Teresa Parejo Navajas es Profesora Contratada Doctora de la Universidad Carlos III de Madrid
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 36 (abril 2013)
El pasado 11 de febrero de 2013 se publicó en el BOE la Ley 5/2012, de 20 de diciembre, de Viviendas Rurales Sostenibles de la Comunidad de Madrid (LVRS). La Ley, como revela ya su denominación, es un ejemplo de la perversión de los conceptos, pues, mediante el reclamo de la sostenibilidad, autoriza –en términos que equivalen a una completa rururbanización de la comunidad– la construcción de viviendas en suelo rural sobre la base de una serie de criterios que nada tienen que ver con su compatibilidad con los recursos disponibles de la zona en la que se emplacen y prescindiendo completamente de las consecuencias a medio y largo plazo cabalmente para la verdadera sostenibilidad no solo ambiental sino también económica (principalmente para el erario público) del modelo de ocupación del territorio así implantado. En efecto, en apenas nueve artículos y un minúsculo anexo de un párrafo, el legislador ventila el diseño de tal modelo, fijando –aunque muy imperfectamente– los criterios que determinan qué se entiende por vivienda rural sostenible, establece el procedimiento para la tramitación de la preceptiva licencia municipal, e indica el procedimiento sancionador aplicable en caso de incumplimiento de lo anterior.
La perplejidad es mayúscula, en efecto, al leer el preámbulo de la LVRS cuando señala que la justificación de esta Ley se encuentra en “(l)a realidad de la sociedad actual (que) ha puesto de manifiesto que es oportuno profundizar en el mandato constitucional y dotar a la Región (de Madrid) de una normativa específica que determine las condiciones que permitan a los ciudadanos residir fuera de los núcleos urbanos siempre que se cumplan unas condiciones que garanticen al entorno natural y se consiga un equilibrio entre el necesario uso del suelo y la defensa del entorno”. No puede esta justificación estar más lejos de la realidad de la región madrileña (y de toda España), por las siguientes razones:
1. La invocada realidad social actual
La Encuesta de Población Activa (EPA) del cuarto trimestre de 2012, publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), registró 665.300 parados en la Comunidad de Madrid, lo que sitúa la tasa de desempleo en la región en un 19,88%. Con estos datos, aunque algo mejores que los generales, resulta una frivolidad señalar que “la realidad de la sociedad actual” (¿cuál?, ¿la que evidencia la insoportable situación de crisis en la que no se vislumbra salida?) muestra la “oportunidad” para los ciudadanos de la CAM de construirse una casita en el campo para disfrutar del entorno natural (¿?). Y en todo caso, ¿en virtud de qué alquimia jurídica puede convertirse la efectividad de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 45 y 47 CE, que se dice buscar, en un derecho subjetivo (solo formal) de todos a la transformación urbanística del suelo rural? Pues en ningún país de nuestro entorno cultural existe tal derecho; antes al contrario, la legislación urbanística de países de referencia tales como Alemania o Francia muestra que, lejos de ello, se procura –cada vez más y con mayor rigor– la preservación del ámbito rural mediante la concentración de la edificación en núcleos (a partir de lo ya existente). Y lo mismo puede decirse de países de tradición ajena a la nuestra, pero que siempre se toman como referencia, cual es el caso de los EEUU, donde la preocupación por la preservación de los espacios naturales es creciente.
2. La innecesariedad de la nueva norma (a no ser que los objetivos, como podía inferirse de versiones previas de la iniciativa legislativa, sean otros, de tinte más bien económico, pero no por ello más plausibles)
Se indica, asimismo, en el preámbulo de la LVRS, la necesidad de “dotar” a la CAM de una “normativa específica”, como si antes de esta Ley estuviera la “nada”, el “vacío” o un régimen legal radicalmente inadecuado que fuera imprescindible y urgente superar. La CAM contaba (cuenta), en efecto, con normativa reguladora del suelo y específicamente del suelo rural (Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, LSCM) que hacía (hace) superflua esta nueva Ley, salvo para cambiar la filosofía de la vigente. Y sobre ello esta última se enmarca en una legislación, plena y básica, estatal (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, TRLS, y Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, LDSMR) que, como la autonómica, busca la protección del medio rural y no su desarrollo urbanístico. De modo que la nueva Ley autonómica se ofrece en claro contraste con dicha legislación general y resulta, así, sospechosa de inconstitucionalidad.
a) La regulación estatal
El TRLS, que regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal (art. 1) recoge en su artículo 2 el “principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”. Según este principio, las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo “deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, en definitiva, su desarrollo sostenible, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular –entre otras finalidades y en lo que aquí interesa– a i) la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje; y ii) la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.
En particular, el TRLS prevé, para el suelo rural (art. 13), una normativa de protección de mínimos –compatible sólo, por tanto, con normas adicionales de protección– en la que el régimen general se orienta hacia la conservación de los usos tradicionales de ese tipo de suelo (agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales) y sólo excepcionalmente legitima actos y usos específicos sobre el mismo, si bien deben resultar de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse necesariamente en el medio rural.
En atención a la naturaleza del suelo rural, y con un sentido de preservación del medio, se prohíben, precisamente, las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en este tipo de suelo, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística y siempre con un carácter de excepción, quedando su utilización sometida siempre a la preservación de los valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.
Por otro lado, la LDSMR determina los objetivos (generales y específicos) de las políticas de desarrollo rural sostenible con el fin de alcanzar una acción pública coordinada y complementaria en este ámbito que mejore la cohesión económica y social entre los diversos territorios, así como la protección y el uso sostenible de los ecosistemas y recursos naturales (art. 1.2). Esta Ley trata de establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio (art. 1.1).
En este sentido, y sin pretensión de realizar un análisis pormenorizado de la Ley, ha de señalarse que el objetivo específico del artículo 2.2.f) dirigido a “(f)acilitar el acceso a la vivienda en el medio rural, y (a) favorecer una ordenación territorial y un urbanismo adaptados a sus condiciones específicas, que garantice las condiciones básicas de accesibilidad, que atiendan a la conservación y rehabilitación del patrimonio construido, persigan un desarrollo sostenible y respeten el medio ambiente” que quizá haya “inspirado” al legislador autonómico en la redacción de la LVRS, nada tienen que ver con los más generales establecidos asimismo en la norma (art. 2.1) que apuesta por el fomento de políticas dirigidas a:
- la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, y a la diversificación de su economía con la incorporación de nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible, para mantener y ampliar la base económica del medio rural;
- la consolidación de unos servicios públicos básicos adecuados y suficientes que garanticen la igualdad de oportunidades y la no discriminación, especialmente de las personas más vulnerables o en riesgo de exclusión para mantener y mejorar el nivel de población del medio rural y el grado de bienestar de sus ciudadanos;
- la conservación y la recuperación de los recursos naturales y culturales del medio rural a través de actuaciones públicas y privadas que permitan su utilización compatible con un desarrollo sostenible.
A la luz de lo anterior, el fomento de la actividad económica continuada y diversificada en el medio rural [art. 2.2.a)], que parece inspirar a la LVRS no ha de interpretarse, como parece hacer la Ley, de forma aislada, en un sentido puramente economicista, sino a la luz de los demás objetivos particulares allí mismo indicados, entre otros, de mejora de las infraestructuras y equipamientos públicos del medio rural; la mejora de los servicios públicos; la garantía de los servicios de atención social; y la mejora de la calidad ambiental.
b) La regulación autonómica (más allá de la LVRS)
Ni siguiera la LSCM, que tiene por objeto la ordenación urbanística del suelo en la Comunidad de Madrid (art. 1), es decir, la utilización del suelo, los procesos de transformación de éste mediante la urbanización, la edificación y la construcción en general, y el uso, la explotación, la conservación y la rehabilitación de las obras, los edificios, las construcciones y las instalaciones (art. 2.1), conforme a los principios rectores y fines de la ordenación urbanística (art. 3), justifica la construcción de viviendas en suelo rural a los meros efectos de garantizar el derecho (¿?) de unos cuantos a disfrutar del medioambiente de la Comunidad de Madrid (a costa del mismo).
En efecto, según la LSCM, los Ayuntamientos podrán autorizar en los suelos rurales dedicados al uso agrícola, ganadero, forestal o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, por ser de interés público o social, por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural las siguientes construcciones e instalaciones con los usos y actividades correspondientes (art. 29.3, en su redacción dada por le Ley 3/2007, de 26 de julio):
- las de carácter agrícola, forestal, cinegético o análogos, así como las infraestructuras necesarias para el desarrollo y realización de las actividades correspondientes;
- las de carácter extractivo. El uso extractivo comprenderá las construcciones e instalaciones estrictamente indispensables para la investigación, obtención y primera transformación de los recursos minerales o hidrológicos;
- las instalaciones de dominio y uso público destinadas al ejercicio de actividades científicas, docentes y divulgativas relacionadas con los espacios naturales, incluyendo el alojamiento, si fuera preciso;
- las actividades que favorezcan el desarrollo rural sostenible, incluyendo las de comercialización de productos agropecuarios y los servicios complementarios de dichas actividades;
- los establecimientos de turismo rural en edificaciones rurales tradicionales rehabilitadas al efecto, dentro de los límites superficiales y de capacidad que se determinen reglamentariamente; y
- la rehabilitación para su conservación, incluso con destino residencial y hostelero, de edificios de valor arquitectónico, aun cuando se encontraran en situación de fuera de ordenación, pudiendo excepcionalmente incluir las obras de ampliación indispensables para el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad.
Quizá sea precisamente por eso, porque la regulación existente, tanto a nivel estatal como autonómico (y la europea, como se verá más adelante), no puede justificar tanta barbaridad sobre el suelo rural, que el legislador autonómico ha dado a luz (por emplear un término neutro) esta Ley con finalidades y consecuencias que nada tienen que ver con lo que su preámbulo predica.
3. La falsa búsqueda de la sostenibilidad
El articulado de la LVRS no garantiza, por lo que se verá a continuación, este “equilibrio entre el necesario uso del suelo...” (¿necesario para qué?... no se indica) ... y la “defensa del entorno” (¿cómo?, tampoco se precisa), sino que pretende generalizar el uso residencial en el suelo rústico mediante la construcción de viviendas unifamiliares que se hacen llamar, según la terminología de la Ley (como si ésta pudiera tener el efecto taumatúrgico de transformar lo que denota), viviendas rurales sostenibles. La legislación existente (tanto la estatal como la de la Comunidad de Madrid) ya venía aceptando la presencia y actividad del hombre en el medio rural, pero siempre que estuviese vinculada a su desarrollo verdaderamente sostenible y a la utilización racional de los recursos naturales, según se ha indicado más arriba.
Pero aquí se trata de otra cosa: de convertir todo el campo madrileño en una ciudad-jardín para los urbanitas que puedan permitírselo (pocos), lo que no es nada sostenible y es dudosamente constitucional pues los parámetros técnicos de la LVRS (superficie mínima, ocupación máxima, retranqueos, etc.) parecen propios de una parcelación urbanística de muy baja densidad en suelo rural, lo que está expresamente prohibido por el artículo 13.2 del TRLS.
La Ley no deja de sorprender (negativamente) cuando profundiza en la referencia a la “normativa constitucional” indicando que “(u)n modo de vida más próximo a la naturaleza aporta indudables beneficios tanto para el medio ambiente como para el ciudadano que lo elige y cuando establece su vivienda en el campo se convierte en un agente activo en su cuidado y conservación haciendo efectivos dos derechos constitucionales, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. El ejercicio de estos derechos, de marcado interés público, evita el abandono de tales terrenos que es una de las causas más frecuentes que llevan aparejadas su deterioro ambiental, lo que contribuye de una forma efectiva al desarrollo rural sostenible”. Pero claro, según el legislador, “(l)a concepción de que la presencia del hombre necesariamente tiene un efecto negativo sobre el medio rural no es cierta en muchos casos. La experiencia de cada día muestra lo cuidadoso que llega a ser el ciudadano con aquello que siente como propio o más próximo”. Por partes:
1. Establecer en una Ley (y no solamente decir por escrito, lo que ya de por sí sería aventurado) que la actividad del hombre, siquiera cotidiana, sobre no perjudicar al medio ambiente supone de por sí una repentina mejora del mismo y que este efecto se ve multiplicado con la construcción de una vivienda unifamiliar, carece –como mínimo– de cualquier fundamento, pues es indudable que la presión del hombre sobre el medio (clarísima en este caso) produce alteraciones que lo deterioran, aquí fundamentalmente por el uso mismo de los recursos (en concreto, el suelo, la flora y el agua) contribuyendo a su agotamiento y contaminación por los residuos generados. Y eso aún en el caso de plantar flores y crear un huertito ecológico en el terreno.
Son muchísimos los estudios, nacionales e internacionales, que avalan desde hace años ya, esta sencilla y a estas alturas únicamente discutida –al parecer– por el legislador de la Comunidad de Madrid. A modo de ejemplo: David Pimentel, et al., “Land degradation: effects on food and energy resources”, Science 194.4261 (1976): 149-155; Piers Blaikie and Harold Brookfield, Land degradation and society, Methuen & Co. Ltd., 1987; Christopher J. Barrow, Land degradation. Development and breakdown of terrestrial environments, Cambridge University Press, NY, NY (USA), 1994 (1994); F. T. Mackenzie and J. A. Mackenzie, Our Changing Earth: An Introduction to Earth System Science and Global Environmental Change, Prentice Hall, 1995; el documento de la FAO (Naciones Unidas) sobre “Degradación del suelo debido a actividades humanas”, de 1976; y en la doctrina española, entre otros muchos, R. Martín Mateo, Manual de Derecho Ambiental, Aranzadi 2005; L. Parejo Alfonso, Comentarios al Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), Iustel, 2008; B. Lozano Cutanda, Derecho Ambiental Administrativo, La Ley-Actualidad, 2010; o J. Jaría, La cuestión ambiental y la transformación de lo público, Tirant lo Blach, 2011, entre otros muchos.
... (Resto del artículo) ...
