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STS de 18.11.08 (Rec. 55/2006; S. 3.ª). Derechos fundamentales//Fuentes del Derecho. Reglamentos. Control de la legalidad de los reglamentos. Recurso directo

22/04/2009
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Declara la Sala no haber lugar al recurso contra el Real Decreto 1146/2006 por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud, interpuesto por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos y por la Asociación Española de Médicos Internos Residentes. El TS afirma que no se ha conculcado ningún derecho fundamental. Respecto a la alegada vulneración del art. 14 CE por el art. 5 del Real Decreto, por entender los recurrentes que se estaría discriminando a los trabajadores con contrato temporal por la aplicación paulatina al residente del límite de jornada semanal, cuando no se ha tenido en cuenta que en España el residente es un trabajador temporal, declara la Sala que, no obstante, es de destacar, como hace la Administración recurrida, que los actores impugnan tan solo el artículo, que se limita a establecer que la jornada ordinaria no podrá exceder de 37,5 horas semanales de promedio en cómputo semestral salvo pacto en contrario, cuando la aplicación progresiva de la jornada máxima se establece en la Disposición Transitoria Primera de la norma cuestionada cuya nulidad no se ha solicitado.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 18 de noviembre de 2008

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 55/2006

Ponente Excmo. Sr. JOSÉ DÍAZ DELGADO

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen los recursos contencioso-administrativo número 01/55/2006, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora DOÑA TERESA DE JESÚS CASTRO RODRÍGUEZ, Abogado, en representación de LA CONFEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS MÉDICOS (CESM), contra el Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre, por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud. Han sido partes demandadas LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, LA CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV, EL CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DIPLOMADOS EN ENFERMERIA, EL SINDICATO DE ENFERMERIA SATSE, y el MINISTERIO FISCAL, en defensa de la legalidad; y el acumulado 1/56/2006, interpuesto por la misma Procuradora, en nombre de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE MEDICOS INTERNOS RESIDENTES, contra el mismo acuerdo, habiendo sido partes demandadas, LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, LA CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV, y el MINISTERIO FISCAL, en defensa de la legalidad.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por la Procuradora DOÑA TERESA DE JESÚS CASTRO RODRÍGUEZ, Abogado, en representación de LA CONFEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS MÉDICOS (CESM) se formalizó demanda, por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal con fecha 16 de enero de 2007, donde alega esencialmente:

1.- Falta de audiencia en la tramitación del Real Decreto impugnado, y en consecuencia vulneración del artículo 23.2 de la CE, así como de los artículos 7,9, 103 y 106.1 de la Constitución.

2.- Conculcación del artículo 14 de la Constitución Española. En cuanto se discrimina al trabajador con contrato temporal.

3.- La jurisprudencia aplicable.

Terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se declare nula la resolución impugnada dejándola sin efecto y retrotrayendo las actuaciones al momento en que se debió de dar al recurrente el trámite de audiencia, y subsidiariamente se declare nulo el artículo 5 del Real Decreto por vulnerar el principio de igualdad.

La misma Procuradora, en el recurso contencioso-administrativo 56/2006, acumulado al anterior, formalizó demanda por escrito de 9 de julio de 2007, en representación de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE MEDICOS INTERNOS RESIDENTES, reiterando los motivos de pedir del recurso 55/2006, y solicitando sentencia por la que se declare nula la resolución impugnada dejándola sin efecto y retrotrayendo las actuaciones al momento en que se debió de dar al recurrente el trámite de audiencia, y subsidiariamente se declare nulo el artículo 5 del Real Decreto por vulnerar el principio de igualdad.

SEGUNDO.- El Fiscal, por escrito de 30 de enero de 2007 solicitó la estimación del recurso, por entender se vulneraba el artículo 23.2 de la Constitución. Sin embargo, acumulado el recurso 56/2006, interpuesto contra el mismo acto y a la vista de los documentos aportados con posterioridad a su primer escrito por la Abogacía del Estado, que a su juicio demuestra que ambos recurrentes fueron oídos en los trabajos preparatorios, solicita la desestimación de ambos recursos.

TERCERO.- Por el Abogado del Estado en escrito que tuvo entrada en fecha 2 de febrero de 2007, en relación con el recurso 55/2006, y de 23 de julio de 2007, en relación con el 56/2006, después de exponer en ambos los fundamentos jurídicos que tuvo por conveniente, contestó ambas demandas, terminando suplicando la desestimación de los recursos acumulados.

CUARTO.- Por providencia de 9 de febrero de 2007 se une el escrito del Procurador Sr. González Salinas por el que se anuncia su no formulación de contestación a la demanda y se renuncia a su posición procesal de codemandado, y se hace constar que los demás codemandados no han contestado en plazo.

QUINTO.- Evacuadas las conclusiones por las partes se señaló para el fallo del presente recurso el día 12 de noviembre de 2008, habiéndose observado en la tramitación del mismo las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El primer motivo de impugnación alegado por la demandante en el recurso 55/2006, es la falta de audiencia en la tramitación del Real Decreto impugnado, de lo que deduce la recurrente vulneración del artículo 23.2 de la CE, así como de los artículos 7, 9, 103 y 106.1 de la Constitución.

Como sostiene la Abogacía del Estado, los últimos preceptos constitucionales no son susceptibles de alegación en el presente recurso cuyo ámbito se limita a la protección de los derechos fundamentales comprendidos en los artículos 14 a 30 de nuestra norma constitucional, sin perjuicio naturalmente de la acogida o no que puedan tener en un recurso contencioso-administrativo ordinario.

Queda pues pendiente determinar si la supuesta falta de audiencia en la tramitación del Decreto es un problema en su caso de legalidad ordinaria, o por el contrario, estamos ante la violación de un derecho fundamental. Pues bien, recuerda dicha parte demandada la sentencia del Tribunal Constitucional 167/2001, de 16 de julio que dice lo siguiente: "El art. 23.1 CE garantiza un derecho de participación que puede ejercerse de dos formas distintas, bien directamente, bien por medio de representantes. En relación con esta última posibilidad la Constitución concreta que se trata de representantes elegidos en elecciones periódica por sufragio universal, lo que apunta, sin ningún género de dudas, a la representación política, con exclusión de otras posibles representaciones de carácter corporativo, profesional, etc. Así lo tiene entendido de forma constante y uniforme este Tribunal, que, al realizar una interpretación conjunta de los dos apartados del art. 23 CE -y dejando ahora al margen el derecho de acceso a las funciones públicas-, ha afirmado que en ellos se recogen ““dos derechos que encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político consagrados en el art. 1 de la Constitución”“ (STC 71/1989, de 20 de noviembre, F.·): el derecho electoral activo y el derecho electoral pasivo, derechos que aparecen como ““modalidades o vertientes del mismo principio de representación política”“ (ibidem). ““Se trata -hemos afirmado en nuestra STC 51/1984, de 25 de abril del derecho fundamental, en que encarna el derecho de participación política en el sistema democrático de un Estado social y democrático de Derecho, que consagra el art. 1 y es la forma de ejercitar la soberanía que el mismo precepto consagra que reside en el pueblo español. Por eso, la participación en los asuntos públicos a que se refiere el art. 23 es en primera línea la que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los representantes del pueblo, según el art. 66 de la Constitución y puede entenderse asimismo que abarca también la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 37 de la Constitución (F.2 ). Asimismo hemos venido reiterando que dicho precepto garantiza el derecho a que los representantes elegidos permanezcan en su cargo y puedan ejercer las funciones previstas en la Ley. Hay por tanto una estrecha vinculación entre los derechos reconocidos en los apartados 1 y 2 del art. 23 CE y el principio democrático, manifestación, a su vez, de la soberanía popular (SSTC 32/1985, de 6 de marzo, de 4 de julio, 71/1989, de 20 de noviembre, 12/1993, de 28 de junio y 80/1994, de 14 de marzo, entre otras).

Sobre tal base este Tribunal ha rechazado la pretendida vinculación entre la condición de miembro de la Junta de Gobierno de una Facultad y el art. 23 CE (STC 21 o entre este mismo precepto y la elección de representantes sindicales, pues ““lo que ejercitan los trabajadores en los procesos electorales sindicales no es una parcela subjetivizada del derecho que regula el artículo 23.1 CE, sino un singular derecho, emanación del legislador, que se enmarca en las modalidades participativas de acceso de los trabajadores a la empresa”“ (STC 189/1993, de 14 de junio, F. 5 ). E igualmente ha concluido que los cargos de la Junta de Gobierno de un Colegio de Abogados no se encuentran incluidos entre los cargos públicos que contempla el art. 23.2 de la Constitución (STC 23/1984, de 20 de febrero, y lo mismo cabe decir del Secretario de un colegio público (STC 80/1994, de 14 de marzo ). ““En consecuencia”“, dijimos en la STC 119/1995, de 17 de julio, F.5, ““para determinar si estamos o no ante un derecho de participación política, encuadrable en el art. 23.1 CE habrá que atender, no sólo a la naturaleza y forma del llamamiento, sino también a su finalidad: sólo allí donde la llamada a la participación comporte, finalmente, el ejercicio directo o por medio de representantes, del poder político -esto es sólo allí donde se llame al pueblo como titular de ese poder- estaremos en el marco del art. 23.1 CE y podrá, por consiguiente, deducirse el derecho fundamental que aquí examinamos."

En consecuencia, ha de concluirse que la cuestión de la audiencia previa al Sindicato es ajena al derecho fundamental alegado.

Tampoco queda afectado el apartado 2 del artículo 23, en cuanto se refiere al derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, por los mismos motivos dichos anteriormente.

SEGUNDO.- Tampoco aparece vulnerado el artículo 14 de la Constitución Española por el artículo 5 del Real Decreto impugnado, pues para los recurrentes se estaría discriminando a los trabajadores con contrato temporal por la aplicación paulatina al residente del límite de jornada semanal, cuando no se ha tenido en cuenta que en España el residente es un trabajador temporal. Ni se delimitan correctamente los elementos de la comparación, ni por otra parte puede decirse que existe una discriminación entre los médicos residentes y el resto de los trabajadores temporales, dadas las características especificas de aquellos, que convierte a los elementos en comparación en situaciones distintas, que excluye la discriminación prohibida por el artículo 14 de nuestra Constitución, aun cuando pudiera ser dicho precepto ilegal. No obstante, es de destacar, como hace la Administración recurrida, que los recurrentes impugnan tan solo el artículo 5 del Real Decreto cuestionado, que se limita a establecer que la jornada ordinaria no podrá exceder de 37,5 horas semanales de promedio en cómputo semestral salvo pacto en contrario, cuando la aplicación progresiva de la jornada máxima se establece en la Disposición Transitoria Primera del Decreto 1146/2006, cuya nulidad no se ha solicitado.

TERCERO.- En cuanto al recurso 56/2005, valga lo dicho para el 55/2006, puesto que los argumentos son los mismos, añadiendo los recurrentes la supuesta vulneración del artículo 22 de la Constitución, en tanto se dice que la falta de audiencia vacía este derecho fundamental, cosa que ha de rechazarse, pues el derecho de asociación no aparece conculcado porque en un determinado acto o resolución la Administración no respete el derecho de audiencia, en cuyo caso estaría incurriendo, en su caso, en un vicio de legalidad, pero no en la vulneración del derecho de asociación, que para los recurrentes queda salvada en su libre constitución y funcionamiento y en el ejercicio de cuantas acciones y derechos tengan, y si no se le reconocen, en la tutela judicial contra la denegación de los mismos, que se da precisamente en este recurso, aun cuando no se estime su pretensión.

CUARTO.- Sentado que la resolución recurrida no vulnera los derechos fundamentales que se decían concernidos por las partes, las cuestiones suscitadas por la recurrida en relación con la efectiva audiencia o no, al haber intervenido de forma previa y a través de las reuniones habidas entre el 14 de abril de 2005 y 9 de febrero de 2006 por los participantes del Foro Marco para el Dialogo Social, o a través del envío de documentos a la Administración cuyo contenido aparece reflejado en el Decreto impugnado, son cuestiones de legalidad, que, por coherencia con lo ya dicho, debe quedar su análisis reservado para un posible recurso contencioso-administrativo ordinario.

QUINTO.- En consecuencia, no aparecen conculcados los derechos fundamentales citados por las recurrentes, por lo que procede desestimar los recursos contencioso-administrativos acumulados, sin apreciar en las partes circunstancias subjetivas de temeridad o mala fe que justifiquen la expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

FALLAMOS

No ha lugar a estimar el recurso contencioso-administrativo número 01/55/2006, interpuesto por la Procuradora DOÑA TERESA DE JESÚS CASTRO RODRÍGUEZ, Abogado, en representación de LA CONFEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS MÉDICOS (CESM), contra el Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre, por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la formación de especialistas en Ciencias de la Salud, y el acumulado 1/56/2006, interpuesto por la misma Procuradora, en nombre de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE MEDICOS INTERNOS RESIDENTES, contra el mismo acuerdo. No ha lugar a la expresa imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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