AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 03 de febrero de 2011
RECURSO Núm: 8/2009
Ponente Excmo. Sr. JESUS CUDERO BLAS
Madrid, a tres de febrero de dos mil once.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido D. Belarmino, representado por el Procurador don ANTONIO RAFAEL RODRÍGUEZ MUÑOZ, contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 18 de septiembre de 2008 (dictada por delegación del Ministro de Justicia), por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a resolución del mismo órgano de 3 de enero de 2008, que denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia por no haberse acreditado el requisito de la buena conducta cívica. Ha sido parte en autos la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley de la Jurisdicción, se confirió traslado a la parte actora por término de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito presentado el 25 de mayo de 2009 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso por la que se anule la resolución recurrida y se reconozca el derecho del actor a la concesión de nacionalidad española por residencia.
SEGUNDO.- Del indicado escrito de demanda se dio traslado al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizada dicha contestación por escrito de 3 de junio de 2009, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.
TERCERO.- Concluso el proceso, la Sala señaló, mediante providencia, la audiencia del día 25 de enero de 2011 para su votación y fallo, fecha en la que, efectivamente, se votó y falló el recurso.
VISTO siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. JESUS CUDERO BLAS, quien expresa el parecer de la Sala.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
PRIMERO.- Se impugna en el presente proceso la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 18 de septiembre de 2008 (dictada por delegación del Ministro de Justicia), por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a resolución del mismo órgano de 3 de enero de 2008, que denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia por no haberse acreditado el requisito de la buena conducta cívica.
Son antecedentes de interés para la solución del caso, a la vista del expediente administrativo y de los documentos que constan en autos, los siguientes:
1. Con fecha 26 de julio de 2005 el ciudadano nacional de Guinea Ecuatorial don Belarmino solicitó la concesión de la nacionalidad española por residencia, alegando fundamentalmente lo siguiente: a) Que reside legalmente en España desde el año 2001; b) Que carece de antecedentes penales; c) Que habla correctamente el idioma español y se encuentra totalmente adaptado a las costumbres y estilo de vida de nuestro país; d) Que cuenta con medios de vida suficientes.
2. Tramitado el correspondiente procedimiento administrativo, la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 3 de enero de 2008 -confirmada en reposición por la de 18 de septiembre de 2008- denegó la nacionalidad solicitada por no acreditar el requisito de la buena conducta cívica al haber sido condenado en sentencia de 10 de marzo de 2005 como autor de un delito de resistencia previsto y penado en el artículo 556 del Código Penal.
3. Frente a tales resoluciones se ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo, en el que el interesado cuestiona la legalidad de las mismas alegando, en síntesis, lo siguiente: a) Que está plenamente integrado en la sociedad española y que tanto el Juez Encargado del Registro Civil como el Ministerio Fiscal informaron favorablemente a la concesión de la nacionalidad; b) Que la ejecución de la pena impuesta en la sentencia referida en los actos recurridos fue suspendida por plazo de dos años, acordándose la remisión definitiva de la pena correspondiente al transcurrir dicho plazo sin delinquir; c) Que cuando se presenta la demanda los antecedentes ya están cancelado; d) Que los hechos fueron "de trascendencia menor, episódicos y limitados a un solo acontecimiento" y que a partir de ellos ha demostrado una correcta conducta cívica, como trabajador incansable.
4. En su escrito de contestación a la demanda señala el Abogado del Estado que la existencia de la condena penal impide tener por acreditado el requisito de la buena conducta cívica.
SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, según los casos; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional.
Ciertamente, los primeros no plantean especiales problemas interpretativos. En cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente revisable, sin que quepan soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Para entender que concurre el requisito de la "buena conducta cívica", ha destacado el Tribunal Supremo que no basta con la falta de constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que, "per se", impliquen mala conducta, ya que lo que el artículo 22.4 del Código Civil exige es que el solicitante de nacionalidad justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España, y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, de manera que la inexistencia de antecedentes penales no es elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 ( sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 13, 20, 22 y 23 de abril, 8 y 15 de julio, 9 y 23 de septiembre, 11 de octubre, 6 de noviembre y 25 de diciembre de 2004, y 11 de octubre y 25 de septiembre de 2005 ). Y es que nada tiene que ver el concepto jurídico indeterminado de "buena conducta cívica" con la carencia de antecedentes penales, ya que aquella exigencia constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia y que, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal.
Además, según el Tribunal Supremo, cuando nos hallamos ante sentencias penales condenatorias, resulta preceptivo valorar - a efectos de determinar su trascendencia en punto a la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica- no sólo su alejamiento o proximidad con la solicitud de nacionalidad, sino también "el carácter y circunstancias de la conducta que haya podido dar lugar a la condena penal, como reveladora no sólo del incumplimiento del deber de observancia de los deberes constitucionales y de respeto a los derechos constitucionales, sino también de la falta en mayor o menor grado de la integración en la sociedad española legalmente exigida" ( sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1998 ).
Para apreciar la concurrencia de este requisito, señala también el Tribunal Supremo que los inevitables cambios en la estimativa de valores introducen un factor de dificultad para el Juez que ha de definir lo que -en un determinado momento de la historia- deba entenderse por buena conducta cívica. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido de que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad española tenga que demostrar que durante toda su vida ha observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos ( sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2002, 22 de abril y 15 de noviembre de 2004, y 20 de septiembre de 2005 ).
En definitiva, el concepto jurídico que nos ocupa debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía de recurso contencioso administrativo, mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto y en modo alguno en relación a un período de tiempo predeterminado ( sentencias del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1999, 22 de abril, 8 y 30 de noviembre de 2004 ), apreciando la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( sentencias del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1999, 22 y 23 de abril, 8 de noviembre y 15 de diciembre de 2004, y 28 de septiembre y 11 de octubre de 2005 ).
En cuanto a la determinación de a quién incumbe la carga de acreditar la buena conducta cívica, señala también el Tribunal Supremo que cuando el Código civil remite al intérprete a la buena conducta cívica como parámetro para resolver si procede o no acceder a la pretensión de que se conceda la nacionalidad española a un extranjero por causa de residencia, está desplazando hacia el solicitante la carga de probar que viene observando una conducta de tales características, con lo que está imponiendo al Juez el deber de averiguar si, a la vista de las pruebas que tiene que aportar el interesado, hay razón suficiente para entender que viene observando esa buena conducta cívica cuya ausencia opera como obstáculo impeditivo de la concesión de la nacionalidad ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 ), pesando sobre el solicitante de la nacionalidad la carga de probar su buena conducta cívica ( sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2004 ) y teniendo en cuenta que el informe del Juez Encargado del Registro Civil apreciando la buena conducta cívica del peticionario de nacionalidad, es relevante a los efectos de probar la concurrencia de esa buena conducta para conceder o denegar la nacionalidad española ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2006 ).
Por último, conviene recordar que no puede alegarse vulneración del principio de presunción de inocencia en los supuestos de denegación de la nacionalidad española por falta de buena conducta cívica, ya que, aunque el Tribunal Constitucional tiene declarado con carácter general, entre otras muchas, en las sentencias 76/1990 y 14/1997, que "la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones", en los supuestos de denegación de la nacionalidad española es patente que no estamos ante una sanción, sino ante una denegación que responde a la no concurrencia de uno de los requisitos que la ley exige para su concesión, la buena conducta cívica ( sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2002 y 23 de abril de 2004 ).
TERCERO.- Trasladando estas consideraciones al supuesto enjuiciado y a la vista de las circunstancias concurrentes en el mismo, ha de concluirse que el demandante no ha acreditado el requisito de la buena conducta cívica.
Aunque de la documentación obrante en el expediente administrativo se desprende, efectivamente, un cierto grado de integración del demandante en la sociedad española -conoce el idioma, trabaja legalmente durante el dilatado período que refleja su hoja de vida laboral - ha de tenerse en cuenta que el mismo fue condenado en sentencia del Juzgado de Instrucción de Alcorcón de 10 de marzo de 2005 por un delito de resistencia del artículo 556 del Código penal a la pena de cuatro meses de prisión e inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, constatándose en dicha sentencia (en el apartado de hechos probados) que los hechos acaecieron el 6 de marzo de 2005 y consistieron en la negativa del interesado a identificarse ante la Policía Local al haber estado implicado en un accidente de tráfico, agarrándose durante una hora a la puerta del vehículo policial e insultando gravemente a los agentes. La condena por el referido delito debe conducirnos a no reputar cumplimentado el presupuesto de la buena conducta cívica del recurrente, sin que frente a ello pueda aducirse con éxito que se trata de un hecho aislado, que la ejecución de la pena fue suspendida por auto de 10 de marzo de 2005, que la misma fue remitida después definitivamente y que los antecedentes penales han de reputarse cancelados en el momento en que formalizó la demanda. La indicada sentencia penal condenatoria pone de manifiesto, "per se", la inexistencia de buena conducta cívica. A ello cabría añadir que el delito en cuestión poco dice a favor del comportamiento adecuado al estándar social medio del solicitante, que la conducta enjuiciada en la sentencia citada (resistencia a agentes de la autoridad e insultos a los mismos) no puede ser merecedora del acogimiento de la pretensión deducida en la demanda y que tanto los hechos sancionados como la sentencia condenatoria están extraordinariamente próximos a la solicitud de la nacionalidad.
No puede, además, cuestionarse la legalidad del acto recurrido aduciendo que los antecedentes penales están cancelados a la fecha en que interpuso la demanda, pues resulta incontrovertida la vigencia de tales antecedentes durante la tramitación del procedimiento y la cercanía de tales hechos y de la propia sentencia a la fecha en que se interesó la concesión de la nacionalidad española.
Por último, nada impide al solicitante, en el caso de que mantenga el grado de integración personal, social y laboral que aduce y si acredita buena conducta cívica posterior, solicitar en el futuro la concesión de la nacionalidad por residencia, pero, en todo caso, ésta no puede ser reconocida en el seno de un procedimiento en el que se ha constatado que algo más de tres meses antes de formular la solicitud que ha dado origen al mismo cometió los hechos que dieron lugar -también en fecha extraordinariamente próxima- a la sentencia condenatoria firme citada.
CUARTO.- Procede, en atención a las razones expuestas, desestimar el recurso al ser ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas sin que, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, se aprecien méritos para una especial imposición de costas, al no haber procedido ninguna de las partes con temeridad o mala fe.
Por lo expuesto,
FALLAMOS
Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 8/2009, interpuesto por don Belarmino, representado por el Procurador don ANTONIO RAFAEL RODRÍGUEZ MUÑOZ, contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 18 de septiembre de 2008 (dictada por delegación del Ministro de Justicia), por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a resolución del mismo órgano de 3 de enero de 2008, que denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia por no haberse acreditado el requisito de la buena conducta cívica, declarando ajustadas a Derecho las mencionadas resoluciones y sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas del procedimiento.
Frente a la presente resolución cabe preparar, ante esta misma Sección para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso de casación en el plazo de los diez días siguientes al de su notificación.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ
D.ª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JESUS CUDERO BLAS
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Ilmo. Sr. D. JESUS CUDERO BLAS estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico
PUBLICACIÓN.
Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.
Madrid a Doy fe.
