TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 07 de junio de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3953/2006
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS
En la Villa de Madrid, a siete de Junio de dos mil diez.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 3953/06 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS DA RECTA, EN OLEIROS, SALVATERRA DE MIÑO E LINARES, AS NEVES, representada por la Procuradora D.ª Silvia Vázquez Senín, contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Galicia de 23 de marzo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 4432/2003). Se han personado en las actuaciones, como partes recurridas, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado, y la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Galicia dictó sentencia con fecha 23 de marzo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 4432/2003 ) en cuya parte dispositiva se establece:
““ F A L L O
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación de vecinos da Recta, en Oleiros, Salvaterra do Miño, e Linares, As Neves" contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 15-5-02 del Consello de la Xunta De Galicia que dio aprobación definitiva al "Proxecto sectorial para a implantación dunha plataforma loxística-industrial no solo delimitado nos concellos de Salvaterra do Miño e As Neves". No se hace imposición de costas”“.
SEGUNDO.- La mencionada sentencia, después de rechazar en su fundamento segundo la causa de inadmisibilidad del recurso que había sido planteada -cuestión sobre la que no se ha suscitado controversia en casación- pasa a examinar los argumentos aducidos en la demanda, exponiendo en primer lugar, en su fundamento tercero, las razones por las que la Sala de instancia considera que no procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley autonómica 10/1995, de 23 de noviembre. En torno a esa cuestión la Sala de instancia hace las siguientes consideraciones:
““ (...) TERCERO: De las alegaciones que se formulan en la demanda la primera que procede examinar es, dados los efectos que sobre la tramitación del pleito se producirían de compartirse el criterio de la recurrente, la que se refiere a la pertinencia de que se plantee al Tribunal Constitucional la correspondiente cuestión de constitucionalidad -prevista y regulada en los artículos 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica 2/1979 - en relación con la Ley autonómica 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio. Considera la parte actora que esta Ley vulnera lo dispuesto en el artículo 140 
de la Constitución sobre la autonomía de los municipios porque no les otorga otra participación en la tramitación de los planes y proyectos sectoriales que una simple audiencia; y que también desconoce lo que establecen los artículos 58 y 59 de la LBRL sobre coordinación entre Administraciones. No existen motivos para proceder como la parte actora interesa, porque la ordenación del territorio es una competencia que pueden asumir las Comunidades autónomas, como lo ha hecho la de Galicia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1.3 de la Constitución, y desde que lo hagan constituye una competencia exclusiva de ellas (STC 149/98 y las anteriores que cita), y porque sobre esta cuestión ya se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. El fundamento jurídico décimo de la STC 51/2004 dice: En concreto, se analizó en aquella resolución si vulneraba la autonomía local la atribución a la Administración autonómica, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado que se contenía en el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990 
. Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las "Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinan el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento” (con cita de la STC 61/1997 , de 20 de marzo, F. 25 ). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL "las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados”, pero "ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)".
En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran "competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local (STC 159/2001 , F. 12 )"““.
En los apartados siguientes, la sentencia de instancia fundamenta la desestimación del recurso haciendo, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:
CUARTO: La impugnación indirecta del Decreto 80/2000 se basa no en que éste se aparte de los establecido en la Ley 10/1995, sino en que reitera lo que establece una norma que se considera inconstitucional. Desechado que existan motivos para plantear la antes referida cuestión de inconstitucionalidad, también tiene que ser rechazada, por razones obvias, dicha impugnación indirecta. La primera de las razones por las cuales, según la parte actora, es nula la resolución objeto de recurso es la infracción de lo dispuesto en el artículo 5.2 del Decreto 80/2000, puesto que la PLISAN comprende vastas zonas de suelo clasificado como de especial protección forestal. El precepto dice que deben acomodarse a lo dispuesto en los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98 las actuaciones que impliquen la transformación urbanística del suelo rústico y su consiguiente cambio de clasificación. Lo que viene a sostener la parte actora es que todo terreno clasificado como protegido no puede ser objeto de una actuación, por importante y necesaria que ésta sea, que entrañe el cambio de su clasificación urbanística. Esto contradice los términos del precepto, pues no hace distingos respecto a dicha clase de suelo. Una de las finalidades de la Ley 10/95 es compatibilizar el proceso de desarrollo del sistema productivo con la utilización racional de los recurso naturales (artículo 3.c). Su artículo 24 establece que las determinaciones contenidas en los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal vincularán el planeamiento del ente o entes locales en que se asienten dichos planes o proyectos, que habrán de adaptarse a ellas dentro de los plazos que a tal efecto determinen. Esto no significa que el planificador autonómico pueda prescindir del respeto a los valores ecológicos, paisajísticos o medioambientales en sus determinaciones, sino que éstas deben adoptarse de tal modo que cuando, por las características de la actuación a llevar a cabo, sea imposible preservar todos los elementos que, de un modo u otro, entrañan esos valores lo que podría predicarse de todos los vegetales- ha de adoptarse la solución menos perjudicial para ellos, y evitarse que se afecten las zonas en las que se den de forma relevante. En el informe pericial que se acompaña a la demanda se indica que el suelo de especial protección forestal afectado por el PLISAN sólo está degradado, por actividades de extracción de áridos, en una pequeña franja, y que se encuentra profusamente arbolado a base de bosque mixto de especies autóctonas (carballos, alisos, abedules) y pinos. No se dice que se trate de una masa arbórea singular, bien por su continuidad, su extensión o por los ejemplares que albergue. En consecuencia no puede entenderse que el proyecto litigioso desconozca el referido principio. En cuanto a la idoneidad del emplazamiento elegido, que el artículo 10.b) del Decreto 80/2000 exige que se justifique en la correspondiente Memoria, en la del Proyecto sectorial se explica por la importante superficie que se necesitaba, las conexiones viarias y con el ferrocarril, la posibilidad de expansión y las escasa limitaciones ambientales del espacio elegido, al tratarse de un área muy afectada por labores extractivas, lo que queda patente en las fotografías unidas a los autos, por lo que tampoco es aceptable el reproche que le dedica la demanda de que en él no se justifica dicho extremo.
QUINTO: Dice seguidamente la demanda que también se incumple lo que exigen los artículos 10 y 11 del Decreto 80/2000 porque no se justifica el acomodo del proyecto a los instrumentos de ordenación vigentes, ni cuál es el contenido de los planes urbanísticos de Salvaterra y As Neves que hay que modificar para adaptarse a él, ni los plazos para hacerlo. El apartado 5 del Documento III.- Ordenación del Proyecto sectorial, se dedica al análisis de la relación de su contenido con el planeamiento urbanístico vigente. Se examinan los planeamientos de los dos municipios en la zona afectada por el PLISAN (5.2 y 5.3), la articulación con el planeamiento (5.4) y la adaptación del municipal (5.5). En este último apartado se concretan las modificaciones a introducir; y si bien es cierto que no se señala plazo para hacerlo, esta omisión no puede considerarse causante de nulidad cuando el Decreto 80/2000 o establece por defecto en su artículo 11.2. En consecuencia esta alegación de la recurrente no puede ser aceptada.
SEXTO: Lo mismo hay que decir sobre el alegado incumplimiento de dotaciones mínimas en materia de aparcamiento. La interpretación de que todas las plazas deben ser públicas no puede ser compartida (...)
SÉPTIMO: También considera la demanda vulnerado el artículo 10.c) del Decreto 80/2000, porque en su opinión el Proyecto no estudia la incidencia territorial sobre los núcleos de población, usos del suelo, infraestructuras, equipamientos, etc. El apartado 4 del Proyecto se dedica al estudio de dichos particulares. Decir que la plataforma logística es algo sin conexión con el entorno es desconocer su carácter de área de concentración de empresas y actividades de transporte de mercancías, cuyo impacto acústico y paisajístico sobre los núcleos de población cercanos es lo que se pretende minimizar con la franja perimetral de zona verde. Evidentemente no se trata de un lugar al que se vaya para realizar actividades lúdicas y de esparcimiento. Respecto de la estructura viaria, las críticas de la demanda no van acompañadas de la indicación, con referencias concretas a los planos del Proyecto, de dónde se producen los defectos que se le achacan. Por eso estas alegaciones no pueden ser estimadas.
OCTAVO: El apartado 1.2.3 de la Memoria dice que se cederá al respectivo Ayuntamiento el 10% del aprovechamiento lucrativo, si bien ese porcentaje podrá ser rebajado previo acuerdo ente los Ayuntamientos y el IGVS, de conformidad con el artículo 49 del Reglamento de Gestión Urbanística, como incentivo a un menor coste del suelo empresarial. El apartado establece que se cederá el referido porcentaje, por lo que no infringe ninguna disposición legal. La referencia a acuerdos futuros contempla una simple posibilidad, y la cita de la indicada norma reglamentaria es irrelevante en cuanto su contenido coincide con el del artículo 157.5 de la Ley del Suelo de Galicia. Es obvio que una plataforma logística no reúne las características adecuadas a los fines del patrimonio municipal del suelo (viviendas protegidas y usos de interés social: artículo 157.1 de dicha Ley ). No cabe adelantarse al contenido posible de esos acuerdos para, con fundamento en su posible disconformidad con la normativa aplicable, sostener que también adolece de tal vicio su previsión. Por ello también tiene que ser rechazada esta alegación de la recurrente. Y lo mismo la que se refiere al incumplimiento de las previsiones de la Ley 8/97 de supresión de barreras arquitectónicas, y del Decreto 35/2000 que la desarrolla, porque es en los proyectos de obras, bien de urbanización bien de edificación, donde tienen que respetarse las referidas disposiciones legales y reglamentarias. El Proyecto de la PLISAN sólo tiene que indicar, como hace, que han de cumplirse.
NOVENO: En el hecho octavo de la demanda se afirma que el Proyecto sectorial, tal como ha sido aprobado, constituye un verdadero atentado al medio ambiente e incumple todas las previsiones legales y reglamentarias sobre extremos que ya han sido examinados en los precedentes fundamentos, por lo ha de estarse a lo ya dicho en ellos. Seguidamente se hace referencia a los derechos mineros que ostentan determinadas entidades y a la necesidad de intervención de la Administración del Estado. La recurrente no invoca la titularidad de esos derechos ni representa a la Administración del Estado, por lo que no está legitimada para hacer alegaciones sobre dicha materia, ya que ni existe acción pública en materia de minas (SSTS de 2-6-98 y 23-5-91 ) ni el simple interés en la legalidad, en este caso del procedimiento, legitima para litigar. Además, los titulares de esos derechos de explotación o investigación han desistido del recurso contencioso- administrativo que habían interpuesto ante esta Sala al alcanzar un acuerdo con las Administraciones demandadas sobre tal cuestión. Por ello esta alegación tampoco puede ser aceptada y el recurso, en definitiva, tiene que ser desestimado (...)”“.
TERCERO.- La representación de la Asociación de Vecinos da Recta preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de junio de 2006 en el que formula cinco motivos de casación, los cuatro primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el tercero invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
1. Vulneración de los artículos 137 y 140 de la Constitución (principio de autonomía local) puestos en relación con los artículos 25.2.d/, 58.2 y 59 de la Ley de Bases del Régimen Local, señalando el recurrente que tanto el Decreto 80/2005 como la Ley autonómica 10/1995 vulneran el principio de autonomía local, de ahí que solicitase en el proceso de instancia el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, que la Sala de instancia rechazó.
2. Infracción de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998 de 13 de abril, del régimen del suelo y de valoraciones urbanísticas.
3. Infracción de la Ley 6/1998 , de 13 de abril (no especifica precepto ) en relación con la previsión contenida en la Memoria del Proyecto Sectorial de una rebaja en la cesión del 10% de aprovechamiento lucrativo al Concello.
4. Infracción del trámite procedimental de informe de la Administración del Estado competente en materia de minas, lo que comporta la nulidad del Proyecto conforme a lo previsto en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992.
5. Vulneración del artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación con los artículos 137 y 140 de la Constitución (principio de autonomía local) y 58 y 59 de la Ley de Bases del Régimen Local, por no haber planteado la Sala de instancia la cuestión de inconstitucionalidad que solicitaba la parte demandante.
El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case la recurrida y se estime el recurso contencioso-administrativo, previo planteamiento, en su caso, de la cuestión de inconstitucionalidad.
CUARTO.- El recurso de casación fue admitido a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2007 en el que se acuerda, además, remitir las actuaciones a esta Sección Quinta de conformidad con las normas de reparto de asuntos.
QUINTO.- La Administración del Estado, se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 11 de junio de 2008 en el que, en primer lugar, la Abogacía del Estado plantea la inadmisibilidad de los motivos primero y quinto pues en ellos la recurrente no hace sino reiterar las alegaciones formuladas en el proceso de instancia acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad pero sin especificar la recurrente qué precepto habría infringido la sentencia de instancia. Por lo demás, la Abogacía del Estado formula alegaciones en contra de los distintos motivos de casación aducidos y termina solicitando que se dicte sentencia en la que acuerde la inadmisión parcial del recurso, o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas a la recurrente.
SEXTO.- La Xunta de Galicia formuló su oposición al recurso de casación mediante escrito presentado el 11 de junio de 2008 en el que expresa su parecer contrario a los motivos de casación formulados y termina solicitando que se inadmita o se desestime el recurso de casación, con imposición de costas a la recurrente.
SÉPTIMO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 1 de junio de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación interpuesto por la "Asociación de Vecinos da Recta en Oleiros, Salvaterra de Miño e Linares, As Neves" contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Galicia de 23 de marzo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 4432/2003) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo que dicha Asociación interpuso contra la desestimación presunta del recurso de reposición dirigido contra la resolución del Consello de la Xunta de Galicia de 15 de mayo de 2002 que aprobó definitivamente el Proyecto Sectorial para la implantación de una plataforma logística-industrial en suelo delimitado en los concellos de Salvaterra do Miño y As Neves.
Ya hemos reseñado las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo (antecedente segundo); y también hemos visto el enunciado de los motivos de casación formulados por la Asociación recurrente (antecedente tercero). Pero antes de entrar a examinarlos debemos ocuparnos de la causa de inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado.
SEGUNDO.- Según vimos en el antecedente cuarto, la Abogacía del Estado, en su escrito de oposición al recurso, plantea la inadmisibilidad de los motivos de casación primero y quinto señalando que en ellos la recurrente no hace sino reiterar las alegaciones formuladas en el proceso de instancia sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero sin especificar qué precepto habría infringido la sentencia de instancia.
Es cierto que en estos dos motivos la recurrente viene en buena medida a reiterar lo que ya adujo en el proceso de instancia, lo que nos obliga a recordar que no nos encontramos en una segunda instancia que permita volver a enjuiciar en plenitud la controversia, sino ante un recurso de casación que comporta un juicio a la sentencia.
Ahora bien no procede la inadmisión de los motivos primero y quinto pues en ellos sí se concretan los preceptos que se consideran infringidos - artículos 137 y 140 de la Constitución (principio de autonomía local) puestos en relación con los artículos 25.2.d/, 58 y 59 de la Ley de Bases del Régimen Local y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional- normas éstas cuya infracción vendría dada, según el planteamiento de la recurrente, porque, habiendo sido aducidas en el proceso de instancia, no son acogidas en la sentencia ahora recurrida.
Pero una vez declarado que no procede la inadmisión de estos motivos primero y quinto, es también claro que ambos motivos de casación deben ser desestimados.
Hemos visto que en el fundamento tercero de la sentencia recurrida se exponen las razones por las que la Sala de instancia consideró que no era necesario ni procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad pretendida. Pues bien, consideramos plenamente válidas tales razones; y de ninguna manera han sido desvirtuadas en casación, donde, como ya hemos señalado, la recurrente no hace sino abundar en los mismos argumentos que adujo en el proceso de instancia, a los que la sentencia da cumplida respuesta en ese apartado de su fundamentación.
TERCERO.- Tampoco puede prosperar el motivo cuarto en el que se aduce la nulidad del Proyecto sectorial, de conformidad con lo previsto en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, por no haberse recabado informe de la Administración del Estado competente en materia de minas.
A esta cuestión se alude en el fundamento noveno de la sentencia. Las consideraciones que allí expone la Sala de instancia deben ser cuando menos matizadas, pues el hecho de que la Asociación demandante no sea titular de derechos mineros ni ostente la representación del Estado no le impide fundamentar su impugnación en la omisión de un trámite del procedimiento.
Otra cosa es que el defecto procedimental señalado se refiera a un trámite esencial cuya omisión pueda equipararse a una falta absoluta del procedimiento determinante de nulidad radical (artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre ), o, más aún, que haya existido siquiera la anomalía procedimental que se denuncia. A tal efecto debe notarse que la parte recurrente no ha sabido concretar un solo precepto, legal ni reglamentario, estatal o autonómico, que determine la necesidad de informe de la Administración del Estado en materia de minas durante la tramitación de un Proyecto Sectorial de los regulados en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia, y en el Decreto autonómico 80/2000, de 23 de marzo.
En consecuencia, el motivo debe ser desestimado.
CUARTO.- Más consistencia tiene el motivo de casación segundo, en el que se alega la infracción de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998 de 13 de abril, del régimen del suelo y de valoraciones.
El planteamiento del motivo parte del dato -recogido en la sentencia de instancia y no controvertido- de que una parte considerable del terreno comprendido en el ámbito de Proyecto Sectorial para la implantación de una plataforma logística- industrial es suelo clasificado como no urbanizable de especial protección forestal. Partiendo de ese dato, en el proceso de instancia la demandante invocaba el artículo 5.2 del Decreto autonómico 80/2000 -que remite, a su vez, a lo dispuesto en los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones- alegando que la inclusión en el ámbito del Proyecto Sectorial conlleva una transformación del terreno que resulta incompatible con su condición de suelo especialmente protegido.
El mencionado artículo 5.2 del Decreto autonómico 80/2000 establece, en lo que aquí interesa, que "las dotaciones e instalaciones que impliquen la transformación urbanística de suelo rústico y su consiguiente cambio de clasificación deberán acomodarse a lo dispuesto por los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones...". Es indudable, por tanto, que la mencionada norma reglamentaria autonómica es respetuosa con esos preceptos estatales a los que expresamente se remite y que tienen el carácter de legislación básica (disposición final única de la propia Ley 6/1998 ).
El artículo 9 de la Ley 6/1998 se refiere a los terrenos que tienen la condición de suelo no urbanizable, distinguiendo en sus dos apartados entre los terrenos que deben incluirse en esa clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección y aquellos otros que integran lo que suele denominarse suelo no urbanizable común. Pues bien, a los de la primera categoría - suelo no urbanizable de especial protección- se refiere la sentencia de esta Sala de 3 de julio de 2009 (casación 909/2005 ) de la que reproducimos las siguientes consideraciones:
““ (...) Esta clasificación establecida en el artículo 9.1.ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones aplicable al caso y al margen de su modificación (como antes lo hicieron los artículos 80 b/ de la Ley del Suelo de 1976, 24 b/ del Reglamento de Planeamiento, 12 de la Ley del Suelo de 1992 ) viene reservada para aquellos terrenos en los que concurren una serie de valores a proteger tales como, por lo que hace a este caso, los paisajísticos, u otros como los históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales. De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas (...) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que "tendrán la condición de suelo no urbanizable (...) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias". El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.
En este sentido esta Sala ha declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no pueden interpretarse ““en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino en el sentido de que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos”“ (STS de 27 de febrero de 2007 recaída en el recurso de casación n.º 3865/2003 en la que aparece subrayado el texto que hemos trascrito).
Estos mismos razonamientos aparecen reiterados en nuestras sentencias de 12 de febrero de 2010 (casación 365/06) y 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ), en las que se recuerda, además, que el mencionado artículo 9.1.ª tiene el carácter de norma básica según la disposición final única de la propia Ley 6/1998 , de 13 de abril.
Siendo ese el significado y alcance que la jurisprudencia atribuye a la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable de especial protección -en el caso que nos ocupa se trata de especial protección forestal- ya hemos visto que el artículo 5.2 del Decreto autonómico 80/2000 no contraviene la legislación estatal básica, pues expresamente se remite a ella. Queda por determinar, sin embargo, si el Proyecto Sectorial que nos ocupa es igualmente respetuoso con esa norma estatal de obligada observancia.
La propia sentencia recurrida se encarga de destacar que los proyectos sectoriales como el que aquí nos ocupa vinculan al planeamiento urbanístico, debiendo éste acomodarse a las determinaciones de aquéllos (artículos 23.6 y 24 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia, y artículo 11.1 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales). Por otro lado, es un dato no controvertido que la plataforma logística-industrial proyectada tiene por finalidad la creación de un área de concentración de empresas y actividades de transporte de mercancías, lo que indudablemente supone una transformación urbanística de los terrenos afectados que exigirá, a su vez, el correspondiente cambio en su clasificación urbanística, al menos respecto de parte de esos terrenos. Pero ello choca con lo que antes hemos expuesto: que la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección es un acto reglado, sustraído, por tanto, a la discrecionalidad de la Administración.
Hemos visto, en efecto, que la Administración autora del planeamiento urbanístico no puede ignorar la concurrencia de circunstancias que determinen la sujeción de los terrenos a un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbanística; de manera que si tales circunstancias concurren, la clasificación como suelo no urbanizable sujeto a esa especial protección es reglada y preceptiva. Ahora bien, tampoco cabe que esa transformación urbanística y el correspondiente cambio de clasificación le vengan dados o impuestos a los autores del planeamiento urbanístico por un instrumento no urbanístico, como es un proyecto sectorial que nos ocupa, pues también éste debe observar aquellos preceptos de la legislación estatal a los que ya hemos aludido.
Ya hemos señalado que la normativa autonómica es respetuosa con la legislación estatal básica, pues el artículo 5.2 del Decreto 80/2000 remite de manera expresa a lo dispuesto en los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril. Y, más aún, el artículo 5.3 del mismo Decreto autonómico señala que "en suelo rústico de especial protección quedan prohibidas las actuaciones que resulten incompatibles con sus valores ecológicos, medioambientales, paisajísticos, históricos, etnográficos, culturales o cualquier otro que sea objeto de la protección otorgada o con las protecciones derivadas de la legislación sectorial de aplicación". Sin embargo, el Proyecto Sectorial que estamos examinando es contrario al complejo normativo descrito - integrado por la norma estatal básica y la regulación autonómica acorde con aquélla- pues la transformación urbanística que dicho proyecto sectorial comporta resulta incompatible con la condición de suelo no urbanizable especialmente protegido que corresponde a una parte considerable de los terrenos afectados. Y a ello no cabe oponer la adopción de medidas paliativas o correctoras destinadas a reducir el grado de afectación medioambiental en la ejecución del proyecto, pues, siendo notorio que una plataforma logística-industrial no se corresponde con la finalidad propia de un suelo de especial protección forestal, la invocación de posibles medidas correctoras resulta claramente insuficiente pues lo exigible es que no exista afectación ni menoscabo alguno para el interés, en este caso forestal, merecedor de especial protección.
En fin, el hecho de que la normativa autonómica atribuya a las determinaciones del proyecto sectorial carácter prevalente frente a las del planeamiento urbanístico, debiendo éstas acomodarse a aquéllas, es un dato que, lejos de respaldar la legalidad del proyecto que estamos examinando viene precisamente a corroborar la conclusión contraria. En efecto, ese carácter vinculante determinaría que el planeamiento urbanístico hubiese de acomodarse a las transformaciones urbanísticas contempladas en el proyecto sectorial, lo que exigiría en determinadas áreas la reclasificación del suelo; pero entonces se estaría obligando al planeamiento urbanístico a incorporar una clasificación que sería contraria al carácter reglado del suelo no urbanizable especialmente protegido, lo que supone la vulneración de la normativa estatal básica (artículo 9 de la Ley 6/98, de 13 de abril ), cuya interpretación jurisprudencial ya hemos examinado, y también de la normativa autonómica (artículo 5.2 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo ), que expresamente se remite a dicha normativa estatal.
Por tales razones, el motivo de casación debe ser acogido, con las consecuencias que luego se dirán.
QUINTO.- Por último, también debe ser estimado el motivo tercero, en el que se cuestiona el pronunciamiento de la Sala de instancia sobre la previsión contenida en la Memoria del Proyecto Sectorial de una rebaja en la cesión del 10% de aprovechamiento lucrativo al Concello.
El fundamento octavo de la sentencia recurrida alude, de manera algo confusa, a lo dispuesto en el artículo 49 del Reglamento de Gestión Urbanística -que también aparece invocado en la Memoria del Proyecto Sectorial- y en el artículo 157.5 Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia; pero lo cierto es que ninguno de esos preceptos otorga cobertura a la determinación que nos ocupa. El artículo 49 del Reglamento de Gestión Urbanística no establece ni permite una reducción del porcentaje de cesión pues únicamente señala que en determinados supuestos -los contemplados en el artículo 125 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1975 - la cesión del 10% del aprovechamiento se podrá sustituir por una contribución en metálico. En cuanto al artículo 157 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, aunque en la sentencia se dice que su contenido coincide con el del artículo 49 del Reglamento de Gestión que acabamos de reseñar, lo cierto es que este precepto autonómico se refiere a una cuestión distinta -el destino de los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo-- y en ninguno de sus apartados se alude a una posible reducción de la cesión del 10% del aprovechamiento.
Aparte de esa referencia poco certera a los preceptos que acabamos de señalar, lo cierto es que la cuestión que estamos examinando se aborda por la Sala de instancia de una forma elusiva. La sentencia recurrida señala, en el mismo fundamento octavo antes citado, que el proyecto sectorial no acuerda una rebaja en la cesión del 10% pues simplemente la contempla como una posibilidad y no cabe adelantarse a lo que se decida en acuerdos futuros ni imputarse al proyecto sectorial la posible disconformidad de éstos con la normativa aplicable. Pero este planteamiento elude el fondo del problema pues la Sala de instancia no acierta a señalar un solo precepto estatal o autonómico que pueda servir de respaldo a la posibilidad de rebajar la cesión del 10% de aprovechamiento (más bien al contrario, la sentencia viene a reconocer, aunque tampoco lo afirma de forma clara e inequívoca, que la cesión legalmente prevista es del 10%). Siendo ello así, no cabe aducir que la rebaja a que alude el apartado 1.2.3. de la Memoria del Proyecto no es una determinación efectiva sino que se formula como mera posibilidad de futuro, pues, aun con ese carácter, resulta ser una previsión contraria al ordenamiento jurídico al no contar con respaldo normativo alguno. Y ello porque, si bien la norma estatal básica aplicable al caso contempla la posibilidad de que la legislación urbanística (autonómica) reduzca el porcentaje de cesión del 10% del aprovechamiento (artículos 14.2.d/ y 18.4 de la Ley 6/1998 , de 13 de abril, referidos respectivamente, al suelo urbano no consolidado y al suelo urbanizable), lo cierto es que la legislación urbanística aplicable al caso que nos ocupa (Ley 1/1997 , de 24 de marzo, del Suelo de Galicia ) no establece ni contempla la reducción del porcentaje de cesión.
Por tanto, también este motivo debe ser estimado.
SEXTO.- Al ser acogidos los motivos de casación segundo y tercero, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada, procediendo entonces que entremos a resolver en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).
Pasando así a resolver el recurso contencioso-administrativo, las misma razones que nos han llevado a acoger los motivos de casación segundo y tercero son las que conducen a la conclusión de que el Proyecto Sectorial debe ser anulado, por ser contraria a derecho la delimitación de su ámbito en cuanto incluye terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección forestal; y por ser también contraria a derecho la previsión contenida en el apartado 1.2.3 de la Memoria del Proyecto respecto a una posible reducción de la cesión del 10% del aprovechamiento.
Debe en cambio desestimarse la pretensión indemnizatoria que se formula en la demanda, pues, aparte de que la Asociación de Vecinos recurrente no es titular de los valores e intereses medioambientales cuya afectación daría lugar al correspondiente deber de reparación, sucede que no se ha aportado ningún elemento de prueba que justifique no ya la entidad sino la existencia misma de los daños y perjuicios a los que genéricamente se alude en la demanda.
SÉPTIMO. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la ASOCIACIÓN DE VECINOS DA RECTA, EN OLEIROS, SALVATERRA DE MIÑO E LINARES, AS NEVES, representada por la Procuradora D.ª Silvia Vázquez Senín, contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Galicia de 23 de marzo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 4432/2003), que ahora queda anulada y sin efecto.
2. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la mencionada Asociación de Vecinos contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Consello de la Xunta De Galicia de 15 de mayo de 2002 que dio aprobación definitiva al "Proxecto sectorial para a implantación dunha plataforma loxística-industrial no solo delimitado nos concellos de Salvaterra do Miño e As Neves", anulando dicho proyecto sectorial por ser contraria a derecho la delimitación de su ámbito, en cuanto incluye terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección forestal, así como la previsión contenida en el apartado 1.2.3 de la Memoria respecto a una posible reducción de la cesión del 10% del aprovechamiento, desestimando, en cambio, la pretensión indemnizatoria que se formula en la demanda.
3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
