INSTRUMENTOS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE INFORMACIÓN Y DE PARTICIPACIÓN DE LOS VECINOS
Introducción: El nacimiento de derechos constitucionales inherentes a la persona.
El vecino como cualquier persona tiene consagrados y garantizados todos los derechos constitucionales reconocidos en el Título I de la Constitución Española, y de especial protección gozan los llamados derechos fundamentales y libertades públicas a través de los procesos judiciales preferentes y sumarios amén del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53.2 de la propia Carta Magna.
Los derechos de los ciudadanos comienzan por los fundamentales y constitucionales y se completan con los administrativos, en los distintos sectores de la actividad administrativa, relaciones con las Administraciones en general, en el ámbito educativo, sanitario, seguridad social, servicios sociales, etc.
No obstante no podemos entrar en el análisis del alcance, contenido, limitaciones y garantías de cada uno de los derechos reconocidos a las personas en el Título I de la Constitución sino que nos hemos de centrar en el análisis de la posición de los “vecinos” desde el principio de la autonomía local proclamado solemnemente en el artículo 140 de la CE.
La Constitución de 1978 concibe la participación en los asuntos públicos como un derecho fundamental de los ciudadanos en el artículo 23 y se garantiza su ejercicio en el artículo 53. La participación en los asuntos locales, con pleno respeto a la autonomía local puede revestir dos formas, la directa o representativa (artículo 23 CE) y la indirecta, a través del mecanismo de la representación política mediatizada a través de los representantes libremente elegidos mediante el sufragio personal, directo y secreto.
Además del derecho fundamental del artículo 23 de la CE y de los mecanismos de participación ciudadana mediante la participación indirecta o representativa, hemos de proceder al estudio del estatuto jurídico del vecino del cual emana los derechos y deberes de cada persona en sus relaciones especiales de sujeción con la primera administración, la más próxima al ciudadano, la Administración Local.
I. Concepto: el estatuto vecinal.
Las relaciones entre las Administraciones Locales y sus vecinos –administrados-, se han de caracterizar por la existencia de un vínculo que venga definido por los derechos y los deberes que el Ordenamiento Jurídico les confiere, y que en su conjunto forman parte del denominado “estatuto de los vecinos”.
Las entidades locales están al servicio de sus vecinos por lo que han de ser las primeras guardianes o garantes de los derechos de las personas, especialmente de los fundamentales. Es más tal reconocimiento y protección de los derechos se ha de hacer extensible no sólo a sus vecinos sino a todas las personas que se encuentren en su demarcación territorial sean o no residentes en ella. Igualmente, en lo que se configura como “Estatuto vecinal” a todos los vecinos les es exigible el cumplimiento de los deberes cívicos y el respeto a las personas y al entorno urbano.
La modernización de las Administraciones locales, como las más próximas a la ciudadanía, han de garantizar la satisfacción de las necesidades y expectativas ciudadanas, que sean capaces de dar servicio con la mayor agilidad, calidad y eficacia, incorporando para ello los métodos de organización e instrumentos administrativos y tecnológicos más modernos y avanzados.
Ser ciudadano, significa asumir un compromiso con el entorno social, del cual se derivan, a su vez, derechos y deberes. La obstaculización en el ejercicio de los primeros o la falta de cumplimiento de las obligaciones, conlleva consecuencias que afectan a toda la sociedad.
Los Ayuntamientos, en su diario actuar como Administraciones más próximas a los ciudadanos que garantizan los derechos de estos en el ámbito local, deben propiciarles la más adecuada atención, información y servicio y la pertinente participación de vecinos y asociaciones en la vida municipal.
Por ello, muchos Ayuntamientos sabedores del estatuto vecinal que nace de la LBRL han procedido a la aprobación mediante Ordenanzas de sus respectivas Cartas de Derechos y Deberes ante la Administración Municipal como instrumento normativo que pretende abordar la consecución de una Administración Municipal que responsa a los principios de transparencia, información y atención adecuada en la prestación de los servicios y de convivencia y cumplimiento de las leyes, estableciendo los derechos y obligaciones de sus vecinos.
Por consiguiente el estatuto del vecino constituido por el conjunto de derechos y deberes para con su Entidad Local recogido en el artículo 18 LBRL viene complementado con un aspecto propio de una sociedad democrática cual es, el derecho a la participación ciudadana y en el que ha sido decisiva la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local.
A tenor de la Exposición de Motivos de esta Ley 57/2003, los mecanismos participativos colocan a nuestro régimen local en la línea de avanzada de promoción de la participación que ya estaba adquiriendo cuerpo en todo el continente, impulsada por el Consejo de Europa en la Recomendación del Comité de Ministros 19/2001, cuyo texto sirvió para inspirar los principios de modernización del Gobierno Local.
El llamado “Estatuto del Vecino” en todo lo concerniente a sus derechos y obligaciones y a la información y participación ciudadana se desarrolla ampliamente en el Título VII del ROF (artículos 226 y siguientes).
II. Clasificación de los derechos de los vecinos:
A los efectos de dar mayor claridad expositiva del tenor del artículo 18 de la LBRL podemos clasificar los derechos de los vecinos en sus relaciones con las Administraciones Locales así:
A) Derechos Políticos:
Derechos de sufragio activo y pasivo: ser elector y elegible
Consulta popular
Derecho a la iniciativa popular.
B) Derechos de información y participación ciudadanas:
Derecho de información.
Derecho de participación en la gestión municipal
Derecho de intervención en los plenos y en otros órganos de gobierno local.
C) Derechos prestacionales:
Derecho a la utilización de los servicios públicos municipales
Derecho a los aprovechamientos de los bienes comunales
Derecho a exigir la prestación de servicios municipales obligatorios.
D) Derechos en sus relaciones administrativas y en los procedimientos administrativos:
Derecho de información
Derecho de acceso a los expedientes, archivos y registros administrativos.
Todos los derechos de los ciudadanos reconocidos en el artículo 35 LRJ-PAC.
E) Otros derechos reconocidos en las leyes:
Ejercicio de acciones judiciales por subrogación.
Ejercicio de la acción pública en determinadas materias: urbanismo y defensa del patrimonio histórico artístico.
III. Derechos de información y de participación ciudadanas.
La participación ciudadana constituye uno de los ejes fundamentales del régimen local español desde la promulgación de la LBRL cuyo artículo 69 con el que comienza el Capítulo IV del Título V “Información y participación ciudadanas” impone como deber a todas las Corporaciones Locales el de facilitar la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local.
No olvidemos la noción misma de los Municipios que aparece vinculada a su consideración de “cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos” (artículo 1.1 LBRL).
1. Régimen jurídico.
Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal (artículo 18.1 b) LBRL).
Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución (artículo 18.1.e) LBRL)
Capítulo IV del Título V LBRL (artículos 69 a 72) en la redacción dada por la Ley 57/2003 “Información y participación ciudadanas”.
Capítulo II del Título VII ROF (artículos 227 a 236) “Información y participación ciudadanas”.
2. Instrumentos para el ejercicio del derecho de información de los vecinos.
Son varios los cauces por los que se puede ejercitar el genérico derecho de los vecinos a ser informados de los asuntos públicos tratados por sus respectivos Ayuntamientos. Siguiendo el orden de la propia normativa básica estatal analizaremos los siguientes:
publicidad de los Plenos, como regla general,
publicidad de las Ordenanzas locales y de los planes de ordenación urbanística,
derecho a ser informados, previa petición razonada, y a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales y sus antecedentes.
el trámite de información pública en los procedimientos administrativos de la esfera local: expedientes urbanísticos y medioambientales
Desde el espacio europeo y en esencia con la Carta Europea de Autonomía Local hecha en Estrasburgo el 15-10-85 se fundamenta la idea de que es en el nivel local donde el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos puede ser ejercido más directamente, de modo que la existencia de entidades locales dotadas de autonomía y competencias efectivas constituye un presupuesto para dicha participación.
La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa 2001/19 considera a la democracia local como “una de las piedras angulares de la democracia” cuyo reforzamiento es un “factor de estabilidad” y alude a la exigencia de “métodos más directos, flexibles y ad hoc de participación” Sobre la base de estas ideas la Recomendación enuncia una serie de “principios esenciales” de la política de información y de participación democrática a nivel local y enumera una serie de acciones y medidas para favorecer un importante elemento de apoyo para las iniciativas municipales en este terreno cuya carencia de efectos jurídicamente obligatorios no le impide jugar un papel relevante como expresión de unos objetivos y unas directrices que se asumen institucionalmente por el Consejo de Europa y marcan un camino de convergencia para todos los Estados miembros de la Unión.
Entre las medias y acciones destacan las siguientes:
Acciones y medidas de carácter general.
Acciones y medidas relativas a la participación en las elecciones locales y al sistema de democracia participativa.
Acciones y medidas relativas a la participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión y en la gestión de los asuntos locales.
Acciones y medidas específicas relativas a categorías específicas de ciudadanos que, por diferentes razones, tienen más dificultades para participar (discapacitados, menores, inmigrantes, etc.).
Pasamos a continuación a estudiar cada uno de los instrumentos que nuestra legislación básica estatal establece para el ejercicio del derecho a la información.
2.1. Publicidad y transparencia de los Plenos y de los órganos de gobierno de las Entidades Locales (artículos 70.1º LBRL y 227 ROF).
Dispone el párrafo 1º del artículo 70 LBRL que, “Las sesiones del Pleno de las Corporaciones locales son públicas. No obstante, podrán ser secretos el debate y votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría absoluta”.
Con el mismo tenor y con la misma excepción se recoge en el artículo 88.1º ROF y se desarrolla con más detalle en el artículo 227 ROF.
Contenido del derecho:
El ejercicio de este derecho implica como regla general que, cualquier vecino puede asistir a las sesiones de los Plenos del Ayuntamiento y a las sesiones de los demás órganos complementarios.
Se exceptúan de tal publicidad las sesiones de:
las del Pleno cuando traten asuntos que puedan afectar al derecho fundamental a la intimidad de las personas reconocido en el artículo 18.1º CE.
las de las Juntas de Gobierno y de las Comisiones informativas.
Publicidad. Para garantizar dicha publicidad y transparencia el ROF impone las siguientes medidas necesarias para el ejercicio del derecho a la información que ostentan los vecinos del municipio:
Las convocatorias y órdenes del día de las sesiones del Pleno se transmitirán a los medios de comunicación social de la localidad y se harán públicas en el tablón de anuncios de la entidad local.
La Corporación Local dará publicidad resumida del contenido de las sesiones plenarias y de todos los acuerdos del Pleno y de la Comisión de Gobierno, así como de las resoluciones del Alcalde y las que por su delegación dicten los delegados, exceptuando aquellos asuntos que puedan afectar a la intimidad de las personas.
Además de la exposición en el Tablón de anuncios de la Entidad podrán utilizarse los siguientes medios:
Edición, con una periodicidad mínima trimestral, de un boletín informativo de la entidad local,
Publicación en los medios de comunicación social del ámbito de la Entidad.
Oficina de Información (artículo 230 ROF). Para que dicho derecho a la información que haga posible la publicidad y la transparencia de los órganos de gobierno de las Entidades Locales, el artículo 230 ROF impone la obligatoriedad de la existencia dentro de su organización administrativa de una Oficina de Información que canalizará todas las actividades relacionadas con la publicidad, así como el resto de la información que la misma proporcione en virtud de lo dispuesto en el artículo 69.1 LBRL.
Estas Oficinas de Información podrán estructurarse de forma desconcentrada si así lo exige la eficacia de su función.
Las peticiones de información que se canalicen a través de estas Oficinas se han de hacer por escrito y de forma razonada salvo que se trate de la obtención de certificaciones de acuerdos o resoluciones que en este caso podrán ser obtenidas previo abono de la tasa correspondiente.
Con fechas recientes- 11-3-09- la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en un informe emitido sobre “Las TIC en la Administración Local” ha destacado en relación con esta materia:
Cerca del 80% de los ayuntamientos de más de 30.000 habitantes dispone de servicios de participación ciudadana y casi el 40% facilita información de trámites personales.
Más del 89% de los ayuntamientos de más de 3.500 habitantes (que agrupan casi el 90% de la población) disponen de servicios de información general (noticias, actividades, procedimientos, etc.).
Más del 84% de los ayuntamientos de más de 30.000 habitantes ofrece por Internet información cultural y turística de la ciudad, así como el callejero e información sobre los transportes.
Más del 74% de los ayuntamientos de más de 15.000 habitantes (que agrupan al 74% de la población) ofrecen por Internet información para las empresas.
Más de la mitad de los ayuntamientos de los segmentos de más de 1.000 habitantes (el 96% de la población) ofrecen el servicio de tramitación de expedientes municipales por Internet. El 46% facilita el pago electrónico, el 40% la interoperabilidad y el 36% la autoliquidación de impuestos y tasas.
Precisiones:
1.ª La publicidad del Pleno y del orden del día de sus sesiones también acarrea el derecho de los vecinos a solicitar copia de las “actas” levantadas por el Secretario de la Corporación en las que se contienen la adopción de los acuerdos (S. TSJ de Cataluña 7-2-03).
2ª La excepción a la regla general de la publicidad de los plenos y el derecho a la obtención de información por parte de los vecinos de los asuntos de competencia municipal viene a ser muy rígida en todo lo tocante no sólo a la intimidad de las personas “ex” artículo 18.1º CE, sino que en la actualidad también se extiende a la protección de datos de carácter personal “ex” artículo 18.4º CE.
En la actualidad la normativa estatal reguladora de la materia la hallamos en la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante, LOPD) y tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar.
También hemos de citar el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos, que entró en vigor el 19-4-08.
2.2. Publicidad de las Ordenanzas locales y de los planes de ordenación urbanística (artículos 70.2 y 70 ter LBRL).
Para dar garantía a los derechos de información ciudadana de los vecinos es preciso que el ordenamiento jurídico cuente con instrumentos que den publicidad a los acuerdos y normas dictadas por las Corporaciones Locales y todo ello se ha de entender sin perjuicio de la debida notificación de los actos a los interesados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 58 y 59 LRJ-PAC.
De esta forma lo dispone el artículo 70.2 LBRL. “Los acuerdos que adopten las Corporaciones Locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos, cuya aprobación definitiva sea competencia de los Entes Locales, se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en la actualidad tal remisión se ha de entender hecha al Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Las Administraciones Públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial”.
La publicidad de estos actos, acuerdos y disposiciones de carácter general de las Entidades locales es necesaria para el ejercicio del derecho de información y de participación ciudadanas. Del precepto se distinguen:
a) Publicación y notificación de los acuerdos municipales (artículos 192 a 195 ROF).
Los acuerdos adoptados por el Pleno y por la Comisión de Gobierno de un Ayuntamiento, cuando tengan carácter decisorio y finalizador de los procedimientos administrativos deberán publicarse y notificarse en la forma prevista en la Ley. Tal remisión hemos de entenderla hecha a los artículo 58 y 59 LRJ-PAC.
También han de publicarse o notificarse las Resoluciones del Alcalde o Presidente de la Corporación y de los miembros de ella que las dicten en virtud de delegación.
Además del deber genérico de publicación y/o notificación de acuerdos, el artículo 197 ROF impone un deber específico a los Ayuntamientos capitales de provincia o de más de 50.000 habitantes, ya que han de publicar al menos una vez por trimestre, un Boletín de Información Municipal donde se ha de insertar un extracto de todos los acuerdos y resoluciones adoptados.
Este deber de dar publicidad a los acuerdos y resoluciones municipales se intensifica con el deber de comunicación de los mismos a las autoridades autonómicas y estatales, en concreto a las Delegaciones de Gobierno, ya que en el plazo de los seis días posteriores a la adopción de los actos y acuerdos se les ha de comunicar un extracto comprensivo a dichas autoridades (artículo 196.3ºLBRL), todo ello a los efectos del control de legalidad de los mismos de conformidad con lo dispuesto en los artículo 63 y ss LBRL.
b) Publicidad de las Ordenanzas Municipales (artículo196 ROF).
El fruto de la potestad reglamentaria de las Administraciones Locales expresada en forma de Ordenanzas y Reglamentos se publicarán en el “Boletín Oficial de la Provincia” (o en el de la Comunidad Autónoma en las uniprovinciales) de tal forma que la disposición reglamentaria no entrará en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo a que hace referencia el artículo 65.2º LBRL.
- Precisión: El TS ha interpretado que para cumplir con la publicidad de las Ordenanzas basta con que se exprese en el boletín oficial su texto íntegro, sin que resulte necesaria la publicación del Acuerdo del Pleno por el que se acuerda la aprobación de aquella (S TS Sala 3ª de 12-6-93, RJ 1993/4343).
c) Publicidad de las Ordenanzas Fiscales (artículo 17 TR de la LRHL).
Se distingue:
Publicidad de la aprobación inicial: Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
Publicación oficial: en todo caso, se publicarán los anuncios de exposición en el Boletín Oficial de la Provincial, o en su caso, en el de la Comunidad Autónoma uniprovincial.
Publicidad en el diario de mayor circulación de la provincia: además tales anuncios de exposición para los Ayuntamientos con población superior a 10.000 habitantes los han de insertar en un diario de los de mayor difusión de la provincia o Comunidad Autónoma si fuera uniprovincial.
Publicación oficial de los acuerdos definitivos: los acuerdos definitivos de aprobación de la Ordenanza Fiscal o de sus modificaciones, incluyendo los provisionales elevaos a tal categoría y el texto íntegro de las Ordenanzas, habrán de ser publicados en el Boletín Oficial de la provincia, o en su caso, de la Comunidad Autónoma si fuera uniprovincial, sin que puedan entrar en vigor sin que se haya llevado a cabo dicha publicación.
Expedición de copias: en todo caso, las Entidades Locales deberán expedir copias de las Ordenanzas Fiscales publicadas a todos los vecinos que las demanden.
d) Publicidad de los instrumentos de ordenación territorial (artículo 70 ter LBRL).
Este precepto fue adicionado por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo imponiendo a las Administraciones competentes en materia de ordenación territorial y urbanismo las siguientes obligaciones:
Tener a disposición de todos los ciudadanos que lo soliciten, copias completas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticas vigentes en su ámbito territorial, así como de los instrumentos de gestión y de los convenios urbanísticos.
Publicación por medios telemáticos, del contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que estén en vigor.
También han de tener a disposición del público en general, por medios telemáticos de los anuncios de sumisión a información pública de dichos instrumentos urbanísticos, y de cualesquiera actos de tramitación que sean relevantes para su aprobación o alteración finales.
Notificación a los interesados: además de la publicidad oficial de los instrumentos de ordenación urbanística y territorial, el nuevo precepto de la LBRL siguiendo el espíritu de la Ley estatal del Suelo muestra la necesaria notificación a los interesados (propietarios) de cualquier alteración de la ordenación urbanística que, aunque no se efectúe en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de ordenación, incremente la edificabilidad o modifique los usos del suelo. En estos expedientes se hará constar la identificación de todos los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas durante los cinco años anteriores a su iniciación, según conste en el registro o instrumentos utilizado a efectos de notificaciones a los interesados de conformidad con la legislación en la materia.
Precisiones:
1.ª La publicación oficial de los instrumentos de ordenación urbanística ha sido reconocida a la luz del artículo 70.2º LBRL en su cualidad de normativa básica del Estado, como una obligación legal que no puede verse excepcionada por normas autonómicas al amparo de su competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
2ª A partir de la S TS (Sala de Revisión) de 21-7-91 entiende que la publicación en el Boletín Oficial correspondiente es instrumento imprescindible tanto para los instrumentos de ordenación urbanísticos cuya aprobación definitiva corresponde a las Corporaciones Locales como para aquellos otros cuya aprobación compete a las Comunidades Autónomas (SS TS 1-7-97, 25-5-99, 24-7-2000.
3ª La materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas, cuya competencia es de la exclusiva competencia del Estado -artículo 149.1.8ª CE, por lo que la interpretación de los preceptos de las normas urbanísticas ha de cohonestarse con lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local (STS 25-7-01) y todo ello porque no se tolera la existencia y obligatoriedad de normas que configuren límites o definan el contenido de la propiedad urbanística sin la necesaria publicación (STS 25-10-01 RJ 2001/8944).
4ª La publicidad de los instrumentos de ordenación urbanística está por ello íntimamente ligado con el derecho de información de los vecinos que, aunque está referido a toda la actuación de las Administraciones Públicas tiene especial relevancia en el ámbito urbanístico, donde el control de la observancia de la legalidad establecida, así como la de los planes y demás instrumentos de ordenación urbana puede ser instada por cualquier ciudadano (STS 10-6-96 RJ 1996/5147).
5ª Esta publicidad de los instrumentos de ordenación urbanística permite a todo vecino consultar por sí o asistido de expertos, cualquier instrumento de planeamiento urbanístico. En concreto la normativa urbanística tanto a nivel estatal (TR de la Ley del Suelo de 2008) como a nivel autonómico vienen reconociendo el derecho a la información sobre el régimen urbanístico de un terreno o de un espacio o el ámbito de actuación; de tal modo que la Administración está obligada a informar sobre el tipo y categoría de suelo que corresponda a la finca, polígono o sector de que se trate y los usos o intensidades que tengan atribuidos por el planeamiento (STS 3-5-90, RJ 1990/3788).
6ª Los límites al derecho de información en materia urbanística quedan perfilados por todos los extremos atinentes al régimen urbanístico aplicable según el plan o normas urbanísticas, concretados en el uso y aprovechamiento atribuido al espacio de suelo solicitado, en función de la normativa urbanística. Dentro de estos límites el vecino (propietario o titular de un derecho real limitativo del dominio) puede ejercer el derecho a la consulta urbanística que, en general, no tiene carácter vinculante para la Administración, sin perjuicio de la acción de responsabilidad patrimonial por el daño causado ante una eventual información inexacta (artículos 106 CE y 139 LRJ-PAC).
El derecho a la consulta urbanística es tratado en otro apartado (derechos y facultades urbanísticas).
7ª El artículo 4 del TR de la Ley del Suelo (RDL 2/08) relaciona los derechos de los propietarios ante las potestades urbanísticas destaca este derecho de información y de participación. Este precepto se reproduce en todas las demás leyes autonómicas reguladoras del suelo y de la ordenación territorial.
Este derecho de información sobre la ordenación del territorial, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como el derecho a obtener copias o certificaciones y el derecho a ser informados sobre las condiciones urbanísticas aplicables a una propiedad determinada son recogidos en todas las leyes autonómicas (no las reproducimos pues las mismas se relacionan en el Memento de Urbanismo 2009).
8ª Todas las leyes autonómicas preceptúan la publicidad de los instrumentos de ordenación urbanística y reconocen el derecho de información de los vecinos en similares términos al artículo 70.2º LBRL. La singularidad la hallamos en Castilla y León (artículo 140 LUCL 5/99).
Entiende por información urbanística toda información disponible por las Administraciones públicas bajo cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material, referida a los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos y a la situación urbanística de los terrenos, así como a las actividades y medidas que puedan afectar a la misma.
Las Administraciones públicas podrán denegar información urbanística a quienes no tengan un interés directo, cuando afecte a expedientes sujetos a algún procedimiento judicial o administrativo sancionador, así como cuando afecte a datos personales, datos proporcionados por terceros que no estuvieran jurídicamente obligados a facilitarlos, documentos inconclusos, comunicaciones o deliberaciones internas de las Administraciones públicas, o bien cuando la solicitud sea manifiestamente abusiva o no sea posible determinar su objeto.
2.3. Derecho a ser informados, previa petición razonada y a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales y sus antecedentes.
Régimen jurídico:
“Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 CE” (artículo 18.1.e) LBRL).
“Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, letra b) CE. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada” (artículo 70.3 LBRL modificado por la Ley 57/2003).
Contenido del derecho (artículos 70.3 LBRL, 207 y 231ROF).
El derecho a obtener información mediante el acceso a los expedientes, archivos y registros administrativos se trata de un derecho de configuración legal (artículos 35 a 38 LRJ-PAC) y en concreto así se deduce también para las Entidades Locales de los preceptos anteriormente transcritos de la LBRL.
El derecho de acceso a los registros y documentos administrativos constituye un derecho de los ciudadanos de los llamados de la tercera generación. Está enraizado en el principio de transparencia administrativa, el cual responde a una nueva estructuración de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos (TS S 14-11-2000).
El artículo 105 CE establece, entre otras cuestiones, que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. Estamos, por tanto, en parte, ante un derecho de configuración legal, esto es, requiere su regulación y desarrollo mediante ley. En consecuencia, en lo que atañe al acceso de los ciudadanos a los archivos administrativos, como es el caso, habrá que estar, en principio, a lo que la ley disponga.
El artículo 37 LRJPAC, reconoce, asimismo, a los ciudadanos el derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud, salvo cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada.
Y el artículo 87 del mismo texto legal dispone que pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad, así como la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
En la esfera local, el artículo 69.1 LBRL, dispone que las Corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad, precepto que se complementa con el apartado 3 del artículo 70 y en el mismo sentido se expresa el artículo 207 ROF
Forma de su ejercicio.
En primer lugar la LBRL así como la normativa básica estatal sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas exige que el vecino que ejercite este derecho curse su solicitud por escrito (artículo 231 ROF).
Además el ejercicio del derecho a ser informado ha de realizarse en el momento y de la forma que no menoscabe las facultades de decisión de los órganos de gobierno de la Administración Local (artículo 69 LBRL) ni la tramitación ordinaria de los procedimientos administrativos ni la prestación regular y continuada de los servicios públicos (artículo 37.7 LRJ-PAC).
Límites. El derecho-deber de información antes referido tiene límites y basta para constatar ello con examinar los artículos 105.b) CE, 70.3 LBRL, 207 ROF antes citados en el sentido de que el derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos>>, debiendo tenerse en cuenta asimismo que este mismo precepto a continuación señala que debe presentarse <<petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias (STSJ Cantabria 18-10-02).
Precisiones:
1ª Siendo cierto que la CE en su artículo 105 y la LRJPAC su artículo 37 reconocen con amplitud el derecho de acceso a archivos y registros y a la documentación tenida en cuenta por la Administración, para producir sus actos y resoluciones, derecho que ha sido interpretado por la Jurisprudencia en el sentido, de que sólo puede limitarse en aras a proteger el derecho a la intimidad de las personas, por lo que cumpliendo la solicitud de información, con los requisitos exigidos por el artículo 37 citado, la Administración deberá dar acceso a la información solicitada, cuando no existan los motivos que restrinjan el derecho a obtener información sobre la conducta y actuación de quienes administran los intereses públicos, ya que la Constitución establece en su art. 105.1) el principio general de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, con los límites derivados de las exigencias de la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas -el referido artículo dispone que la Ley regulará: <<... b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas>>.
2ª Ya la STS 30-3-99 (RJ 1999/3246) en su fundamento jurídico tercero expresó a la luz del artículo 105 CE que, este precepto constitucional remite expresamente a la configuración legal el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, como derecho no fundamental, aunque relacionado con el derecho de participación política, con el de libertad de información y con el de tutela judicial efectiva. Refleja una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y registros públicos implica una potestad de participación del ciudadano y facilita el ejercicio de la crítica del poder) y al Estado de Derecho (en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto de fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y de permitir con más eficacia el control de su actuación por la jurisdicción contencioso-administrativa). Únicamente el ejercicio de este derecho podrá exceptuarse cuando concurra otro interés previsto en la Ley más digno de protección como, la intimidad de las personas, la seguridad del Estado o la investigación de los delitos.
3ª En todo caso la concurrencia de uno de los supuestos legales que excepciona el ejercicio de este derecho ha de comunicarse al vecino interesado de forma motivada (STSJ Castilla y León 10-12-99).
2.4. El trámite de información pública en los procedimientos administrativos de la esfera local: expedientes urbanísticos y medioambientales (artículo 86 LRJ-PAC).
Especial relevancia tiene el derecho a la información de los vecinos en aquellos expedientes en los que se erige como trámite preceptivo el de información pública, esencialmente en los procedimientos urbanísticos y en los medioambientales.
2.4.1. En los expedientes urbanísticos (artículo 11 del TR de Ley del Suelo RDL 2/2008).
Los anuncios de los Ayuntamientos para la sumisión del expediente al trámite de información pública han de ser claros y han de contener al menos los siguientes elementos:
El instrumento o expediente sometido a información pública, así como su ámbito de aplicación cuando el mismo no se deduzca claramente de la denominación.
Cuando se trate de instrumentos elaborados o expedientes promovidos por particulares o por otras Administraciones públicas, la identidad del promotor.
La duración del período de información pública, y el momento a partir del cual deba considerarse iniciado.
El lugar y horarios dispuestos para la consulta del instrumento o expediente, así como para la presentación de alegaciones, sugerencias y cualesquiera otros documentos.
La página web donde pueda consultarse el instrumento de planeamiento o la documentación de cualquier procedimiento ya terminado.
Cuando se trate de instrumentos de planeamiento o actos procedimentales que deban ser sometidos a trámites o autorizaciones exigidos por la legislación sectorial, los datos exigidos por la misma.
2.4.2. En los expedientes de protección medioambiental. Ley 27/2006, de 18 de julio (artículo 3).
El derecho a la información y participación medioambiental y su instrumentación a través de herramientas legales que lo hagan efectiva ha progresado en los últimos años tanto a nivel de Derecho Internacional como a nivel Comunitario entre los Estados que integran la Unión Europa.
Dentro de los instrumentos que han hecho posible los derechos de información y participación en materia de medio ambiente tuvo especial relevancia el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de Medio Ambiente, hecho en Aarhus el 25-6-98.
España ratificó el Convenio de Aarhus en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31-3-2005.
El conocido como Convenio de Aarhus, parte del siguiente postulado: para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben:
Tener acceso a la información medioambiental relevante,
Estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y
Tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados.
Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus.
La Ley 27/2006, regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente e incorpora a nuestro Derecho Interno las Directivas 2003/4/CE del Parlamento y del Consejo y la 2003/35/CE.
En su artículo 3 relaciona todos los derechos tanto en lo tocante al acceso a la información como al derecho de participación en los procesos de toma de decisiones. Por lo que a la información se refiere enuncia las siguientes facultades:
A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.
A ser informados de los derechos que le otorga la presente Ley y a ser asesorados para su correcto ejercicio.
A ser asistidos en su búsqueda de información.
A recibir la información que soliciten en los plazos máximos establecidos en el artículo 10.
A recibir la información ambiental solicitada en la forma o formato elegidos, en los términos previstos en el artículo 11.
A conocer los motivos por los cuales no se les facilita la información, total o parcialmente, y también aquéllos por los cuales no se les facilita dicha información en la forma o formato solicitados.
A conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.
Precisiones:
1ª Tramitación de las solicitudes de información ambiental (artículo 10 Ley 27/2006). Se han de dirigir a la autoridad pública competente para resolverlas y se tramitarán de acuerdo con los procedimientos que se establezcan al efecto. Se entiende que se dirigen al órgano de la Administración en cuyo poder obra la información solicitada. En todo caso, el procedimiento para la obtención de la información ha de respetar las siguientes garantías:
Cuando una solicitud de información ambiental esté formulada de manera imprecisa, la autoridad pública pedirá al solicitante que la concrete y le asistirá para concretar su petición de información lo antes posible y, a más tardar, antes de que expire el plazo establecido en el apartado 2.c).1º.
Cuando la autoridad pública no posea la información requerida remitirá la solicitud a la que la posea y dará cuenta de ello al solicitante. Cuando ello no sea posible, deberá informar directamente al solicitante sobre la autoridad pública a la que, según su conocimiento, ha de dirigirse para solicitar dicha información.
La autoridad pública competente para resolver facilitará la información ambiental solicitada o comunicará al solicitante los motivos de la negativa a facilitarla, teniendo en cuenta el calendario especificado por el solicitante, lo antes posible y, a más tardar, en los plazos que se indican a continuación:
En el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla, con carácter general.
2ª Forma o formato de la información (artículo 11 Ley 27/2006). Cuando se solicite que la información ambiental sea suministrada en una forma o formato determinados, la autoridad pública competente para resolver deberá satisfacer la solicitud salvo que concurra alguno de los siguientes motivos:
Que la información ya haya sido difundida, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo I de este Título, en otra forma o formato al que el solicitante pueda acceder fácilmente. En este caso, la autoridad pública competente informará al solicitante de dónde puede acceder a dicha información o se le remitirá en el formato disponible.
Que la autoridad pública considere razonable poner a disposición del solicitante la información en otra forma o formato y lo justifique adecuadamente.
Cuando la autoridad pública resuelva no facilitar la información, parcial o totalmente, en la forma o formato solicitados, deberá comunicar al solicitante los motivos de dicha negativa en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolver, haciéndole saber la forma o formatos en que, en su caso, se podría facilitar la información solicitada e indicando los recursos que procedan contra dicha negativa en los términos previstos en el artículo 20.
3. Instrumentos para el ejercicio del derecho de participación de los vecinos.
En materia de los derechos de participación ciudadana ha tenido especial relevancia el contenido de la Ley 57/2003, de Modernización de los Gobiernos Locales, apoyándose en tres importantes instrumentos:
el asociacionismo de vecinos como expresión incluso de un derecho fundamental “derecho de asociación” (artículo 22 CE) fomentado por las Entidades Locales a través de determinadas medidas subvencionadoras,
el establecimiento de la necesidad de reglamentos orgánicos en todos aquellos municipios que potencien la participación ciudadana, se llaman “Reglamentos orgánicos sobre participación ciudadana”
la aplicación necesaria de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación de forma interactiva para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, así como para facilitar la realización de trámites administrativos, de encuestas, o en su caso, de consultas ciudadanas.
3.1. Régimen jurídico.
El derecho de participación de los vecinos emana del artículo 18.1 b) de la LBRL y desarrollado en el artículo 70 bis LBRL introducido por la Ley 57/2003.
El apartado 1º del artículo 70 bis LBRL dispone que, “Los Ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública loca, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales”.
3.2. Contenido del derecho:
a) Las asociaciones vecinales (artículo 72 LBRL y artículos 228 a 236 ROF).
Dispone el artículo 72 LBRL que, “Las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública”.
Al abrigo de este precepto cada vez son más las Asociaciones vecinales que se constituyen como un importante instrumento de participación en la gestión municipal, sin olvidar que los vecinos mediante el asociacionismo están ejercitando un derecho fundamental, el derecho de asociación (artículo 22 CE).
Se conciben como un canal de participación de los vecinos (artículo 235 ROF) no sólo en el derecho a la obtención de información de los asuntos municipales sino también para los órganos municipales como:
en el Pleno y comisiones
los Consejos Sectoriales,
en los órganos de gestión desconcentrada y
en los órganos colegiados de los entes de gestión descentralizada de servicios municipales.
Régimen jurídico. Para la constitución de la Asociación vecinal y para su pertinente declaración como de “utilidad pública” han de cumplir los requisitos exigidos por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo.
Como Asociaciones de vecinos se han de constituir con las formalidades exigidas por la LO 1/2002 en su acta fundacional (artículo 6) y con la finalidad de la consecución de fines de interés general y sin ánimo de lucro.
Objetivos o finalidades. Como instrumento que sirven al derecho de participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales han de perseguir los siguientes objetivos:
Defensa de los intereses generales de los vecinos, en calidad de usuarios y destinatarios finales de la actividad urbanística, cultural, deportiva, educativa, sanitaria, de vivienda, social, económica, de consumo, de participación en asuntos de interés general de la ciudad, etc, fomentando las medidas participativas más adecuadas.
Informar y apoyar a los vecinos en todas las cuestiones que afecten a sus intereses generales.
Asumir la representación de los vecinos del ámbito territorial adoptando las resoluciones y llevando a término las actuaciones que por su importancia o interés les afecten individual o colectivamente, o a los intereses generales de la ciudad.
Fomentar el asociacionismo entre los vecinos del ámbito territorial como instrumento de participación y defensa de los intereses generales de los vecinos.
Vigilar y exigir que las administraciones públicas, en su respectivo ámbito de competencias, cumplan escrupulosamente con su obligación de promover y facilitar el desarrollo de asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones que persigan el interés general.
Exigir a las administraciones públicas, en su respectivo ámbito de competencias, el cumplimiento de los derechos reconocidos por la Ley Orgánica 1/2002, sus normas de desarrollo y los reglamentos municipales, en orden a:
recibir información directa de los asuntos que son de interés común,
participar de las subvenciones públicas para el desarrollo de proyectos y actividades,
establecer convenios de colaboración en programas de interés general,
ser declaradas de utilidad pública,
intervenir en todos los ámbitos de las administraciones públicas para defender los intereses generales de los vecinos,
utilizar los medios públicos (locales, salas de reunión, centros sociales, radios, etc) para el ejercicio de sus funciones de representación y defensa de los intereses de los vecinos,
ejercitar el derecho a la iniciativa popular y
ser escuchada en los Plenos y Comisiones municipales en los asuntos que afecten de modo particular o general (elaboración de disposiciones generales) a los vecinos de su ámbito territorial.
Requisitos de su constitución. Además de los requisitos legales impuestos a todas las asociaciones por la LO1/2002 que se plasman en el acta fundacional, sus estatutos y la inscripción en el correspondiente Registro de Asociaciones solamente a los efectos de publicidad, pues la inscripción no tiene carácter constitutivo para la adquisición de la personalidad jurídica, el artículo 236 ROF impone su inscripción en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales no como requisito para adquirir personalidad jurídica sino como presupuesto indispensable para poder gozar de los derechos de participación e información en los asuntos municipales.
Este Registro que en cada Ayuntamiento depende de su Secretaria General tiene por objeto permitir a la Corporación Local conocer el número de entidades existentes en el municipio, sus fines y su representatividad a los efectos de posibilitar una correcta aplicación de la política municipal de fomento del asociacionismo municipal.
La inscripción en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales es independiente de su inscripción en el Registro General de Asociaciones. Las inscripciones en el Registro Municipal se han de realizar a instancia de la asociación interesada y se han de hacer constar los siguientes datos:
Los Estatutos de la Asociación.
Número de inscripción en el Registro General de Asociaciones y en otros Registros Públicos.
Nombre de las personas que ocupen los cargos directivos.
Domicilio social.
Presupuesto del año en curso.
Programa de actividades del año en curso.
Certificación del número de socios.
La inscripción se practicará por el Ayuntamiento en el plazo de quince días hábiles y se ha de notificar a la asociación su número de inscripción.
Las asociaciones inscritas están obligadas a notificar al Registro municipal:
Las modificaciones estatutarias.
El presupuesto anual
El programa de actividades anual.
La inscripción municipal es un requisito indispensable para que puedan ejercitar los derechos reconocidos en los artículos 232 a 235 ROF.
Derechos reconocidos a las Asociaciones vecinales. El cumplimiento del requisito de inscripción de cualquier asociación vecinal – vecinos de un barrio o distrito, de padres de alumnos, culturales, deportivas, recreativas, comerciales, juveniles, sindicales, empresariales, profesionales y cualesquiera otras similares , origina el nacimiento de los derechos propios de participación ciudadana tan recalcados por la Ley 57/2003, en concreto se plasman los siguientes derechos:
Derecho a participar en los órganos de gestión municipal (artículo 235 ROF), fundamentalmente en el Pleno, en las Comisiones, en los Consejos Sectoriales y en los órganos de gestión descentralizada de servicios públicos de competencia municipal. Especial importancia tiene su participación en el Consejo Social de la Ciudad que ha de existir en aquellos municipios que tengan la consideración de gran población (Título X LBRL introducido por la Ley 57/2003). Se trata de un órgano de participación externa y consultiva encargado de emitir informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.
Derecho a obtener subvenciones municipales (artículo 232 ROF). Se trata de un derecho para las asociaciones vecinales y de la puesta en marcha de políticas locales de fomento de éstas. Para fomentar el asociacionismo entre vecinos el Ayuntamiento siempre dentro de sus limitaciones presupuestarias ha de reservar partidas destinadas a tal fin. Es en las bases de la convocatoria de un procedimiento subvencionador donde se establecerán los criterios de distribución que, en todo caso contemplará la representatividad de la Asociación, su grado de interés o utilidad ciudadana de sus fines, su capacidad económica autónoma y las ayudas o fuentes de financiación que perciban de otras Entidades públicas o privadas.
Derecho de acceso a medios públicos de titularidad municipal (artículo 233 ROF). Las Asociaciones vecinales debidamente inscritas en el Registro municipal y que hayan sido subvencionadas con cargo a la correspondiente partida del presupuesto municipal podrán acceder al uso de los medios públicos municipales, especialmente los locales, y los medios de comunicación, con las limitaciones que impongan la coincidencia del uso por parte de varias de ellas o por el propio Ayuntamiento y sean responsables del trato dado a las instalaciones. El uso de los medios públicos de titularidad municipal ha de ser solicitado previamente por escrito, con la antelación que se establezca por los servicios correspondientes.
Derecho de acceso a la información en general y en particular (artículo 234 ROF). Las Asociaciones de vecinos en sus diversa naturaleza tienen derecho al acceso a la información municipal en general pero en particular las perceptoras de subvenciones pueden particularizar el ejercicio de este derecho de la siguiente forma: primera, recibir en su domicilio social las convocatorias de los órganos colegiados municipales con sus correspondientes órdenes del día; y segunda, recibir las publicaciones, periódicas o no, que edite el Ayuntamiento, siempre que resulten de interés para la Entidad, en función de su objeto social.
Precisiones:
1.ª La denegación de una subvención a una Asociación de vecinos acordada motivadamente por el Ayuntamiento fundándose en la escasa representatividad de la misma ha sido uno de los criterios más ponderados y confirmados por la doctrina jurisprudencial (S TSJ Castilla y León 8-1-200).
2ª Los criterios de reparto de las subvenciones municipales convocadas en su política de actividad de fomento de dicha asociacionismo se han de fijar en las respectivas convocatorias. No existe un derecho a percibir la cantidad solicitada por una Asociación Vecinal pues no partimos de una situación jurídica individualizada para asignarle una cantidad concreta. Sobre este aspecto la Corporación Local se encuentra vinculada por lo dispuesto en las Bases de la Convocatoria, sin que salvo que se demuestre una actuación arbitraria la voluntad administrativa no puede ser sustituida por un pronunciamiento jurisdiccional (S TSJ Castilla y León 5-5-2006).
3ª También se ha matizado que los criterios de distribución de las subvenciones entre las Asociaciones vecinales de un mismo municipio han de venir debidamente ponderados y motivados en las Bases de la Convocatoria. El establecimiento de criterios generales, tales como, actividad local de las asociaciones, capacidad de generar recursos etc.-, sin razonar los mismos puede generar la declaración de nulidad de pleno Derecho de las subvenciones concedidas (SS TSJ de Asturias 17-5-96 y 20-10-2000).
b) Los reglamentos orgánicos sobre participación ciudadana.
Estos reglamentos orgánicos toman como base el principio de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, tal y como se estable en la Carta Europea de la Autonomía Local y en la Constitución de 1978. En sus elaboraciones se han de tener en cuenta la nueva regulación que en materia de participación ciudadana establece la LBRL, en la redacción dada por la Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local.
También en el impulso de estas normas reglamentarias y en su redacción se han tomado en consideración las Recomendaciones que, respecto a la participación ciudadana en las grandes ciudades europeas, ha impartido el Comité de Ministros del Consejo de Europa. De esta forma, se combinan los clásicos mecanismos de participación a través de órganos estables, permanentes y con unas funciones definidas y, por otro, se arbitran procesos y tácticas participativas más informales, directas y flexibles, que incorporan técnicas rápidas propias de las nuevas tecnologías al servicio de la comunicación y la participación.
Igualmente, los reglamentos y normas de participación ciudadana de los gobiernos locales, ya sean de ámbito nacional o internacional han incorporado las prácticas participativas más innovadoras. También se han tenido presentes las orientaciones y criterios que en participación ciudadana viene manteniendo la Federación Española de Municipios y Provincias. Ilustrativo en este sentido resulta el Reglamento tipo de participación elaborado por la FEMP que constituye un buen exponente de los planteamientos sobre participación vecinal.
Los Reglamentos de participación ciudadana constituyen en la actualidad un instrumento de normación propia de las formas de participación ciudadana.
Régimen jurídico. Se deduce del artículo 70 bis 1 LBRL, precepto que conmina a los Ayuntamientos para que establezcan y regulen en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de competencia municipal.
Este precepto es originario de la redacción de 1985, si bien ha sido la Ley 57/2003 la que ha impulsado estos instrumentos de normación para hacer efectivo en un texto con naturaleza reglamentaria la participación vecinal.
En efecto el nuevo impulso participativo que se ha vivido en el mundo local a raíz de la entrada en vigor de las medidas para la modernización de los gobiernos locales de 2003 ha generado la aparición de nuevos reglamentos orgánicos de participación ciudadana que la doctrina administrativista ha denominado de “segunda generación”, que sustituyen a los anteriores, llevando a cabo una renovación general sobre las formas de participación vecinal en los asuntos públicos de competencia municipal.
Contenido. Los nuevos Reglamentos orgánicos de participación ciudadana gozan de una ampliación de cuestiones, unas ya consolidadas y otras definidas como nuevas formas de participación surgidas a raíz de la entrada en vigor de la Ley 57/2003. El contenido global de los Reglamentos orgánicos actualmente vigentes en participación ciudadana extiende su ámbito a la reglamentación de las siguientes materias:
Derechos de los ciudadanos (medios de transparencia informativa, participación en las sesiones de los órganos de gobierno, asociacionismo vecinal, consultas e iniciativas populares, audiencia pública, encuestas de opinión, calidad de los servicios, utilización de las nuevas tecnologías etc.).
Las Entidades ciudadanas (asociaciones vecinales).
Órganos de participación (Consejos Territoriales de Distritos, Consejos Sectoriales, Consejo Social de la Ciudad etc).
Formas, mecanismos y medidas de promoción y desarrollo de la participación ciudadana:
Buenas prácticas.
Campañas informativas.
Participación en el diagnóstico de situaciones.
Participación en la formulación de políticas públicas.
Participación ciudadana en la concertación y seguimientos de los Planes Especiales de Inversión y Actuación Territorial.
Mediación comunitaria.
Garantías a los formas de participación ciudadana y a los derechos de los vecinos:
Internas: Oficinas de Atención al Ciudadano y Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
Externas:
Extrajudiciales: Defensor del Pueblo Español, Defensores del Pueblo Autonómicos y Defensores de los Ciudadanos.
Judiciales: procesos ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.
En definitiva, estos Reglamentos regulan los medios, formas y procedimientos de participación de los vecinos de un municipio en la gestión municipal, así como de las Entidades Ciudadanas del mismo, conforme a lo previsto en la Constitución y las Leyes.
c) La aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de simplificación administrativa.
También afectan a las relaciones entre los entes locales y sus vecinos la aplicación de las nuevas tecnologías de la información (TICs), que ha generado un nuevo concepto de “administración electrónica” “e-administración”, como medio esencial para simplificar las cargas administrativas y para alcanzar un ejercicio más eficaz de los derechos de los vecinos.
Régimen jurídico. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos:
Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica.
Las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias.
Ámbito subjetivo de la Ley. No hemos de olvidar que esta Ley 11/2007 es de aplicación no sólo a la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino también a las Entidades que integran la Administración Local, así como las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia dependientes o adscritas a alguna de éstas.
Finalidades de la Ley (artículo 3 Ley 11/2007) entre los fines que legitiman esta ley destaca: “Facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios electrónicos” así como “promover la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, así como la mejora continuada en la consecución del interés general”.
A través de varias líneas de acción del Gobierno central y de los autonómicos se ha de alcanzar el compromiso para que todos los ayuntamientos de España estén presentes en Internet con servicios públicos electrónicos de acuerdo con lo iniciado en la Ley 11/2007 y antes del 1-1-2010. Para esta fecha ha de ser una realidad la modernización y la implantación eficaz de los servicios públicos municipales por medios electrónicos tras el esfuerzo de simplificación, normalización y reorganización administrativas.
Este impulso de la e-administración en el ámbito local como derecho de los vecinos para relacionarse así con la Corporación municipal ha recibido un espaldarazo definitivo con la aprobación y entrada en vigor de la llamada Ley de Economía Sostenible, la Ley 2/2011, de 4 de marzo.
La Disposición Adicional Séptima de la Ley 2/2011 modifica la Ley 11/2007 e introduce un apartado 5 en su Disposición Final Tercera con el siguiente tenor:
“5. Las Comunidades Autónomas y las Entidades integradas en la Administración Local en las que no puedan ser ejercidos a partir del 31 de diciembre de 2009 los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente Ley, en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencias, deberán aprobar y hacer públicos los programas y calendarios de trabajo precisos para ello, atendiendo a las respectivas previsiones presupuestarias, con mención particularizada de las fases en las que los diversos derechos serán exigibles por los ciudadanos.
Los anteriores programas podrán referirse a una pluralidad de municipios cuando se deban ejecutar en aplicación de los supuestos de colaboración previstos en el apartado anterior.
Los programas mencionados en el apartado anterior deberán ser objeto de aprobación y publicación en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente Ley”.
4. Referencia a los presupuestos municipales participativos.
Otro importante instrumento de participación ciudadana en la Administración Local ha sido el llamado “presupuesto participativo”, dando pasa a la iniciativa vecinal para que un porcentaje del montante del futuro presupuesto decidan en qué se va a ejecutar.
En los últimos años el Presupuesto Participativo se ha convertido en un tema de debate central en el ámbito de la política local, tanto en España como en otros países del mundo. Dentro de este contexto, durante los últimos años se han puesto en marcha en España novedosas iniciativas que, si bien muchas se plantean en línea con los procesos de modernización administrativa, de algún modo abren la posibilidad a iniciar procesos de democratización de los procesos de toma de decisiones públicos.
Aunque, en general, se considera que el Presupuesto Participativo tiene su origen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) en 1989; no se deben olvidar las experiencias precursoras que se realizaron en algunos municipios de Brasil entre 1978 y 1988, que aunque no recibieron este nombre sí que contenían elementos que los aproximaban a él.
Si bien, los destinatarios del proyecto son todos los ciudadanos y ciudadanas, la convocatoria se dirige, principalmente a la sociedad articulada a través de asociaciones, se les envía una convocatoria a todas las asociaciones con un cuestionario sobre las grandes líneas que definen el modelo de ciudad derivado del proceso participativo del año anterior
Pese a su bonanza no existe una normación sobre el proceso de elaboración del presupuesto participativo y plantea los siguientes problemas que abordamos desde distintas dimensiones:
a) Dimensión política: Interesan especialmente dos cuestiones: la legitimidad del proceso y el papel de los que tienen responsabilidad política (partidos y miembros electos). Respecto a la legitimidad, el problema estriba en ponderar en su justa medida la representatividad que se otorga al resultado de los procesos participativos, que no pueden ser sino parciales en su alcance. En cuanto al papel de los políticos, existe unanimidad en cuanto a la necesidad de ellos para la puesta en marcha y la continuidad de la experiencia. Por otra parte, aun hay que añadir una última dificultad, la que plantean los sectores críticos y escépticos: el riesgo de que, ante su cierto éxito mediático, se manipulen interesadamente los presupuestos participativos por su posible rentabilidad electoral y de imagen, pero vaciándolos de su verdadero contenido.
b) Dimensión social: Conocer quién participa y de qué forma es una tarea importante para conseguir aumentar esta participación. Además es necesario crear mecanismos que consigan ampliar esta participación de los ciudadanos. Los miembros del Consejo desean que la participación sea transformadora y no se limite a meras peticiones de obras u otras actuaciones menores. Uno de los mayores problemas de esta experiencia puede ser la corporativización que se desprende de su modelo y que puede darse en el tiempo, pues si sus miembros no se renuevan habitualmente, pueden generarse dinámicas y prácticas corporativas que no ayuden a una democratización significativa, replicando las estructuras tradicionales de participación ciudadana ya vigentes.
c) Dimensión técnica: A los técnicos de las administraciones locales, la puesta en marcha de los Presupuestos Participativos les suscita muchos interrogantes y rechazos lo que dificulta la marcha de estos procesos. No saben cómo llevar a cabo el ensamblaje entre las demandas que provienen del proceso participativo y el resto del presupuesto, ni tampoco cómo se relaciona éste con el resto de las dinámicas de participación que están en marcha en el ayuntamiento. Además de no contar con las herramientas adecuadas para dar respuesta a los ciudadanos. Asimismo las dificultades que tiene un proceso que, implica una acción transversal y coordinada pesan mucho para los técnicos municipales no siempre acostumbrados a esta nueva forma de trabajo. Estas dificultades han retrasado el seguimiento de las propuestas presentadas.
d) Dimensión metodológica: Hay que tener en cuenta la importancia de las dinámicas y la organización que se va a emplear para articular todo el proceso de elaboración de los Presupuestos Participativos. La cuestión organizativa (resuelta a través de Asambleas territoriales o sectoriales, 16/24 Consejos de Presupuestos, comisiones específicas...) es inevitable, si bien se corre el riesgo de una institucionalización que debilite la consecución del fin primordial, que no es otro que devolverle a los ciudadanos el puesto y la continuidad que les corresponde en la política. También es importante cuidar y aumentar la comunicación para que la participación llegue a más ciudadanos y para que sea un ciclo completo en el que se devuelve la información a quienes han participado. Por una parte, deben mantener lo más alto posible el grado de información de quienes han participado: asambleas de supervisión, cartas a las asociaciones, información por parte de las asociaciones a todos sus miembros... por otro lado, quieren hacer llega la información a quienes no han participado, para que cuenten con los datos necesarios El presupuesto participativo se trata de una experiencia que, a pesar de la simpatía con la que viene siendo aceptada y adoptada por grupos con distintos posicionamientos políticos e ideológicos, está, todavía en fase de desarrollo y consolidación, careciendo del tiempo suficiente para estar madura, así como de los esfuerzos analíticos que permitan calificarla como una innovación de las técnicas de gobierno, de los patrones de relaciones democráticas y de la lógica de asignación de los recursos económicos.
En cambio, está aparentemente consolidada la percepción de que el Presupuesto Participativo puede contribuir a profundizar la calidad de la democracia, ayudando a combatir el desinterés por los asuntos públicos y llevando al campo del debate a personas alejadas del mismo. En relación a esto, las experiencias intentan combinarse con las tesis de la democracia activa, deliberativa o participativa. También se va configurando una percepción, todavía carente de una demostración más cualificada, de que el Presupuesto Participativo ayuda a focalizar mejor las políticas públicas en la dirección de la justicia social, hasta el punto en que es un elemento que aglutina los esfuerzos para la inclusión de los individuos y los grupos económicamente marginados.
Aunque el Presupuesto Participativo carece todavía de validación desde el punto de vista de las técnicas de elaboración, implementación y evaluación de políticas públicas, hoy en claro desarrollo y un especial instrumento de participación de los vecinos en las decisiones públicas.
IV. A modo de conclusiones.
El ámbito local es el campo de manifestaciones de las relaciones más intensas existentes entre la Administración y sus administrados, en este caso, los vecinos.
Con la normativa expuesta podemos concluir que existen instrumentos participativos para que los vecinos ejerzan sus derechos de información y de participación frente a las Corporaciones locales, incluidos los mecanismos de una cada vez más avanzada e-administración local.
Si bien, en el ejercicio de los derechos derivados del Estatuto vecinal se añora una reforma legislativa que contemple en su integridad y sin complejos cada uno de dichos instrumentos de información y de participación. Tal vez la ocasión pueda ser la ansiada reforma del régimen local plasmada en el anteproyecto de ley básica del gobierno y la administración local, en estado de tramitación.
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