INFORME DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL AL PROYECTO DE MODIFICACIÓN DEL DECRETO 450/2000, DE 26 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL GABINETE JURÍDICO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y EL CUERPO DE LETRADOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA
I. ANTECEDENTES
Con fecha de 5 de enero de 2011 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del Proyecto de modificación parcial del Decreto 450/2000, de 26 de siembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y el Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía, remitido por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, designó Ponente al Excmo. Sr. Vocal José Manuel Gómez Benítez, y en reunión de fecha 20 de enero de 2011 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
Atendiendo a este dictado, en aras de una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad consultiva que allí se prevé a favor de este Consejo, y considerado el contenido del Proyecto remitido, el informe que se emite se limitará al examen y alcance de las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
Sin perjuicio de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
II. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El Proyecto remitido a este Consejo por la Administración andaluza consta de una sucinta Exposición de Motivos, un precepto único, dos Disposiciones adicionales, una Disposición derogatoria y una Disposición Final.
En su Exposición de Motivos el Proyecto enuncia, como razones de esta modificación parcial del Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía, “el número y la transcendencia de las reformas legislativas que ha tenido lugar a lo largo del dilatado periodo de tiempo transcurrido desde la aprobación del mismo” (la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley Orgánica 2/1979, las sucesivas reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el nuevo régimen de contratación tras la aprobación de la Ley 30/2007, el Estatuto Básico del Empleado Público, Ley 7/2007, y a nivel autonómico, la Ley del Gobierno de Andalucía, Ley 6/2006, y la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía), y el que “la experiencia adquirida en su aplicación aconsejan abordar la modificación parcial de su contenido, en orden a buscar no sólo la mejora técnica del mismo, sino la necesaria adaptación a las novedades normativas operadas en nuestro Ordenamiento Jurídico.”
El único precepto del Proyecto incluye las modificaciones previstas para un amplio número de preceptos del Decreto vigente, así como algunas innovaciones, singularmente la inclusión de un nuevo Título VII, relativo a la representación y defensa de autoridades, funcionarios y empleados públicos, que constituye el único contenido significativamente innovador, si bien en el ámbito de la Administración sanitaria andaluza tiene su antecedente en el Decreto de Asistencia Jurídica al Servicio Andaluz de Salud.
Las diversas modificaciones que contienen los distintos apartados del artículo único que integra el Proyecto no tienen sino un carácter marcadamente orgánico, organizativo y de funcionamiento del servicio, sin naturaleza de modificación materialmente sustantiva de la regulación vigente establecida en el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía.
En este sentido, se prevén modificaciones, entre otras, de las denominaciones de las áreas del Gabinete Jurídico, de las funciones de las mismas, de los grupos de trabajo, de las funciones de registro, estadística y seguimiento que corresponden a los distintos órganos del Gabinete Jurídico, de las Secciones del libro de registro, de la emisión de informes e integración de sentencias e informes en el Sistema de Información del Gabinete Jurídico, de la emisión de los bastanteos, del programa que regirá la oposición a letrados de la Junta andaluza, de los requisitos de los candidatos y del tribunal de oposición, de las funciones y facultades de los letrados y letradas del Gabinete Jurídico, y de los asuntos en que preceptivamente debe ser consultado el Gabinete Jurídico.
El Proyecto incluye además reformas dirigidas a evitar un uso sexista, discriminatorio del lenguaje desde la dimensión de género, incluyendo la denominación femenina de los titulares de los cargos junto a la masculina, única que recoge el texto vigente del Decreto.
El apartado Veintidós del precepto único del texto remitido a este Consejo, prevé un nuevo Título VII, relativo a la representación y defensa de autoridades, funciones y empleados públicos, que sigue el modelo y el régimen previsto en la norma estatal, esto es, la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, y el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, y que prevé y establece la regulación de la posibilidad de que los letrados del Gabinete Técnico de la Junta de Andalucía representen y defiendan a las autoridades y personal al servicio de la Administración de la Junta andaluza, en toda clase de procedimientos judiciales que se dirijan contra ellos, siempre que se trate de actos u omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos, cumpliendo el ordenamiento jurídico o las órdenes de sus superiores, y previa la autorización correspondiente y el informe del Gabinete Jurídico, emitido por la persona titular de la Consejería de quien dependa el afectado.
La Disposición adicional primera incluye, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 13 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, una delegación de competencias en las personas titulares de las distintas Consejerías para autorizar o ratificar, en su caso, el ejercicio de acciones, incluyendo la presentación de querellas, así como el desistimiento y el apartamiento de éstas por el Gabinete Jurídico, sin perjuicio de las competencias que correspondan al titular de la Consejería competente en relación con la defensa de los derechos económicos de la Hacienda de la Comunidad.
La Disposición adicional segunda autoriza a que, por Orden de la Consejera de la Presidencia, se proceda a la publicación de un Texto integrado del Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía aprobado por Decreto 450/2000, y de las modificaciones que contiene el Proyecto, acomodando el lenguaje a lo previsto en la Instrucción de 16 de marzo de 2005, de la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras para evitar un uso sexista del lenguaje en las Disposiciones de carácter general de la Junta de Andalucía.
La única Disposición derogatoria prevé la derogación de la Disposición adicional segunda del Decreto 450/2000, así como de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Decreto proyectado, y la Disposición final única establece como día de entrada en vigor del mismo el siguiente a su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
III. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO. FUNDAMENTACIÓN COMPETENCIAL Y DOCTRINA CONSTITUCIONAL
La Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto afirma que el mismo se dicta en ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma en los artículos 46, 47.1.1.ª y 2.1.ª, del Estatuto de Autonomía, reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de organización y estructura de sus instituciones de autogobierno, y de sus Organismos Autónomos, y en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma, así como, en el marco de la legislación general del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de sus funcionarios.
La fundamentación competencial alegada se considera adecuada al objeto y contenido del Proyecto, cuya naturaleza es propiamente el de una norma de organización interna de la prestación de los servicios de asistencia jurídica en el seno de la Administración autonómica, con las especialidades procedimentales administrativas y de ejercicio de funciones por el personal al servicio de la misma, que ello conlleva.
Sobre el alcance de la competencia autonómica en materia de autoorganización se ha pronunciado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, señalando que “[l]a atribución a un órgano interno de la Comunidad Autónoma de una competencia propia y del control del cumplimiento de las disposiciones emanadas en su ejercicio cae dentro de la facultad de organización de sus instituciones de autogobierno” (STC 86/1993, FJ. 2). Y ello porque “conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo, (…) establecer cuáles son los órganos e instituciones que configuran las respectivas Administraciones (…) son decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito” (STC 50/1999).
El ejercicio de la mencionada competencia de autoorganización únicamente se encuentra limitada en su alcance al respeto a la legislación estatal básica en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas y de procedimiento administrativo común, y así lo ha señalado también expresamente el Tribunal Constitucional al sostener que “la potestad organizatoria autonómica (…) para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso desarrollar las bases establecidas por el Estado (….) aunque ciertamente (…) no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación” (STC 227/1988 y 50/1999).
No se aprecia en el contenido del Proyecto regulación que vulnere o sobrepase la legislación básica estatal en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común, por lo que la regulación que se examina se considera respetuosa con el marco competencial constitucional y estatutario.
Tampoco el Proyecto remitido contempla especialidades procesales, en tanto limitado a reformas de naturaleza fundamentalmente orgánica y a la incorporación de un nuevo Título VII, relativo a la representación y defensa de autoridades, funcionarios y empleados públicos al servicio de la Administración autonómica andaluza.
Por lo demás, el Proyecto adopta la forma de Decreto como prevé el art. 41.4 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
IV. CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO
La proclamación constitucional, en los artículos 103 y 106, de los principios de sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho y de universalidad del control jurisdiccional de la actividad administrativa, unido a las exigencias de una Administración Pública moderna que combine el respeto al ordenamiento jurídico con la eficacia en la actuación, han determinado la necesidad de dotar de instrumentos legales precisos a la regulación de la asistencia jurídica a las Administraciones Públicas y sus órganos instrumentales.
En el ámbito de la Administración General del Estado, esta tarea fue abordada por la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, que contempla el régimen de asistencia jurídica, entendida como asesoramiento, representación y defensa del Estado, asumida, con carácter general por el Servicio Jurídico del Estado. Se prevé también la posibilidad de que se asuma por el Servicio Jurídico del Estado la representación y defensa de autoridades y empleados públicos, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionadas con el cargo, dejando al desarrollo reglamentario la concreción de los supuestos en los cuales pueda asumirse esta defensa.
En lo que respecta a las Comunidades Autónomas, el artículo 1.3 de la misma señala que los Abogados del Estado podrán representar, defender y asesorar a las Comunidades Autónomas en los términos que, en su caso, se establezcan reglamentariamente y a través de los oportunos convenios de colaboración celebrados entre el Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas.
En lo relativo a la aplicación de esta Ley a las Comunidades Autónomas, la Disposición adicional cuarta establece que los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 se dictan al amparo de la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.6.º de la Constitución, en materia de legislación procesal, disponiendo que las reglas contenidas en dichos artículos serán de aplicación a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes de ellas.
Estas reglas de directa aplicación a las Comunidades Autónomas son las denominadas “Especialidades procesales”, en concreto, las relativas a notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, que se entenderán directamente con el Abogado del Estado, en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado (artículo 11); la exención de depósitos y cauciones del Estado y sus órganos instrumentales (artículo 12); la tasación de costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso contra el Estado o personas defendidas por el Abogado del Estado, que se regirá, en cuanto a sus conceptos e importe, por las normas generales (art. 13.1); las reglas relativas a la suspensión del curso de los autos (art. 14); y la determinación del fuero territorial (art. 15); materias que no contempla el Proyecto de reforma del Decreto 450/2000.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, establece, en su artículo 551.3 que “[l]a representación y defensa de las Comunidades Autónomas y la de los entes locales corresponderán a los letrados que sirvan en los servicios jurídicos de dichas Administraciones Públicas, salvo que designen abogado colegiado que les represente y defienda. Los Abogados del Estado podrán representar y defender a las Comunidades Autónomas y a los entes locales en los términos contenidos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y su normativa de desarrollo”.
De acuerdo con este marco normativo general, y en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la asistencia jurídica a la misma se regula en el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y el Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía (BOJA de 2 de enero de 2001).
El proyecto de Decreto que se examina constituye una modificación parcial, limitada a aspectos de organización y funcionamiento, de la norma vigente, el citado Decreto 450/2000, cuyo objeto se refiere al Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía, y que atribuye la representación y defensa en juicio de la Administración de la junta de Andalucía, de su Administración Institucional y del Consejo Consultivo de Andalucía, así como el asesoramiento en Derecho del Consejo de Gobierno de la Administración Pública y de los Organismos Autónomos de la Junta de Andalucía al Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.
La reforma contempla además, como único contenido innovador respecto al texto vigente, la posible representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados públicos al servicio de la Administración de la Junta andaluza, que sigue el modelo y disposiciones que al respecto prevé la legislación estatal (esto es, Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, y Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado), como ya hicieran, en el ámbito de la Administración sanitaria andaluza, el Decreto de Asistencia Jurídica al Servicio Andaluz de Salud, respecto al que este Consejo manifestó su conformidad en el Informe aprobado por Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, adoptado en su sesión de 20 de julio de 2005, o, en el ámbito valenciano, el Decreto 84/2006, de 16 de junio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General de la Generalitat.
A la vista de lo anterior, y dado el contenido del Proyecto remitido que carece de contenido procesal, se limita a modificaciones orgánicas, de organización y de funcionamiento, así como terminológicas, y de la competencia autonómica en la materia, no corresponde a este Informe un examen que se extienda más allá de las competencias consultivas que corresponden a este Consejo General del Poder Judicial, por lo que se limitará a una única observación en cuanto al contenido dispositivo, y una sugerencia de carácter formal, de naturaleza terminológica.
En cuanto a la primera cuestión, el apartado Trece del único artículo del Proyecto se refiere a la nueva redacción del art. 31.1 del Decreto 450/2000, relativo a la composición del Tribunal de oposición al cuerpo de letrados de la Junta de Andalucía. Las modificaciones son más formales que sustantivas, introduciendo las fórmulas femenino y masculino en la denominación de la titularidad de los cargos en aras a evitar un uso del lenguaje que pudiera resultar discriminatorio por razón de género.
Sin embargo, en el apartado b) de este precepto se incluye, entre los miembros del citado Tribunal, “[u]n Magistrado o Magistrada de alguna de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, designado a propuesta de la Presidencia del mismo.”
La inclusión de un magistrado o magistrada entre los miembros de un tribunal de oposición no plantea, como ha señalado este Consejo en ocasiones anteriores, problema alguno. De hecho, una previsión similar a ésta se contempla en otras norma equivalentes, estatales y autonómicas, así, en el ámbito de la Administración General del Estado, el Reglamento Orgánico del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, o en el ámbito autonómico, la Ley valenciana 10/2005, de 9 de diciembre, de la Generalitat, de Asistencia Jurídica a la Generalitat (norma respecto a la que no se requirió Informe de este Consejo por parte de la Comunidad Autónoma, y a la que habría que extender la observación que, a continuación, se realiza).
La reforma que introduce el Proyecto en este apartado se limita a incluir el inciso “o Magistrada” en el texto de la disposición. Pues bien, aunque el contenido sustantivo no ha sido alterado, ni fue objeto de comentario en el Informe (tal vez por el carácter limitado a otros preceptos de la petición que realizó la Administración autonómica) que aprobó el Pleno de este Consejo respecto al vigente Decreto 450/2000, que lo incluye (Acuerdo del Pleno adoptado en su sesión de 5 de diciembre de 2000), el Consejo ha venido entendiendo que la propuesta para formar parte de uno de estos tribunales de oposición debe partir del propio Consejo General del Poder Judicial (así, en el Informe al Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, aprobado por Acuerdo del Pleno del Consejo, de 5 de diciembre de 2000).
Atendiendo a un principio de colaboración institucional con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, parece adecuado incluir en este Informe una recomendación de técnica-legislativa: la sustitución del vocablo “orden” en el inciso “contar con orden expresa de la persona titular de la Consejería”, por “autorización”, al resultar más acorde con la terminología del resto de la disposición y con el sentido de la misma, que se refiere, como la estatal, a la necesidad de autorización expresa de la persona titular del Departamento para que los letrados del Gabinete Jurídico de la Junta andaluza puedan ejercitar acciones ante cualquier jurisdicción en nombre de autoridades, funcionarios o empleados públicos.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a veintisiete de enero de dos mil once.
