S E N T E N C I A
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 269-2008, interpuesto por Doña María Rosa Vindel López, comisionada al efecto por otros cincuenta y un Senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, contra el nuevo apartado 7 del art. 184 del Reglamento del Senado, introducido por el Artículo único de la Reforma de dicho Reglamento aprobada el 21 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 22 de noviembre y en el Boletín Oficial del Estado el 27 de noviembre de 2007. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Senado. Ha sido Ponente el Magistrado D. Ramón Rodríguez Arribas, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 10 de enero de 2008, Dña. María Rosa Vindel López, actuando en su condición de Comisionada, de conformidad con lo dispuesto en el art. 82 LOTC, de otros cincuenta y un senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado, promueve recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo apartado 7 del art. 184 del Reglamento del Senado, introducido por el Artículo único de la Reforma de dicho Reglamento, aprobada el 21 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 22 de noviembre y en el Boletín Oficial del Estado el 27 de noviembre de 2007.
2. La impugnación se fundamenta en los motivos de los que seguidamente, de forma sucinta, se deja constancia:
En el apartado titulado Hechos, los recurrentes comienzan destacando las conexiones existentes entre este recurso y el interpuesto contra el art. 16.1 LOTC, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, señalando que la reforma ahora recurrida es consecuencia de la voluntad de aplicar, por parte de la mayoría del Senado, lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2007, uno de cuyos objetivos era posibilitar que la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional se condicionara de modo absoluto por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales propondrían los candidatos a elegir por el Senado. Asimismo, añaden que inician este procedimiento por coherencia con su oposición a los cambios operados en la LOTC, lo que determina que el recurso mantenga, en lo sustancial, una identidad de argumentos jurídicos con el interpuesto frente a la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.
En los Fundamentos de Derecho de su demanda, los recurrentes alegan que la reforma impugnada confirma, completa y agrava la inconstitucionalidad denunciada en el recurso contra la reforma de la LOTC, de forma que la misma vulnera claramente el art. 159.1 CE al privar al Senado de una competencia constitucional expresa que se traduciría en su facultad de elegir libre y directamente a cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional, sin que dicha facultad pueda ser trasladada a otras instituciones. Ello significaría, asimismo, una vulneración de la reserva específica de ley orgánica contenida en el art. 165 CE, por cuanto la norma destinada a regular el funcionamiento del Tribunal Constitucional estaría regulando el comportamiento del Senado, excediéndose de los límites señalados por dicho precepto constitucional y sustrayendo a un órgano constitucional una facultad que le corresponde. Los recurrentes rechazan una interpretación del art. 159.1 CE que permitiera entender que su sentido literal se cumple por cuanto el Senado no deja de ser el órgano que propone tras una elección limitada por los deseos de los Parlamentos autonómicos, órganos también mencionados en el texto constitucional, por cuanto, para los recurrentes, nos encontramos ante una facultad establecida de manera clara y contundente por el art. 159.1 CE que no puede ser trasladada fraudulentamente a otro órgano constitucional. De esta forma, se afirma que la solución legislativa adoptada carece de fundamento constitucional por cuanto traslada el contenido del acto decisor a otros órganos, las Asambleas legislativas autonómicas, cuya regulación constitucional no incluye la capacidad de elevar candidaturas de miembros del Tribunal Constitucional y permite que, promovidas esas candidaturas, el Senado se vea obligado a aceptarlas sin barajar otras que provengan de las propuestas de sus miembros, los cuales se ven desapoderados de esa atribución, reduciendo de esta forma su capacidad para ejercer el cargo público senatorial. Todo ello se traduce en un menoscabo de la función representativa del conjunto del pueblo español que desempeña la Cámara Alta (art. 66.1 CE), en la infracción del art. 66.2 CE, por privar a una Cámara de las Cortes Generales de una competencia atribuida por la CE y en una vulneración de la prohibición del mandato imperativo del art. 67.2 CE. En conclusión, los senadores recurrentes estiman que la limitación establecida por la Ley Orgánica 6/2007, en cuya virtud el Senado propone ateniéndose a una selección previa de las Comunidades Autónomas, consiste en impedir que los representantes populares elegidos por esa Cámara puedan proponer candidatos, afectando, con ello, al art. 23.2 CE.
A continuación, se analiza la reforma reglamentaria aprobada, señalando la conveniencia de haber aguardado al pronunciamiento de este Tribunal sobre el art. 16.1 LOTC, por cuanto se aduce que la Cámara Alta ha dado por buena la incalificable técnica normativa basada en que desde la Ley Orgánica de autoorganización y funcionamiento destinada a un poder del Estado se condicione la capacidad de elección de la Cámara parlamentaria. De esta forma, el precepto reglamentario impugnado confirma y consuma el desapoderamiento de la facultad constitucional del Senado de elegir libremente a los Magistrados constitucionales, pues el mismo quedaría transformado en un mero elector de candidatos surgidos desde las Comunidades Autónomas, así como la invasión del ámbito de actuación de dicha Cámara por parte de la LOTC, por cuanto el Reglamento del Senado se ha convertido en un elemento de desarrollo de esta última. Al respecto, se alega que la versión final del nuevo art. 184.7 RS cierra las puertas a que, junto a los candidatos propuestos por las Asambleas autonómicas, los senadores o los grupos parlamentarios del Senado puedan formular propuestas alternativas de candidatos, así como que la Cámara Alta pueda decidir finalmente sobre la capacidad, los requisitos y el perfil de los candidatos propuestos, respecto a los cuales ni siquiera podría decidir libremente su aceptación o rechazo. Esta última limitación se deduce de la comparación del texto de la reforma inicialmente presentado, que contemplaba la posibilidad de elevar al Pleno otros candidatos si no se hubiesen presentado suficientes o éstos no reuniesen, a juicio de la Comisión de Nombramientos, los requisitos legalmente exigidos, con el texto finalmente aprobado, que únicamente prevé esta posibilidad en el primero de los anteriores supuestos. Todo ello no sólo es calificado de inconstitucional, sino también de absurdo y, en su caso, de nuevamente inconstitucional, puesto que el Senado puede verse obligado nombrar a candidatos que no reúnen los requisitos exigidos legalmente si no quiere rechazar la propuesta elevada por dicha Comisión y bloquear con ello la renovación del Tribunal. En este sentido, se considera que el Senado puede ver bloqueada su función constitucional de propuesta de Magistrados constitucionales, al no haberse previsto salida alguna para el bloqueo que su estricta aplicación puede generar.
Finalmente, en el suplico de la demanda, se solicita la admisión a trámite del presente recurso así como su estimación íntegra y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad del precepto impugnado. Por otrosí también se insta la acumulación del presente recurso con el registrado con el número 6729/2007, por entender que se dan los requisitos exigidos por el art. 83 LOTC para ello.
3. Mediante providencia de 21 de abril de 2008, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado. Dicha publicación se llevó a efecto en el Boletín Oficial del Estado núm. 100, de 25 de abril de 2008.
4. En un escrito presentado el 5 de mayo de 2008, el Presidente del Senado comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 29 de abril, había acordado comparecer en el procedimiento a efectos de formular alegaciones. Las anunciadas alegaciones fueron presentadas el día 9 de mayo de 2008, por el Jefe del Departamento de Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Cámara, en los términos que se exponen a continuación.
La representación procesal del Senado comienza su alegato señalando la directa vinculación, puesta incluso de manifiesto por los senadores recurrentes, entre el presente recurso de inconstitucionalidad y el núm. 6729/2007, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra los apartados seis y siete del art. único de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, resuelto por Sentencia 49/2008, de 9 de abril. Esa estrecha vinculación le lleva a reiterar que en el recurso interpuesto no habrían de dilucidarse diferencias legítimas de orden político, las cuales no tienen cabida en nuestro sistema de justicia constitucional así como a señalar que la gran mayoría de las cuestiones planteadas en el mismo ya están resueltas en la citada Sentencia 49/2008, de 9 de abril, de suerte que la doctrina constitucional sentada en torno a la reforma de la LOTC determina buena parte de la resolución que haya de adoptarse sobre la segunda. En relación con ello, afirma que, en definitiva, la reforma ahora impugnada sirve de cauce procedimental para poner en práctica la decisión de orden material adoptada por la Ley Orgánica 6/2007, por lo que, si no había inconstitucionalidad en esta última difícilmente puede haberla en la norma reglamentaria.
Seguidamente indica que sus alegaciones se sitúan en un doble plano, el primero relativo a aquellos argumentos utilizados en el recurso que entiende ya resueltos por el Tribunal Constitucional y un segundo dedicado a la defensa específica de la constitucionalidad de la reforma reglamentaria, en los supuestos en los que el recurso añade criterios adicionales particularmente referidos al Reglamento de la Cámara.
En cuanto al primer aspecto señala que la STC 49/2008, de 9 de abril, ha rechazado expresamente que la reforma de la LOTC haya desapoderado, desnaturalizado o alterado las competencias que la Constitución atribuye al Senado, ni haya alterado el sistema de fuentes derivado de los arts. 72, 165 y 159.1.i) CE. Asimismo, tampoco la ya citada Sentencia ha estimado que se hubiera vulnerado cualquier otro precepto de la Constitución, de tal modo que no habría alteración de la condición del Senado como parte de las Cortes Generales, ni vulneración de la prohibición de mandato imperativo, ni renuncia o delegación de las atribuciones del Senado a favor de los Parlamentos Autonómicos, ni efecto negativo alguno sobre el derecho de los Senadores a ejercer con plenitud su cargo público.
En relación a lo que el Letrado de las Cortes Generales califica como cuestiones indirectamente resueltas por la anterior Sentencia 49/2008, de 9 de abril, su alegato comienza señalando que la misma hace especial énfasis en la amplitud de la remisión operada al reglamento parlamentario sin que, en ningún caso, se ponga un duda que la elección corresponda al Senado. Así, afirma que ningún precepto constitucional impide a los Parlamentos autonómicos participar en la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, participación cuyo fundamento puede encontrarse en la definición de la Cámara Alta como Cámara de representación territorial. Sobre la eventual opción de la Cámara para esperar al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, señala que se trata de una opción política en la que no procede entrar, sin perjuicio de señalar que en la tramitación de la reforma reglamentaria se cumplieron los plazos que determina el reglamento vigente.
Respecto a la apreciación del escrito de recurso relativa a que el Senado ni siquiera podría dar respuesta a un eventual incumplimiento, en las propuestas de las Comunidades Autónomas, de los requisitos exigidos para formar parte del Alto Tribunal, afirma que de la propia Sentencia se deduce que esos requisitos han de ser cumplidos en todo caso así como que - dejando aparte las decisiones que puedan adoptar al respecto la Comisión de Nombramientos o, en su caso, el Pleno de la Cámara- parece evidente que entre las facultades de calificación de la Mesa se incluiría la posibilidad de rechazar la propuesta de alguna persona que incumpliera manifiestamente los requisitos exigidos, con lo que resultaría innecesario reiterarlo en el precepto reglamentario ahora modificado. Finalmente, en cuanto a la imposibilidad de suplir la inactividad de las Comunidades Autónomas, afirma que la Sentencia sobre la Ley Orgánica 6/2007 establece taxativamente que los Parlamentos autonómicos no pueden obstaculizar la función constitucional del Senado, sin que pueda negarse la existencia de un margen de maniobra por parte del mismo. Así, alega que está expresamente previsto en la reforma reglamentaria que, si no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes, la propuesta de nombramientos que se eleve al Pleno podrá incluir otros candidatos, criterio que resultaría aplicable cuando la insuficiencia se refiera no solo a la inexistencia sino a la inidoneidad de los candidatos previstos, entendiendo por tal, no ya el incumplimiento de los requisitos formales, sino el juicio subjetivo que la Comisión competente debe formarse sobre el perfil de los candidatos propuestos.
5. El 7 de mayo de 2008, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en el proceso y consignó las alegaciones que, resumidamente, se exponen.
Inicia su alegato con unas consideraciones acerca del recurso y su objeto, señalando que el Reglamento del Senado y su reforma puede ser objeto de recurso de inconstitucionalidad y al efecto la Sentencia 49/2008, de 9 de abril, indica expresamente (FJ9) que una norma de este tipo, fruto de la autonomía reglamentaria de las Cámaras ex art. 72.1 CE está sometida a límites constitucionales. Esos límites se traducen, en este caso, en la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda controlar que el concreto desarrollo de la participación autonómica en el proceso de elección de los Magistrados constitucionales respeta tales límites. Seguidamente, tras la descripción del precepto reglamentario impugnado, señala que la demanda de inconstitucionalidad reitera, de manera resumida, los argumentos expuestos en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad núm. 6729/2007, los cuales entiende examinados y rechazados en los fundamentos jurídicos 6 a 17 de la repetida STC 49/2008. En tal sentido, el Abogado del Estado recuerda que, de acuerdo con la citada Sentencia y reproduciendo a ese efecto partes literales de la misma, el régimen jurídico de la presentación de candidaturas por los Parlamentos autonómicos, configurado como un deber, se remite íntegramente a lo que determine el Reglamento parlamentario, de forma que caben múltiples desarrollos sin que, por lo mismo, quede excluido cualquier posible margen de maniobra por parte del Senado.
Tras la anterior exposición, examina las afirmaciones de los recurrentes específicamente dirigidas contra el nuevo apartado 7 del art. 184 del Reglamento del Senado, considerando que la reforma recurrida es un desarrollo, de entre los varios posibles, que, dentro de la CE, cabe hacer a la llamada al Reglamento del Senado contenida en la Ley Orgánica 6/2007, sin que la misma entre a dar solución expresa a diversas cuestiones que la participación de los poderes legislativos autonómicos puede suscitar en el desarrollo de la función senatorial de elegir a cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional. Afirma a continuación que los límites constitucionales a los que la reforma reglamentaria está sujeta vendrían constituidos por los arts. 159.1 y 165 CE, éste último en relación con el nuevo párrafo segundo del art. 16.1 LOTC. En cuanto a los últimos preceptos citados afirma que es diáfano que la reforma recurrida respeta lo dispuesto por la LOTC y, por tanto, no conculca el art. 165 CE, por lo que pasa a razonar que la reforma respeta el margen de maniobra o intervención que ha de conservar el Senado en la elección definitiva de los Magistrados del Tribunal Constitucional. En ese sentido, considera que no es cierto que nuevo art. 184.7 impida a la Cámara decidir sobre la capacidad, requisitos y perfil de los propuestos, pues los propios recurrentes, para poner de manifiesto una supuesta laguna de la reforma, admiten que el Pleno puede rechazar la propuesta que al efecto le eleve la Comisión de Nombramientos sin perjuicio de señalar, por otra parte, que las imperfecciones de la norma o las intenciones perseguidas por la misma no son causa de inconstitucionalidad, por constituir aspectos ajenos al juicio de constitucionalidad. Así, afirma que el juicio definitivo sobre la idoneidad de los candidatos presentados sólo puede corresponder al Senado, el cual no tiene por qué compartir el formulado por las Asambleas legislativas territoriales, ni está obligado a votarlos si los juzga inidóneos pues claramente resulta otra cosa del art. 186 del Reglamento, aplicable a la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional por el Senado. Para justificar esa afirmación, el Abogado del Estado examina las reglas relativas a la elección establecidas en la reforma para concluir que respetan plenamente lo prescrito por el art. 159.1 CE.
La primera de estas reglas vendría determinada por la remisión a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 de propio art. 187, de lo que deduce, en primer lugar, que las candidaturas a Magistrado, formadas con juristas presentados por las Asambleas Autonómicas, serán presentadas por los grupos parlamentarios, los cuales deberán acreditar la idoneidad de los incluidos en la candidatura y, en segundo lugar, que tanto la Comisión de Nombramientos como la Mesa del Senado conservan íntegras sus facultades de sentar criterios sobre la idoneidad y de admitir o inadmitir las candidaturas. La segunda regla especial vendría determinada por la exigencia de que la Comisión de Nombramientos eleve al Pleno una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, los cuales deberán haber comparecido previamente en la misma, cuestión que tampoco contraviene el art. 159.1 CE, por cuanto dicha Comisión adopta sus decisiones mediante voto ponderado, sin que, además, esa facultad de propuesta sea otra cosa que un modo de racionalizar el trabajo de la Cámara que, en ningún caso vincula al Pleno, el cual puede rechazar total o parcialmente la propuesta. Finalmente, la tercera regla especial otorgaría a la Comisión de Nombramientos la facultad de incluir otros candidatos en el caso de que “no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes”, extremo éste imputable a los Parlamentos autonómicos y que es susceptible de recibir un significado cuantitativo o cualitativo, entendido este último en el sentido de considerar suficiente la candidatura autonómica que incluya personas indubitablemente idóneas. Esta falta de candidaturas suficientes redunda en una mayor libertad de elección del Senado y es la regla que pretende garantizar, en los términos de la STC 49/2008, el ejercicio de las funciones constitucionales del Senado en punto al nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional.
Por todo lo expuesto, el Abogado del Estado estima que no puede tacharse de inconstitucional de reforma del Reglamento del Senado y, en consecuencia solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto.
6. Por escrito registrado el 8 de mayo de 2008, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado, en la reunión celebrada el 29 de abril, dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. El 21 de mayo de 2008, la Presidenta del Tribunal Constitucional, en el ejercicio de las competencias que le atribuye el art. 15 LOTC, acordó designar, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de 20 de enero de 2005, del Pleno del Tribunal Constitucional, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 25 de enero de 2005, al Magistrado D. Ramón Rodríguez Arribas como ponente en el presente recurso de inconstitucionalidad, en sustitución del Magistrado D. Roberto García-Calvo y Montiel, por fallecimiento del mismo y al que correspondía la ponencia.
8. Por providencia de 24 de julio de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia para el mismo dia, mes y año.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se promueve por cincuenta y dos Senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado contra el nuevo apartado 7 del art. 184 del Reglamento del Senado (en adelante, RS), introducido por el artículo único de la Reforma de dicho Reglamento, aprobada el 21 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 22 de noviembre y en el Boletín Oficial del Estado el 27 de noviembre de 2007.
El precepto recurrido (art.184.7 RS) dispone lo siguiente:
"La elección por el Senado de los cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional, cuyo nombramiento ha de proponerse al Rey, según lo previsto en el artículo 159 de la Constitución, seguirá el procedimiento previsto en este Capítulo con las siguientes especialidades:
a) El Presidente del Senado comunicará a los Presidentes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la apertura del plazo para la presentación de las candidaturas. Cada Asamblea Legislativa podrá, en ese plazo, presentar hasta dos candidatos, resultando aplicable lo dispuesto en los apartados 3 y 4 de este artículo.
b) La Comisión de Nombramientos elevará al Pleno de la Cámara una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, que deberán haber comparecido previamente en la Comisión. Si no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes, la propuesta que se eleve al Pleno podrá incluir otros candidatos."
Tal y como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes, los Senadores recurrentes consideran inconstitucional la transcrita regulación por dos órdenes de motivos distintos aun cuando relacionados entre sí. El primero de ellos se encuentra directamente vinculado con los reproches de inconstitucionalidad formulados, en el recurso núm. 6729/2007, resuelto por la STC 49/2008, de 9 de abril, al art. 16.1 LOTC en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, al segundo párrafo de aquél. Tales reproches se referían, esencialmente, a la vulneración del art. 159.1 CE y de la específica reserva de Ley Orgánica, contenida en el art. 165 CE, así como de otros preceptos constitucionales como los arts 66.1, 67.2 y 23.2 CE.
Específicamente en lo que hace a la reforma reglamentaria impugnada, los recurrentes señalan que la fórmula adoptada por el Senado en relación a lo dispuesto en el art. 16.1 LOTC confirma el desapoderamiento de dicha Cámara respecto de la facultad de elegir cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional. En tal sentido argumentan que el precepto reglamentario impugnado impide, tanto que los Senadores o grupos de ellos formulen sus propias propuestas, como que la propia Cámara decida libremente sobre la aceptación o rechazo de las presentadas, pues se ha privado al Senado de la facultad de estimar que los candidatos propuestos no reúnen los requisitos exigidos, circunstancia que podría conducir al bloqueo de la propia función constitucional de la Cámara, so pena de que la misma deba nombrar obligadamente a candidatos que pueden no reunir los requisitos exigidos, lo que sería, estiman, inconstitucional.
A las anteriores consideraciones se oponen, con una argumentación similar en algunos de sus extremos, tanto el Abogado del Estado como la representación procesal del Senado. Ambos alegatos subrayan que los argumentos expuestos en el escrito de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad en relación con la remisión que, al Reglamento del Senado, efectúa el segundo párrafo del art. 16.1 LOTC han sido ya examinados y resueltos en la STC 49/2008, especialmente en sus fundamentos jurídicos 6 a 17 lo que conduciría directamente a la desestimación de los mismos.
Por otra parte, en cuanto a los motivos de inconstitucionalidad referidos específicamente al nuevo art. 184.7 RS, ambas representaciones procesales estiman que igualmente procede su desestimación. Así, el Letrado de las Cortes Generales, en representación del Senado, argumenta que, con la regulación impugnada, la citada Cámara se encontraría habilitada, tanto para rechazar las propuestas de las Asambleas autonómicas que no cumplan los requisitos exigibles como para suplir la eventual inactividad de los Parlamentos autonómicos, debiendo interpretarse la referencia de la reforma a la falta de presentación en plazo de candidaturas suficientes como comprensiva de los supuestos en los que la insuficiencia de candidatos se derive no solo de su inexistencia, sino también de su inidoneidad como tales.
El Abogado del Estado, tras afirmar que la reforma respeta el art. 165 CE, afirma que la misma tampoco conculca del art. 159.1 CE, preceptos ambos que considera parámetros de constitucionalidad del controvertido en el presente proceso. Afirma al respecto que el juicio sobre la idoneidad de los candidatos corresponde a los órganos senatoriales, Comisión de Nombramientos y Pleno de la Cámara. Asimismo, indica que el hecho de que la Comisión de Nombramientos presente una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir tampoco restringe las facultades del Pleno y, por último, señala que la referencia a la falta de candidaturas suficientes es una noción susceptible de ser interpretada no sólo en términos cuantitativos sino también cualitativos, en el sentido de que solamente podría considerarse suficiente la candidatura que incluya personas consideradas idóneas.
2. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad viene constituido, como ya se ha expuesto, por la reforma de un determinado precepto del Reglamento del Senado, norma sobre la cual ninguna duda cabe de que se encuentra subordinada y limitada por las previsiones constitucionales (en tal sentido, STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ12). Esta subordinación viene confirmada por lo que al respecto establecen los arts. 27.2.d) y 32.1 LOTC, en lo relativo a los Reglamentos parlamentarios como objeto de control de constitucionalidad y a los sujetos legitimados para instar dicho control, respectivamente.
Establecido que el Reglamento del Senado puede ser objeto del control abstracto de constitucionalidad, propio de este proceso constitucional, deberemos precisar a continuación los preceptos de nuestra Norma Suprema que, dada la subordinación del Reglamento parlamentario a la misma, han de servir como parámetro de enjuiciamiento del precepto reglamentario impugnado. En tal sentido, y a la vista de que la cuestión aquí debatida es la relativa a las facultades que al Senado corresponden en orden a la elección de cuatro de los miembros del Tribunal Constitucional, podemos entender que tales límites se encuentran en el art. 72.1 CE, en cuanto expresión de la autonomía reglamentaria de la Cámara; en el art. 159 CE, especialmente en lo dispuesto en su apartado primero, si bien también deberemos atenernos a los requisitos de elegibilidad, capacidad e independencia exigidos a los Magistrados que se derivan de los restantes apartados del citado precepto constitucional y, por último, en el art. 165 CE, en cuanto contiene una remisión expresa al legislador orgánico para la regulación del Tribunal Constitucional.
3. En la resolución del presente proceso también hemos de tener presente la STC 49/2008, lo que, sin duda determina que, en coherencia con la doctrina establecida en la misma, debamos rechazar las tachas de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes en el fundamento de derecho segundo de su demanda, ya que las mismas guardan directa relación, puesta de manifiesto por los propios Senadores recurrentes, con las ya desechadas en la citada STC 49/2008 en la que desestimamos la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 16.1 LOTC, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 6/2007.
Así, por remisión a los fundamentos jurídicos 15 y 16 de nuestro pronunciamiento citado, procede desechar la vulneración de los arts. 72.1 y 165 CE. Lo mismo sucede en lo relativo a las diversas infracciones constitucionales relacionadas con la posición institucional del Senado, pues también las descartamos en el fundamento jurídico 17 del mismo, al cual procede ahora remitirse. Finalmente también, e igualmente por remisión a la STC 49/2008, procede descartar las tachas de inconstitucionalidad relacionadas con las facultades y el estatuto de los Senadores (arts. 67.2, 23.2 y, por extensión, art. 23.1 CE), dado que las mismas han de entenderse resueltas por la doctrina sentada en el fundamento jurídico 17 de la mencionada STC 49/2008.
4. Sentado lo anterior, podemos ya comenzar a examinar las alegaciones de los Senadores recurrentes específicamente dirigidas contra el nuevo apartado 7 del art. 184 RS. El citado precepto supone la concreción del régimen jurídico de la participación de las Asambleas autonómicas en el procedimiento de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional que han de ser elegidos por el Senado, es decir, lo que en la STC 49//2008 denominamos (fundamento jurídico 9) la segunda fase o momento en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional que corresponden al Senado, esto es, la elección definitiva de los Magistrados por parte de dicha Cámara.
A estos efectos, deberemos confrontar el precepto recurrido con la norma que constituye su parámetro de constitucionalidad, lo cual implica analizar su concreto contenido normativo, a fin de ponerlo en relación con lo que dispone el art. 159, en especial su apartado 1, que atribuye a distintos órganos constitucionales del Estado la función de propuesta al Rey de los doce Magistrados que componen el Tribunal Constitucional, a fin de comprobar si, como alegan los Senadores recurrentes, efectivamente se produce el desapoderamiento del Senado de una de sus funciones constitucionales o, si por el contrario, la regulación cuestionada ha de entenderse ajustada a lo que dispone el art. 159 CE.
Pues bien, debemos rechazar, como seguidamente se razonará, la que cabe considerar como la primera tacha de los recurrentes, referida a que el precepto impugnado impide al Senado descartar candidatos presentados por los Parlamentos autonómicos que no reúnan los requisitos constitucional y legalmente establecidos para ser nombrados Magistrados del Tribunal Constitucional, pues el propio precepto impugnado claramente deja en manos de la Cámara Alta la facultad de controlar que los candidatos presentados por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas cumplen los requisitos exigidos.
En efecto, conviene reparar en que el nuevo apartado 7 del art. 184.RS precisa que la elección por el Senado de los cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional se regirá por el procedimiento general aplicable a las propuestas de nombramiento, de designación o de elección de personas para ocupar cargos públicos en órganos constitucionales y otros órganos estatales, previsto en el Capitulo I del Título IX del Reglamento del Senado (regulación a su vez introducida en la reforma del Reglamento del Senado de 15 de junio de 2000), con las especialidades introducidas por el propio apartado 7 del art. 184 RS. Tales especialidades pueden entenderse referidas a tres cuestiones distintas, en torno a las que, sucesivamente, debemos centrar nuestra atención: la apertura del plazo para la presentación de candidaturas por los Parlamentos autonómicos; la elaboración, a partir de tales candidaturas, por la Comisión de Nombramientos del Senado de una propuesta que incluya tantos candidatos como puestos a cubrir a fin de que la misma sea sometida a la aprobación del Pleno y, en tercer lugar, la facultad conferida a dicha Comisión a fin de que pueda proponer candidatos distintos de los propuestos en sede autonómica, en el caso de que no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes.
5. Así pues, el precepto reglamentario impone, en primer lugar, al Presidente del Senado la obligación de comunicar a los Presidentes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la apertura del plazo para la presentación de candidaturas, lo que a su vez permitirá que, en dicho plazo, cada Asamblea pueda presentar hasta dos candidatos. Así, tal y como aparece recogido en el precepto impugnado, la presentación de candidatos a Magistrados se formula como una posibilidad o facultad de las Cámaras autonómicas. Al respecto, nada ha de reprocharse a esta previsión procedimental, la cual tiene como finalidad hacer posible, en el sentido derivado de lo dispuesto en el art. 16.1 LOTC, la intervención de los Parlamentos autonómicos en la elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional que corresponden al Senado en lo que podemos considerar, (STC 49/2008, FJ 9 in fine), la primera fase o momento de dicha elección.
Ahora bien, el hecho de que el Reglamento del Senado configure la presentación de candidaturas por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas como una facultad de éstas -plenamente respetuosa, en principio, con el ámbito propio de actuación que les corresponde- no puede obviar que el Senado está compelido a cumplir, en todo caso, con la función y deber constitucional que tiene encomendado en exclusiva, de conformidad con el art. 159.1 CE, en relación con el art. 66.2.CE.
En cuanto a los posibles candidatos a proponer resulta de capital importancia lo previsto en el art. 159.2 CE, pues de dicho precepto constitucional podemos inferir la exigencia de que los candidatos a Magistrado respondan a un perfil específico. Dicho perfil está integrado por la necesidad de pertenecer a determinadas categorías profesionales (Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, Funcionarios públicos y Abogados) a lo que se añade la obligatoriedad del ejercicio profesional durante un determinado período de tiempo (más de quince años) y, finalmente, la exigencia de ser jurista de reconocida competencia en la función o profesión respectiva. Expresión ésta última que encierra un juicio de valor, referido a la competencia profesional de los candidatos, cuya apreciación corresponde, en primera instancia, a los habilitados por la LOTC y el Reglamento del Senado para proponer candidatos y en definitiva, al legitimado para formular la propuesta de nombramiento al Rey y que, no ha de ser apreciada en abstracto, sino, precisamente, en atención al desempeño profesional del concreto candidato presentado.
De acuerdo con ello, en la primera fase o momento de la elección, los órganos legitimados para efectuar propuestas han de acreditar que los candidatos cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo así como su idoneidad para ocupar el puesto (art.184.3 RS, aplicable por remisión expresa del aquí impugnado). En relación con esto último, la afirmación del Abogado del Estado según la cual los candidatos serían presentados por los grupos parlamentarios del Senado a partir de los previamente propuestos en sede autonómica, si bien no es una interpretación imposible del precepto, más lógico es pensar que dicha propuesta ha de hacerse directamente al Senado desde las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y, consecuentemente, que la carga de acreditar de forma indubitada que los candidatos cumplen los requisitos exigidos para desempeñar el cargo ha de pesar sobre aquellos que los proponen, es decir, las Asambleas autonómicas.
Así, interpretando sistemáticamente el art. 184.7 RS, resulta que a la presentación de candidatos realizada por los Parlamentos autonómicos les resulta aplicable, por remisión expresa, lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del mismo art. 184 RS. Esta expresa remisión implica que sobre los Parlamentos autonómicos pesa una primera obligación, consistente en la carga de acreditar que los candidatos presentados cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo, obligación que trae aparejada la necesidad de exponer los méritos profesionales y demás circunstancias que indiquen, en opinión del proponente, la idoneidad de los candidatos presentados para el puesto (art. 184.3 RS). Asimismo, y de acuerdo con el ya citado art. 184.4 RS, conlleva también la posibilidad de que la Mesa de la Cámara, previa, en su caso, solicitud a la Comisión de Nombramientos de su criterio al respecto, pueda decidir sobre la inadmisión de las candidaturas presentadas si aprecia, en alguno de los candidatos propuestos, el incumplimiento de los requisitos constitucional y legalmente exigibles, inadmisión que determinaría, llegado el caso, la presentación, por los Parlamentos autonómicos, de nuevos candidatos, en el plazo al efecto establecido por la Mesa del Senado, en aplicación de la previsión del art. 184.4 RS, al que expresamente remite el nuevo apartado 7 a) añadido en la Reforma de dicho Reglamento objeto del presente proceso.
Por último, obvio es decir que el cumplimiento de los requisitos para poder ser candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, en esta primera fase, relativa a la propuesta de los mismos, no garantiza la elección en la segunda y definitiva fase, correspondiente en exclusiva al Senado, pues esto último dependerá, evidentemente, de la decisión que al respecto adopte el Pleno de la Cámara Alta mediante el voto secreto e individual de sus miembros (art. 186 RS).
6. En cuanto a la segunda cuestión que cumple examinar, la relativa a la propuesta que la Comisión de Nombramientos ha de realizar al Pleno de la Cámara, procede comenzar señalando que, como ya hemos indicado, corresponde a la propia Mesa de la Cámara, de acuerdo con el procedimiento diseñado reglamentariamente, [art. 184.4 RS, al que remite el art. 187.4.a)] el control inicial, en el momento de la admisión a trámite de la candidatura, acerca del cumplimiento de los requisitos exigidos para desempeñar el cargo y a la Comisión de Nombramientos del Senado, previa remisión por la Mesa de la Cámara de las candidaturas admitidas (art. 184.5 RS), examinar especialmente la idoneidad de los candidatos propuestos a fin de elevar al Pleno la correspondiente propuesta.
La citada Comisión (art. 185 RS) está presidida por el Presidente del Senado e integrada por los portavoces de los grupos parlamentarios de la Cámara, adoptando sus acuerdos en función del criterio de voto ponderado (art. 185.2 RS). Para cumplir con su concreto cometido se dispone, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo (art. 185.3 RS), la necesaria comparecencia de los candidatos, solicitándoles aclaraciones sobre cualquier extremo relacionado con su trayectoria profesional o sus méritos personales (art. 185.4 RS), estableciéndose que la no comparecencia elimina la posibilidad de someter la propuesta al Pleno. Dicha comparecencia tiene por finalidad valorar las cualidades de los candidatos para que la Comisión de Nombramientos pueda formarse el oportuno criterio a fin de elevar la propuesta que ha de realizar al Pleno en relación a un nombramiento de tan alta significación. En ese mismo sentido, el art. 16.2 LOTC dispone la obligación de comparecencia de los candidatos, en los términos que establezcan los Reglamentos de las Cámaras.
Por todo lo expuesto se colige con facilidad que nada pueda oponerse al hecho de que, de acuerdo con el precepto impugnado, la Comisión de Nombramientos del Senado, una vez formado su criterio acerca de la concurrencia en los candidatos de los requisitos necesarios para su designación como Magistrados, eleve, en su caso, al Pleno de la Cámara una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir. Se trata de una previsión procedimental interna en orden al cumplimiento de la función asignada por el art. 159.1 CE, la cual, evidentemente, no compele al Pleno a aceptar la propuesta formulada, ya que este último órgano expresa, mediante la requerida votación, su propio juicio sobre los candidatos propuestos por la Comisión de Nombramientos.
7. Procede ahora analizar la tercera cuestión a la que antes nos hemos referido, esto es, la facultad atribuida a la Comisión de Nombramientos del Senado para incluir candidatos distintos de los inicialmente propuestos, previsión cuya funcionalidad responde a la necesidad de establecer una cláusula de cierre aplicable para el caso de que el sistema ordinario de elección, derivado de lo dispuesto en el art. 16.1 LOTC, no permitiera al Senado ejercer, conforme al art. 159.1 CE, su facultad de designación, cumpliendo de esa forma con su función constitucional. Al respecto los Senadores recurrentes consideran dicha previsión inconstitucional, con fundamento en el bloqueo al que se puede ver abocado el Senado si el Pleno rechaza la propuesta de candidatos que le haya elevado la Comisión de Nombramientos, previamente seleccionados de entre los presentados por los Parlamentos autonómicos, lo que impediría el cumplimiento por el Senado de su función constitucional de elección de Magistrados constitucionales. Para dar respuesta a dicha alegación debemos partir de lo que, en un fundamento jurídico anterior, ya hemos señalado respecto a lo dispuesto en el art. 159.2 CE, en punto a los requisitos que han de ser cumplidos para poder ser designado Magistrado del Tribunal Constitucional.
Pues bien, tal y como se regula constitucionalmente la cualificación necesaria para el desempeño del cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional parece claro que el Senado ha de establecer su propia previsión procedimental, por imperativo del propio art. 159.1 CE y del carácter del Reglamento del Senado como norma directamente ordenada a la Constitución, para optar, de entre los diversos candidatos que responden al perfil determinado en las normas aplicables, por aquellos que sean avalados por la votación cualificada en el seno de la Cámara. Así, puesto que, por mandato constitucional, la elección de los magistrados corresponde al Senado el que los finalmente propuestos al Rey para su nombramiento hayan de proceder de los previamente presentados por las Asambleas autonómicas, como dispone el segundo párrafo del art. 16.1 LOTC, dependerá, en primer lugar, del cumplimiento por los mismos de los requisitos exigidos para los Magistrados del Tribunal Constitucional en el art. 159 CE, cumplimiento que, en términos que ya hemos tenido ocasión de exponer, deberá ser justificado por los proponentes de los candidatos presentados y oportunamente valorado por los órganos de la Cámara Alta, con carácter previo a la decisión final de ésta última. Igualmente, en segundo lugar, resultará precisa la inclusión del candidato o candidatos en la propuesta que la Comisión de Nombramientos formule al efecto y, finalmente, la obtención de la mayoría constitucionalmente requerida en la votación plenaria, votación en la cual, en coherencia con la prohibición constitucional de mandato imperativo derivada del art. 23 CE, se expresa la libre facultad de la que han de gozar los Senadores para elegir a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a fin de poner así término a un procedimiento en cuya fase inicial se ha previsto la participación autonómica.
8. En relación con lo que acabamos de exponer, recordaremos que en la ya citada STC 49/2008 y en relación a lo que denominamos la primera fase o fase de propuesta de candidatos que corresponde realizar a los Parlamentos autonómicos, señalamos que (FJ9): “los candidatos a Magistrado deben cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente para poder desempeñar su función y que la elección de los Magistrados por parte del Senado no puede ser obstaculizada por la actuación de los Parlamentos autonómicos”, circunstancia esta última que, ciertamente, sería evitada con la dicción literal del precepto impugnado, la cual permitiría a la Cámara reaccionar ante el supuesto, improbable pero no imposible, de que hubieran sido presentados menos candidatos que puestos a cubrir. En tal supuesto entraría en juego la regla contemplada en el inciso final del art. 184.7 b) RS, de forma que la Comisión de Nombramientos elevaría al Pleno del Senado una propuesta que incluiría candidatos surgidos de las propuestas formuladas en el seno de la propia Cámara.
Asimismo, el antedicho riesgo de obstaculización de la función constitucional del Senado tampoco se materializaría en el caso de apreciarse que alguno de los candidatos propuestos no reúne los requisitos constitucional y legalmente exigibles, tal y como ya hemos comprobado en un fundamento jurídico anterior
Sin embargo, en el supuesto excepcional de que el sistema de elección de los Magistrados constitucionales previsto con carácter general no culmine con dicha elección, la cuestión que, de acuerdo con las específicas alegaciones de los Senadores recurrentes, centra el debate procesal es, precisamente, la interpretación que haya de atribuirse a dicho inciso relativo a la falta de candidatos suficientes de entre los que hubieran debido ser presentados por las Asambleas Legislativas Autonómicas, supuesto que habilitaría al Senado, de acuerdo con el propio art. 184.7 RS, a tomar en consideración otras candidaturas distintas surgidas en su propio seno, a fin de evitar la paralización del proceso de designación. Dicho en otros términos, la cuestión es, pues, si el procedimiento de designación permite que el Senado pueda en todo caso cumplir con su obligación constitucional de proveer a la designación de cuatro Magistrados. En relación con ello, en el caso que nos ocupa no estamos ante un problema referido a la falta de libertad radical de la Cámara, sino al alcance de esa libertad, pues la cuestión es, sencillamente, hasta dónde puede llegar su “libertad de rechazo” de las candidaturas presentadas por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Esto es, hay que decidir si la Cámara, en realidad, es efectivamente libre para no aceptar a los candidatos propuestos por los Parlamentos autonómicos, pues es obvio que si la Cámara sólo tuviera una capacidad de rechazo, reactiva, frente a las propuestas autonómicas, su libertad de elección sólo habría quedado asegurada con el sacrificio de su obligación de designar cuatro Magistrados.
9. Para responder a estas cuestiones hemos de tener presente que es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que, en un proceso abstracto como resulta ser el recurso de inconstitucionalidad, es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación (por todas, STC 176/1999, FJ3). En este caso, como se apreciará, dicha operación interpretativa, que encuentra su anclaje en el principio de conservación de la norma atendiendo a la presunción de constitucionalidad de la que goza por resultar emanada de un legislador democrático, resulta posible, pues no estamos aquí ante un supuesto en el que exista un conflicto evidente e insalvable entre el precepto reglamentario impugnado y las normas o principios constitucionales que integran su parámetro de control, señaladamente, el art. 159.2 CE.
En principio, debemos partir de que la valoración respecto a si las candidaturas presentadas resultan ser suficientes corresponde apreciarla en exclusiva al Senado en el curso del procedimiento encaminado a la designación de Magistrados del Tribunal Constitucional que la propia Cámara ha establecido. De acuerdo con dicho procedimiento, la referida cuestión, relacionada con la necesaria apreciación por parte de los órganos del Senado (Mesa, Comisión de Nombramientos y Pleno, sucesivamente) del cumplimiento por los candidatos presentados de los requisitos para ser nombrado Magistrado del Tribunal Constitucional así como de su idoneidad para el cargo, puede suscitarse en diversos momentos durante el proceso de designación e igualmente solventada de modos también diversos, a algunos de los cuales ya nos hemos referido en la presente sentencia. De esta forma, podemos apreciar que la Cámara es plenamente libre en relación con el juicio de idoneidad que le merezcan las distintas candidaturas ante ella presentadas. No lo es sólo en cuanto al cumplimiento de los requisitos de naturaleza puramente objetiva (tales como la condición de jurista o el tiempo de ejercicio de una profesión jurídica), o de aquéllos (como el reconocido prestigio) cuya concurrencia es indisociable de un juicio de valor, sino también, muy especialmente, en lo que hace al criterio en cuya virtud, satisfechos todos esos requisitos y condiciones, termina decidiéndose por cuatro concretos candidatos. Criterio éste, evidentemente, de estricta discrecionalidad política, dejado a la apreciación del Senado, razón por la que, en definitiva, el nuevo procedimiento de selección de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional no puede abocar indefectiblemente a aceptar en todo caso a los propuestos por los Parlamentos autonómicos.
Por ello, la interpretación del concreto inciso controvertido guarda así directa relación con la concurrencia de una situación excepcional como sería aquella en la que, los candidatos inicialmente presentados no recibieran el apoyo necesario en el seno de la propia Comisión de Nombramientos, a fin de figurar en la propuesta que a la misma cumple formular o si, definitivamente, todos o algunos de los propuestos por dicha Comisión no alcanzaren en el Pleno de la Cámara la mayoría minima de tres quintos que la Constitución establece para su designación, situación que, por el riesgo de conducir a la paralización del proceso de designación, ha de ser evitada en razón precisamente de la relevancia de la función constitucional de designación que el Senado ha de cumplir.
Para ello hemos de partir necesariamente del antes aludido principio de conservación de la norma, teniendo en cuenta, además, que, como señalamos en la STC 49/2006, FJ14,: “el tenor literal del art. 16.1 LOTC permite que el Reglamento del Senado pueda, entre otras fórmulas, prever, incluso, mecanismos que hagan posible que sea la propia Cámara la que proponga candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional en el supuesto excepcional de que el sistema de elección de dichos Magistrados previsto con carácter general no culmine con esta elección, garantizando así que la Cámara Alta cumpla con su obligación constitucional”.
Llegados a este punto, hemos de señalar que tampoco puede negarse que la referencia del precepto impugnado a la falta de candidatos “suficientes” es susceptible de ser interpretada en un sentido literal o meramente numérico, esto es, relativo a la presentación por las instancias autonómicas de candidatos bastantes en relación con los puestos a cubrir, pero también en otro cualitativo o de mérito, de forma que, en este segundo sentido, solamente serán consideradas suficientes las candidaturas de aquellas personas, sobre las que pueda recaer el apoyo de la Cámara expuesto en la exigencia de que obtengan el voto favorable de, al menos, tres quintos de los Senadores. En efecto, ha de repararse en que la referencia a la suficiencia de candidaturas [art. 184.7 b) RS] se hace en un momento del procedimiento posterior a la admisión de las presentadas por las Asambleas Legislativas (art. 184.4 RS) y, concretamente, tras la comparecencia ante la Comisión de Nombramientos de los candidatos admitidos. Es obvio que, llegados a ese punto, la única insuficiencia de candidaturas que puede darse es la causada por el resultado de las comparecencias, esto es, la provocada por el hecho de que los candidatos admitidos por la Mesa no resulten, para la Comisión, acreedores de la confianza institucional del Senado, ante cuyo Pleno, por tanto, no se elevará una propuesta para su designación. La “suficiencia” es en ese caso también cuantitativa, pero la causa de tal insuficiencia no es la de no haberse presentado a la Mesa del Senado candidaturas autonómicas en número bastante para los puestos a cubrir, sino la no aceptación de las candidaturas por la Comisión de Nombramientos. “Candidaturas suficientes” es, por tanto, en este contexto, candidaturas de mérito suficiente y en número bastante para proveer a las designaciones que corresponda en cada caso realizar al Senado.
El examen del entero procedimiento de designación corrobora esta conclusión. En efecto, ya hemos expuesto que de acuerdo con el art. 184.4 RS, la Mesa, oída la Comisión, podrá inadmitir las candidaturas -bien todas, bien algunas-, dándose cuenta de la inadmisión a la Asamblea que haya propuesto al candidato rechazado, pudiendo dicha Asamblea presentar nuevo candidato en el plazo que al efecto establezca la Mesa del Senado (art. 184.4 RS in fine).
Tras la fase de admisión de candidaturas se inicia el trámite regulado en el art.184.7 b) RS, conforme al cual la “Comisión de Nombramientos elevará al Pleno de la Cámara una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, que deberán haber comparecido previamente en la Comisión”. También hemos constatado que dicha comparecencia habrá de permitir que la Comisión se forme un criterio sobre la idoneidad de los candidatos, criterio que va más allá del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución para ser Magistrado (cuya concurrencia habrá verificado la Cámara antes de acordar la comparecencia -art. 185.3 RS) y que necesariamente ha de centrarse en las circunstancias de mérito que, sobre la base de aquellos requisitos, permitan a la Comisión establecer qué candidatos resultan susceptibles de merecer la confianza institucional del Senado a fin de, una vez que éstos hayan comparecido ante la Comisión misma, incluirlos en la debida propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir que ha de elevarse al Pleno.
En principio, tales candidatos serán los que hayan presentado las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, pero la libertad institucional, insuprimible, del Senado y, en este trámite procedimental, de su Comisión de Nombramientos, no puede llevar a la Cámara a la imposibilidad de cumplir con su obligación constitucional de designar Magistrados del Tribunal Constitucional. Imposibilidad que, como hemos examinado, podría darse tanto si las Asambleas Legislativas no atendieran a la invitación del Senado para presentar candidatos, como si los presentados no reunieran los requisitos necesarios o no resultaran, a juicio de la Comisión de Nombramientos -cuya voluntad, en virtud de su propia composición y funcionamiento, es legítimo trasunto de la del Pleno, al que, en todo caso, compete la última palabra-, merecedores de la confianza institucional del Senado. En esos casos se estaría ante el supuesto de que “no se hubiesen presentado en plazo candidaturas suficientes”, contemplado en el art. 184.7 b) RS y para el que se ha previsto que la Comisión presente otros candidatos, que no serán ya propuestos por las Asambleas, sino por los Grupos Parlamentarios del Senado con arreglo al procedimiento que se inicia con la fase de admisión regulada en los apartados 3 y 4 del art. 187 RS.
Finalmente, en coherencia con la libertad última de la que goza la Cámara en relación con el juicio de idoneidad que le merezcan las distintas candidaturas, tampoco puede descartarse que sean los Senadores, en el acto final de elección por el Pleno de la Cámara, los que, libremente y con voto secreto dentro de las funciones senatoriales que personalmente les corresponden, decidan, mediante la mayoría reforzada constitucionalmente exigida, sobre la aceptación o, por el contrario, rechacen constituir dicha mayoría, respecto a todos o alguno de los candidatos seleccionados por la Comisión de Nombramientos de entre los previamente presentados en plazo por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, lo que igualmente habría de conducir a una nueva selección de candidatos por la Comisión de Nombramientos para someterla al Pleno, esta vez proponiendo candidaturas surgidas del propio seno de la Cámara. Hipótesis en absoluto descartable en un recto entendimiento de los principios del régimen parlamentario, pues por mayor que sea la comunión de voluntades entre el Pleno y una Comisión que se rige por el principio del voto ponderado, aquél es titular de una voluntad propia y superior a la de los restantes órganos de la Cámara; voluntad que, en el caso de las designaciones de Magistrados del Tribunal Constitucional, se determina y expresa, en garantía de la independencia de los Senadores y por mor de la proscripción del mandato imperativo, mediante una votación secreta (art. 186.2 RS).
Así entendido, el supuesto reglamentario se referiría, no solamente a la inexistencia de candidaturas en número suficiente en relación con los Magistrados a designar, sino también a la eventual inidoneidad de los candidatos presentados, entendido esto último relativo no ya al incumplimiento de los requisitos formales sino al juicio subjetivo que la Cámara, a través del procedimiento reglamentariamente previsto, ha de formarse sobre los candidatos presentados y que se expresará en términos de aceptación o rechazo de los mismos.
10. A la interpretación expuesta, no ha de oponerse un rígido entendimiento del precepto controvertido que pudiera fundarse en el presunto tenor literal de la expresión “candidaturas suficientes”, lo que llevaría a limitar ese supuesto al caso de que no se hubiera presentado un número bastante de candidatos, es decir, a interpretar la suficiencia en términos cuantitativos, no de mérito pues, sin perjuicio de señalar que la segunda acepción del término “suficiente”, según el Diccionario de la RAE es “apto o idóneo”, el mismo no ha de prevalecer sobre el enunciado principio de conservación de la norma que ha de guiarnos en un proceso constitucional como el presente. Al respecto, ya hemos tenido ocasión de apreciar que la referencia a la suficiencia de candidaturas [art. 184.7 b) RS] no se vincula exclusivamente con la admisión de las presentadas por las Asambleas Legislativas (art. 184.4 RS), único momento en el que puede plantearse la insuficiencia estrictamente numérica, sino también a momentos posteriores del procedimiento, tras la oportuna comparecencia ante la Comisión de Nombramientos de los candidatos. Por ello, la insuficiencia se verificará tras la comparecencia ante la Comisión de Nombramientos de los candidatos, es decir, si la Comisión de Nombramientos no puede elevar una propuesta al Pleno porque no se han presentado candidatos o porque los que lo han sido no han merecido su confianza en el trámite de la comparecencia o bien se producirá como consecuencia de que el Pleno del Senado no acepte alguna o todas las candidaturas propuestas por la Comisión de Nombramientos.
Tampoco este Tribunal Constitucional ha de entenderse vinculado por una interpretación basada en el debate parlamentario que tuvo lugar en el proceso de elaboración y aprobación de la norma enjuiciada, pues la pretendida voluntas legislatoris, derivada de los trabajos parlamentarios, no es la única y definitiva cuando se interpreta una norma por este Tribunal en especial en casos como el presente en el que la misma se contrapondría con un entendimiento del precepto que lo hace conforme con las previsiones constitucionales, entendimiento que, por esa razón, ha de prevalecer, pues la interpretación aquí expuesta es la que, de acuerdo con un espíritu integrador y sistemático, resulta más razonable y es, además, conforme con la doctrina establecida en la STC 49/2008.
De esta forma, se evita el alegado riesgo de paralización del proceso de designación de Magistrados, pues este supuesto de frustración de las propuestas autonómicas, referido al concreto caso de que todos o alguno de los candidatos propuestos no alcance la cualificada mayoría necesaria para su nombramiento, sería uno de aquellos en los que, conforme a nuestra STC 49/2008 (FJ9), “la remisión al Reglamento parlamentario no puede cerrar las puertas a que el propio Senado pueda velar por el ejercicio constitucionalmente correcto de su función”. Se trataría, en suma, de situaciones en las que el órgano decisor debe, con arreglo a nuestra doctrina de la STC 49/2008, disponer de márgenes de maniobra para ejercer su indeclinable función constitucional. Téngase en cuenta que el objetivo del procedimiento de designación de Magistrados del Tribunal Constitucional, en el que las Asambleas autonómicas participan en la primera fase o de propuesta, ha de tender a buscar el acuerdo entre los Senadores de las distintas fuerzas políticas, que permita tanto alcanzar la mayoría cualificada exigida como asegurar el respeto a las exigencias constitucionalmente establecidas respecto del puesto a ocupar.
Evitado así el riesgo de bloqueo del Senado en el ejercicio de su función, resulta que el propio Reglamento de la Cámara garantiza el mecanismo de la elección entre diversos candidatos, los cuales, además de cumplir con los requisitos establecidos, han de ser susceptibles de generar la confianza institucional necesaria respecto a su persona y méritos, expresado en la mayoría exigida para su designación. De este modo, es a los Senadores que integran la Cámara a los que corresponderá, mediante la correspondiente deliberación y votación en la que se expresa tanto su voluntad colectiva como, en última instancia, la plena libertad en la elección, elegir, mediante una votación secreta en la que los candidatos han de obtener la mayoría cualificada exigida constitucionalmente, a aquellos que estime oportunos, de entre los juristas que aprecien que cumplen las condiciones constitucionalmente establecidas.
Por ello, ninguna objeción cabe formular a que la Cámara Alta haya de limitarse, en principio, a elegir, como indica el art. 16.1 LOTC, entre los candidatos previamente presentados por las Asambleas Legislativas autonómicas y en esa forma lo establezca en su Reglamento, pues, en todo caso, interpretado el precepto reglamentario en los términos expresados en la presente Sentencia, se garantiza que la misma pueda cumplir con la dicha función constitucional, eligiendo a otros candidatos posibles surgidos de su propio seno, en el caso de que no resulte posible cubrir todos o alguno de los puestos de Magistrados del Tribunal Constitucional por no obtener la mayoría de tres quintos los presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
En mérito de lo expuesto, y así interpretado el precepto impugnado podemos apreciar que el Reglamento del Senado, cuyo contenido propio es el de regular, con sujeción a la Constitución, su propia organización y funcionamiento rigiendo el ejercicio de las competencias que corresponden a la Cámara, ha velado adecuadamente por el ejercicio constitucionalmente correcto de esta concreta función de designación atribuida a la Cámara, evitando tanto el riesgo de bloqueo en su ejercicio como que la misma pueda quedar vacía materialmente de contenido.
En conclusión, interpretado en el sentido expuesto, el art. 184.7 RS no vulnera la Constitución.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad, declarando que el apartado 7 del art. 184 del Reglamento del Senado, introducido por el artículo único de la Reforma de dicho Reglamento aprobada el 21 de noviembre de 2007, es conforme con la Constitución, interpretado en el sentido expresado en los Fundamentos Jurídicos 9 y 10 de la presente Sentencia.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Madrid, a veinticuatro de julio 2008
