Francisco J. Bastida Freijedo es Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 35 (marzo 2013), y tiene su origen en la ponencia presentada en la Conferencia Internacional Ways of Federalism and the Horizons of Spanish State of Autonomies, celebrada en Bilbao, en octubre de 2011
I. HETEROGENEIDAD DE DECLARACIONES Y HOMOGENEIDAD DE DERECHOS
En la actualidad existe una gran producción de declaraciones de derechos, tanto desde el punto de vista material como desde su ámbito territorial. Junto a declaraciones generales de derechos, la última más relevante, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (Niza, 2000), han proliferado numerosas de tipo sectorial; entre otras, la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos (Oviedo, 2005) o la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, (Nueva York, 2006), que se unen a una larga lista sobre las más variadas materias (infancia, género, salud mental, entre otras). En el plano territorial, a las clásicas declaraciones de derechos contenidas en las constituciones se han añadido las de ámbito internacional y europeo, pero también las de orden regional o internas, dentro de un Estado federal o autonómico, creándose un sistema multinivel de garantías de derechos. Este fenómeno de heterogeneidad de derechos y garantías se ve compensado con una cada vez más intensa homogeneización del contenido de los derechos, a través de la interpretación que de los mismos hacen los tribunales internacionales, sobre todo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y los tribunales constitucionales. A esta confluencia contribuye también un efecto de emulación entre los promotores de las declaraciones de derechos. En definitiva, la globalización convive con la descentralización y la igualdad con la diferencia. En este contexto aparece incluida en los nuevos Estatutos de algunas Comunidades Autónomas una declaración de derechos específica para el respectivo territorio y la cuestión que se plantea es tanto jurídica como política, acerca de la posibilidad de su existencia y de su compatibilidad constitucional, pero también de su conveniencia, en la medida en que puede ser un factor de confrontación y desigualdad entre ciudadanos, en lugar de un instrumento de integración.
El objeto del presente trabajo no es un análisis jurídico pormenorizado de las declaraciones de derechos contenidas en los Estatutos de Autonomía. Sobre ello hay una amplia bibliografía a la que cabe remitirse. Se trata aquí simplemente de exponer, inevitablemente con afirmaciones de trazo grueso, cuáles son los planteamientos políticos y jurídicos que subyacen en la contienda jurídica sobre tales declaraciones, porque en gran medida los argumentos jurídicos para fundamentarlas y para fijar su alcance expresan una previa concepción de cuál es la estructura territorial descentralizada que permite el principio constitucional autonómico.
II. LA CONTROVERSIA DE LA INCLUSIÓN DE UNA DECLARACIÓN DE DERECHOS EN LOS ESTATUTOS. LOS PLANOS JURÍDICO Y POLÍTICO DEL DEBATE
Como es sabido, ningún Estatuto de Autonomía fue aprobado en su inicio con una declaración de derechos. La función constitucional del Estatuto es servir de norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, en la que se delimita el territorio, se crea su organización institucional y se establecen sus competencias (art. 147.1 y 2 de nuestra Constitución, en adelante CE). La referencia a los derechos de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma consistió en una remisión a “los establecidos en la Constitución” y a una mención a la especial atención que los poderes públicos autonómicos prestarían a la efectividad de los mismos y a determinadas políticas sociales y económicas en beneficio de la justicia, la igualdad, la participación y el empleo. Todo ello expresado en términos muy generales y con un carácter de principios o directrices a seguir por los poderes autonómicos.
Pasados más de veinticinco años de su aprobación, el Estatuto de Cataluña y después otros más, se reformaron para, entre otras cosas, incluir un catálogo de derechos, lo que ha provocado una abundante bibliografía jurídica sobre el sentido y el alcance constitucional de esta medida. La polémica se ha recrudecido tras dictar el Tribunal Constitucional (TC) las sentencias 347/2007 y 31/2010, sobre los Estatutos valenciano y catalán, respectivamente, al ofrecer argumentos no por todos compartidos.
La intensidad del debate se explica porque en la inclusión de un catálogo de derechos en los Estatutos sobrevuelan dos cuestiones diferentes, pero íntimamente relacionadas. Una se refiere a la capacidad o potencialidad de la autonomía política de las Comunidades Autónomas para regular en los Estatutos derechos y libertades. La otra a si lo realmente regulado en materia de derechos por los Estatutos es compatible con el texto constitucional, en la medida en que pueda entenderse como desarrollo de derechos fundamentales reconocidos en la CE. Evidentemente, la respuesta negativa a la primera cuestión cierra el paso a la segunda. Pero no es fácil ponerse de acuerdo cuando se habla de la misma cosa con distintos nombres y cuando se pretende dar el mismo nombre a cosas diferentes. Esto se percibe en la terminología empleada para referirse a unos mismos enunciados de derechos: “declaración estatutaria de derechos” dicen unos, “declaración de derechos estatutarios” dicen otros, y claro está, con finalidades distintas. El debate inicial de los juristas apuntaba al ser o no ser constitucional de estos catálogos de derechos. Los ya clásicos trabajos de Luis María Díez-Picazo, ¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos, deberes y principios? (1) y Francisco Caamaño, Sí pueden (Declaraciones de derechos y Estatutos de Autonomía) (2) ofrecen al respecto respuestas antagónicas, pero en parte porque no hablan de lo mismo y en parte también porque hay sobreentendidos políticos a los que en un caso se les da trascendencia jurídica y en el otro no.
Pudiera decirse que en estas declaraciones de derechos existe una tensión entre la letra, aparentemente correcta, y la música, que evoca una melodía de tono federal e incluso soberanista, con tendencia a desbordar las notas que la Constitución establece tanto para los derechos fundamentales como para la delimitación competencial. Parte de la doctrina ha juzgado la letra ignorando la música y parte ha juzgado la letra por la música. A su vez, el TC ha dicho en aquellas sentencias que la letra no es rechazable, siempre que la música se interprete conforme a lo por él establecido. Una interpretación recibida con división de opiniones.
III. LAS DECLARACIONES DE DERECHOS EN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y SU FUNDAMENTO EN LAS COMPETENCIAS ASUMIDAS
La posibilidad de que una declaración de derechos forme parte del contenido de un Estatuto de Autonomía no se puede negar por el hecho de que la Constitución no la incluya en el contenido de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Parece clara, y más desde la STC 247/2007, “la legitimidad constitucional de un contenido estatutario configurado ‘dentro de los términos de la Constitución’ (art. 147.1 CE), siempre que esté conectado con las específicas previsiones constitucionales relativas al cometido de los Estatutos” (FJ 11). El contenido mínimo o necesario de los Estatutos previsto en el artículo 147.2 CE, puede completarse, pues, con un contenido adicional que, “aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma” (FJ 12). El problema está en saber si las declaraciones estatutarias de derechos tienen esa adecuación constitucional.
La manera de justificar la existencia de una declaración de derechos en los Estatutos ha consistido en situarla en el terreno competencial. Es decir, el autogobierno de las Comunidades Autónomas se realiza a través del ejercicio de las competencias asumidas dentro de su ámbito territorial y la inclusión de un catálogo de derechos en los Estatutos se presenta engarzada en el sistema competencial a través de diversas vías. Una primera consiste en la concreción de derechos y de principios rectores socioeconómicos deducidos del elenco de competencias materiales previsto en el Estatuto. Una segunda vía es la concreción de derechos vinculados a la organización institucional de la autonomía (competencias institucionales), es decir, los derechos políticos de la ciudadanía autonómica: derecho de sufragio y demás derechos de participación política, derechos lingüísticos. La tercera vía, la más controvertida, es un aumento específico de competencias en materia de derechos. A diferencia de las dos anteriores, no se trata de reconocer en el plano estatutario derechos deducibles del ejercicio de competencias materiales o institucionales, sino de establecer derechos que podrían suponer un aumento de competencias, al incluir derechos de difícil anclaje en el capítulo de las competencias asumidas.
La polémica sobre si puede haber una declaración estatutaria de derechos, conteniendo unos derechos no necesariamente deducibles de competencias institucionales y materiales asumidas en el Estatuto, se resuelve al entender que lo que el Estatuto establece es una declaración de derechos estatutarios, pues todos esos derechos emanan de competencias asumidas, ya sean de orden institucional o de orden material, ya de orden iusfundamental que no afecten al contenido de los derechos fundamentales. El asunto está en saber si realmente estas últimas competencias son asumibles, si afectan o no a este contenido o a la regulación de las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales de los españoles y si, aun pudiendo ser gestionadas por las Comunidades Autónomas, pueden figurar en el Estatuto de Autonomía o si, por el contrario, su regulación corresponde a una ley autonómica.
El artículo 37.4 del Estatuto catalán (EAC), introducido en su tramitación en el Congreso de los Diputados (e igual el art. 13 del Estatuto andaluz, EAA), diluye en gran medida la polémica jurídica. Dispone este precepto que “Los derechos y principios del presente Título no supondrán una alteración del régimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes. Ninguna de las disposiciones de este Título puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España”. Se afloja así la tensión que inicialmente podía tener la declaración estatutaria en relación con el régimen jurídico de los derechos fundamentales.
IV. RAZONES POLÍTICAS DE LA INCLUSIÓN DE LA DECLARACIÓN DE DERECHOS EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y DE SU NEGACIÓN
Está claro que no siendo la declaración de derechos un contenido necesario del Estatuto de Autonomía, su inclusión obedece a razones estrictamente políticas y se puede afirmar que las razones no son las mismas en los diversos procesos de revisión estatutaria. La primera reforma que realmente impulsa este nuevo contenido del Estatuto, la catalana (2006), tiene una vocación soberanista y federal, con la pretensión de dotar a Cataluña de una norma que, bajo el nombre de Estatuto, se homologue con lo que significa la Constitución de un Estado miembro de una federación. De ello se hablará en el siguiente epígrafe. En cambio, la reforma del Estatuto andaluz (2007) da la impresión de incluir la declaración de derechos con la finalidad de reivindicar la bondad de la autonomía que el Estatuto establece. Una especie de buenismo autonómico –perdóneseme la expresión– o, si se prefiere, de un autonomismo benefactor que, en aras de legitimar la propia autonomía, incluye en el Estatuto una larga lista de objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, de derechos y de principios rectores de las políticas públicas; en definitiva, un elenco de las ventajas y beneficios que los ciudadanos pueden obtener de su autonomía territorial. En otras palabras, la declaración de derechos en el Estatuto andaluz no pretende estar al servicio de una mutación de la naturaleza del Estatuto, para darle la apariencia de una Constitución, sino que tiene la finalidad de introducir un nuevo nivel (el autonómico) dentro de un sistema multinivel de garantías de los derechos. En ambos casos, el resultado es una declaración inflacionaria de derechos, mucho más aparente desde el punto de vista cuantitativo que cualitativo.
Las reformas de otros Estatutos de Autonomía habidas con posterioridad responden en gran medida a este última idea, con un efecto de emulación del contenido de los Estatutos catalán y andaluz, si bien incorporando en algunos casos derechos específicos utilizados como singular reivindicación autonómica; por ejemplo, “los derechos en relación con el agua”, que, con intenciones contrapuestas, aparecen reconocidos en el Estatuto valenciano (reforma de 2006, que, aunque aprobada antes que la del Estatuto catalán, se inspira en los trabajos preparatorios de éste) y en el Estatuto aragonés (2007).
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