REFLOTAR EUROPA TRAS HUNDIR LA NAVE CONSTITUCIONAL
El Tratado de 2004 había encallado. La Declaración de Berlín del pasado marzo certificó que el buque constitucional, además de varado o tocado, estaba hundido, y como tal pecio sólo cabía rescatar algunos de sus más útiles y preciados tesoros. Esto es lo que ha hecho una meritoria Presidencia alemana en los contactos que dieron como fruto, en vísperas del comienzo del Consejo Europeo, de un proyecto de Mandato para la Conferencia Intergubernamental (CIG) que redactará el nuevo Tratado antes de diciembre de 2007.
El acuerdo trascendental es el abandono de la aventura constitucionalista y la convocatoria de una nueva CIG con un Mandato preciso y cerrado, como nunca hasta ahora se había hecho, para redactar un tratado sobre el modelo de los existentes, confirmando así el método tradicional de enmendar los tratados vigentes sin sustituirlos.
El Mandato pone fin a la denominación de Constitución, rechazada con firmeza por un número significativo de nuevos y viejos Estados, entre otros, Francia, Países Bajos, el Reino Unido, Polonia y República Checa. La Constitución europea aparentaba lo que no era con una absurda megalomanía. Ese término era desproporcionado, dado que su contenido material era casi idéntico al de los vigentes tratados, y las reformas, ni jurídica ni políticamente, justificaban el cambio terminológico, y menos aún conceptual, pues seguía siendo una estructura política y jurídica de Derecho Internacional. Los Estados han ido percibiendo que el fallido Tratado podía crear una dinámica que alteraba las relaciones básicas entre Europa y los Estados miembros y han reaccionado sin contemplaciones frente a la retórica estatalizante y tanto camelo constitucional. Cundió fa desconfianza sobre la deriva constitucionalista y de que ésta pudiera acabar siendo inmanejable, y fuera más que una mera concesión al nominalismo.
Se agradece esta clarificación; la UE es una organización internacional anclada en el Derecho Internacional, en cuyo marco ha conseguido ser un ejemplo de paz y bienestar para el resto del mundo en el respeto a la permanencia de sus Estados. Con buen sentido, el Consejo Europeo ha acordado que es el momento de desinflar la burbuja constitucional y las falsas expectativas grandilocuentes sobre un proceso cuyo horizonte hay que anclar en la realidad del Derecho Internacional y del protagonismo insoslayable de los Estados y, a través de éstos, de su ciudadanía. Hay que decir la verdad sobre lo que existe y lo que es posible.
Junto a la retórica constitucionalista ha caído, como fichas de dominó, toda su liturgia: el nombre de Ministro de Asuntos Exteriores; la referencia al himno, bandera y lema; la denominación de leyes, etcétera. En relación con el Ministro, se recupera en parte la denominación actual de Alto Representante para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad [se ha acordado llamarlo Alto Representante de la Unión Europea], pero sus atribuciones y funciones permanecen tal como se pactaron en el Tratado de 2004: asume todas las relaciones exteriores, será vicepresidente de la Comisión y podrá presidir el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE.
Se redactará un Tratado al modo tradicional, que modifique a los dos vigentes: dará nueva estructura al Tratado de la UE y el de la Comunidad Europea -desaparece este nombre- pasará a titularse Tratado sobre el funcionamiento de la UE. Sarkozy ya había negociado con Merkel un proyecto más breve y simple que se refleja en el Mandato para la Conferencia diplomática convocada y en el que lo importante es que el nuevo Tratado de la UE no se parezca al de 2004, aunque asuma sus avances en materia de eficacia y democracia. Cualquier parecido en la forma con el Tratado de 2004 presionaría sobre el Gobierno holandés para repetir el referéndum con un efecto parecido en Francia y en el Reino Unido. Dependerá de cómo se redacte la nueva versión del Tratado de la Unión Europea para comprobar si habrá o no una adecuada simplificación que contribuya a ordenar la casa europea y ésta resulte más accesible para sus ciudadanos.
¿Qué materias se han rescatado del fallido Tratado? Si había que ceder en las pretensiones de los Estados del no, también había que acoger los aspectos sustantivos que motivaron el sí de 18 Estados. Se ha aceptado romper el paquete mediante el rescate selectivo, sin afectar a la sustancia y a los equilibrios logrados en 2004. La propuesta alemana para el consenso mínimo fue dejar pactada antes del comienzo de la cumbre la personalidad única de la Unión, que facilitará su acción internacional y su visibilidad, su fusión con la Comunidad Europea y la eliminación de la estructura de pilares (lo que sería muy positivo, entre otras cosas, para permitir de forma integrada la gestión de las fronteras), si bien se respeta la especificidad de los mecanismos de la política exterior y de seguridad común.
La Presidencia alemana logró previamente que se aceptaran del Tratado fracasado sus principios básicos -rebajando a la libre competencia de su carácter de objetivo sin-otra repercusión-, la estructura institucional, la delimitación de competencias, la retirada de un Estado, el sistema de revisión -aceptando el aumento o la reducción de las competencias- y una presidencia del Consejo Europeo fuerte que pondrá fin al sistema de rotación semestral asegurando coherencia, visibilidad y continuidad. Pero se desecharán las denominaciones de leyes y leyes marco, y se mantiene el asentado sistema de los reglamentos, directivas y decisiones como parte del desmontaje de la megalomanía constitucionalista. Para no deshacer los equilibrios logrados se incluyó en el rescate una buena parte de las materias en que se redujo la unanimidad, medida imprescindible en una Unión de 27 Estados.
Grande fue el precipicio que separó a Polonia de todos los demás sobre el peso de los Estados en las votaciones del Consejo. Los Tratados vigentes reconocen a Polonia (y a España) 27.votos; a Alemania, 29. Ahora tenemos un peso muy próximo a Alemania a pesar de que nos dobla en población. Las nuevas reglas rescatadas nos pondrán a cada uno en su sitio, pero casi ad calendae graeca; la doble mayoría consistirá en el doble umbral cumulativo del 55 % de Estados que representen el 65 % de la población. No favorece a España, pero nos costó conseguir esas dos cotas en el 2004 frente a la ruindad de Giscard (que defendía el 50 y 60, respectivamente) o de Prodi (50 y 50), y España, con buen sentido, manifestó que no reabriría el debate. La oferta alemana, con mediación francesa, ha sido aplicar a la doble mayoría el efecto del retraso del fallido Tratado, pues si España en 2004 logró retrasar su vigencia al 2009, ahora se difiere la entrada en vigor de la doble mayoría a una legislatura posterior (2014), con prórroga excepcional hasta el 2017, permitiendo el uso de un freno o contrapeso a un grupo de Estados de una minoría perdedora consistente en el bloqueo temporal de decisiones para tratar de llegar a un acuerdo satisfactorio para la minoría.
Este mecanismo (compromiso de Ioánnina de 1994) fue la compensación que logró Felipe González en 1994 frente a la ampliación a Austria, Finlandia y Suecia, y que de nuevo España resucitó en el Tratado constitucional (Declaración 5). Nada nuevo bajo el sol de la Unión. Pero lo que sí es nuevo es que ésta haya cedido ante los gemelos ultraconservadores polacos, que no han dudado en ofender a Alemania y a la reconciliación europea, haciendo el cálculo macabro sobre el peso de la población polaca si no hubiera habido la Segunda Guerra Mundial.
También ha sido rescatado y reforzado el mecanismo de alerta temprana mediante el cual los parlamentos nacionales participarán en el proceso legislativo: podrán sacar tarjetas amarillas a la Comisión, nunca directamente la roja -devolución del proyecto-, si bien el Consejo y el Parlamento Europeo podrán fácilmente transformarlas en roja cuando defiendan el respeto al principio de subsidiariedad (la UE sólo actuará en materias compartidas cuando haya un problema de envergadura europea, la acción de los Estados y sus regiones sea insuficiente y la UE pueda ser más eficaz).
La Carta de los Derechos Fundamentales representó la mayor diferencia con el Reino Unido; la presidencia alemana presentó como solución de compromiso su exclusión del articulado, pero su entrada por la puerta trasera mediante una referencia cruzada, lo que le confiere fuerza vinculante. Todos satisfechos. La fórmula ingeniosa ya había sido propuesta por el PE en el 2000 con ocasión del Tratado de Niza. Siempre he dicho que la UE necesita rumiar durante tiempo hasta digerir cualquier avance. Paso a paso.
Finalmente, hay que celebrar que haya habido consenso para salir del atolladero y que la locomotora franco-alemana funciona. No se puede seguir perdiendo el tiempo mirándonos el ombligo institucional frente un mundo global muy competitivo que, aun siendo 27 Estados, nos hace débiles a los europeos. Tenemos graves problemas colectivos que resolver y no admiten improvisaciones, como los suministros energéticos, la seguridad frente al terrorismo islamista, el cambio climático o la competitividad en las nuevas tecnologías.
Y celebrar también la actitud mostrada por España en las últimas semanas con una clara voluntad de colaborar con Francia y Alemania, desmarcándose ostensiblemente de las alianzas con los renegados que ha venido liderando el Reino Unido. Claro que el amortizado Tony Blair, tras renegar de su religión protestante para convertirse en fiel católico romano, quién sabe si también cambiará su fe aislacionista por la europeísta de la Presidencia del Consejo Europeo en el 2009. Bruselas bien vale una misa...
