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José Eugenio Soriano García y Santiago González-Varas Ibáñez

Crónica de un acontecimiento: la presentación política del “Informe sobre España” de Santiago Muñoz Machado

14/06/2013
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El miércoles 28 de noviembre pasado se presentó en la Sala de Columnas del Círculo de Bellas Artes, el “Informe sobre España” que realiza Santiago Muñoz Machado, en acto patrocinado por las Fundaciones “Centro de Estudios Presidente Rodríguez Ibarra” y Fundación Caja Extremadura y en que en un novedoso formato, muy al estilo de las convocatorias literarias, reunió junto al autor, a Felipe González Márquez, Miguel Roca Junyent, María Dolores de Cospedal y Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, moderando Manuel Campo Vidal. Iniciada la palabra, Jesús Medina, Presidente de la Fundación de la Caja, insistió en que desde el tercer sector se plantean soluciones a los dilemas generados por la crisis económica que en España y otros países agudiza la exclusión social e inclusive plantea interrogantes sobre la calidad de la democracia con cuestionamiento de la clase política si no es capaz de dar respuestas a tales problemas. Y entre los asuntos que plantea la crisis, en un contexto de profundo cambio tecnológico y en tiempos competitivos, la solución de las dificultades económicas resolvería todas las demás, si bien junto al enigma económico, aparece el grave asunto de la organización estatal. Y éste sí es un problema solo español, que creíamos resuelto pero que parece no lo está, y que está teniendo respuestas variadas, desde un neocentralismo involucionista –pero con apoyo de una parte nada desdeñable de la población– hasta el federalismo, simétrico o no, y en el límite, fórmulas confederales e inclusive el independentismo. (. . .)

José Eugenio Soriano García es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid. Santiago González-Varas Ibáñez es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante.

La crónica fue publicada en El Cronista n.º 34 (febrero 2013), habiendo redactado José Eugenio Soriano García la parte primera y Santiago González-Varas Ibáñez la segunda.

Primera parte: Acto de presentación del “Informe sobre España” el 28 de noviembre de 2012 en la Sala de Columnas del Círculo de Bellas Artes

El miércoles 28 de noviembre pasado se presentó en la Sala de Columnas del Círculo de Bellas Artes, el “Informe sobre España” que realiza Santiago Muñoz Machado, en acto patrocinado por las Fundaciones “Centro de Estudios Presidente Rodríguez Ibarra” y Fundación Caja Extremadura y en que en un novedoso formato, muy al estilo de las convocatorias literarias, reunió junto al autor, a Felipe González Márquez, Miguel Roca Junyent, María Dolores de Cospedal y Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, moderando Manuel Campo Vidal.

Iniciada la palabra, Jesús Medina, Presidente de la Fundación de la Caja, insistió en que desde el tercer sector se plantean soluciones a los dilemas generados por la crisis económica que en España y otros países agudiza la exclusión social e inclusive plantea interrogantes sobre la calidad de la democracia con cuestionamiento de la clase política si no es capaz de dar respuestas a tales problemas. Y entre los asuntos que plantea la crisis, en un contexto de profundo cambio tecnológico y en tiempos competitivos, la solución de las dificultades económicas resolvería todas las demás, si bien junto al enigma económico, aparece el grave asunto de la organización estatal. Y éste sí es un problema solo español, que creíamos resuelto pero que parece no lo está, y que está teniendo respuestas variadas, desde un neocentralismo involucionista –pero con apoyo de una parte nada desdeñable de la población– hasta el federalismo, simétrico o no, y en el límite, fórmulas confederales e inclusive el independentismo. De ahí que proponga, junto con los temas comunes a los demás países sobre gobernanza, gestión eficaz de los servicios públicos y productividad, un gran pacto político lleno de generosidad y compromiso, como el que demuestran los intervinientes con su esfuerzo, la gratuidad con la que han colaborado, demostrando así que la sociedad civil también responde evitando el colapso que supondría no atender a la llamada de los tiempos.

Correspondió al autor del libro, Santiago Muñoz Machado, centrar académicamente el debate en términos que resumían en gran medida su conocido libro de igual nombre al del “Debate” y cuyo contenido resumido se añade a continuación de este texto descriptivo del mismo, para ilustración mejor de los lectores.

El profesor Muñoz Machado, abrió su intervención con el dramatismo que este tema provoca en todos, recordando que su libro nacía preocupado por España como especialista y como ciudadano. Todos los días vemos propuestas sobre reformas del Estado, que necesitan solvencia como la que desde la Academia puede ofrecerse. Advirtiendo prudentemente que no pretende tener razón en “nada de lo que digo y espero se recojan por lo que pudieran servir”.

Recordó que en la elaboración constitucional se quiso pasar a la descentralización como opción fundamental, para lo cual los padres de la Patria adoptaron el modelo republicano, pensado como se sabe para solventar el problema catalán. Pero en 1931 nadie imaginaba generalizar las Asambleas, mientras que en 1978, como demostraron las Preautonomías, la descentralización era imparable.

El Título VIII de la Constitución estaba plagado de defectos. Hoy lo sabemos, también quizás ayer, pero existía la convicción en la Academia y en la clase política de que había que ocultar sus defectos en aras de ponerla en pie, guiando a los legisladores y al Tribunal Constitucional también con nuestros informes siempre positivos hacia el texto fundamental.

Las Constituciones, para pervivir, tienen que ser reformadas, hay que reformarlas. Si bien es experiencia patria que nos gusta más el poder constituyente que el reformador y que en cuanto nos gusta poco una Constitución, tendemos a olvidarla y sustituirla. Quizás hayan existido demasiadas Constituciones. Cuando no nos satisface un texto, lo cambiamos y punto. Tendemos a pasear por el borde del precipicio.

La Constitución de 1978 es lo más importante en materia jurídica desde que nos reconocemos como pueblo. Pero es buena hora de reformarla, precisamente para conservarla y salvarla.

El Título VIII no está bien resuelto técnicamente, y aunque hasta ahora precavidamente callábamos, treinta y tres años después la crisis económica ha puesto de golpe sus defectos, también los nacionalismos periféricos han propiciado repentizar la exigencia de un posicionamiento singular y privilegiado.

Al socaire de una situación como ésta, aparecen diferenciadas al menos, posiciones que van desde un neocentralismo que mira a los doscientos últimos años y que es sostenido por el 40% de la población, hasta un federalismo, una asimetría y, finalmente, la independencia o ruptura completa (destrucción) del modelo.

La postura inmovilista, con recuperación de un centralismo imposible, resulta suicida. Las Autonomías han cometido errores y excesos, pero están bien asentadas en las poblaciones, que aprecian sus organizaciones regionales no estando dispuestas a su supresión. No cabe vuelta atrás.

El Federalismo, como bien asienta el consenso doctrinal más solvente, resulta muy difícil de precisar. Hay tantos federalismos como países descentralizados y no resulta dudoso que el Estado autonómico es federal. Y si faltara algo, por vía de pura reforma puede conseguirse plenamente, habiendo Estados federales con menos competencias atribuidas a sus miembros federados. Hoy por hoy, no lo pide como tal, ninguna de las Autonomías del común, no siendo imaginable que Extremadura, Andalucía o La Rioja, pasen a ser denominadas Estados. No añade nada la expresión “Federal”, pero si sirviera para algo, hágase, pese a que sabemos no es algo sustancialmente distinto de lo que tenemos y por ende no hay que tenerle ningún miedo. La expresión “federal” gusta poco por la historia que representó la I República, por lo que la II República ni lo tuvo en cuenta, desechándolo. Tampoco lo quieren las Autonomías especiales, ya que el federalismo tiende a la uniformización y precisamente de ella es de la que quieren escapar Cataluña y el País Vasco. No lo quiere nadie, pero si sirviera, pues, como dijimos, hágase.

El Federalismo Asimétrico podría valer si se supiera bien que asimetría tener, ya que más allá de la lengua, el derecho civil o foral y en su caso los convenios y conciertos fiscales, nada se encuentra como diferencia. Y basta leer los preámbulos de los Estatutos de Extremadura, Andalucía o Aragón, para entender bien que no consentirían que se otorgara nada a las autonomías especiales que no pudieran alcanzar ellas mismas.

Pero en todo caso, tras treinta y cinco años de vigencia, hoy sabemos los defectos del sistema. Para empezar el Estado y las CC.AA., en su reparto de competencias, carecen de un eje claro, que por si fuera poco el Tribunal Constitucional ha echado a perder en lo poco que podíamos saber sobre el mismo. Hay una laguna clara en orden a saber lo que es una competencia exclusiva, que por diferencia con Alemania, donde sí se sabe cuáles son y que pertenecen solo al Estado pudiendo los Länder abordarlas solamente por expresa atribución de la federación, en nuestro sistema se desconoce a qué responde dicho reparto. E insistimos, el TC “vino a estropearlo todo” con una jurisprudencia confusa y generadora de ofuscación. Tampoco conocemos en qué consiste eso del desarrollo legislativo, como tampoco conocemos por qué la legislación del Estado tarda en ejecutarse o a veces ni se ejecuta, no se aplica. Aún más, consecuencia de la tardanza en la respuesta del TC, resulta la paradoja de que la ley ordinaria autonómica prima sobre la legislación estatal prácticamente durante todo el tiempo del proceso la cual, así, no se cumple. No hay claridad alguna en la relación entre legislación autonómica y estatal, y esto tiene que aclararse, quizás por vía de una reforma constitucional. Fijémonos en que incluso en casos como la exigencia de estabilidad mediante ley financiara, carece de medios ordinarios de exigencia, debiendo el Estado acudir, nada menos, que a la coacción federal del 155 como advertencia a Regiones incumplidoras. Toda una demostración de la falta de normalidad en la relación ya que la única vez que se utilizó la coacción federal fue con ocasión de la aplicación a Companys con ocasión de su proclamación del Estado catalán dentro de la República Federal. No es forma de mantener una situación normalizada.

Reformar la Constitución, por políticos desde luego, pero obrando con solvencia, para lo cual la ayuda de la Academia puede resultar fundamental. La clase política no se pondrá de acuerdo, pero hemos de intentarlo. Todas las reformas (exclusividad competencial, ejecución legislativa, desarrollo legislativo, garantías). Y con una advertencia: el TC no puede con todo, con lo cual, debería quedar abierta la puerta para que la judicatura ordinaria también inaplique sin más y rechace una ley inconstitucional e inclusive así lo declare.

Los revolucionarios franceses, primero en 1791 y luego en 1793, al igual que Jefferson, pensaban que una generación no puede vincular al futuro, a todas las generaciones venideras. Para ello hay que reformar. Reformar para salvar la Constitución: ése es el programa.

Felipe González, comenzó mostrando su apoyo, su adhesión, a que haya más debates como éste, ya que la crisis institucional no está provocada por la crisis económica, pero ésta agudiza aquella, siendo necesario debate entre todos, partiendo del consenso. No se sale adelante sin consenso, no hay consenso sin diálogo que permita reconocer al otro y conocerle, porque hay que tener en cuenta al otro. El logo parte del conocimiento, de la razón del otro, en un diálogo que no es una suma de monólogos sucesivos. Sin consenso será mucho más difícil y caro salir de la crisis económica, pero se saldrá. Pero sin consenso no se saldrá de la crisis institucional y territorial. Y esta es la diferencia entre una crisis y otra. La crisis institucional abarca al Estado y a todas las instituciones: no hay ninguna institución que no esté en crisis, tenemos a todas en crisis, por lo que hay que reconfigurar la voluntad nacional para salir de la nuestra.

Europa está en una encrucijada, provocada o acelerada también por la crisis económica, hasta el punto que algunos han hecho el cálculo del coste del no-euro, y, pese a su patriotismo aparente, llevándose el ahorro al Deutsche Bank, ahora que necesitamos el ahorro aquí. Europa tiene la tentación de dar marcha atrás. Pero es que sin Unión Económica y Fiscal, la Unión Monetaria difícilmente puede funcionar; por eso se pactó hace veinte años que la Unión fuera también económica y no se ha hecho.

Por otro lado, tenemos aquí la tentación de fundarlo y refundarlo todo. Pero deberíamos tener la tentación de la reforma, por lo que “me declaro reformista impenitente” (en lo territorial, en lo institucional). España necesita reformas, incluidas las institucionales. Reformas que impidan el crecimiento de la fronda legislativa, porque aquí creemos que los problemas se resuelven con más leyes, creando una selva inextricable. Por ejemplo, en Andalucía acaban de aprobar un Decreto-Ley sobre Costas Marítimas, quizás mejor que el proyecto nacional del PP, pero que no puede ser porque resulta incongruente. Será mejor o peor, pero no podemos tener dos normas simultáneamente regulando las costas y que acabe sucediendo que en Andalucía no se aplica la ley común. Llega al punto de que elevamos reglamentos a categorías de leyes con el fin de hacerlos inexpugnables.

Hay también la tentación de refundarlo todo, de reinventarlo todo, y esto ocurre en toda España y en todas las Autonomías, donde se pretende en ocasiones llevar al pueblo a la tierra prometida aunque el Mesías se quede a las puertas. Pero los países no se inventan.

Pese a todo, llevamos en paz más años que en toda nuestra historia. Y eso vale y hay que destacarlo como mérito atribuido a la propia Constitución.

Se decía por el Presidente de la Fundación Caja Extremadura que hay que abordar los problemas de nuestro tiempo, y que el problema de nuestro tiempo era la economía, por lo que resuelto este tema se resuelven los demás; pues bien, hay que decir que no, que hemos tenido época de bonanza y que ahí aparecieron los problemas territoriales, para lo cual basta con pensar en lo que sucedió con la reforma del Estatuto Catalán. No es posible, hay que repetir, resolver la crisis económica sin resolver la crisis institucional. También creo, pensando ahora en Europa, que el euro sobrevivirá, pero no es inexorable, como creo que España sobrevivirá, pero no es inexorable, ya que todo es posible. Y es que descentralizar, como apunté en Chile, es bueno, pero centrifugar es fatal para los intereses generales. Y esto dicho también pensando en Cataluña, diferente pero española.

El país no soporta cuatro Administraciones interpuestas, cinco contando la europea. Curiosamente, aquí todos queremos tener soberanía a costa del Estado, pero luego somos muy capaces de ceder soberanía a Bruselas. Y a las Administraciones les sobra un veinte por ciento de efectivos, pero teniendo en cuenta una tasa de reposición que permite que un diez por ciento se regenere cada año, lo que permite quizás no despedir, recordando también que las Administraciones tienen prisa en cobrar y lentitud en pagar, con daño a los ciudadanos. Y también, recordar cabe que las Diputaciones hoy quizás sobren o al menos hay que repensarlas, a ellas y al Estado. Si no se logra el gran pacto reformista de la Constitución, que preveo difícil, al menos que por la obra legislativa se consiga ir arreglando y reformando las cosas.

Nuestra época, con todos sus defectos ha sido la mejor y más feliz. Citando a Ortega, hay que vertebrar el consenso. En su época, Ortega venía a indicar que todos eran notables menos los políticos. Poco hemos cambiado desde entonces.

Pero el éxito de nuestra época se llama consenso y sin él no hay arreglo posible. Hay que buscar el consenso entre todos, y aparecerán las soluciones.

Miquel Roca, partiendo de que hay que aceptar el valor de la discrepancia y la diferencia, desde la amistad, manifestó que durante mucho tiempo tuvo la sensación de que la Constitución le gustaba solo a él. Y que en realidad le gustaba aún más el espíritu, el pacto que la hizo posible, que ha permitido el más largo tiempo de paz y prosperidad en la historia contemporánea de nuestro país.

Advirtió que son los políticos, no los académicos, quienes tienen que enderezar la situación y que en la propia academia las cosas estaban lejos de andar uniformadas puesto que había claras discrepancias doctrinales. En todo caso, es una tarea para políticos, si bien entendía que los académicos pueden prestar apoyo, dar ideas, fomentar debates.

La clave de toda solución, en democracia, es sin duda el pacto, el consenso. Y en ese consenso todos estamos ya convencidos de que el actual modelo está agotado. El ejemplo del Estatuto de Cataluña es claro y clave. La ambición de construir un Estatuto dentro de la Constitución estaba ahí y sigo pensando, dice el ponente, que la ambición sí era constitucional. Las Sentencias del Tribunal Constitucional, se acatan, pero si son los magistrados unos interinos permanentes, su legitimidad es más dudosa.

... (Resto del artículo) ...

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