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  • EDICIÓN DE 17/02/2009
 
 

STS de 23.09.08 (Rec. 4731/2004; S. 3.ª). Urbanismo. Planeamiento urbanístico. Tipos de planes y normas urbanísticas. Planes generales municipales//Urbanismo. Propiedad del suelo. Clases de suelo. Suelo urbano

17/02/2009
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Se confirma la sentencia que declaró que el Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria no es conforme a derecho por recaer sobre suelo urbano consolidado. El TS señala, que a la vista de lo establecido en el art. 14.1.a) Ley 6/1998, la enunciación de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no puede quedar supeditado a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico, recordando también, que el legislador autonómico, a la hora de establecer los criterios de diferenciación entre suelo urbano consolidado y el no consolidado ha de operar dentro de los límites de la realidad. Por ello, no es posible que unos terrenos que cuentan indubitadamente, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino que están plenamente consolidados para la edificación, pierdan tal consideración, para adquirir la de suelo urbano no consolidado por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 23 de septiembre de 2008

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4731/2004

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 4731/04 interpuesto por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto en representación del AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA y por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna Adrada en representación de FADESA INMOBILIARIA, S.A. contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 23 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo 772/01). Se han personado como partes recurridas D. Lucio, D. Federico, D.ª Nuria, D.ª Antonia, D. Braulio, D.ª Luisa, D. Juan Pablo, D.ª Ana María, D.ª Gloria, D.ª María Angeles, D. Luis María, D. Sebastián y D.ª Isabel, todos ellos representados por la Procuradora D.ª Teresa Castro Rodríguez y el GOBIERNO DE LAS ISLAS CANARIAS representado y asistido por el Letrado de sus servicios jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- D. Lucio y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento, actuando todos ellos bajo una misma representación, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Canarias de 29 de enero de 2001 que corrigió errores y aclaró aspectos jurídicos de la Orden de la Consejería Territorial y de medio Ambiente de 26 de diciembre de 2000 que aprobó definitivamente y de forma parcial el Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria. La impugnación venía referida a la determinación del Plan General por la que se establece la Unidad de Actuación UA-08, subdividida en siete áreas.

La Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 23 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo 772/01 ) cuya parte dispositiva establece:

““FALLAMOS

1.º.-Estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo número 772/2001 interpuesto por la Procurador Sra. García en la representación que ostenta.

2.º.- Declaramos que la U.A. 08 no es conforme a derecho por recaer sobre suelo urbano consolidado. Sin que proceda imponer las costas”“.

SEGUNDO.- La sentencia recurrida, después de rechazar en su fundamento jurídico primero la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que había planteado la Administración municipal demanda -cuestión sobre la que no se ha suscitado controversia en casación- expone en su fundamento segundo los términos en que se planteaba el debate en el proceso de instancia:

““ (...) SEGUNDO.- El objeto del recurso es el PMGO de Las Palmas en cuanto establece la Unidad de Actuación 8- UA08-, que subdividió en 7(UA08-1, UA08-2, UA08-3, UA08-4, UA08-5, UA08-6, UA08- 7)

Según sostiene el recurrente la UA-08 se estableció en suelo urbano consolidado, contraviniendo el artículo 73.4 de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias, Ley 9/99 que prohíbe expresamente, en el artículo 73.4 la ejecución del planeamiento mediante unidades de actuación en suelo urbano consolidado.( la totalidad de manzanas compuestas por edificaciones y solares además de estar integradas en la malla urbana cuentan con un grado de consolidación como suelo urbano del 100% - cuentan con los servicios y además, con pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado publico).

Añade además, que siendo cierto que la prolongación de la Avenida Mesa y López sea una obra necesaria, y por tanto, que puede existir un interés público en completar el sistema viaria. Ello no justifica el barrido del suelo ocupado por 12 manzanas de casas y solares del suelo urbano. Máxime cuando más del 80% del suelo afectado se dedica a la construcción de tres torres de trece plantas de altura, con espacios libres y jardines de uso privado y una serie de edificios descomunales.

Si lo que se pretende es trazar una vía que se haga por donde se considere conveniente al interés público, pero expropiando con garantías a los propietarios del suelo.

La Comunidad Autónoma opone que los actores no acreditan la titularidad de los terrenos ni su inclusión en la UA 08. En cuanto al fondo el acuerdo autonómico de aprobación definitiva respecto la propuesta municipal. Las cuestiones planteadas son de resolución discrecional y afectan a intereses municipales.

El objetivo era fortalecer la imagen de la ciudad vinculando el Centro Recreativo y de Negocios en el Puerto de la Luz y el Centro Cultural y Turístico en torno al Parque de la Música y el Auditorio con la ciudad consolidada, resolviendo las conexiones principales y la recomposición de la trama del barrio de Gauanarteme.

La prolongación de Mesa y López atravesando la parte alta del barrio de Guanarteme es una operación que se había planteado en el PGOU de 1962 y en el vigente Plan la propuesta se reformula afectando solo a las manzanas comprendidas en la calle Luchana y la Autovía del Norte.

Por ello el Ayuntamiento ha diseñado una unidad de actuación conforme a la ley vigente en el momento de la aprobación inicial el artículo 140 y siguientes de la Ley del Suelo de 1992.

El Ayuntamiento opone:

1.º.- La UA 08 se encuentra justificada en la memoria del Plan.

2.º.- El PGMO ha detectado claras deficiencias en la zona que llevan a la convicción de que se trata de un suelo urbano no consolidado: degradación de edificaciones de la zona, ocupada en su mayor parte por edificios antiguos en parcelas de pequeñas dimensiones, multitud de pequeños talleres de diversa actividad, principalmente del ramo del automóvil incompatibles con una zona residencial.

En este sentido y a fin de evitar las consecuencias de tales actividades molestas, potencialmente peligrosas y en algunos casos insalubres, el PGMO dispone el establecimiento de nuevos espacios para la implantación de talleres de pequeñas y medianas dimensiones en los denominados micropolígonos.

Los trazados viarios no presentan solución de continuidad.

3.º.- La UA 08 pretende solucionar el trazado viario y la modificación de la tipología edificatoria que viene a sustituir la micronizada y heterogénea tipología actual. Creando espacios libres entre los edificios.

4.º.- La legislación aplicable no es la Ley 9/1999 de 13 de mayo, puesto que, la D.T. 1.ª del anterior Texto, viene matizada, relativizada y excepcionada en las D.T.siguientes”“.

Entablada la controversia en esos términos, la sentencia recurrida expone con la normativa que resulta de aplicación (fundamento tercero), pasando luego a abordar la cuestión sustantiva referida a si los terrenos de la unidad de actuación UA-08 merecen la consideración de suelo consolidado o no consolidado (fundamentos cuarto a sexto). En estos apartados la Sala de instancia hace las siguientes consideraciones:

““ (...) TERCERO.- Hemos de comenzar el estudio de las cuestiones planteadas por la determinación de la legislación aplicable. El Ayuntamiento procedió a la aprobación inicial del PGMO el 18 de enero de 1999 publicado en el BOP de 25 de enero y en el BOC de 29 de enero del mismo año.

La aprobación de forma definitiva se produjo por Orden del Consejero de Política Territorial y Medio Ambiente de Canarias, de 26 de diciembre de dos mil y por Orden de 29 de enero de 2001.

En ese periodo se publicó la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, (BOE 140/1999 de 12-06-1999 y BOC 61/1999 de 14-05-1999), ley que entró en vigor el 15 de mayo de 1999 ( el día siguiente de su publicación en el “Boletín Oficial de Canarias”- Disposición Final 3.ª ). Luego, hemos de irnos a las Disposiciones Transitorias de la referida Ley, teniendo en cuenta que además en el periodo entre la aprobación inicial y definitiva se publicó el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias que derogó la anterior Ley y la Ley 2/2000, de 17 de julio, de medidas económicas, en materia de organización administrativa y gestión relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de establecimiento de normas tributarias que afecta a la Disposición Transitoria Segunda.

La Disposición Transitoria Primera establece que "1. Desde la entrada en vigor de esta Ley serán de inmediata aplicación, cualquiera que sea el planeamiento de ordenación y, en su caso, el instrumento de gestión de Espacios Naturales Protegidos que esté en vigor, los títulos II, III y VI de esta Ley " Especificando en su apartado 2. "A los efectos de la aplicación de los títulos II y III de esta Ley: a) Las unidades de actuación o ejecución ya delimitadas se entenderá que lo han sido como las unidades de actuación previstas en esta Ley y se permitirá la delimitación de nuevas unidades que reúnan las características de éstas por el procedimiento establecido en la legislación anteriormente vigente."

El Titulo II trata de la Clasificación y Régimen del Suelo e incluye los artículos 50 y 51 referidos a suelo urbano: definición y categorías, en su capítulo I y en el capítulo II, sección cuarta, el artículo 72 y 73 invocados.

Luego, tal y como establece la D.T. Primera de la Ley, desde la entrada en vigor de la misma es inmediatamente aplicable su título segundo, y especifica, además, que la delimitación de la unidad de actuación se entiende que se han hecho tal y como prevé la ley. Exceptuándose únicamente "los planes urbanísticos de desarrollo de los planes generales municipales de ordenación que, al tiempo de entrada en vigor de esta Ley, se encontraran materialmente en curso de ejecución y así se acreditara"

La disposición transitoria segunda, en lo que interese a este litigio disponía en su redacción inicial "Conservación y adaptación de los planes de ordenación territorial y urbanística y de los instrumentos de gestión de los Espacios Naturales Protegidos

1. Todos los planes de ordenación territorial y urbanística y los instrumentos de gestión de los Espacios Naturales Protegidos que estuvieran vigentes al tiempo de entrada en vigor de esta Ley mantendrán su vigencia, pero deberán adaptarse a dicha Ley dentro del año siguiente a dicha entrada en vigor. Se ejecutarán, en todo caso, conforme a lo previsto en los dos primeros números de la disposición transitoria anterior.

La adaptación prevista en el párrafo anterior podrá limitarse a la clasificación y, en su caso, calificación del suelo, determinación del aprovechamiento medio, delimitación de los sectores y, en su caso, unidades de actuación y opción por los sistemas de ejecución privada o pública.

2. Los procedimientos relativos a planes de ordenación territorial y urbanística e instrumentos de gestión de Espacios Naturales Protegidos, en los que, al tiempo de entrada en vigor de esta Ley, hubiera tenido ya lugar el trámite de información pública, recaído aprobación inicial o se hubiera ultimado la instrucción, respectivamente, podrán proseguir su tramitación y concluirse y resolverse definitivamente conforme a la legislación derogada por esta Ley. A estos planes e instrumentos, una vez aprobados, será de aplicación lo previsto en el número anterior."

La Ley 2/2000, de 17 de julio, de medidas económicas, en materia de organización administrativa y gestión relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de establecimiento de normas tributarias da nueva redacción a la D.T. 2.ª que queda " 1. Los planes de ordenación territorial y urbanística y los instrumentos de gestión de los Espacios Naturales Protegidos que estuvieran vigentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/1999, de Ordenación del Territorio de Canarias, mantendrán su vigencia, pero deberán adaptarse al contenido de este texto refundido dentro del plazo de tres años contados a partir de la misma fecha. Los planes e instrumentos se ejecutarán, en todo caso, conforme a lo previsto en los dos primeros números de la disposición transitoria anterior.

2. Los procedimientos relativos a planes de ordenación territorial y urbanística e instrumentos de gestión de Espacios Naturales Protegidos que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/1999, de Ordenación del Territorio de Canarias, hubieran sido sometidos al trámite de información pública, recaído aprobación inicial o se hubiere ultimado su instrucción, podrán adaptarse a este texto refundido u optativamente, proseguir su tramitación, concluirse y resolverse conforme a la legislación derogada por la citada Ley 9/1999. En todo caso deberán adaptarse al presente texto refundido dentro del mismo plazo de tres años señalado en el apartado anterior.

3. La adaptación prevista en los dos párrafos anteriores podrá limitarse a la clasificación y, cuando proceda, calificación del suelo, determinación del aprovechamiento medio, delimitación de sectores y, en su caso, definición de unidades de actuación y opción por los sistemas de ejecución privada o pública.

4. Las propuestas de adaptación de los planes o instrumentos se tramitarán y resolverán por los mismos procedimientos previstos en este texto refundido para la aprobación de los correspondientes planes e instrumentos.

5. En tanto se produce la adaptación del planea-miento, serán admisibles las revisiones parciales y modificaciones puntuales de las Normas Subsidiarias Municipales y de los restantes instrumentos de planeamiento, vigentes a la entrada en vigor del presente texto refundido, siempre que tales revisiones y modificaciones sean no sustanciales respecto del modelo territorial fijado en dicho planeamiento y se acredite expresamente el interés público de la revisión parcial o modificación, así como su conveniencia y oportunidad.

6. Transcurrido el plazo de tres años, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 9/1999 en aquellos municipios que no hubieren adaptado el planeamiento urbanístico al contenido de este texto refundido, según se establece en los apartados 1 y 2 de este artículo, no se podrá aprobar ni continuar la tramitación de ningún plan de los denominados de desarrollo en el art. 31 de este texto refundido, es decir, Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales de Ordenación o Estudios de Detalle. La aprobación de cualquiera de estos planes de desarrollo, sin previa adaptación del planeamiento urbanístico en la forma anteriormente indicada, debidamente aprobada por el órgano competente, será nula de pleno derecho."

Entendemos que de la interpretación conjunta y sistemática de esta normativa cabe concluir:

1.º.-)) El Titulo II y III de la Ley es de inmediata aplicación conforme a la D.T. 1.ª.

2.º.-)) Aquellos planes que hubieran sido aprobados inicialmente se tramitarán con arreglo a la legislación derogada.

3.º))Una vez aprobados se deben adaptar a la Ley de Ordenación del Territorio. La Comunidad Autónoma en la Orden de aprobación de 26 de diciembre de dos mil recomendaba que se hiciera la adaptación rápidamente "siendo recomendable por tanto que de inmediato el procedimiento para esa adaptación se ponga en marcha"

4.º)) La ejecución, de los mismos, ha de realizarse en todo caso con arreglo a lo dispuesto en la D.T.1.ª- en sus dos números, el primero y el segundo- Luego, en todo caso, la ejecución del planeamiento ha de respetar el título II y III de la Ley.

De lo expuesto se concluye que el invocado artículo 73.4 del Decreto 1/2000 es de aplicación inmediata en cuanto referido a la ejecución del planeamiento "La ejecución del suelo urbano consolidado por la urbanización no podrá llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación"

CUARTO.- Opone el Ayuntamiento que la UA 08 es un suelo urbano no consolidado. Sin embargo, el propio Ayuntamiento señala que " no se deriva del régimen transitorio aplicable al PGOMO la obligación de categorizar el suelo de conformidad con la Ley Territorial hasta que se produzca su adaptación", y además añade que " la distinción entre el suelo urbano y no consolidado trae causa de la diferencia que el contenido de derechos y deberes de los propietarios del suelo hace el artículo 14 de la Ley 6/1998 de 13 de abril, de conformidad, con la definición que hace el artículo 8 de la LRSV y que se incorpora en el acervo de la legislación regional.

Es curioso, que el Ayuntamiento que opone la falta de adaptación del PGOM a la Ley de Ordenación del Territorio, reivindique e invoque la aplicación del artículo 51 de la Ley territorial. Dentro de las Normativas Urbanística del Plan Municipal el artículo 3.1.1 clasifica el suelo de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, señalando que Plan General clasifica el suelo en urbano, urbanizable y rústico. La clasificación del suelo se refleja en los planos de igual nombre incluidos en la serie identificada como Planos generales y complementarios. Asimismo, se indica detalladamente en los Planos de regulación del suelo y la edificación. Considerando suelo urbano los terrenos que cuentan, o en ejecución del Plan lleguen a disponer, como mínimo, con los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, con características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o aquellos que tengan su ordenación consolidada al estar edificadas al menos las dos terceras partes de los espacios aptos para ello según las determinaciones del Plan General.

El artículo 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril dispone que "Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta ley (.....).

El artículo 14 de la Ley 6/98, de 13 de abril introdujo una diferenciación dentro de la categoría del suelo urbano, entre el que denominó consolidado por la urbanización y no consolidado por la urbanización, ciñendo el deber de cesión de diez por ciento del aprovechamiento a esta segunda subcategoría de suelo urbano. Dicha norma tiene carácter básico, y es reguladora del estatuto básico de la propiedad urbana.

La STC 164/2001, de 11 de julio, declaró que corresponde a las Comunidades Autónomas competentes en materia de urbanismo establecer los criterios de distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado (FJ 20). Estableciendo el artículo 51 de la Ley Territorial que en el suelo urbano, el planeamiento establecerá todas o alguna de las siguientes categorías:

a) Suelo urbano consolidado, integrado por aquellos terrenos que, además de los servicios previstos en el apartado a/.1 del artículo anterior, cuenten con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, en los términos precisados por las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico y el Plan General.

b) Suelo urbano no consolidado por la urbanización, integrado por el restante suelo urbano.

QUINTO.- Consideramos que la unidad de actuación que nos ocupa se encuentra en suelo urbano consolidado. En el periodo probatorio se aportó un reportaje fotográfico que viene a ilustrar las afirmaciones del recurrente para acreditar el carácter de urbano del suelo. Es público y notorio que el barrio de Guanarteme es un suelo urbano, con todos los servicios, con encintado, pavimentado de acera y alumbrado público. Como señala la recurrente en su escrito de proposición de prueba, esto es, comprobable a simple vista, es público y notorio. Es parte de la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria y de su suelo urbano. Por tanto, se trata de una zona que cuenta con todos los servicios que además, se encuentra inserta en malla urbana tiene la condición de solar.

Cualesquiera que sean las discusiones jurídicas de las partes, el suelo que nos ocupa es urbano, cuenta con todos los servicios, y está inserto en la malla urbana. No cabe confundir el grado de consolidación del suelo, con el deterioro de las construcciones o las dificultades de comunicación que apunta el Ayuntamiento. Esta zona de la ciudad es urbana.

SEXTO.- Por último nos resta por señalar que aun de aplicarse la legislación estatal en vez de la autonómica como propugnaba el Ayuntamiento, quien ha invocado no serle de aplicación la ley territorial. La unidad de actuación no era el medio idóneo para solucionar el problema que pretendían según la Memoria del Plan.

El Tribunal Supremo en sentencia de 30 de octubre de 1999 afirma en relación con el artículo 117 del TRLS que "el Texto Refundido reserva las unidades de actuación "polígonos devaluados", en expresión doctrinal acogida por las sentencias de 23 de octubre de 1989 y 17 de octubre de 1988 - al igual que los polígonos propiamente dichos, que no son ahora del caso- a actuaciones urbanísticas integrales, que tratan de dotar a un espacio determinado de las infraestructuras urbanísticas -viales, parques, jardines públicos etc.- a que se refiere el artículo 83.3.1.º del TRLS. El polígono o la unidad de actuación -afirma la sentencia de 31 de octubre de 1989 - "contemplan por su propia naturaleza un espacio al que debe dotarse de infraestructura urbanística por medio de la cesión gratuita de los terrenos afectados a aquélla".La misma sentencia que se acaba de citar precisa que cuando de lo que se trata no es de dotar a un espacio de infraestructura urbanística sino de un elemento concreto de aquélla, lo precedente no es delimitar un polígono o una unidad de actuación, sino actuar a través de una actuación aislada, con criterio que reitera la sentencia de 16 de diciembre de 1993. Es ese el supuesto que se contempla cuando se trata de suprimir un estrechamiento en una vía ya urbanizada, abierta al tráfico desde hace años, estableciendo la alineación que reserva a la misma el Plan General de Ordenación Urbana. Esta operación no constituye una actuación urbanística integral sino una "actuación aislada" que trata de aportar un elemento concreto al suelo urbano. La expropiación forzosa de la parcela afectada es, conforme a lo dispuesto en el artículo 134 del TRLS, el medio idóneo para la ejecución de tal actuación."

Por lo que procede estimar el recurso....”“.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de mayo de 2004 en el que formula cuatro motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Infracción del artículo 120.3 en relación con el 24.1 de la Constitución, así como de las normas reguladoras de las sentencia, concretamente del artículo 218.1 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil (artículo 359 de la antigua), al carecer la sentencia recurrida de la necesaria motivación, infringiendo con ello la doctrina jurisprudencial que se cita en el desarrollo del motivo.

2. Infracción del artículo 9.3 de la Constitución así como del artículo 2.3 del Código Civil en relación con la disposición transitoria cuarta de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, en relación con el principio de irretroactividad de las normas.

3. Infracción del artículo 22.2.c/ de la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el artículo 156 del Reglamento de Planeamiento y con la jurisprudencia de esta Sala (cita las sentencias de 28 de febrero de 1995 y 15 de junio de 1998 ), en relación con la prerrogativa del ius variandi de la Administración urbanística y la potestad normativa discrecional que se reconoce a los Ayuntamientos para conseguir el logro de la satisfacción del interés general.

4. Infracción por inaplicación de los artículos 8.a/ y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento, en cuanto a la delimitación de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida y se declare ajustado a derecho el Plan General aprobado por Orden de 26 de diciembre de 2002.

CUARTO.- También preparó recurso de casación contra la sentencia la representación de Fadesa Inmobiliaria, S.A., que formalizó su recurso mediante escrito presentado el 5 de mayo de 2004 en el que plantea dos motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Incongruencia omisiva de la sentencia con resultado de indefensión (artículos 33 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.2 de la Constitución), al haber establecido la Sala de instancia que los terrenos de la unidad de actuación UA-08 son suelo urbano consolidado -derivando de ello la improcedencia de la ejecución sistemática mediante su inclusión un una unidad de actuación- siendo así que, según lo dispuesto en el artículo 51.1.a del Decreto Legislativo 1/2000 texto refundido de las Leyes de ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias), conexionado con la normativa estatal contenida en la Ley 6/1998, los terrenos han de ser considerado como suelo urbano no consolidado.

2. Infracción de los artículos 9.1 y 3 y 117.1 de la Constitución, 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.7 del Código Civil, en cuanto se refiere a los principios de legalidad y de seguridad jurídica,, por hacer la sentencia una interpretación de los preceptos básicos de la legislación estatal (artículos 8 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones) pero sin la obligada conexión con el precepto autonómico que los desarrolla e integra (artículo 51,1,a de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del territorio de canarias, luego reproducido en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo ).

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.

QUINTO.- Los recursos de casación del Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria y de Fadesa Inmobiliaria, S.A. fueron admitidos a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de octubre de 2005 en el que se acuerda la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta.

SEXTO.- La representación de D. Lucio y demás personados junto a él como parte recurrida se opuso a los recursos de casación mediante escrito presentado el 7 de abril de 2006 en el que, tras exponer sus razones frente a los argumentos aducidos por uno y otro recurrente, termina solicitando la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a los recurrentes.

SÉPTIMO.- La Comunidad Autónoma de Canarias no presentó escrito de oposición dentro del plazo que le había sido conferido a tal efecto, por lo que mediante providencia de 12 de septiembre de 2006 se declaró caducado el trámite correspondiente.

OCTAVO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de julio de 2008. En la fecha señalada se inició la deliberación y continuó luego en sesiones sucesivas hasta el día 10 de septiembre de 2008 en que tuvo lugar la votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- En las presentes actuaciones se examinan los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y por Fadesa Inmobiliaria, S.A. contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 23 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo 772/01) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lucio y otros -personados aquí como parte recurrida- contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Canarias de 26 de diciembre de 2000 -corrección de errores y aclaración de aspectos jurídicos mediante Orden de 29 de enero de 2001- que aprobó definitivamente y de forma parcial el Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria, declara que la unidad de actuación U.A. 08 delimitada en dicho instrumento de planeamiento no es conforme a derecho por recaer sobre suelo urbano consolidado.

Ya hemos dejado expuesto en los antecedentes primero y segundo el alcance del pronunciamiento de la Sala de instancia y las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, declarando contraria a derecho la unidad de actuación UA-8. También hemos dejado reseñados los cuatro motivos de casación que aduce el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria (antecedente tercero) así como los dos motivos que plantea la representación de Fadesa Inmobiliaria, S.A. (antecedente cuarto). Por tanto, procede que entremos ya examinar esos motivos de casación.

SEGUNDO.- Examinando en primer lugar los motivos de casación que se formulan al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en los que se aduce la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, desde ahora dejamos anticipado que no puede ser acogido el motivo primero del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, en el que se alega que la sentencia carece de la necesaria motivación; y que tampoco puede prosperar el motivo primero de Fadesa Inmobiliaria, S.A. en el que se reprocha a la sentencia el haber incurrido en incongruencia omisiva con resultado de indefensión.

Poniendo en relación el desarrollo de tales motivos de casación con los apartados de la fundamentación de la sentencia que antes hemos transcrito se advierte con claridad que la decisión de la Sala de instancia no está falta de motivación ni incurre, desde luego, en la incongruencia que se le reprocha. Hemos visto que la sentencia recurrida, después de examinar en su fundamento tercero el debate planteado sobre la normativa urbanística aplicable, aborda de manera directa el núcleo sustantivo de la controversia que consiste en determinar si los terrenos integrados en el ámbito de la unidad de actuación UA 8 son suelo urbano consolidado o no consolidado. La Sala de instancia concluye que pertenecen a la categoría de suelo urbano consolidado, y exponen en su fundamento quinto los datos y razones en los que se sustenta esta conclusión: ““....En el periodo probatorio se aportó un reportaje fotográfico que viene a ilustrar las afirmaciones del recurrente para acreditar el carácter de urbano del suelo. Es público y notorio que el barrio de Guanarteme es un suelo urbano, con todos los servicios, con encintado, pavimentado de acera y alumbrado público. Como señala la recurrente en su escrito de proposición de prueba, esto es, comprobable a simple vista, es público y notorio. Es parte de la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria y de su suelo urbano. Por tanto, se trata de una zona que cuenta con todos los servicios que además, se encuentra inserta en malla urbana tiene la condición de solar. Cualesquiera que sean las discusiones jurídicas de las partes, el suelo que nos ocupa es urbano, cuenta con todos los servicios, y está inserto en la malla urbana. No cabe confundir el grado de consolidación del suelo, con el deterioro de las construcciones o las dificultades de comunicación que apunta el Ayuntamiento. Esta zona de la ciudad es urbana....”“.

Por tanto, con independencia del acierto o desacierto de esas razones en las que la Sala de instancia basa su decisión -de ello nos ocuparemos seguidamente, al examinar otros motivos de casación- es indudable que la sentencia recurrida está suficientemente motivada en el sentido de que explica el fundamento fáctico y jurídico de su decisión. Y no cabe afirmar, como pretende la representación de Fadesa Inmobiliaria, S.A., que la sentencia haya incurrido en incongruencia omisiva, pues la Sala de instancia ha abordado y resuelto el núcleo de la cuestiones y pretensiones planteadas en el proceso y no puede ser tachada de incongruente por el hecho de no haber examinado un concreto aspecto de la argumentación desarrollada por alguno de los litigantes.

TERCERO.- Tampoco puede ser acogido el segundo motivo de casación del Ayuntamiento de Las Palmas, en el que alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución y del artículo 2.3 del Código Civil en relación con el principio de irretroactividad de las normas y teniendo en cuenta lo establecido en la disposición transitoria cuarta de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias.

Lo que en realidad se cuestiona en este motivo es la interpretación dada por la Sala de Instancia al régimen transitorio de la Ley 9/1999, de Ordenación del Territorio de Canarias. En el fundamento tercero de la sentencia recurrida se explica que algunas de las determinaciones de esa Ley son de aplicación inmediata en virtud de lo establecido en sus disposiciones transitorias -en particular, de las disposiciones transitorias primera y segunda - de las que la propia sentencia hace una interpretación concordada. Por tanto, lo que se pone de manifiesto en el desarrollo del motivo no es tanto la infracción de las normas estatales que invoca sino la disconformidad de la Corporación municipal recurrente con la interpretación que hace la Sala de instancia de esa normativa autonómica de carácter transitorio.

Por lo demás, el planteamiento del Ayuntamiento recurrente no está exento de contradicción en este punto, pues, de un lado, niega que la disposiciones de la Ley 9/1999 sean aquí de aplicación, porque el Plan General ya había sido objeto de aprobación inicial antes de que dicha norma entrase en vigor, y, al mismo tiempo, buena parte de su argumentación consiste en afirmar que la sentencia de instancia vulnera lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 9/1999 al atribuir a los terrenos la consideración de suelo urbano consolidado en contra de lo previsto en dicho precepto.

CUARTO.- Carecen de toda consistencia las alegaciones que formula el Ayuntamiento recurrente en el tercero de sus motivos de casación, donde aduce la infracción del artículo 22.2.c/ de la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el artículo 156 del Reglamento de Planeamiento y con la jurisprudencia de esta Sala (cita las sentencias de 28 de febrero de 1995 y 15 de junio de 1998 ), en relación con la prerrogativa del ius variandi de la Administración urbanística y la potestad normativa discrecional que se reconoce a los Ayuntamientos para conseguir el logro de la satisfacción del interés general.

La sentencia de instancia en ningún momento niega o cuestiona las potestades de la Administración urbanística en orden la modificación o revisión del planeamiento para una mejor satisfacción del interés general. Pero, siendo evidente que el ejercicio de esa potestad debe sujetarse a las prescripciones legales, lo que hace la Sala de instancia es anular las determinaciones del Plan General referidas a una determinada unidad de actuación por entender que su delimitación es contraria a la normativa de aplicación. No hay, por tanto, vulneración ni desconocimiento del ius variandi de la Administración sino aplicación del principio de que toda actuación administrativa debe sujeción a la legalidad (artículos 9.1, 9.3 y 103.1 de la Constitución).

QUINTO.- Quedan por examinar el cuarto motivo de casación del Ayuntamiento de Las Palmas y el motivo segundo de Fadesa Inmobiliaria, S.A., que abordaremos de manera conjunta por suscitarse en ellos cuestiones estrechamente relacionadas.

El Ayuntamiento de las Palmas alega, en el motivo cuarto de su escrito, la infracción por inaplicación de los artículos 8.a/ y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento, en cuanto a la delimitación de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado. Por su parte, la representación de Fadesa Inmobiliaria, S.A. formula un segundo motivo de casación en el que alega la infracción de los artículos 9.1 y 3 y 117.1 de la Constitución, 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.7 del Código Civil, en cuanto se refiere a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, por hacer la sentencia una interpretación de los preceptos de la legislación estatal que tiene carácter de básicos (artículos 8 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones) pero sin la obligada conexión con el precepto autonómico que los desarrolla e integra (artículo 51.1.a de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, luego reproducido en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo ). Con tales formulaciones, en apariencia distintas e incluso contradictorias, ambos recurrentes están planteando en realidad la misma cuestión que se centra en los criterios seguidos por la Sala de instancia para la categorización de los terrenos que integran la unidad de actuación UA-8 como suelo urbano consolidado.

Según los recurrentes la Sala de instancia ha afirmado que los terrenos son suelo urbano consolidado sin tener en cuenta el requerimiento establecido en el último inciso del artículo 51.1.a de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, luego recogido con idéntica redacción en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo; y ello -razonan los recurrentes- porque, según ese precepto, para que los terrenos merezcan la consideración de suelo urbano consolidado no basta con que cuenten con los servicios que caracterizan al suelo urbano -definidos en el artículo 50.a.1 de la propia Ley 9/1999 - así como los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, sino que es necesario que dispongan de tales servicios "... en los términos precisados por las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico y el Plan General". Y puesto que el Plan General aprobado establece una profunda transformación urbanística para esa unidad de actuación, la urbanización y los servicios con los que cuentan no son ya acordes con las previsiones del planeamiento, por lo que no cabe conceptuarlos como suelo urbano consolidado.

El planteamiento de los recurrentes no puede ser asumido. Es cierto que la sentencia recurrida no se detiene a realizar una valoración pormenorizada sobre el significado y alcance de ese último inciso del artículo 51.1.a/, pero de ello no cabe derivar que la Sala de instancia haya ignorado el precepto, que, por lo demás, aparece literalmente transcrito en la sentencia. Sucede que la mencionada disposición autonómica debe ser necesariamente puesta en relación con los preceptos del ordenamiento estatal que, con el carácter de legislación básica, definen lo que es el suelo urbano y determinan los deberes de los propietarios de esta clase de suelo distinguiendo según se trate de suelo urbano consolidado y no consolidado (artículos 8 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones), preceptos éstos que expresamente invoca la sentencia recurrida y cuyo carácter de legislación básica viene establecido en la disposición final única de la propia Ley 6/1998.

La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano -sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero -, si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse "en los límites de la realidad", y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.

En ocasiones anteriores hemos señalado que, dado que la diferenciación entre las dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado, está prevista en la legislación estatal, que además impone a los propietarios de una y otra un distinto régimen de deberes, la efectividad de esas previsiones contenidas en la normativa básica no puede quedar obstaculizada ni impedida por el hecho de que la legislación autonómica no haya fijado los criterios de diferenciación entre una y otra categoría -pueden verse en este sentido nuestras sentencias de 28 de enero de 2008 (casación 996/04), 12 de mayo de 2008 (casación 2152/04) y 19 de mayo de 2008 (casación 4137/04 ), así como otras anteriores que en ellas se citan-. Pues bien, en esta misma línea de razonamiento, los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca el legislador autonómico habrán de ser interpretados en términos compatibles con aquella normativa básica y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad.

Así las cosas, la interpretación que propugnan los recurrentes de lo dispuesto en el artículo 51.1.a/ de la Ley 9/1999, de Ordenación del Territorio de Canarias, no resulta conciliable con los postulados que acabamos de formular. Por lo pronto, la norma estatal básica (artículo 14.1.a/ de la Ley 6/1998 ) incluye en el concepto de suelo urbano los terrenos que cuenten con los servicios que allí se enumeran o que estén consolidados por la edificación "en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística", inciso este último que no sólo alude a un determinado rango normativo sino también a una vocación de fijeza o estabilidad, de manera que el enunciado de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no quede entregada a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico. Y ello es plenamente congruente, además, con aquel llamamiento de la doctrina constitucional a que el legislador autonómico opere en los límites de la realidad a la hora de establecer los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Tales postulados de la legislación básica y de la doctrina jurisprudencial resultarían vulnerados si el artículo 51.1.a/ de la Ley canaria se interpretase como pretenden los recurrentes, pues ello equivaldría a admitir que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación -sobre ninguno de estos aspectos se ha suscitado controversia- habrían de perder la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística.

Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar. En efecto, de aceptarse la solución que propugnan los recurrentes -que es la plasmada en el planeamiento anulado en la sentencia recurrida- los propietarios de los terrenos cuya consideración como urbanos había sido hasta entonces indubitada según el planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcanzase esa condición, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la Ley 6/98 para los titulares de suelo urbano no consolidado, consecuencia ésta que, como decimos, no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa.

En definitiva, la sentencia recurrida no incurre en las infracciones que se le reprochan en los dos motivos de casación examinados en este apartado, y, frente a lo que alegan los recurrentes, la normativa que Sala de instancia ha tomado en consideración ha sido interpretada y aplicada en términos que resultan acordes con las determinaciones de la legislación básica, la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina constitucional

SEXTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes recurridas, procede limitar la cuantía de la condena en costas por el concepto de honorarios de Abogado a la cifra de dos mil euros (2.000 €) en lo que se refiere a la defensa de D. Lucio y demás personas que junto a él han comparecido; y sólo a los gastos de representación procesal en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, al no haber presentado esta parte recurrida escrito alguno de oposición al recurso de casación..

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación del AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA y por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna Adrada en representación de FADESA INMOBILIARIA, S.A. contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 23 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo 772/01), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento sexto.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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