TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 10 de febrero de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 107/2009
Ponente Excmo. Sr. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de dos mil diez.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo 107/09, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Sandín Fernández, en nombre y representación de Dña. Beatriz, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2008, por el que se deniega la solicitud de concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Gumersindo. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación procesal de Dña. Beatriz, se interpone recuso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2008, por el que se deniega la solicitud de concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Gumersindo.
SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita que se anule la resolución del Consejo de Ministros impugnada por no ser ajustada a Derecho.
TERCERO.- Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, rechaza las alegaciones de la demanda en que se fundan las pretensiones de la recurrente, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
CUARTO.- Recibido el pleito a prueba y practicada la documental propuesta y admitida, se abrió trámite de conclusiones, en el que las partes mantienen sus posiciones, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 3 de febrero de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. - La recurrente formuló el 24 de enero de 2000 solicitud de concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil de las Víctimas del Terrorismo, para su esposo D. Gumersindo, que falleció a consecuencia de los disparos efectuados contra él con un fusil de asalto "Cetme", por el Cabo Segundo de Marinería Prudencio el 23 de septiembre de 1979 en la Cámara de Oficiales del Cuartel de Instrucción de la Zona Marítima del Cantábrico en Ferrol.
Tal solicitud fue desestimada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2008, señalando que en informe del Ministerio del Interior de 16 de marzo de 2001 se indicaba que no había quedado acreditada la contingencia de terrorismo en el hecho y por ello no podía acreditarse la certificación de víctima del terrorismo del Sr. Gumersindo; que por resoluciones del Ministerio del Interior de 1 de marzo y 3 de julio de 2001 se denegó la petición de indemnización solicitada al amparo de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, por considerar que la muerte del Sr. Gumersindo no fue consecuencia de un atentado terrorista, tal y como se desprende de los hechos probados en la sentencia de 27 de septiembre de 1979 del Consejo de Guerra celebrado contra el autor de los disparos, resoluciones que fueron objeto de recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, que fue desestimado por sentencia de 31 de enero de 2003, al considerar que la muerte del Sr. Gumersindo no fue consecuencia de atentado terrorista. En consecuencia, el Consejo de Ministros, considerando que las distinciones honoríficas del art. 4 de la Ley 53/1999 están destinadas única y exclusivamente a las víctimas del terrorismo, deniega la solicitud formulada.
Frente a dicho acuerdo se interpone este recurso contencioso administrativo, en cuya demanda la parte se refiere a las declaraciones en las actuaciones del Consejo de Guerra, relativas a la influencia del miedo y presiones relacionadas con ETA a que se encontraba sometido el autor de los disparos; señala que el 30 de mayo de 1985 el Ministerio de Defensa, a través del Director General de Personal, certificó que el fallecimiento del Capitán de Infantería de Marina D. Gumersindo, se produjo en acto de servicio y como consecuencia de acción terrorista, ello en relación con lo expresado por el Consejo Supremo de Justicia Militar el 26 de abril de 1985; refiere igualmente la resolución del TEAR de Galicia de 29 de noviembre de 1990, que considera como ingreso no sujeto a tributación el exceso que sobre la pensión normal suponga la pensión extraordinaria por actos de terrorismo y la inclusión del Sr. Gumersindo en el listado de la Asociación de Víctimas de Terrorismo. Invoca las previsiones de los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 32/1999 y el preámbulo del su Reglamento de 23 de diciembre de 1999, señalando que la petición que formula no requiere para su aplicación una sentencia judicial -penal, civil o administrativa- que establezca la relación causal en que se fundamenta la denegación, invocando la doctrina del Consejo de Estado en su dictamen de 20 de marzo de 2001 sobre los hechos acaecidos en el Hotel Corona de Aragón de Zaragoza el 12 de julio de 1979, con una interpretación extensiva de la Ley, que choca con los argumentos dados por la Administración para denegar la solicitud. Invoca los informes del Consejo de Estado de octubre de 2002, y las sentencias de la Audiencia nacional de 27 de marzo de 2002 y 5 de noviembre de 2003, sobre otros casos de indemnización al amparo de dicha Ley. Seguidamente examina la existencia de medios probatorios suficientes para llegar a la conclusión de que estamos ante un atentado terrorista dentro de los términos, menos exigentes que en el derecho penal o civil, de la Ley de Solidaridad 32/1999, señalando que la condena en el Consejo de Guerra por delito de insulto a superior con resultado de muerte es consecuencia de que en aquel momento en nuestro ordenamiento jurídico no se contemplaba la tipificación de los actos terroristas individuales, concluyendo, tras examinar la doctrina sobre la materia, que lo determinante no es que la sentencia condene por un delito distinto al terrorismo, sino la existencia de elementos que conduzcan a la conclusión de que la acción pretendía la alteración de la paz y la seguridad ciudadana, invocando la sentencia de 30 de noviembre de 2005 y precisando que los hechos se enmarcan dentro de un contexto social y político de grave alteración de la paz y la seguridad ciudadana, pues no otra cosa suponen los atentados que se llevaron a cabo en el mes de septiembre de 1979, en cuyo marco de actuación se llevó a cabo la acción del condenado, según sus manifestaciones. Reitera los datos que resultan de los documentos antes reseñados y concluye señalando que la sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2003 deniega la solicitud de indemnización como víctima de terrorismo, no la petición de carácter honorífico como es la Gran Cruz cuya concesión es objeto de este recurso, rechazando, no obstante, los argumentos de dicha sentencia, con apoyo en el voto particular formulado en la misma.
SEGUNDO.- En la contestación a la demanda, el Abogado del Estado alega que la muerte del esposo de la recurrente no tuvo causa en un acto terrorista, como se desprende de la citada sentencia de 27 de septiembre de 1979; que esta situación no tiene nada que ver con la acontecida en el Hotel Corona de Aragón y la examinada en la sentencia de 18 de mayo de 2006; concluye en el alcance del art. 4 de la Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, exigiendo que las víctimas lo hayan sido en actos terroristas, lo que no queda acreditado en este caso.
TERCERO.- Las pretensiones que se ejercitan en este recurso tienen su apoyo en la aplicación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, para cuya interpretación conviene tener en cuenta su fundamento y objetivos, que se describen en su exposición de motivos, señalando que: "mediante dicha Ley la sociedad española rinde tributo de honor a cuantos han sufrido la violencia terrorista. Los Grupos Parlamentarios del Congreso de los Diputados y del Senado - por unanimidad- quieren hacer de esta iniciativa una expresión de reconocimiento y solidaridad en orden a ofrecer a las víctimas del terrorismo la manifestación de profundo homenaje que, sin duda, merece su sacrificio.
Las víctimas del terrorismo han sido, con su contribución personal, el exponente de una sociedad decidida a no consentir que nada ni nadie subvierta los valores de la convivencia, de la tolerancia y de la libertad....
Durante las dos últimas décadas el Estado ha prestado una singular y constante atención hacia las víctimas del terrorismo. En los últimos veinte años la acción de todos los gobiernos democráticos se ha orientado a definir normativamente un amplio sistema singular de protección. Paralelamente la acción de los Tribunales ha ido depurando las responsabilidades derivadas de hechos que estremecen a cualquier sensibilidad aún cuando quedan pendientes todavía numerosos delitos por esclarecer. La actuación de la Justicia se ha vertebrado a través de sentencias en las que, junto a las penas correspondientes a espantosos y ciegos delitos, se reconocen y establecen indemnizaciones diversas a favor de las víctimas o de sus familias que, sin embargo, nunca han sido satisfechas hasta ahora. Por eso la presente Ley no pretende mejorar o perfeccionar las ayudas o prestaciones otorgadas al amparo de la legislación vigente, sino hacer efectivo -por razones de solidaridad- el derecho de los damnificados a ser resarcidos o indemnizados en concepto de responsabilidad civil, subrogándose el Estado frente a los obligados al pago de aquéllas.
Ello, no obstante, la Ley extiende también su protección a todas las víctimas del terrorismo, tanto si las mismas tuvieron reconocido su derecho en virtud de sentencia firme como en aquellos otros supuestos en los que no concurriere tal circunstancia.
No se trata de sustituir el dolor padecido por las víctimas por el efecto de una mera compensación material porque ello resultaría, de suyo, inaceptable. El dolor de las víctimas es -y será para siempre- un testimonio que ha de servir para que la sociedad española no pierda nunca el sentido más auténtico de lo que significa convivir en paz. Para las víctimas sólo el destierro definitivo de la violencia puede llegar a ser su única posible compensación. Quienes en sí mismos han soportado el drama del terror nos piden a todos que seamos capaces de lograr que la intolerancia, la exclusión y el miedo no puedan sustituir nunca a la palabra y la razón.
Esta Ley es, pues, expresión del acuerdo del conjunto de los representantes legítimos de los españoles para contribuir a que la paz sea fruto de la conciliación y de la justicia y para que las víctimas del terrorismo reciban, una vez más, la manifestación de respeto, admiración y afecto que por siempre les ha de guardar y les guardará nuestro pueblo."
En congruencia con tal planteamiento la Ley señala como objeto de la misma en su art. 1, rendir testimonio de honor y reconocimiento a quienes han sufrido actos terroristas y, en consideración a ello, asume el pago de las indemnizaciones que le son debidas por los autores y demás responsables de tales actos, definiendo en el art. 2 el ámbito de aplicación, que se contrae a "las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil y de acuerdo con las previsiones de la presente Ley".
Al alcance de estas previsiones legales se refiere la sentencia de 30 de noviembre de 2005, citada en la demanda, señalando que: "una interpretación sistemática del precepto que nos ocupa (artículo 2.1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo) nos llevaría a distinguir, dentro del ámbito de precepto, tres tipos de actuaciones, cuyos afectados por las mismas, tendrían, con carácter extraordinario, el derecho a ser indemnizados por el Estado en concepto de responsabilidad civil. Tomando en consideración el carácter disyuntivo utilizado por el legislador de 1999, pudiéramos distinguir dentro del precepto tres situaciones diferentes:
a) En primer lugar se encontrarían "las víctimas de actos de terrorismo", concepto, este, de "actos de terrorismo", para el que el legislador no toma, a priori, en consideración al autor de los citados actos con característica subjetiva alguna, dado el carácter objetivo de la expresión (a diferencia de los otros dos supuestos del precepto), pudiendo, por ello, ser equiparado tal concepto de "actos de terrorismo" con el de "delitos de terrorismo"; esto es, las "víctimas de los delitos de terrorismo", en la configuración que los mismos tienen en el vigente Código Penal, una vez producida la correspondiente condena en la jurisdicción penal, serían acreedores del sistema de responsabilidad establecido en la nueva Ley de 1999.
b) En segundo lugar se encontrarían las víctimas de "hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados"; en este segundo grupo lo determinante es que la víctima lo sea como consecuencia del resultado fáctico ("hechos") de la actuación -no necesariamente delictiva- llevada a cabo por una o varias personas integrantes de una banda o grupo armado; esto es, a diferencia del supuesto anterior, no se precisa una condena penal (un delito de terrorismo) siendo lo determinante del derecho a la indemnización que el resultado fáctico determinante de la misma provenga de la actividad llevada a cabo por una o varias personas integradas en bandas o grupos armados. El nivel de organización exigido a la banda o grupo armado es mínimo, por cuanto la expresión "organizados" -a diferencia de lo que se establecía en anterior normativa- ya no es exigida en la actual Ley 32/1999, de 8 de octubre. Si bien se observa, en este segundo apartado, las actuaciones no requieren su tipificación como delitos, y la finalidad perseguida por los mismos puede ser muy diferente, no necesariamente terrorista.
c) Por último, en tercer lugar se encontraría las víctimas de los "hechos perpetrados por persona o personas... que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana". El elemento subjetivo coincide con el anterior supuesto, no exigiéndose la tipificación de las actuaciones como delictivas, pero, a diferencia del supuesto anterior, no se requiere que la persona o personas autoras de la actuación estén integradas en una banda o grupo armado, sino que -sin necesidad de tal integración- pretendan con su actuación una finalidad concreta: alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana. De la lectura de la Exposición de Motivos de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, de Modificación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, podemos ratificar los tres supuestos -diferenciados- que pueden deducirse del artículo 2.1 de la ley citada. Se dice, en concreto, que "en aras de la solidaridad, se establece el derecho de los damnificados a ser resarcidos o indemnizados por el Estado. A esta indemnización tendrán derecho las víctimas de:(1) Actos de terrorismo.(2) Hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados.(3) Que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana."
CUARTO.- Desde estas consideraciones ha de examinarse la cuestión planteada en este recurso, que en síntesis se concreta en determinar si la muerte del Sr. Gumersindo puede incluirse en el ámbito de aplicación de la Ley, a efectos de la concesión de la distinción honorífica establecida en su art.4, con el fin de honrar a las víctimas del terrorismo, es decir, dentro de los objetivos de la Ley y por lo tanto del ámbito de aplicación establecido en la misma.
A tal efecto la propia Ley en su art. 5 señala los criterios para el reconocimiento de las indemnizaciones, aludiendo a los distintos supuestos: existencia de sentencia firme reconociendo el derecho a ser indemnizados en concepto de responsabilidad civil por los hechos y daños contemplados en el art. 2 de esta Ley; y supuestos en los que sin mediar sentencia se hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos penales para el enjuiciamiento de los delitos, en los que la condición de víctima o derechohabiente, la entidad de los daños sufridos, la naturaleza de los actos o hechos causantes y los demás requisitos legalmente exigidos podrán acreditarse ante la Administración General del Estado por cualquier medio de prueba admisible en derecho. Añade el precepto que las resoluciones administrativas por las que se hubiese reconocido a los interesados la condición de víctimas del terrorismo tendrán eficacia, en todo caso, para la tramitación y resolución de los correspondientes expedientes administrativos.
Se deduce de ello que la existencia de sentencia firme en relación con los hechos invocados como causa y fundamento de la solicitud, no constituye un elemento imprescindible o exclusivo para la acreditación de las circunstancias que permiten incluir el supuesto en el ámbito de aplicación de la Ley, sin perjuicio de su relevancia cuando se trate de supuestos en los que se produce la condena penal por hechos tipificados como delito de terrorismo. Pero en los demás supuestos, la acreditación de las circunstancias exigidas para encontrar amparo en la Ley puede llevarse a cabo por cualquier medio de prueba admisible en derecho, con especial referencia a las resoluciones administrativas que reconozcan a los interesados la condición de víctimas del terrorismo.
Desde estas consideraciones no puede sustentarse la denegación del reconocimiento solicitado en este caso, en el hecho de que la sentencia de 27 de septiembre de 1979, dictada en Consejo de Guerra, no imponga una condena por delito de terrorismo ni en consecuencia describa los hechos probados como tal delito, cuando, como señala la parte recurrente con invocación del voto particular recogido en la citada sentencia de la Audiencia Nacional 31 de enero de 2001, no se reflejaba en la Ley penal aplicable la tipificación como tal de los actos de terrorismo individuales, siendo aplicable e impuesta la condena por delito de insulto a superior con resultado de muerte, con relación al cual ha de valorarse la declaración de hechos probados, lo que justifica la falta de referencia en dicha declaración a otros hechos o circunstancias que constando en las actuaciones no resultaban relevantes a efectos del tipo penal aplicado. No se trata, por lo tanto, del supuesto de hechos tipificados en aquel momento como delito de terrorismo y objeto de condena penal sino del caso que el art. 2.1 de la Ley 32/99 comprende como hechos perpetrados por persona que sin estar integrada en banda o grupo armado actúa con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana, circunstancias cuya acreditación no se anuda a la existencia de una sentencia firme que contenga condena por delito de terrorismo, menos en el momento que se produjo dicha sentencia, sino que puede producirse por cualquier medio admitido en derecho y, especialmente, por el reconocimiento de la Administración de la condición de víctima del terrorismo.
Pues bien, en esta situación no falta razón a la recurrente cuando invoca las declaraciones del autor de los disparos que causaron la muerte del Sr. Gumersindo, en las que reconoce que había actuado por miedo a lo que pudiera pasarle a él y a su familia, a la vista de las notas que recibió en el buzón del taller de carpintería de su padre en Basauri, con ocasión de un permiso, atribuidas a la E.T.A., en las que se pedía su colaboración atentando contra el Comandante de la Base de manera inmediata a determinados atentados llevados cabo por la organización, atentados que se produjeron y que según sus manifestaciones determinaron el momento de su actuación criminal, por lo tanto en el contexto de tales acciones contra la paz y seguridad. Pero, aparte de estas declaraciones y otros documentos que se invocan en la demanda y que aluden a la acción terrorista como causa de la muerte del Sr. Gumersindo, necesariamente ha de valorarse y resulta determinante el reconocimiento del Teniente General del Estado Mayor General del Ejército del Aire, Director General de Personal del Ministerio de Defensa, que con fecha 30 de mayo de 1985, menos de seis años después de los hechos, certifica: "Que según antecedentes que obran en esta Dirección General de Personal, el fallecimiento del Capitán de Infantería de Marina D. Gumersindo se produjo en Acto de Servicio y como consecuencia de acción terrorista", reconocimiento que no ha sido desvirtuado en el proceso y que, en aplicación de las previsiones del art. 5.2 de la propia Ley 32/99, despliega su eficacia, "en todo caso", para la tramitación y resolución del expediente administrativo, sin que pueda desconocerse por la propia Administración que certifica en tal sentido.
En consecuencia la Sala considera, en una interpretación conforme a la finalidad de la Ley 32/1999 que antes se ha descrito, que existen elementos suficientes, singularmente el reconocimiento de la propia Administración a través del órgano correspondiente, para entender que el fallecimiento del Capitán de Infantería de Marina D. Gumersindo se incluye en los supuestos amparados en el art. 2.1 de dicha Ley y, en consecuencia, existe el derecho de la recurrente a la concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil de las Víctimas del Terrorismo, reconocido en el art. 4 de la Ley.
No obsta a ello la denegación, en virtud de sentencia firme de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2003, de las indemnizaciones establecidas en el art. 2 de la Ley 32/99, cuya firmeza afecta a dicha materia y que no fue objeto de recurso ni, por lo tanto, de revisión ante esta Sala, que conoce en primera y única instancia sobre las decisiones que, como la presente, tienen por objeto el reconocimiento por el Gobierno de las distinciones honoríficas a que se refiere el art. 4 de dicha Ley.
QUINTO.- Por todo lo expuesto procede estimar el recurso y, anulando el Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros de 7 de noviembre de 2008, reconocer el derecho de la recurrente a la concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil de las Víctimas del Terrorismo; sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.
FALLAMOS
PRIMERO.- Que estimando el presente recurso n.º 107/09, interpuesto por la representación procesal de Dña. Beatriz contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2008, por el que se deniega la solicitud de concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, lo anulamos por ser contrario al ordenamiento jurídico, declarando el derecho de la recurrente a dicha distinción honorífica.
SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
