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  • EDICIÓN DE 08/10/2009
 
 

STS de 03.04.09 (Rec. 1013/2007; S. 3.ª). Fuentes del Derecho. Reglamentos. Clases de Reglamentos. Organizatorios//Organización administrativa en general. Órganos administrativos. Creación y regulación: potestad organizatoria//Fuentes del Derecho. Reglamentos. Procedimiento de elaboración

08/10/2009
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Casa la Sala la sentencia impugnada y declara la conformidad a derecho del Decreto 139/2002, de 25 de julio, que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid. La norma tiene por objeto acomodar las estructuras al nuevo diseño del modelo organizativo perfilado por la Ley 12/2001, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, pero no desarrolla la ordenación sanitaria, pues tiene como única finalidad la organización de la Agencia, sin afectar al ámbito externo de actuación de la Administración ni a los derechos básicos de los administrados. Declara el Tribunal que, siendo ello así, y en contra de lo manifestado en la sentencia de instancia, no resultaba necesario el trámite de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España que impugnó el Decreto, por cuanto ni el Consejo ni el Colegio de la Comunidad de Madrid, que representan los intereses profesionales de los Diplomados en Enfermería, estaban concernidos por la disposición general y no tenían porqué ser oídos.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 03 de abril de 2009

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1013/2007

Ponente Excmo. Sr. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA

En la Villa de Madrid, a tres de abril de dos mil nueve

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 1013 de 2007, interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de la misma, contra

la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil seis, en el recurso contencioso-administrativo número 1817 de 2002.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, dictó Sentencia, el veinticuatro de noviembre de dos mil seis, en el Recurso número 1817 de 2002, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo núm. 1817/2002 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D.ª Yolanda Jiménez Alonso en representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de la Comunidad de Madrid, y DEBEMOS DECLARAR LA NULIDAD RADICAL DEL DECRETO 139/2002 de 25 de julio por el que se establece el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid por no ser ajustado al ordenamiento jurídico su trámite de elaboración. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia".

SEGUNDO.-

En escrito de veintisiete de diciembre de dos mil seis, el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil seis.

La Sala de Instancia, por Providencia de nueve de enero de dos mil siete, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO.-

En escrito de diecisiete de abril de dos mil siete, el Letrado de la Comunidad de Madrid, actuando en representación de aquélla, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de trece de septiembre de dos mil siete.

CUARTO.-

Por providencia de veintitrés de enero de dos mil ocho, se declara caducado el trámite de oposición concedido al Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España.

QUINTO.-

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinticinco de marzo de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

Los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid recurren la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de veinticuatro de noviembre de dos mil seis, pronunciada en el recurso contencioso administrativo 1817/2002, que estimó en parte el recurso deducido por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España contra el Decreto 139/2002, de 25 de julio, y declaró nulo el Decreto 139/2002 que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid "por no ser ajustado al ordenamiento jurídico su trámite de elaboración".

SEGUNDO.-

El primero de los fundamentos de la Sentencia recurrida planteó los términos del debate que se sometía a su enjuiciamiento y así expuso que "La parte recurrente en su demanda manifiesta que el Decreto 139/2002 de 25 julio por el que se establece el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid es nulo de pleno derecho por omisión de trámites esenciales en su elaboración. Añade que es nulo de pleno derecho el art. 10.6 apartados A, C y D del citado Decreto. Y suplica que se estime la demanda en todos sus términos y se revoque por no ajustado a derecho el Decreto 139/2002 de 25 julio por el que se establece el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid. O subsidiariamente que se declare la nulidad del art. 10.6, A, C, y D del mismo, con expresa imposición de costas a la parte demandada. El Letrado de la Comunidad de Madrid en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación".

TERCERO.-

La Sentencia de instancia en el segundo de sus fundamentos de Derecho, y tras hacer una prolija exposición de la Jurisprudencia acerca de la necesidad de la Consulta al Consejo de Estado de las disposiciones generales que dicten las Comunidades Autónomas en desarrollo o ejecución de sus leyes, así como de las vicisitudes experimentadas por esa Jurisprudencia manifiesta en relación con el supuesto concreto que: "La primera cuestión sometida a debate consiste en la nulidad absoluta del Decreto 139/2002 de 25 julio por el que se establece el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid por cuanto se han omitido trámites esenciales en su elaboración, en primer término se ha omitido el informe del Consejo de Estado exigido por el art. 22.3 LO 3/1980 de 22 abril ".

Y tras una larga exposición concluye que: "Para determinar, en este caso, si estamos ante un supuesto de nulidad de la norma reglamentaria es preciso atender a si la misma merece la calificación de desarrollo de una ley, y en concreto de la Ley 12/2001 de 21 diciembre de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid (LOSCAM ) la cual crea en su Título X la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid. Y en la Exposición de Motivos del Decreto impugnado se manifiesta que: El presente Decreto viene a dar cumplimiento a los mandatos legislativos, y establece el marco jurídico que permitirá la puesta en funcionamiento de la Agencia...".

El Decreto que nos ocupa constituye un mero desarrollo de la ley autonómica, y no constituye un reglamento ejecutivo, lo que si hubiera exigido un dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, el cual no deviene preceptivo en el supuesto de autos.

El Decreto impugnado desarrolla la Ley 12/2001, Título X, en virtud de la habilitación prevista en la Disposición Final Cuarta de dicha Ley, referente a la Agencia de Formación, Investigación, y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid, y de su lectura se desprende que en la norma se especifica para qué sirve la Agencia, las funciones de la misma, así como su organigrama para poder poner en funcionamiento esa Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios.

Así pues, el Decreto en cuestión debe calificarse como un Decreto que desarrolla una ley autonómica y, con arreglo a la jurisprudencia antes citada, no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado (o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, que no se ha creado en la Comunidad de Madrid) para aprobar un reglamento en desarrollo de una ley básica".

La Sentencia también en el fundamento de Derecho tercero examina la elaboración del Decreto desde el ámbito de la audiencia a los interesados a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen y representen y en consecuencia expone: "La siguiente petición de nulidad del Decreto por la omisión de trámites esenciales se centra en que no existe el informe previo del Consejo General recurrente o en su caso del Colegio de Enfermería de la Comunidad de Madrid.

La Ley 50/1997 de 27 noviembre, del Gobierno en su art. 24 relativo a al procedimiento de elaboración de los reglamentos establece en sus apartados b) y c): "b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.

La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado".

Señala la STS 9 junio 2004, "innegable resulta que tras la Constitución, art. 105 a) CE, el trámite de audiencia está consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. Requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto no solo hacer valer por los interesados la defensa de los derechos e intereses que corresponda sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que corresponda, a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 15 de julio de 2003 ). Justamente tal obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión. Audiencia cuyo significado es que las organizaciones representativas, a que se refiere el art. 105 CE, sean escuchadas en el correspondiente trámite de alegaciones, mas, como reiteradamente declara la jurisprudencia, en modo alguno puede comportar que los citados alegatos o sugerencias deban ser asumidos en todo o en parte".

Y añade que: "El Decreto autonómico aquí impugnado incide directamente en los intereses corporativos representados por la organización recurrente. Según ha declarado reiteradamente la Jurisprudencia, el requisito esencial de la audiencia corporativa tiene por objeto no sólo hacer valer por los interesados la defensa de los derechos e intereses que corresponda, sino "también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que corresponda a la vista de las propuestas de modificación del texto inicial", y es evidente que el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería recurrente ha querido intervenir con propuestas y modificaciones técnicas a la redacción de la disposición general. Debe concluirse en consecuencia, que la falta de audiencia que la recurrente alega determina la existencia de nulidad radical por infracción de una regla esencial de procedimiento".

CUARTO.-

La Comunidad Autónoma recurrente plantea un único motivo de casación al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

A juicio de la recurrente la Sentencia incurre en: "una errónea interpretación de lo dispuesto en el artículo 24.1c) de la ley 50/97 de Gobierno, en relación con el art. 105) de la C.E.

Se debe tener en cuenta que este Decreto 139/2002, tiene por objeto acomodar las estructuras al nuevo diseño del modelo organizativo perfilado por la Ley 12/01 de 21 de diciembre, la Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, pero no pretende desarrollar la ordenación sanitaria, ni regular acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección a la salud que dicha norma contiene, teniendo como finalidad única y exclusiva la organización del ente (funciones, los órganos de dirección, el régimen económico y financiero y de personal, composiciones de los Consejos Científicos asesores, las Comisiones de la Agencia, etc).

Es decir no desarrolla, ni ejecuta la LOSCAM, sino que completa, en aspectos puntuales la ordenación a que aquélla se refiere, sobre una materia interna y organizativa, constituyendo una manifestación de la escala de normatividad, en su inferior grado introduciendo regulaciones de segundo grado, de carácter técnico y puramente organizativo, siendo esto así y no afectando al ámbito externo de actuación de la Administración ni a los derechos básicos de los administrados, no resulta necesario ese trámite de audiencia a que se refiere la sentencia, pues obsérvese que lo que exige el tenor literal del art. 24.c) de la Ley 50/97 del Gobierno, "es que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos", algo que aquí no acontece.

Ello no sucede en este caso, pues como señala la sentencia, esa intervención del colegio pretendía introducir propuestas y modificaciones técnicas y por tanto no parece que ello afecte seriamente a los intereses del Colegio recurrente.

Pero es que además las consideraciones de la sentencia infringen los posicionamientos jurisprudenciales, toda vez que, no hay que olvidar que ninguno de esos informes, tiene carácter vinculante para la Administración, por lo que aunque se estimase que era necesario dicho trámite, no parece que se haya cometido una vulneración sustancial del procedimiento, que pueda ocasionar la declaración de nulidad del Decreto impugnado, por este motivo".

El motivo y por tanto el recurso debe estimarse. Como sabemos la Sentencia recurrida anuló el Decreto 139/2002, de 25 de julio, por el que se estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid, porque en la elaboración del mismo no fue oído el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería o en su caso el Colegio Profesional de la Comunidad de Madrid del que no existe informe previo. Y concluyó la Sentencia afirmando que puesto que el Consejo General quiso intervenir con propuestas y modificaciones técnicas a la redacción de la disposición general su falta de audiencia determinó la existencia de nulidad radical por infracción de un regla esencial de procedimiento.

Esa decisión de la Sentencia es claramente improcedente porque en este supuesto ni el Consejo ni el Colegio de la Comunidad Autónoma que representan los intereses profesionales de los Diplomados en Enfermería estaban concernidos por la Disposición General y por ello no tenían porqué ser oídos. Por ello no era preciso ni necesario recabar informe, ni estudio ni consulta alguno de esas Corporaciones para garantizar el acierto y la legalidad del texto, ni era preciso concederles audiencia porque el texto de la disposición no afectaba a los derechos o intereses legítimos de los profesionales a los que agrupan. El Decreto recurrido es una norma de desarrollo parcial de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid que creó la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid y que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia. Por tanto se trata de una disposición general que se dicta en el ejercicio de la potestad doméstica que posee la Administración Autonómica para ordenar y regular la naturaleza y el régimen jurídico de sus instituciones y órganos, en este caso para la organización y funcionamiento de esa Agencia, y que establece y regula la naturaleza de la misma, las funciones y fines que está destinada a cumplir, los medios personales, presupuestarios y materiales de que dispone, y esa organización que se proyecta al exterior no afecta a esos intereses profesionales de los que se ocupan las Corporaciones como la recurrente en la instancia de acuerdo con lo que dispone el art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales como son la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, ni tampoco se infringe el art. 2.2. de la misma Ley, cuando se refiere al informe preceptivo de esas Corporaciones en relación con las normas cualquiera que sea su rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles. Con toda claridad se excusa la audiencia que la Sentencia aceptó, en casos como el presente de regulaciones exclusivamente organizativas.

Así en Sentencia de veintiocho de febrero de dos mil siete, recurso de casación número 6.295/2.001, citando la Sentencia de diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, y en relación con la falta de audiencia de los Colegios Profesionales expusimos lo que sigue: "De un lado (...) la disposición impugnada no se refiere ni directa ni indirectamente a las condiciones generales de las funciones profesionales propias de los (...) diplomados en enfermería, tales como su ámbito, títulos oficiales requeridos, régimen de incompatibilidades y de honorarios, deviniendo así no infringido el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales cuando en el procedimiento de elaboración de aquélla no medió el informe de los Colegios o del Consejo General citados en el escrito de demanda. Y de otro, porque en la disposición recurrida no hay una real afectación de las profesiones tituladas a que se refiere el argumento, según se razonará al examinar el motivo impugnatorio de carácter sustantivo o material, ni cabe pues afirmar que la no intervención en aquel procedimiento de las entidades citadas en dicho escrito haya vulnerado los principios o normas relativos a la audiencia de los ciudadanos afectados, ni en concreto lo dispuesto en el artículo 105 a) de la Constitución o en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ", referencia esta última que habría que sustituir ahora por el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos".

QUINTO.-

Por cuanto antecede y como anticipamos procede estimar el recurso y casar la Sentencia de instancia que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto y en consecuencia y de acuerdo con lo previsto en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción la Sala en funciones de Tribunal de instancia procederá a dictar nueva Sentencia "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

Por lo anterior procede desestimar el recurso contencioso administrativo número 1807/2002 interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España frente al Decreto 139/2002, de 25 de julio, que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid al no ser necesario el trámite de audiencia de la Corporación recurrente y declarando conforme a Derecho tanto el procedimiento de elaboración del mismo como los apartados del art. 10.6. a), c) y d) del Decreto que recogen funciones del Director General de la Agencia y que aparecen como propias de ese órgano y dentro de las competencias que se le atribuyen.

SEXTO.-

Al estimarse el recurso no procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

Ha lugar al recurso de casación núm. 1013/2007 interpuesto por los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de veinticuatro de noviembre de dos mil seis, pronunciada en el recurso contencioso administrativo 1817/2002, que estimó en parte el recurso deducido por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España contra el Decreto 139/2002, de 25 de julio, y declaró nulo el Decreto 139/2002 que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid "por no ser ajustado al ordenamiento jurídico su trámite de elaboración", que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.

Desestimamos el recurso contencioso administrativo 1817/2002, deducido por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España contra el Decreto 139/2002, de 25 de julio, que estableció el régimen jurídico y de funcionamiento de la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid, que declaramos conforme a Derecho.

En cuanto a costas al estimarse el recurso no procede hacer expresa condena en costas en este recurso de casación y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que correspondan.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.

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