Consejo/Carreras Sequeros y otros, C‑119/19 P y C‑126/19 P, EU:C:2020:676, apartado 137).
99 En el caso de autos, procede hacer constar que todos los miembros del Parlamento dispusieron de las mismas opciones en la votación de la Resolución impugnada, a saber, expresar un voto favorable o desfavorable a su aprobación o abstenerse de votar, y que eran plenamente conscientes, al votar, de las consecuencias de la elección que realizaban al respecto y, más concretamente, de que las abstenciones, a diferencia de los votos a favor o en contra de dicha Resolución, no se tendrían en cuenta en el cálculo de los votos emitidos. Por lo tanto, y habida cuenta de lo señalado en el apartado 84 de la presente sentencia, no puede considerarse que los parlamentarios que optaron por abstenerse en dicha votación se hallen en una situación objetivamente comparable a la de los que se expresaron a favor o en contra de esa aprobación, a efectos del cómputo de los votos emitidos, en el sentido del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto.
100 Por cuantas consideraciones anteceden, procede declarar que el Parlamento no infringió el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, a la luz de los principios de democracia y de igualdad de trato, al no contabilizar las abstenciones como votos emitidos con ocasión de la aprobación de la Resolución impugnada.
101 En consecuencia, deben desestimarse los motivos primero y tercero.
Sobre los motivos segundo y cuarto, basados en la violación del artículo 4 TUE, apartado 3, y de los principios de cooperación de buena fe entre las instituciones de la Unión, de respeto de las expectativas legítimas y de seguridad jurídica
- Alegaciones de las partes
102 Mediante su segundo motivo, Hungría alega que la Resolución impugnada conculca el principio de seguridad jurídica, puesto que se aprobó sin que el Parlamento hubiera despejado previamente, mediante consulta a la Comisión de Asuntos Constitucionales, la incertidumbre que rodeaba a la interpretación del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno.
103 Aunque el artículo 226 del Reglamento interno deja en manos del Presidente del Parlamento la decisión de someter el asunto a dicha Comisión, no es menos cierto que no se puede privar a esta de sus competencias permitiendo que se apruebe una medida sobre la base de una norma cuya interpretación es dudosa.
104 Además, no puede excluirse que la Comisión de Asuntos Constitucionales realice en el futuro una interpretación distinta del Reglamento interno y ponga en tela de juicio a posteriori el resultado de la votación de la Resolución impugnada, lo que desembocaría en una situación incierta.
105 El Parlamento considera que este motivo es manifiestamente inadmisible y, en cualquier caso, carente de fundamento.
106 Mediante su cuarto motivo, Hungría aduce que la Resolución impugnada viola el artículo 4 TUE, apartado 3, y los principios de cooperación de buena fe entre las instituciones de la Unión, de respeto de las expectativas legítimas y de seguridad jurídica. Este Estado miembro alega al respecto que, a efectos de la aprobación de dicha Resolución, el Parlamento incurrió en error al basarse en procedimientos de infracción del Derecho de la Unión que la Comisión había archivado o en relación con los cuales el citado Estado miembro y la Comisión han entablado un proceso de diálogo. Por añadidura, Hungría señala que, pese a la existencia de tales procedimientos, la Comisión no consideró procedente incoar el procedimiento del artículo 7 TUE, lo que excluye que dichos procedimientos de infracción puedan servir de base para la Resolución impugnada.
107 El Parlamento cuestiona que sea admisible este motivo y lo considera, en todo caso, carente de fundamento.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
108 Del apartado 59 de la presente sentencia se desprende que el Tribunal de Justicia solamente puede pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución impugnada en lo referente al respeto de las reglas de procedimiento contempladas en el artículo 7 TUE.
109 Pues bien, mediante sus motivos segundo y cuarto, Hungría no invoca la infracción de ninguna de tales reglas de procedimiento.
110 De ello se deduce que los motivos segundo y cuarto deben ser desestimados.
111 En atención a todas las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso en su integridad.
Costas
112 A tenor del artículo 138 , apartado 1 , del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Parlamento la condena en costas de Hungría y al haberse desestimado las pretensiones de esta, procede condenarla en costas.
113 Con arreglo al artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, la República de Polonia, como parte coadyuvante en el litigio, cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a Hungría a cargar, además de con sus propias costas, con las del Parlamento Europeo.
3) La República de Polonia cargará con sus propias costas.
