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  • EDICIÓN DE 09/02/2009
 
 

STS de 25.09.08 (Rec. 4063/2001; S. 1.ª). Asociaciones. Derecho de asociación. Vulneración

09/02/2009
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La cuestión suscitada ante el TS es determinar si la “Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil” a la que pertenecen de forma automática y obligatoria los miembros de la Guardia Civil, y entre ellos los actores, vulnera el derecho de asociación recogido en el art. 22 CE en su vertiente negativa, como derecho a no pertenecer a la Asociación. Tras analizar la naturaleza y fines de la mencionada Asociación, constata la Sala que en sentido estricto no puede considerarse como tal, pues la misma se creó por parte de la autoridad administrativa como un ente de base asociativa al que se atribuyó la consecución de determinadas finalidades. Igualmente observa que no se adaptado ni a la Ley de Asociaciones ni a la Ley 33/1984 sobre ordenación del seguro privado, y trata de alcanzar unos fines u objetivos que pueden ser conseguidos a través de asociaciones o instituciones de previsión y aseguramiento. Ello, unido a que la Asociación no se dirige a la consecución de fines de carácter público que tengan relevancia constitucional, lo cual si permitiría limitar el derecho de asociación, lleva a la conclusión de que los asociados se encuentran en una situación en la que carecen de garantías, en cuanto a las facultades que hay que reconocerles frente a la asociación como uno de los componentes del derecho fundamental de asociación.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Civil

Sentencia 874/2008, de 25 de septiembre de 2008

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4063/2001

Ponente Excmo. Sr. VICENTE LUIS MONTES PENADÉS

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil ocho.

La Sala Primera del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados indicados al margen, ha visto el presente recurso de casación interpuesto por la Procuradora D.ª Silvia Virto Bermejo, en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE SOCORROS MUTUOS DE LA GUARDIA CIVIL, contra la Sentencia dictada en 9 de octubre de 2001 por la Sección 13.ª de la Audiencia Provincial de Madrid en el Recurso de Apelación n.º 797/2000, dimanante de los Autos de Juicio de Menor cuantía n.º 734/1999 del Juzgado de Primera Instancia n.º 14 de Madrid. Han sido parte recurrida D. Alejandro y D. Rodrigo,, representados por el Procurador D. Emilio García Cornejo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de D. Alejandro y D. Rodrigo dedujo demanda contra la ASOCIACIÓN DE SOCORROS MUTUOS DE LA GUARDIA CIVIL, postulando Sentencia "en que se declare vulnerado el derecho fundamental de asociación y, en consecuencia, se declare el derecho de los actores a causar baja voluntaria en la citada entidad". Se tramitaron los correspondientes Autos de Garantía Jurisdiccional civil de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, ante el Juzgado de Primera Instancia de Madrid n.º 14, bajo el número 734/1999, ante el que compareció y se opuso la entidad demandada, siendo parte el Ministerio Fiscal.

SEGUNDO.- El Juzgado dictó Sentencia en 21 de septiembre de 2000. Desestimó la demanda y absolvió a la entidad demandada, imponiendo las costas a la parte actora.

TERCERO.- Interpusieron los actores Recurso de Apelación, del que conoció la Sección 13.ª de la Audiencia Provincial de Madrid, Rollo n.º 797/2000. Esta Sala, por Sentencia dictada en 9 de octubre de 2001, estimó el Recurso de Apelación, revocó la Sentencia apelada y, estimando íntegramente la demanda, declaró vulnerado el derecho fundamental de asociación de los actores y apelantes y, en consecuencia, su derecho a causar baja voluntaria en la mencionada ASOCIACIÓN DE SOCORROS MUTUOS, a la que se imponen las costas de primera instancia, sin expresa condena respecto de las de la alzada.

CUARTO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto Recurso de Casación la ASOCIACIÓN DE SOCORROS MUTUOS DE LA GUARDIA CIVIL, por la vía del artículo 477.2.1.º LEC, formulando al efecto un único motivo, que divide en dos submotivos. El Recurso fue admitido por Auto de 1 de marzo de 2005. Oportunamente la representación de la parte recurrida ha presentado escrito de oposición. El Ministerio Fiscal informa en el sentido de proponer la desestimación del Recurso.

QUINTO.- Para votación y fallo se señaló el día 12 de septiembre de 2008, fecha en la que efectivamente tuvo lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. VICENTE LUIS MONTÉS PENADÉS

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRELIMINAR.- 1.- Los actores, D. Alejandro y D. Rodrigo, ingresaron en el Cuerpo de la Guardia Civil en 2 de mayo y 1.º de septiembre de 1985, respectivamente, y desde esas fechas pertenecen de forma automática y obligatoria a la "Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil". En este litigio ejercitan acción sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales en base a que la obligatoria pertenencia a la citada Asociación vulnera el derecho de asociación recogido en el artículo 22 de la Constitución, en su vertiente negativa, como derecho a no pertenecer a la Asociación, por lo que interesan que se declare su derecho a causar baja voluntaria en la citada entidad, toda vez que los fines de dicha entidad carecen de la relevancia que la doctrina constitucional exige para imponer la excepcional adscripción forzosa, además de que dichos fines no se cumplen, y, por otra parte, no cumple la normativa sobre asociaciones, ni la atinente a entidades de previsión social, carece de Estatutos y se trata, en definitiva, de una "unión sin personalidad" o "sociedad de hecho".

2.- La repetida Asociación se opone alegando sustancialmente que es una entidad de naturaleza jurídica distinta a las asociaciones del artículo 22 de la Constitución, ya que se trata de una Institución Benéfica de carácter particular y asistencial. La adscripción obligatoria se justifica por el cumplimiento del fin de carácter público que persigue la denominada "Sociedad Filantrópica de Socorros Mutuos de Generales, Jefes, Oficiales, Suboficiales y Tropa de la Guardia Civil", según el artículo 1 de su Reglamento Fundacional, aprobado por la Junta Ejecutiva en 26 de junio de 1941.

3.- El Ministerio Fiscal, en Informe emitido en 26 de junio de 2000 ante el Juzgado de Primera Instancia, consideró que las finalidades de la Asociación son de marcado carácter social y protector, por lo que su adscripción forzosa está dentro de las excepciones previstas al principio de libertad de asociación en su vertiente negativa.

4.- El Juzgado de Primera Instancia acogió la tesis de la entidad demandada y desestimó la pretensión de los actores.

5.- En el Recurso de Apelación (FJ II, in fine) se discute fundamentalmente la existencia o inexistencia de los presupuestos que legitimarían la adscripción obligatoria a la Asociación como excepción al derecho de libertad de asociación en su vertiente negativa, y en concreto: (1) la falta de configuración legal de la Asociación; (2) la carencia de un fin de carácter público de importancia notoria; (3) la posibilidad de obtener la protección perseguida sin necesidad de imponer a los miembros de la Guardia Civil la adscripción obligatoria. Pero todo ello en función de determinar si los actores ostentan el derecho constitucionalmente reconocido a dejar de pertenecer a la mencionada Asociación, y no para obtener conclusiones sobre validez o invalidez, licitud o ilicitud de la Asociación.

6.- La Sala de instancia analiza la cuestión a partir de los textos sobre protección de los derechos fundamentales (Artículos 20 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre de 1948; 11, 1.º y 2.º, del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950; artículo 22.1 de la Constitución) y de la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 132/1989, de 18 de julio; 56/1985, de 6 de marzo ) y del Tribunal Supremo (SSTS 7 de junio de 1997, 16 de marzo de 2000, etc.). Toma como punto de partida que el derecho de asociación, perfilado por la STC 173/1988, de 23 de julio, comprende no sólo el derecho a asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho a no asociarse (SSTC 5/1981;45/1982; 67/1985; 183/1989, de 3 de noviembre y 244/1991, de 16 de diciembre ). El derecho a no asociarse constituye un derecho fundamental de carácter irrenunciable, de modo que cualquier cláusula obligacional que lo desconozca será nula y carente de eficacia por infracción del artículo 22 de la Constitución, ya que tal derecho fundamental no puede quedar condicionado o impedido por cargas reales o personales de ningún tipo (STC 183/1989, de 3 de noviembre ). De ahí - sigue la sentencia - que cualquier limitación del principio de libertad de asociación (o de no asociación) debe tener un tratamiento excepcional y encontrar suficiente justificación, de modo que sólo puede hallarse justificada una intervención de los poderes públicos cuando la limitación sea necesaria para la consecución de determinados fines de relevancia constitucional.

7.- A partir de las SSTC 132/1989, de 18 de julio, y 244/1991, de 16 de diciembre, la Sala de apelación fija con claridad y precisión que la limitación del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución sólo será lícita cuando: (a) la limitación a la libertad de asociación resulte excepcional y se justifique por constituir una medida necesaria para la consecución de fines públicos, estableciendo límites precisos; (b) el fin público legitimador de la intromisión sea de notoria relevancia, tenga base directa o indirecta en los mandatos constitucionales y resulte imposible, o al menos dificultoso, de obtener sin recurrir a la adscripción forzosa; (c) la agrupación de tipo corporativo sea de creación legal y, en todo caso, se acomode a los principios constitucionales, permitiendo transparencia en la gestión e intervención democrática de los afiliados, aspectos que se comprenden en la libertad de asociación (STC 173/1988, de 23 de julio ).

8.- La "Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil" se rige por un Reglamento aprobado por la Junta Ejecutiva, en sesión celebrada en 26 de junio de 1941, y su objeto consiste en suministrar a las familias de los Generales, Jefes, Oficiales, Suboficiales y Tropa que fallezcan, un auxilio pecuniario e inmediato con el que puedan cubrir los gastos de entierro y funeral del finado y atender a sus propias necesidades hasta que empiecen a percibir la pensión a que tengan derecho, o dispongan su modo de vivir. La adscripción y el pago de la cuota son obligatorias y el gobierno y gestión compete al Director General del Cuerpo, constituyéndose una Junta Ejecutiva compuesta por Jefes y Oficiales, sin la participación de la tropa. Los acuerdos de la Junta son inapelables. La Asociación no está inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones. La Junta Ejecutiva, en su sesión de 22 de septiembre de 1988, tomó el acuerdo de considerar que no constituye, ni formal ni materialmente, una Asociación, por lo que no se adaptó a los dictados y prescripciones de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, ni del Decreto 1440/1965, de 20 de mayo, y que no tiene naturaleza de empresa de seguro privado, por lo que tampoco debe adaptarse a las disposiciones de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado. En 13 de enero de 1994 D. Alejandro solicitó por segunda vez la baja en la Asociación, que le fue denegada en 8 de abril de 1994.

9.- La Sala de instancia considera que el objeto o fin de la asociación difícilmente puede considerarse hoy de carácter público relevante y con trascendencia suficiente para limitar el derecho constitucional de asociación, como tampoco puede sostenerse la imposibilidad o dificultad de alcanzarlo a través de otros medios, a parte de que la propia mecánica de la Asociación, que considera obsoleta y desfasada, demuestra que la inmediatez perseguida no se alcanza. No cabe oponer la carencia de una verdadera naturaleza asociativa de la entidad demandada, pues ello haría de mejor condición a una agrupación carente de sujeción al ordenamiento jurídico rector en la materia que aquellas otras que se sujetan a sus normas y disposiciones, dejándola además relevada de todo control o legítima fiscalización por sus miembros integrantes, quienes carecen de órganos representativos para expresar su voto o al menos su opinión, máxime cuando los acuerdos de la Junta ejecutiva son inapelables.

PRIMERO.- La entidad recurrente presenta un único motivo, que enuncia señalando la "vulneración de la doctrina constitucional sobre el derecho de asociación contemplado en el artículo 22 de la Constitución, como consecuencia de su errónea aplicación al caso de autos", y después desarrolla en dos submotivos.

En el primero de éstos, se refiere la recurrente a la "deficiente apreciación por la Sala a quo del supuesto litigioso", por "incorrecta interpretación jurídica del acto constitutivo y del reglamento de la Asociación" así como por "errónea e inadecuada revisión de la prueba documental obrante en autos". Esta revisión, que dice realizada por la Sala de instancia, ni tan siquiera habría sido solicitada por la parte apelante. En el texto del recurso se pasa revista al Acta de la reunión conjunta de la antigua Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil y la Asociación Humanitaria de Carabineros, en 26 de junio de 1941, de la que surgió la actual "Asociación", y a la Orden General n.º 30 sobre normas de funcionamiento, dictada en 21 de julio de 1941 por el Director General del Cuerpo. Trata de rebatir que el funcionamiento de la Asociación puede calificarse como "desfasado y obsoleto" e insiste en el "marcado carácter benéfico y asistencial" que justificaría la integración forzosa en una agrupación de base asociativa, para presentar la cuestión suscitada como una pretensión que fundamentalmente se dirige a evitar el pago de las cantidades que se deducen mensualmente de los haberes de los actores. La institución, a juicio de la entidad apelada, no constituye una asociación ni formal ni materialmente, desde el punto de vista del artículo 22 de la Constitución, esto es, en cuanto "organización estable de varias personas para la gestión de un interés común sobre una base consensual", y el pago de las cuotas ha de entenderse como una cotización forzosa a favor de una Institución asistencial y protectora calificada por su propio Reglamento como "Sociedad Filantrópica", que no goza de la naturaleza propia de las asociaciones.

En cuanto al carácter inapelable de las resoluciones de la Junta Ejecutiva, se destaca que sus acuerdos son susceptibles de recurso contencioso-administrativo. Subraya, finalmente, que en último término las decisiones las toma una asamblea, según se deduce del Acta de la sesión de 26 de junio de 1941 y del artículo 5 del Reglamento.

SEGUNDO.- En el segundo de los submotivos se argumenta sobre la "deficiente e incorrecta aplicación al caso de autos de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en torno a la interpretación del derecho fundamental de libertad de asociación reconocido en el artículo 22 CE en su vertiente negativa, como derecho a no asociarse.

En este punto, el recurso presenta un análisis comparativo de la posición expresada en la sentencia recurrida respecto de la doctrina del Tribunal Constitucional en las Sentencias 244/1991, de 16 de diciembre, 45/1982, de 7 de febrero, 183/1989, de 3 de noviembre y también en las SSTC 89/1989 y 67/1985. De ellas, sobre todo el recurso hace referencia a la STC 244/1991, de 18 de diciembre, en la que el Alto Tribunal se ocupaba de un supuesto en el que se denunciaba la vulneración del derecho de libertad de asociación del artículo 22 CE como resultado de la denegación de la baja voluntaria y la consecuente pertenencia obligatoria del solicitante de amparo al Colegio de Huérfanos de la Dirección General de Policía y a la Asociación Mutuo- Benéfica del Cuerpo de Policía Nacional (antigua "Asociación de Socorros Mutuos de los Cuerpos de Vigilancia y Seguridad en el Ministerio de Gobernación"). El supuesto guarda con el de Autos una evidente semejanza. La tesis del Tribunal Constitucional podría presentarse señalando que si bien la libertad de no asociarse se configura como una garantía frente al peligro del dominio por el Estado de las fuerzas sociales a través de la creación de corporaciones o asociaciones coactivas que dispusieran del monopolio de una determinada actividad social, no se puede negar, sin embargo, al Estado social y democrático de Derecho una intervención en sectores de la vida social, incluso a través de la creación o el mantenimiento de entes con estructura asociativa, cuando ello resulta necesario para la consecución de determinados fines públicos de relevancia constitucional.

En definitiva, la cuestión central que cabe suscitar sobre si la libertad negativa de asociación alcanza sólo a las asociaciones voluntarias de carácter privado o incluye también otras estructuras organizativas que, aún no siendo resultado de ningún pacto asociativo, sino una decisión de los poderes públicos, determinan una unión estable y permanente de personas para la prosecución de fines de carácter público fijados por el poder público recibe una respuesta negativa, que admite la legitimidad de ciertas agrupaciones de carácter público que han impuesto determinadas obligaciones a los agrupados, ya sea de carácter meramente económico (STC 45/1982 ), ya sea de pertenencia obligatoria en sentido estricto (SSTC 67/1985, 89/1989 y 131/1989 ). Tales agrupaciones (STC 132/1989 ) de tipo corporativo y de creación legal, pese a contar con una base asociativa, no pueden incardinarse, sin profundas modulaciones, en el ámbito del artículo 22 CE. En el caso de la STC 244/1991, la condición de "socio de número, con carácter obligatorio" al Colegio de Huérfanos de la Dirección General de Policía no se entendió como adscripción a una entidad de carácter asociativo, sino como colaboración forzosa como cotizante, y al mismo tiempo como eventual causante de beneficios en una obra asistencial calificada expresamente como "institución benéfica de carácter particular", pues, en aquel caso, el Tribunal Constitucional entendió que la invocación del derecho de asociación era solo "un apoyo complementario a su principal pretensión de liberarse de una carga económica, sin que se haya aportado ningún elemento que permita entender que el abono de dicha cuota haya venido acompañado de otras obligaciones de carácter asociativo o corporativo". El Tribunal, finalmente, recuerda que la cuestión de la asociación forzosa no se plantea en relación con una obligación de pago de una cuota obligatoria (STC 45/1982, FJ 3.º ) y que la obligación de asumir ciertas cargas económicas "ninguna relación guarda con el derecho constitucional de asociación (STC 173/1989, FJ 3.º )".

En esta STC se considera, finalmente, que la cuestionada a filiación obligatoria a la Asociación Mutuo-Benéfica del Cuerpo de Policía Nacional y el correspondiente deber de cotización aseguran una finalidad pública, cumpliendo objetivos constitucionalmente impuestos a los deberes públicos y que esa pertenencia obligatoria, y la cuota correspondiente, es el instrumento necesario e imprescindible para el cumplimiento del fin público constitucionalmente relevante que se quiere alcanzar mediante la creación de la asociación mutual y ha de considerarse constitucionalmente justificada, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 87/1985 y 139/1989 ).

El recurso insiste en que la Constitución no prohíbe la existencia, al margen de las asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 CE, de otro tipo de entidades de naturaleza asociativa o corporativa (SSTC 89/1989 y 67/1985 ), doctrina que puede completarse con la formulada en las SSTC 45/1982, de 12 de julio, y 183/1989, de 3 de noviembre.

Lo que permite concluir a la entidad recurrente que "la mera adscripción forzosa de un sujeto, como cotizante, a una entidad benéfica, sin que dicha adscripción conlleve para él ninguna otra obligación de carácter corporativo o asociativo, no vulnera el derecho fundamental de asociación reconocido en el artículo 22 de la Carta Magna".

TERCERO.- Al formalizar su oposición al recurso, la representación de los recurridos pone de relieve el mal funcionamiento de la Asociación, insistiendo en su carácter obsoleto y desfasado, que se demuestra en determinados preceptos del Reglamento, como el que equipara las hijas solteras o viudas a los hijos menores de 14 años, o el que previene que la viuda pueda ser privada de los derechos reconocidos a petición del esposo, cuando su mala conducta hubiera obligado al mismo a "separarla de sí" o si ella le hubiera "abandonado caprichosamente". Destaca también que la naturaleza asociativa de la llamada "Asociación de Socorros Mutuos", como persona jurídica privada de interés público cuyo régimen se ajusta a las prevenciones generales de los artículos 35.1, 37 y 38 del Código civil y, en general, de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, ha sido argumentada por la propia Asesoría Jurídica de la Guardia Civil (Dictamen aportado como Documento 3 de la Contestación de la demanda), para seguir destacando la conformidad con la doctrina general del Tribunal Constitucional y la disconformidad con su aplicación al caso concreto, en el que se han de subrayar: (a) La carencia de base legal para la creación de la Asociación, que sigue regulada por una Orden General, sin posterior adaptación a las normas del ordenamiento, frente al caso de la STC 244/1991, en que el Colegio de Huérfanos y la Asociación Mutuo-Benéfica están adaptados, en los Estatutos aprobados en 1987, a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado. La "Asociación" del presente caso ni siquiera está inscrita en el Registro Nacional a que se refiere el artículo 22.3 CE y su organización interna y funcionamiento no es democrático (artículo 52 CE ), ni cabe que se la pueda considerar persona jurídica (STS 3 de noviembre de 1993 ); (b) Carece de fines de carácter público de relevancia constitucional, pues no es otra cosa que un Seguro de Decesos, parcial y lento, que cubre una finalidad privada; (c) Ausencia de imposibilidad, o al menos de dificultad, de obtener tal fin sin recurrir a la adscripción forzosa. Baste señalar la existencia del Instituto Social de las Fuerzas Armadas, y la evolución socioeconómica de la sociedad española, en los términos que ponía de relieve el Real Decreto 259/1991, de 1 de marzo, por el que se disuelve la Asociación Mutuo-Benéfica de la Guardia Civil; (d) Falta de garantía para los asociados considerados individualmente. La Junta Ejecutiva no cuenta con participación de la tropa y sus acuerdos son inapelables, ni se instituye en el Reglamento ninguna Asamblea General.

CUARTO.- El Ministerio Fiscal interesa la desestimación del recurso poniendo de relieve, en base a los artículos 20 de la Declaración de Derechos Humanos de 1948 y 11 del Convenio Europeo de 1950 (Convenio de Roma), interpretado entre otras por la STEDH de 30 de junio de 1993, que las restricciones del derecho de asociación han de justificarse por constituir medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y libertades ajenas. La Asociación no tiene en el momento actual ninguna base para que sea obligatoria la pertenencia a la misma, por lo que esta exigencia vulnera el derecho de asociación negativo, reconocido por el Tribunal Constitucional al interpretar el artículo 22.1 de la Constitución.

QUINTO.- Aunque dividido en dos submotivos, el recurso plantea, en realidad, una única cuestión, que examina desde dos ángulos distintos, pero íntimamente conexos: la Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil - viene a decirse - no es una asociación subsumible en el ámbito normativo del artículo 22 de la Constitución. El Estado, a través de una disposición administrativa, ha creado un ente de estructura asociativa para la consecución de determinados fines públicos de relevancia constitucional, pero la agrupación así generada, de tipo corporativo y de creación legal, no puede incardinarse en el ámbito del artículo 22 de la Constitución. Se trata de una institución asistencial y protectora, calificada por su propio Reglamento como "Sociedad Filantrópica", que no goza de la naturaleza propia de las asociaciones, como ha venido a reconocer la Sentencia del tribunal Constitucional 244/1991, de 18 de diciembre, para el caso de la Asociación Mutuo-Benéfico de la Policía Nacional, en un supuesto cuya afinidad con el presente es notable. Por otra parte, la cuestión suscitada, más que un problema relativo al derecho de asociación, bien que en su aspecto negativo, se refiere a una pretensión que fundamentalmente se dirige a evitar el pago de las cantidades que se deducen mensualmente de los haberes de los actores.

De este modo, no se ha podido producir la vulneración del derecho de asociación, en su vertiente negativa, que la sentencia recurrida reconoce, y que constituye la ratio decidendi de la resolución.

El enlace que es forzoso reconocer entre los dos "submotivos" determina la necesidad de un examen conjunto.

En definitiva el planteamiento viene a coincidir con la posición que expresaba la Sentencia de primera instancia. La "Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil" - decía la Sentencia, en el FJ Tercero - no es propiamente subsumible en el sistema general de asociaciones a que se refiere el artículo 22 de la Constitución, de naturaleza jurídico privada, puesto que no nace de un pacto asociativo, sino de la decisión de los poderes públicos, se crea mediante una disposición administrativa, adquiere personalidad jurídica (artículo 35 CC ) y es a través de ella que esa organización humana se encamina a la consecución de un fin, en este caso benéfico-social (así viene definida en su Reglamento como "Sociedad Filantrópica, y su finalidad es la de suministrar un auxilio pecuniario e inmediato, entiéndase en breve tiempo, para cubrir los gastos de entierro y funeral del finado y atender a las necesidades de la familia de éste, hasta que empiecen a percibir la pensión a que tienen derecho o dispongan su modo de vivir) y se nutre de las cuotas de los socios, sin que desarrolle otra actividad y sin que el abono de dicha cuota venga acompañado de otras obligaciones de carácter asociativo o corporativo. No es asimilable a la "Asociación Mutuo Benéfico del Cuerpo de la Guardia Civil", que tenía por objeto asegurar los beneficios de la previsión social a los asociados y sus familias y fue disuelta por Real Decreto 259/1991, de 1 de marzo.

Desde esta perspectiva, la llamada "asociación" a que nos venimos refiriendo sería un supuesto más de intervención de los poderes públicos en el ámbito de la formación de agrupaciones entre individuos para el cumplimiento de fines de interés público, en colaboración con diversas administraciones, pero sin integrarlas plenamente en ellas (SSTC 5/1981; 67/1985; 132/1989, de 18 de julio ), lo que se ha realizado ya encomendando a asociaciones privadas libremente constituidas el ejercicio de funciones públicas, sometiéndolas en consecuencia a determinados requisitos (como es el caso de las Federaciones Deportivas), bien estableciendo o creando específicamente agrupaciones de base asociativa para ejercer esas funciones (como sería el caso, con matices propios, de los Colegios Profesionales, de las Cámaras Agrarias o de organizaciones de otro tipo). Las agrupaciones así creadas no pueden incardinarse, sin profundas modulaciones, en el ámbito de los artículos 22 y 28 CE. Pero ello, como seguía diciendo la STC 132/1989, no significa que no existan límites para el legislador: (a) Un primer límite, partiendo del principio general de libertad que inspira el ordenamiento constitucional (artículo 1.1 CE) consiste en que la creación de entes de tipo corporativo no ha de suponer una indebida restricción del ámbito de las libertades de asociación y de sindicación y del juego del pluralismo social, económico y político, sustrayendo del mismo amplios sectores de la vida social. Es éste un límite que cabe calificar como externo, y consiste en que la creación de tales entes no puede significar una indebida concurrencia con asociaciones fundadas en el principio de autonomía de la voluntad, ni menos impedir la creación o el funcionamiento de este tipo de asociaciones. (b) Un segundo límite viene representado por la vertiente negativa del derecho de asociación, esto es, el derecho a no asociarse. Desde esta perspectiva, el legislador puede prever no sólo la creación de entidades corporativas, sino también la obligada adscripción a este tipo de entidades de todos los integrantes de un sector social concreto, cuando esa adscripción sea necesaria para la consecución de los fines perseguidos. Esa adscripción obligatoria ha de considerarse como un tratamiento excepcional respecto del principio de libertad, que debe encontrar suficiente justificación, bien en disposiciones constitucionales, bien, a falta de ellas, en las características de los fines de interés público que persigan y cuya consecución encomiende la Constitución a los poderes públicos, de manera que la afiliación forzosa cuente con una base directa o indirecta en los mandatos constitucionales. En consecuencia, concluye la STC 132/1989, tal limitación de la libertad del individuo afectado consistente en su integración forzosa en una agrupación de base "asociativa", en términos amplios, sólo será admisible cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin sin recurrir a la adscripción forzada a un ente corporativo.

Esta doctrina ha sido confirmada por la STC 244/1991, de 16 de diciembre, ampliamente citada con anterioridad, que consideraba legítimas determinadas agrupaciones de carácter público que han impuesto determinadas obligaciones a los agrupados, ya de carácter económico (STC 45/1982 ) ya de pertenencia obligatoria (SSTC 67/1985, 89/1989 y 131/1989 ).

Al tratamiento como excepcional de la adscripción obligatoria se refiere también la STC 107/1996, de 12 de junio, que insistía en la necesidad de que encuentre justificación en disposiciones constitucionales o en las características de los fines de interés público que se persigan de las que resulte, al menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo. Y así, el Tribunal Constitucional ha considerado no justificada la adscripción obligatoria en determinados casos (SSTC 132/1989, 139/1989, 113/1994 ) y en otros sí (SSTC 179/1994; 197/1996 ).

Más recientemente, la doctrina ha sido perfilada por el Pleno del Tribunal Constitucional en la Sentencia 194/1998, de 1 de octubre, reiterando la formulación de la STC 89/1989, de 11 de mayo, y se recoge en la Sentencia 76/2003, de 23 de abril, así como en la STC 97/2005, de 18 de abril, sentencias en las que se examina la compatibilidad entre la colegiación obligatoria y la libertad negativa de asociación en el caso de los colegios profesionales, para concluir, en los casos examinados, que la exigencia de colegiación obligatoria no se presenta como un instrumento necesario para la ordenación de la actividad profesional de los afectados.

SEXTO.- En el caso se debate la legitimidad y la eficacia de la adscripción obligatoria de los actores a la llamada "Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil". La sentencia recurrida estima que tal adscripción no se justifica por los fines que se han atribuido a tal corporación, ni por la imposibilidad o dificultad de alcanzarlos sin la obligatoriedad de la adscripción, y que, por ello, se vulnera el derecho fundamental de asociación, en su vertiente negativa, esto es, en cuanto derecho a no asociarse. Frente a ello, como se ha visto, la entidad recurrente niega tener la naturaleza asociativa que la sentencia le atribuye, y estima por ello que la vulneración del derecho de asociación que se declara en la sentencia recurrida es imposible.

Esta Sala ha de coincidir sustancialmente con la de instancia en la valoración de los hechos y en las consecuencias que de ella se obtienen.

La verdadera naturaleza de la entidad, controvertida en el recurso pero afirmada como asociativa tout court en el Dictamen de la Asesoría Jurídica de la Guardia Civil que obra en autos (Documento 3 de los de la contestación), no es óbice para la revisión de la adscripción obligatoria que es el soporte jurídico de la decisión respecto de si los actores pueden o no abandonarla por su libre decisión. Ciertamente, como ha dicho la jurisprudencia constitucional y antes se ha puesto de relieve, no se trata de una "asociación" en sentido estricto, incardinable entre las que son objeto de consideración en el artículo 22 de la Constitución, sino de la creación por parte de la autoridad administrativa de un ente de base asociativa al que se atribuye la consecución de determinadas finalidades sin que pase a formar parte de la administración misma. No es una asociación en sentido estricto, sino una suerte de corporación en el sentido del artículo 35.1.º CC, pero de uno u otro modo se obliga a los ciudadanos de un determinado segmento social a formar parte de esta entidad, cuyo elemento de base es una colectividad de personas, agrupadas para la consecución de fines mutuos o generales, que tratan de alcanzar mediante la puesta en común de recursos económicos con carácter permanente (STC 173/1998, de 23 de julio ). Bien es cierto que tal entidad no se crea por la libre voluntad de los socios de unirse y de permanecer unidos para cumplir los fines sociales, creando lo que se ha denominado "una solidaridad moral basada en la confianza recíproca" (STC 133/2006, de 27 de abril ), pero no es menos cierto que lo aquí se está examinando es precisamente si a través de una disposición administrativa se ha podido crear una suerte de entidad de base asociativa invadiendo de este modo el campo o ámbito de libertad dentro del cual los ciudadanos pueden agruparse para la consecución de fines lícitos. Y más en concreto, si esta forma de creación de un ente próximo a la asociación puede imponerse obligatoriamente a los afectados o si, por el contrario, la adscripción obligatoria a este tipo de entes vulneraría el derecho fundamental de asociación.

Como recordaba la sentencia recurrida, la libertad de asociación ha sido reconocida en el artículo 22 de la Constitución, que en nuestro Derecho ha de ser encuadrado, por imperativo del artículo 10.2 CE, en el marco de los artículos 22 del Pacto de Nueva Cork (1966) y 11 del Convenio de Roma (1950 ), de modo que no cabe admitir más restricciones que las previstas por la ley que constituyan medidas necesarias en una sociedad democrática para la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y libertades ajenos (STEDH 29 de abril de 1999, caso Chassagnou y otros contra Francia). La jurisprudencia constitucional (STC 135/2006, de 27 de abril) ha identificado cuatro facetas o dimensiones en las que se manifiesta el derecho fundamental de asociación: libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias públicas; y, como dimensión inter privatos, garantía de un haz de facultades a los asociados individualmente considerados frente a las asociaciones a que pertenecen o a las que pretendan incorporarse (SSTC 173/1998, de 23 de julio; 104/1999, de 14 de junio, etc.). Esta concepción de la libertad de asociación contiene al menos dos límites a la posible intervención del Estado en la creación de entidades asociativas, antes apuntada: por una parte, que no suponga una restricción del ámbito de creación de asociaciones; por otra parte, que solo de modo excepcional y justificado se establezca la adscripción obligatoria.

No parece que el conflicto suscitado en el caso pueda reducirse a un mero problema de evitar el pago de las cantidades que mensualmente se detraen de los haberes de los actores. En último término, además, estas cantidades se detraen por razón de la adscripción obligatoria, y se trata de establecer si está justificada.

En el caso no es impedimento para la eficacia de la adscripción (que podría extraerse del artículo 53.1 CE ) que la creación, producida en un momento y a través de una disposición preconstitucional, carezca de una base legal, pues ha establecido la jurisprudencia constitucional (SSTC 76/2003, de 23 de abril; 97/2005, de 18 de abril ) que el requisito de la reserva de ley para imponer la colegiación obligatoria no es decisivo, por sí solo, para determinar la solución que haya de darse a la vulneración de la libertad negativa de asociación, y por ello cabe aplicar el mismo argumento y, en consecuencia, concluir que, al derivar de normas preconstitucionales, no se produce su nulidad por el hecho de que posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias. Sin embargo, es cierto que, a diferencia de lo que constataba la STC 244/1991, de 18 de diciembre, respecto de la "Asociación Mutuo Benéfica de la Policía Nacional", la Asociación ahora recurrente no se ha adaptado ni a la Ley de Asociaciones ni a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del Seguro privado. Es este un factor que se ha de tener en cuenta para valorar la específica posición de la Asociación ahora recurrente en cuanto que, en definitiva, trata de alcanzar fines u objetivos de asistencia y protección que pueden ser conseguidos a través de asociaciones o instituciones de previsión y aseguramiento.

Pero sobre todo, compartiendo las apreciaciones de la Sala de instancia, se ha de llegar a la conclusión de que la "Asociación de Socorros Mutuos de la Guardia Civil" no se dirige a la consecución de fines de carácter público que tengan relevancia constitucional, respecto de los cuales, por otra parte, se haya acreditado que sin la adscripción forzosa se presente la imposibilidad, o al menos la dificultad de alcanzarlos en el tiempo actual. Además de que, en efecto, los asociados se encuentran en una situación en la que carecen de garantías en cuanto a las facultades que hay que reconocerles frente a la asociación como uno de los componentes del derecho fundamental de asociación (SSTC 173/1998, de 23 de julio; 104/1999, de 14 de junio; 135/2006, de 27 de abril ).

Razones que, en definitiva, conducen a la desestimación de los dos submotivos y del recurso de casación.

SÉPTIMO.- La desestimación de los motivos determina una decisión sobre la improcedencia del recurso (artículo 487.1 y 2 LEC ) con un pronunciamiento sobre costas, que se han de imponer al recurrente cuyas pretensiones se hayan desestimado, en los términos previstos en los artículo 398.1 y 394.1 LEC.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

NO HABER LUGAR AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por la Procuradora D.ª Silvia Virto Bermejo en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE SOCORROS MUTUOS DE LA GUARDIA CIVIL, contra la Sentencia dictada en 9 de octubre de 2001 por la Sección 13.ª de la Audiencia Provincial de Madrid en el Recurso de Apelación n.º 797/2000, imponiendo a dicha parte las costas causadas por su recurso de casación.

Líbrese al mencionado tribunal la certificación correspondiente, con devolución de los autos y rollo de Sala.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Jesús Corbal Fernández.-Vicente Luis Montés Penadés (Votó en Sala y no pudo firmar).- Clemente Auger Liñán.- Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el EXCMO. SR. D. Vicente Luis Montés Penadés, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Primera del Tribunal Supremo, en el día de hoy; de lo que como Secretario de la misma, certifico.

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