La empresa alemana Natumi produce bebidas de soja y de arroz. A estos productos añade el alga roja coralina Lithothamnium calcareum, en forma de polvo obtenido a partir de sedimentos de esta alga muerta, que son lavados, molidos y desecados. Esta alga marina contiene principalmente carbonato de calcio y carbonato de magnesio. Natumi comercializa, en particular, una bebida denominada “Soja Drink-Calcium”, etiquetada como “bio” y que lleva las siguientes menciones: “calcio”, “contiene un alga marina rica en calcio” y “proporciona una rica aportación en calcio procedente del alga marina Lithothamnium”.
El estado federado de Renania del Norte-Westfalia (Alemania), inició un procedimiento para la imposición de una sanción pecuniaria a Natumi, debido a que la utilización de carbonato de calcio, como mineral, está prohibida para enriquecer en calcio los productos ecológicos, y ello aun cuando ese enriquecimiento se realice mediante la adición de algas. Además, según el estado federado, está prohibido emplear menciones relativas al calcio en tales productos.
Natumi reconoce que la utilización de carbonato de calcio está prohibida para enriquecer en calcio los productos ecológicos. Precisamente por esta razón, numerosos fabricantes de bebidas ecológicas elaboradas a base de soja, de arroz y de cereales les añaden el alga Lithothamnium calcareum, que es rica en calcio de forma natural. Según Natumi, esta alga es una alternativa natural al calcio cuya utilización debería ser autorizada para enriquecer los alimentos ecológicos.
El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), solicita al Tribunal de Justicia que interprete el Derecho de la Unión en la materia.
Mediante su sentencia de hoy, el Tribunal de Justicia declara que el Derecho de la Unión se opone a la utilización de un polvo obtenido a partir de sedimentos del alga Lithothamnium calcareum lavados, desecados y molidos, como ingrediente no ecológico de origen agrario en la transformación de alimentos ecológicos, como las bebidas ecológicas elaboradas a base de arroz y soja, para su enriquecimiento en calcio.
En efecto, la utilización de un ingrediente no ecológico de origen agrario en los alimentos ecológicos únicamente se autoriza con arreglo a determinadas condiciones, en particular, que sin recurrir a este ingrediente sea imposible producir o conservar esos alimentos o cumplir las propiedades dietéticas establecidas en virtud de la normativa de la Unión. Sin embargo, no se evidencia que estos criterios se cumplan en lo referido a la adición del polvo de que se trata.
Además, el Derecho de la Unión establece normas estrictas en lo relativo a la adición de minerales, como el calcio, en la producción de alimentos ecológicos. En principio, excluye la utilización del carbonato de calcio con objeto de enriquecer los productos en calcio, de tal modo que está prohibida la adición de calcio en la transformación de los alimentos ecológicos como las bebidas a base de arroz y de soja de que se trata, con el único fin de enriquecerlas en calcio. Por consiguiente, autorizar la utilización del polvo en cuestión como ingrediente no ecológico de origen agrario en la transformación de alimentos ecológicos para enriquecerlos en calcio equivaldría a permitir a los productores de estos alimentos eludir esta prohibición.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 29 de abril de 2021 (*)
“Procedimiento prejudicial - Agricultura y pesca - Producción ecológica y etiquetado de los productos ecológicos - Reglamento (CE) n.º 834/2007 - Artículo 19, apartado 2 - Artículos 21 y 23 - Reglamento (CE) n.º 889/2008 - Artículo 27, apartado 1 - Artículo 28 - Anexo IX, punto 1.3 - Transformación de los alimentos ecológicos - Ingredientes no ecológicos de origen agrario - Alga Lithothamnium calcareum - Polvo obtenido a partir de sedimentos de dicha alga, lavados, molidos y desecados - Calificación - Utilización en los alimentos ecológicos para su enriquecimiento en calcio - Autorización - Requisitos”
En el asunto C-815/19,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), mediante resolución de 5 de septiembre de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de noviembre de 2019, en el procedimiento entre
Natumi GmbH
y
Land Nordrhein-Westfalen,
con intervención de:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, y los Sres. N. Wahl y F. Biltgen (Ponente), la Sra. L. S. Rossi y el Sr. J. Passer, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de Natumi GmbH, por la Sra. C. Konnertz-Häußler, Rechtsanwältin;
- en nombre del Land Nordrhein-Westfalen, por los Sres. A. Schink y J. Ley, Rechtsanwälte;
- en nombre del Gobierno helénico, por las Sras. E. Tsaousi y A. Vasilopoulou, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. E. Damiani, avvocato dello Stato;
- en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B. Hofstötter y A. Dawes, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 9 de diciembre de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE) n.º 889/2008 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos, con respecto a la producción ecológica, su etiquetado y su control (DO 2008, L 250, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1584 de la Comisión, de 22 de octubre de 2018 (DO 2018, L 264, p. 1) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 889/2008”).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Natumi GmbH y el Land Nordrhein-Westfalen (estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania), en relación con la utilización de un ingrediente no ecológico en la transformación de un alimento ecológico y con el uso de términos referidos al método de producción ecológico en el etiquetado de dicho alimento.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.º 834/2007
3 El artículo 14 del Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 2092/91 (DO 2007, L 189, p. 1), titulado “Normas de producción ganadera”, establece lo siguiente en su apartado 1, letra d), inciso iv):
“Además de las normas generales de producción en explotaciones establecidas en el artículo 11, la producción ganadera ecológica estará sujeta a las siguientes normas:
[]
d) en lo relativo a los piensos:
[]
iv) las materias primas vegetales de origen no ecológico, las materias primas de origen animal y mineral, los aditivos para piensos, así como determinados productos que se emplean en nutrición animal o como coadyuvantes tecnológicos, solo se emplearán para piensos si han sido autorizados para su uso en la producción ecológica de conformidad con el artículo 16”.
4 El artículo 16 de este Reglamento, titulado “Productos y sustancias utilizados en la actividad agraria y criterios para su autorización”, dispone:
“1. La Comisión, de acuerdo con el procedimiento a que se refiere el artículo 37, apartado 2, autorizará para su utilización en la producción ecológica y los incluirá en una lista restringida, los productos y sustancias que pueden utilizarse en la agricultura ecológica para los cometidos siguientes:
[]
c) como materias primas no ecológicas de origen vegetal y materias primas de origen animal y mineral para piensos y determinadas sustancias utilizadas en la nutrición animal;
[]”
5 El artículo 19 del citado Reglamento, titulado “Normas generales de producción de alimentos transformados”, establece lo siguiente:
“1. La preparación de alimentos ecológicos transformados se mantendrá separada en el tiempo o en el espacio de los alimentos no ecológicos.
2. La composición de alimentos ecológicos transformados estará sujeta a las siguientes condiciones:
a) el producto se obtendrá principalmente a partir de ingredientes de origen agrario []
b) únicamente se podrán utilizar aditivos, coadyuvantes tecnológicos, agentes aromatizantes, agua, sal, preparados de microorganismos y enzimas, minerales, oligoelementos, vitaminas, aminoácidos y otros micronutrientes en los alimentos para usos nutricionales específicos si han sido autorizados para su uso en la producción ecológica de conformidad con el artículo 21;
c) solo se utilizarán ingredientes agrícolas no ecológicos si han sido autorizados para su uso en la producción ecológica de conformidad con el artículo 21 o han sido autorizados provisionalmente por un Estado miembro;
[]”
6 El artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007, titulado “Criterios correspondientes a determinados productos y sustancias en la transformación”, señala lo siguiente:
“1. La autorización de productos y sustancias para su uso en la producción ecológica y su inclusión en la lista restringida a que se refiere el artículo 19, apartado 2, letras b) y c), estará supeditada a los objetivos y principios establecidos en el título II y a los siguientes criterios, que se evaluarán en su conjunto:
i) no se dispone de alternativas autorizadas de acuerdo con el presente capítulo,
ii) sin recurrir a ellos, es imposible producir o conservar los alimentos o cumplir determinadas exigencias dietéticas establecidas a partir de la legislación comunitaria.
[]
2. La Comisión decidirá, de conformidad con el procedimiento indicado en el artículo 37, apartado 2, sobre la autorización de los productos y sustancias y su inclusión en la lista restringida a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, y fijará las condiciones y límites específicos para su uso y, si fuera necesario, para la retirada de productos.
[]”
7 El artículo 23 de este Reglamento, titulado “Uso de términos referidos a la producción ecológica”, dispone:
“1. A efectos del presente Reglamento, se considerará que un producto incluye términos que se refieran al método de producción ecológico cuando, en el etiquetado, publicidad o documentos comerciales, el producto, sus ingredientes o las materias primas para alimentación animal se describan en términos que sugieran al comprador que el producto, sus ingredientes o las materias primas para alimentación animal se han obtenido conforme a las normas establecidas en el presente Reglamento. En particular, los términos enunciados en el anexo, sus derivados o abreviaturas, tales como “bio” y “eco”, utilizados aisladamente o combinados, podrán emplearse en toda la Comunidad y en cualquier lengua comunitaria para el etiquetado y la publicidad de un producto cuando este cumpla los requisitos establecidos en el presente Reglamento o en virtud del presente Reglamento.
En el etiquetado y la publicidad de todo producto agrario vivo o no transformado, solo podrán utilizar[se] términos que hagan referencia al método de producción ecológico cuando además todos los ingredientes del producto se hayan producido de conformidad con los requisitos del presente Reglamento.
2. Los términos a que se refiere el apartado 1 no podrán emplearse en ningún punto de la Comunidad ni en ninguna lengua comunitaria para el etiquetado, la publicidad y los documentos comerciales de los productos que no cumplan los requisitos establecidos en el presente Reglamento, a menos que no se apliquen a productos agrarios en alimentos o piensos o que claramente no tengan ninguna relación con la producción ecológica.
Además, no se utilizará ningún término, incluidos los términos utilizados en las marcas registradas, ni prácticas usadas en el etiquetado ni en la publicidad que puedan inducir a error al consumidor o al usuario sugiriendo que un producto o sus ingredientes cumplen los requisitos establecidos en el presente Reglamento.
[]
4. En lo relativo a los alimentos transformados, los términos a que se refiere el apartado 1 se podrán emplear:
a) en la denominación de venta, siempre que:
i) los alimentos transformados cumplan lo dispuesto en el artículo 19;
ii) al menos el 95 %, expresado en peso, de los ingredientes de origen agrarios sean ecológicos;
b) únicamente en la lista de ingredientes, siempre que los alimentos cumplan lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, y apartado 2, letras a), b) y d);
[]”
Reglamento (CE) n.º 889/2008
8 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.º 889/2008, titulado “Objeto y ámbito de aplicación”, señala:
“El presente Reglamento establece las normas específicas aplicables a la producción ecológica y su etiquetado y control con respecto a los productos a que se hace referencia en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 834/2007.”
9 El artículo 22 del Reglamento n.º 889/2008, titulado “Uso de determinados productos y sustancias en los piensos”, establece:
“A efectos del artículo 14, apartado 1, letra d), inciso iv), del Reglamento (CE) n.º 834/2007, solo podrán utilizarse las siguientes sustancias en la transformación de piensos ecológicos y la alimentación de los animales de cría ecológica:
a) materias primas no ecológicas de origen vegetal o animal, u otras materias primas contempladas en el anexo V, sección 2, siempre que:
i) se hayan producido o preparado sin disolventes químicos, y
ii) se cumplan las restricciones establecidas en los artículos 43 o 47, letra c);
[]
c) materias primas ecológicas de origen animal;
d) materias primas de origen mineral contempladas en el anexo V, sección 1;
[]”
10 El artículo 27 del Reglamento n.º 889/2008, titulado “Uso de determinados productos y sustancias en la transformación de alimentos”, señala lo siguiente en su apartado 1:
“A los fines del artículo 19, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) n.º 834/2007, solo podrán utilizarse las siguientes sustancias en la transformación de los alimentos ecológicos, a excepción de los productos del sector del vino, a los que se aplicarán las disposiciones del capítulo 3 bis:
a) las sustancias recogidas en el anexo VIII del presente Reglamento;
[]
f) minerales (incluidos los oligoelementos), vitaminas, aminoácidos y micronutrientes, siempre que:
i) su uso en alimentos de consumo corriente venga exigido legalmente de forma directa, es decir, que aparezca de forma directa en disposiciones del Derecho de la Unión o disposiciones de Derecho nacional compatibles con el Derecho de la Unión, con la consecuencia de que los alimentos no puedan introducirse de ninguna manera en el mercado como alimentos de consumo corriente si no se añade el mineral, vitamina, aminoácido o micronutriente; o
ii) por lo que respecta a los productos alimenticios comercializados con la pretensión de poseer características particulares o efectos en relación con la salud o nutricionales, o en relación con las necesidades de grupos específicos de consumidores:
- en los productos a que se refiere el artículo 1, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento (UE) n.º 609/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo [de 12 de junio de 2013, relativo a los alimentos destinados a los lactantes y niños de corta edad, los alimentos para usos médicos especiales y los sustitutivos de la dieta completa para control de peso y por el que se derogan la Directiva 92/52/CEE del Consejo, las Directivas 96/8/CE, 1999/21/CE, 2006/125/CE y 2006/141/CE de la Comisión, la Directiva 2009/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) n.º 41/2009 y (CE) n.º 953/2009 de la Comisión (DO 2013, L 181, p. 35)], su uso esté autorizado por dicho Reglamento y por los actos adoptados en virtud del artículo 11, apartado 1, de dicho Reglamento para los productos de que se trate,
- en los productos regulados por la Directiva 2006/125/CE de la Comisión [de 5 de diciembre de 2006, relativa a los alimentos elaborados a base de cereales y alimentos infantiles para lactantes y niños de corta edad (DO 2006, L 339, p. 16)], su uso esté autorizado por la citada Directiva, o
- en los productos regulados por la Directiva 2006/141/CE de la Comisión [de 22 de diciembre de 2006, relativa a los preparados para lactantes y preparados de continuación y por la que se modifica la Directiva 1999/21/CE (DO 2006, L 401, p. 1)], su uso esté autorizado por la citada Directiva.”
11 El artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008, titulado “Empleo de determinados ingredientes no ecológicos de origen agrario en la transformación de alimentos”, dispone:
“A los fines del artículo 19, apartado 2, letra c), del Reglamento (CE) n.º 834/2007, los ingredientes agrarios no ecológicos recogidos en el anexo IX del presente Reglamento podrán utilizarse en la transformación de alimentos ecológicos.”
12 El anexo V del Reglamento n.º 889/2008, titulado “Materias primas para la alimentación animal contempladas en el artículo 22, letra d), el artículo 24, apartado 2, y el artículo 25 quaterdecies, apartado 1”, menciona, en su sección 1, las materias primas para la alimentación animal de origen mineral, entre las que figuran, en particular, el “Maerl” y el “Lithothamnium”.
13 El anexo VIII de este Reglamento, titulado “Productos y sustancias destinados a la producción de los alimentos ecológicos transformados, levaduras y productos de levadura a que se refieren el artículo 27, apartado 1, letra a), y el artículo 27 bis, letra a)”, señala, en su sección A, relativa a los “Aditivos alimentarios, incluidos los excipientes”, que el “carbonato de calcio” no “[debe] utilizarse como [colorante] o para el enriquecimiento en calcio de los productos”.
14 El anexo IX del citado Reglamento, titulado “Ingredientes de origen agrario que no han sido producidos ecológicamente a que se refiere el artículo 28”, establece:
“Productos vegetales sin transformar y productos derivados de ellos mediante transformación
1.1. Frutas y frutos secos comestibles:
[]
1.2. Plantas aromáticas y especias comestibles:
[]
1.3. Varios:
Algas, incluidas las marinas, autorizadas en la preparación de productos alimenticios no ecológicos
[]”
Reglamento (CE) n.º 1925/2006
15 El anexo I del Reglamento (CE) n.º 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre la adición de vitaminas, minerales y otras sustancias determinadas a los alimentos (DO 2006, L 404, p. 26), titulado “Vitaminas y minerales que pueden añadirse a los alimentos”, enumera, entre los “minerales”, el “calcio”.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16 Natumi es un fabricante de bebidas de soja y de arroz, que comercializa en forma envasada. Añade a sus bebidas Lithothamnium calcareum, un alga roja coralina, en forma de polvo obtenido a partir de sedimentos de esta alga muerta, que son lavados, molidos y desecados. El alga contiene principalmente carbonato de calcio y carbonato de magnesio.
17 Natumi comercializa, en particular, una bebida denominada “Soja-Drink-Calcium” etiquetada como “bio” y que contiene las siguientes menciones: “calcio”, “contiene un alga marina rica en calcio” y “proporciona una rica aportación en calcio procedente del alga marina Lithothamnium”.
18 Ya en el año 2005, el estado federado de Renania del Norte-Westfalia había comunicado a Natumi, por una parte, que la utilización de carbonato de calcio, como mineral, está prohibida para enriquecer en calcio los productos ecológicos y cuando el enriquecimiento se realiza mediante la adición de algas y, por otra parte, que está prohibido emplear en tales productos menciones relativas al calcio.
19 Dado que el estado federado de Renania del Norte-Westfalia inició un procedimiento destinado a imponer una sanción pecuniaria a Natumi, esta presentó, el 14 de julio de 2005, un recurso ante el Verwaltungsgericht Düsseldorf (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Düsseldorf, Alemania), que fue desestimado.
20 Natumi interpuso recurso de apelación contra la resolución dictada por el mencionado órgano jurisdiccional ante el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania). El procedimiento fue suspendido, a instancia de las partes en el litigio principal, a la espera de la aprobación del Reglamento n.º 834/2007, que derogó el Reglamento (CEE) n.º 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (DO 1991, L 198, p. 1).
21 Mediante resolución de 19 de mayo de 2016, el segundo órgano jurisdiccional citado desestimó el recurso de Natumi, al considerar que el Reglamento n.º 889/2008 no autoriza la adición del alga Lithothamnium calcareum a un alimento ecológico. De acuerdo con ese órgano jurisdiccional, el punto 1.3 del anexo IX del citado Reglamento solo se refiere a las algas alimenticias comestibles, de modo que solo estas pueden utilizarse, con arreglo al artículo 28 del mismo Reglamento, en la transformación de alimentos ecológicos. Considera que, aun cuando esas disposiciones no contienen ninguna referencia expresa a que las algas sean comestibles, esta interpretación se ve corroborada por el hecho de que las demás sustancias mencionadas en el citado anexo IX, puntos 1.1 y 1.2, deben ser comestibles, al igual que las algas a que se refiere el artículo 13, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 834/2007. Sin embargo, el alga Lithothamnium calcareum no es comestible debido a sus característicos depósitos calcáreos en las paredes celulares. El mencionado órgano jurisdiccional consideró que, en cualquier caso, los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum no son ingredientes de origen agrario de los comprendidos en el punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008, sino minerales, cuya adición a los productos ecológicos, en principio, no está autorizada.
22 Natumi interpuso recurso de Revision (casación) ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) contra la sentencia dictada en apelación.
23 El tribunal remitente considera que la solución del litigio principal depende, en primer lugar, de si el Reglamento n.º 889/2008 permite la utilización del alga Lithothamnium calcareum como ingrediente en la preparación de alimentos ecológicos.
24 A este respecto, señala que el artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.º 834/2007 establece una distinción entre, en particular, la utilización de minerales y la utilización de ingredientes agrícolas no ecológicos, y que el Reglamento n.º 889/2008, que aplica el Reglamento n.º 834/2007, establece, en sus artículos 27 y 28, distintos regímenes de autorización para estas dos categorías.
25 De este modo, en virtud del artículo 27, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 889/2008, los minerales solo pueden utilizarse cuando su uso en alimentos de consumo corriente venga exigido legalmente de forma directa. Con arreglo al artículo 28 de este Reglamento, los ingredientes no ecológicos de origen agrario podrán utilizarse en los alimentos ecológicos si figuran en la lista restringida de su anexo IX. Pues bien, el punto 1.3 de dicho anexo menciona las “algas, incluidas las marinas, autorizadas en la preparación de productos alimenticios no ecológicos”.
26 Según el tribunal remitente, el anexo IX, punto 1.3, del Reglamento n.º 889/2008 no contiene restricción alguna referente al carácter comestible de las algas. Por consiguiente, a su entender, no es la propia alga, sino el ingrediente utilizado en la fabricación de productos alimenticios, como, por ejemplo, el polvo de algas, el que debe ser comestible. Considera que esta interpretación se ve confirmada por un escrito de la Comisión de 30 de marzo de 2015, aportado por Natumi, en el que esa institución confirmó que el alga Lithothamnium calcareum está incluida en el citado anexo IX, punto 1.3.
27 El tribunal remitente añade que, ciertamente, el hecho de que el “lithothamnium” figure como materia prima de origen mineral en el anexo V del Reglamento n.º 889/2008, relativo a la alimentación animal, y la inexistencia de una categoría correspondiente al “lithothamnium” en el anexo IX de dicho Reglamento dan a entender que el alga de que se trata en el litigio principal ha de clasificarse como mineral. No obstante, si se considera que un alga recolectada cuando está viva es un ingrediente de origen agrícola, con independencia de su contenido en calcio, lo mismo debería suceder, en principio, en el caso de un alga muerta, puesto que no se ha demostrado que la calcificación se produzca tras la muerte del alga. Además, en su opinión, la clasificación del “lithothamnium” como materia prima de origen mineral en el anexo V del Reglamento n.º 889/2008 no es pertinente a efectos del régimen de autorización de los alimentos, ya que el artículo 19 del Reglamento n.º 834/2007, aplicable a la clasificación de estos últimos, no autoriza, en principio, los minerales.
28 Asimismo, el tribunal remitente señala que, aun cuando, como se desprende de las normas relativas a los piensos establecidas por el Reglamento n.º 889/2008, el legislador de la Unión era consciente del alto contenido en calcio del alga Lithothamnium calcareum, el punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 se refiere a las algas, sin excluir en particular el alga aquí mencionada.
29 Por consiguiente, a su entender, la utilización del alga Lithothamnium calcareum y, en particular, de un polvo obtenido a partir de los sedimentos de esta alga muerta, lavados, desecados y molidos, está autorizada con arreglo al artículo 19, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 834/2007, en relación con el artículo 28 y el punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008.
30 No obstante, el tribunal remitente se pregunta si, y en qué medida, las algas y, en particular, el alga Lithothamnium calcareum, cumplen los requisitos establecidos en el artículo 21, apartado 1, inciso ii), del Reglamento n.º 834/2007 para que su uso se autorice de conformidad con el artículo 19, apartado 2, del citado Reglamento. A su entender, no parece que, sin utilizar estas algas, sea imposible producir o conservar los alimentos o cumplir determinadas exigencias dietéticas establecidas por el Derecho de la Unión.
31 En segundo lugar, el tribunal remitente se pregunta si el etiquetado de un producto que contiene un ingrediente como el alga de que se trata puede incluir una referencia al calcio, que es un mineral.
32 El citado tribunal considera que, en virtud del artículo 23 del Reglamento n.º 834/2007, está prohibido hacer referencia al calcio en el envase o en el nombre de una bebida ecológica y que, en principio, cualquier referencia a un mineral como el calcio podría considerarse engañosa a la luz del artículo 19, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 834/2007, interpretado en relación con el artículo 27, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 889/2008, que supedita el uso de los minerales a requisitos estrictos. No obstante, ese mismo tribunal considera que no sucede así cuando el calcio procede de un ingrediente que, siempre que su uso esté autorizado, posee en estado natural un alto contenido en calcio.
33 En tales circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse el artículo 28, en relación con el punto 1.3 del anexo IX [del Reglamento n.º 889/2008], en el sentido de que, en la transformación de productos alimenticios ecológicos, puede utilizarse como ingrediente el alga Lithothamnium calcareum?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Está permitido también el uso de algas muertas?
3) En caso de respuesta afirmativa también a la segunda cuestión:
¿Pueden utilizarse las menciones “con calcio”, “con algas marinas ricas en calcio” o “con calcio de calidad procedente del alga marina Lithothamnium” en relación con un producto que contiene como ingrediente el alga (muerta) Lithothamnium calcareum y que está etiquetado como producto biológico?”
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
34 Mediante sus cuestiones primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 889/2008 debe interpretarse en el sentido de que la utilización de un polvo obtenido a partir de los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum, lavados, desecados y molidos, como ingrediente no ecológico de origen agrario, en el sentido del artículo 28 de dicho Reglamento, está autorizada en la transformación de alimentos ecológicos, como las bebidas ecológicas elaboradas a base de arroz y soja, para su enriquecimiento en calcio.
35 Debe recordarse al respecto que, de conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, hay que tener en cuenta no solo el tenor de esta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 19 de septiembre de 2018, González Castro, C-41/17, EU:C:2018:736, apartado 39 y jurisprudencia citada).
36 Por cuanto se refiere al tenor de las disposiciones de que se trata en el litigio principal, del artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008 se desprende que, a efectos del artículo 19, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 834/2007, los ingredientes agrarios no ecológicos recogidos en el anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 pueden utilizarse en la transformación de alimentos ecológicos.
37 El anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 establece, en su punto 1, la lista de “Productos vegetales sin transformar y productos derivados de ellos mediante transformación”, entre los que figuran, en su punto 1.1, las “frutas y frutos secos comestibles”; en su punto 1.2, las “plantas aromáticas y especias comestibles” y, en su punto 1.3, bajo el título “Varios”, las “algas, incluidas las marinas, autorizadas en la preparación de productos alimenticios no ecológicos”.
38 Como hace el tribunal remitente, procede señalar que, puesto que el legislador de la Unión indicó expresamente, en relación con los puntos 1.1 y 1.2 del citado anexo IX, que los productos que figuran en él deben ser comestibles, sin incluir esta precisión en el punto 1.3 del mismo anexo, la falta de tal precisión confirma que el ámbito de aplicación de este precepto no se limita únicamente a las algas comestibles como tales.
39 Por lo tanto, el punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a todas las algas, incluidas las marinas, con el solo requisito de que se autorice su utilización en la preparación de alimentos no ecológicos.
40 En el caso de autos, no se discute que el alga Lithothamnium calcareum es un alga marina y que está autorizada su utilización para la transformación de alimentos no ecológicos.
41 Por consiguiente, debe considerarse que esta alga es un producto vegetal sin transformar, en el sentido del punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008.
42 De ello se deduce que el polvo obtenido a partir de los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum, lavados, desecados y molidos, es un producto derivado de un producto vegetal mediante transformación, comprendido en el punto 1.3 del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 y que debe tener la consideración de ingrediente agrario no ecológico, en el sentido del artículo 28 del citado Reglamento.
43 Esta declaración no queda desvirtuada por el hecho, invocado por el estado federado de Renania del Norte-Westfalia, de que la sección 1 del anexo V del Reglamento n.º 889/2008, que establece, de conformidad con su artículo 22, la lista restringida de materias primas no ecológicas de origen vegetal, de las materias primas de origen animal y de las de origen mineral para la alimentación animal que pueden utilizarse en el ámbito de la producción ecológica en virtud del artículo 14, apartado 1, letra d), inciso iv), y del artículo 16 del Reglamento n.º 834/2007, clasifica expresamente el “lithothamnium” y el “maerl”, dicho de otro modo, el alga Lithothamnium calcareum entre las “materias primas para la alimentación animal de origen mineral”.
44 En efecto, esta clasificación corresponde a la alimentación animal y es distinta de la de los alimentos a que se refieren dichos Reglamentos. Como ha señalado el Abogado General en los puntos 78 y 79 de sus conclusiones, esta clasificación de los alimentos para animales se explica por el hecho de que, en el ámbito de la normativa relativa a los piensos establecida por el Derecho de la Unión, el alga Lithothamnium calcareum es considerada en función de su aporte nutricional.
45 Además, procede recordar que, por lo que se refiere a los alimentos ecológicos transformados, el Reglamento n.º 834/2007 establece, en su artículo 19, apartado 2, letras b) y c), y en su artículo 21, regímenes de autorización distintos dependiendo de que los productos o las sustancias utilizados sean ingredientes agrarios no ecológicos, incluidos en la lista restringida elaborada por la Comisión y que figura en el artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008, así como en el anexo IX de dicho Reglamento, o aditivos, coadyuvantes tecnológicos, agentes aromatizantes, agua, sal, preparados de microorganismos y enzimas, minerales, oligoelementos, vitaminas, aminoácidos y otros micronutrientes incluidos en la lista restringida asimismo elaborada por la Comisión y que figura en el artículo 27, apartado 1, y en el anexo VIII del Reglamento n.º 889/2008.
46 Por consiguiente, la clasificación de un producto como ingrediente no ecológico de origen agrario, en el sentido del artículo 28 y del anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 o como mineral, en el sentido del artículo 27, apartado 1, y del anexo VIII del citado Reglamento, no se determina en función del aporte nutricional de ese producto, sino por su inclusión en una de las listas restrictivas que figuran en esas disposiciones.
47 En el caso de autos, ni el tenor literal del artículo 27, apartado 1, del Reglamento n.º 889/2008 ni el de su anexo VIII hacen referencia al alga Lithothamnium calcareum, de modo que, a primera vista, no puede considerarse que sea un mineral, a efectos de las citadas disposiciones.
48 Respecto al contexto en que se inscriben las disposiciones de que se trata, es preciso recordar que el artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008 y el anexo IX de este aplican lo dispuesto en el artículo 19, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 834/2007.
49 En efecto, el artículo 19 del Reglamento n.º 834/2007, que establece las normas generales de producción de alimentos transformados, permite, en su apartado 2, letra c), añadir ingredientes agrícolas no ecológicos si previamente han sido autorizados para su uso en la producción ecológica de conformidad con el artículo 21 de este Reglamento.
50 En este sentido, el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007 prescribe criterios a efectos de autorizar la utilización de esos productos y sustancias y faculta a la Comisión para establecer, de acuerdo con estos criterios, una lista restringida a fin de incluir en ella dichos productos y sustancias.
51 Basándose en lo dispuesto en el citado artículo 21, la Comisión estableció, en el artículo 28 y en el anexo IX del Reglamento n.º 889/2008, la lista restringida de los ingredientes no ecológicos de origen agrario que pueden utilizarse en la transformación de alimentos ecológicos, a efectos del artículo 19, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 834/2007.
52 Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que un Reglamento de ejecución debe ser objeto, si es posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del Reglamento de base (sentencia de 19 de julio de 2012, Pie Optiek, C-376/11, EU:C:2012:502, apartado 34 y jurisprudencia citada).
53 Por consiguiente, el artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008 y su anexo IX deben interpretarse de conformidad con el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007.
54 De ello resulta que, como ha puesto de relieve el Abogado General en el punto 67 de sus conclusiones, un ingrediente no ecológico de origen agrario incluido en la lista restringida que figura en el anexo IX del Reglamento n.º 889/2008 solo puede utilizarse en un alimento ecológico si cumple los criterios establecidos en el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007.
55 Según estos criterios, enunciados en el artículo 21, apartado 1, párrafo primero, incisos i) y ii), del Reglamento n.º 834/2007, el uso de un producto o de una sustancia está supeditado, por una parte, al requisito de que no se disponga de alternativas autorizadas de acuerdo con el capítulo 4 del título III del citado Reglamento, del que forma parte este precepto, y, por otra parte, al requisito de que, sin recurrir a esos productos o a esas sustancias, sea imposible producir o conservar los alimentos o cumplir determinadas exigencias dietéticas establecidas a partir de la legislación de la Unión.
56 Por consiguiente, es preciso comprobar si cumple estos criterios la utilización de un polvo obtenido a partir de los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum, lavados, desecados y molidos, en productos alimenticios ecológicos como las bebidas ecológicas elaboradas a base de arroz y de soja de que se trata en el litigio principal, como ingrediente no ecológico de origen agrario, en el sentido del artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008, para su enriquecimiento en calcio.
57 Por lo que respecta al primero de estos criterios, no parece, sin perjuicio de que el tribunal remitente compruebe este extremo, que se autoricen otras soluciones en virtud de los artículos 19 y 21 del citado Reglamento. Por ello, debe considerarse que este criterio se cumple.
58 En cuanto al segundo criterio, no parece, asimismo sin perjuicio de que el tribunal remitente lo compruebe, que la adición de un polvo obtenido a partir de los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum, lavados, desecados y molidos, para el enriquecimiento de alimentos ecológicos, como las bebidas ecológicas a base de arroz y de soja de que se trata en el litigio principal, sea indispensable para la producción o la conservación de estos productos, ni que garantice el cumplimiento de las exigencias dietéticas establecidas por la normativa de la Unión. Por consiguiente, procede considerar que este criterio no se cumple en el caso de autos.
59 De ello se deduce que el artículo 28 y el anexo IX del Reglamento n.º 889/2008, en relación con el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la utilización de un polvo obtenido a partir de los sedimentos del alga Lithothamnium calcareum, lavados, desecados y molidos, como ingrediente no ecológico de origen agrario, en la transformación de alimentos ecológicos como las bebidas biológicas a base de arroz y de soja de que se trata en el litigio principal, para su enriquecimiento en calcio.
60 Esta interpretación se ve corroborada por los objetivos perseguidos por la normativa controvertida en el litigio principal.
61 En efecto, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, el objeto del Reglamento n.º 889/2008 consiste en establecer las normas específicas de aplicación del Reglamento n.º 834/2007.
62 El Reglamento n.º 834/2007 establece normas estrictas en lo que se refiere a la adición de minerales en la producción de alimentos ecológicos, ya que su artículo 19, apartado 2, letra b), establece que los minerales podrán utilizarse en los alimentos si previamente han sido objeto de una autorización de utilización en la producción ecológica, de conformidad con el artículo 21 de dicho Reglamento.
63 Pues bien, con arreglo al anexo I del Reglamento n.º 1925/2006, sobre la adición de vitaminas, minerales y otras sustancias determinadas a los alimentos, el calcio es un mineral.
64 Basándose en lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007, la Comisión estableció, en el artículo 27 y en la sección A del anexo VIII del Reglamento n.º 889/2008, la lista restringida de las sustancias que pueden utilizarse como aditivos en la transformación de alimentos ecológicos, a efectos del artículo 19, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 834/2007. Aun cuando la citada sección del anexo VIII clasifica en esta lista el carbonato de calcio entre los aditivos alimentarios, precisa que este no puede utilizarse para el enriquecimiento en calcio de los productos.
65 Además, el artículo 27, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 889/2008 establece que el uso de minerales se permitirá en los alimentos de consumo corriente siempre que se cumplan los siguientes requisitos alternativos. En primer lugar, que “venga exigido legalmente de forma directa”, es decir, que aparezca de forma directa en disposiciones del Derecho de la Unión o disposiciones de Derecho nacional compatibles con el Derecho de la Unión, con la consecuencia de que los alimentos no puedan introducirse de ninguna manera en el mercado como alimentos de consumo corriente si no se añade el mineral. En segundo lugar, por lo que respecta a los productos alimenticios comercializados con la pretensión de poseer características particulares o efectos especiales en relación con la salud o nutricionales, o en relación con las necesidades de grupos específicos de consumidores, la utilización de los minerales debe estar prevista en la normativa de la Unión relativa a los alimentos destinados a los lactantes y niños de corta edad, los alimentos para usos médicos especiales y los sustitutivos de dieta completa para el control de peso, la relativa a los alimentos elaborados a base de cereales y los alimentos infantiles paras lactantes y niños de corta edad, o la relativa a los preparados para lactantes y preparados de continuación.
66 En el presente asunto, la petición de decisión prejudicial, los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia y el análisis efectuado por este acerca del litigio no contienen dato alguno del que se desprenda la existencia de una norma de Derecho nacional o del Derecho de la Unión que imponga la adición de calcio a los productos alimenticios ecológicos de que se trata en el litigio principal, esto es, las bebidas elaboradas a base de arroz y de soja, para que puedan comercializarse.
67 De ello se deduce que el artículo 19, apartado 2, letra b), y el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007, en relación con el artículo 27 y el anexo VIII del Reglamento n.º 889/2008, prohíben la adición de calcio en la transformación de alimentos ecológicos, como las bebidas a base de arroz y de soja de que se trata en el litigio principal, para su enriquecimiento en calcio.
68 A este respecto, cabe señalar que, en sus observaciones escritas, Natumi reconoce que, dado que la utilización de carbonato de calcio está prohibida para enriquecer los productos ecológicos en calcio, numerosos productores de bebidas biológicas a base de soja, arroz y cereales les añaden el alga Lithothamnium calcareum, ya que esta presenta de forma natural un alto contenido en calcio. Además, Natumi alega que esta alga es una alternativa natural al calcio cuya utilización debe ser autorizada para enriquecer alimentos ecológicos.
69 Pues bien, es preciso señalar que una interpretación con arreglo a la cual se autorizara la utilización de un polvo obtenido a partir de los sedimentos lavados, desecados y molidos del alga Lithothamnium calcareum, que presenta en estado natural un alto contenido en calcio, como ingrediente no ecológico de origen agrario, a efectos del artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008, en la transformación de alimentos ecológicos como las bebidas ecológicas a base de soja y de arroz de que se trata en el litigio principal, para su enriquecimiento en calcio, equivaldría a permitir a los fabricantes de esos productos eludir la prohibición establecida en el artículo 19, apartado 2, letra b), y en el artículo 21 del Reglamento n.º 834/2007, en relación con el artículo 27 y el anexo VIII del Reglamento n.º 889/2008.
70 Por lo tanto, tal interpretación privaría de su eficacia a las estrictas reglas sobre la adición de productos y sustancias como los minerales en la producción de alimentos ecológicos establecidas por la normativa controvertida en el litigio principal y sería contraria a los objetivos perseguidos por esta.
71 Por otra parte, procede señalar, al igual que ha hecho el Abogado General en los puntos 90 a 93 de sus conclusiones, que el proyecto de Reglamento de Ejecución del Reglamento (UE) 2018/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre producción ecológica y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento n.º 834/2007 (DO 2018, L 150, p. 1), establece, en su artículo 7, párrafo segundo, que la autorización de adición de ingredientes agrarios no ecológicos a los alimentos ecológicos transformados no será aplicable si estos últimos se utilizan como los productos o sustancias mencionados en el anexo II, parte IV, punto 2.2.2., del Reglamento n.º 2018/848, entre los que se encuentran los minerales. Aun cuando el Reglamento n.º 2018/848 y el citado proyecto de Reglamento de Ejecución, incluidos sus anexos, no son aplicables en este caso, demuestran, no obstante, una evolución en materia de alimentación ecológica, destinada a limitar la adición de elementos no ecológicos en los alimentos ecológicos.
72 Por cuanto antecede, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el Reglamento n.º 889/2008 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la utilización de un polvo obtenido a partir de sedimentos del alga Lithothamnium calcareum lavados, desecados y molidos, como ingrediente no ecológico de origen agrario en el sentido del artículo 28 del citado Reglamento n.º 889/2008, en la transformación de alimentos ecológicos, como las bebidas ecológicas elaboradas a base de arroz y soja, para su enriquecimiento en calcio.
Tercera cuestión prejudicial
73 Habida cuenta de la respuesta dada a las dos primeras cuestiones prejudiciales, no procede responder a la tercera.
Costas
74 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El Reglamento (CE) n.º 889/2008 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos, con respecto a la producción ecológica, su etiquetado y su control, en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1584 de la Comisión, de 22 de octubre de 2018, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la utilización de un polvo obtenido a partir de sedimentos del alga Lithothamnium calcareum lavados, desecados y molidos, como ingrediente no ecológico de origen agrario en el sentido del artículo 28 del Reglamento n.º 889/2008, en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución 2018/1584, en la transformación de alimentos ecológicos, como las bebidas ecológicas elaboradas a base de arroz y soja, para su enriquecimiento en calcio.
