Antecedentes
La última reforma significativa del Tratado de la Unión y de los Tratados de las Comunidades Europeas, acordada en Niza en 2000, pronto se consideró insuficiente para hacer frente a las exigencias que conllevaría la ampliación de la Unión a los países de Europa Central y Oriental y a las nuevas necesidades impuestas por una cambiante realidad en el plano económico, social e internacional, al mismo tiempo que se hacía sentir entre la clase política europea el desapego que los ciudadanos aparentaban por los asuntos europeos, lo que suponía una notable rémora para el avance del proceso de integración.
Ante dicha situación, en la misma Conferencia Intergubernamental de Niza se hizo un llamamiento a un debate amplio y profundo sobre el futuro de la Unión, que tendría su resultado final en una nueva Conferencia Intergubernamental que se celebraría, en principio, en el año 2004.
Punto de inflexión importante en este proceso fue la decisión de convocar una Convención Europea que reuniera a los principales participantes en este debate, decisión que tuvo lugar en la Declaración de Laeken, adoptada en el Consejo Europeo de Laeken, en diciembre de 2001.
Dicha Convención inició sus trabajos el 28 de febrero de 2002 y los finalizó el 18 de julio de 2003, y en ella se quiso dar un paso significativo en términos cualitativos en el proceso de la construcción europea. Así, el citado 18 de julio el Presidente de la Convención entregó el resultado final de los trabajos realizados hasta ese momento: el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.
Posteriormente, el 4 de octubre de 2003 se iniciaron los trabajos de la Conferencia Intergubernamental. Los Jefes de Estado y Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea alcanzaron un acuerdo político los pasados 17 y 18 de junio de 2004 sobre el proyecto del Tratado en cuestión, y está previsto que la firma de este Tratado por todos los países de la Unión tenga lugar en Roma el próximo día 29 de octubre.
Estructura del Tratado
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa constituye una auténtica refundación jurídica de la Unión Europea. En efecto, de acuerdo con el artículo IV-437, de su Parte IV, el Tratado Constitucional deroga el Tratado de la Comunidad Europea y el Tratado de la Unión Europea, así como, en las condiciones previstas en el Protocolo anejo, los actos que les han completado o modificado. Del mismo modo, quedan derogados los Tratados de Adhesión, puesto que constituyen instrumentos de adhesión a Tratados que se derogan: Dos Protocolos anejos contienen las disposiciones de los Tratados de Adhesión que permanecen en vigor.
España, a partir de la entrada en vigor del Tratado Constitucional, no será ya miembro de la Comunidad y de la Unión Europea al amparo del Tratado de Adhesión de 1985, sino que lo será, como el resto de los Estados miembros, en virtud del propio Tratado Constitucional.
El Tratado se divide en cuatro partes:
Parte I: contiene los objetivos, los valores y los principios relativos al reparto de competencias entre la Unión y los Estados Miembros, así como las disposiciones institucionales básicas de la Unión. Aunque el Tratado Constitucional “construye” sobre la base de lo ya existente, esta Parte I contiene importantes novedades y muchos de sus artículos son originales en su redacción.
Parte II: contiene la Declaración de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal y como fue proclamada en Niza en diciembre de 2000, con algunas modificaciones en su preámbulo y en las disposiciones finales de naturaleza horizontal relativas al ámbito de aplicación y a la interpretación de su contenido.
Parte III: contiene las bases jurídicas de las políticas comunes, así como el desarrollo de las disposiciones relativas al funcionamiento de la Unión esbozadas en la Parte I, del mismo modo que reproduce, casi sin modificaciones, el contenido del Tratado de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea. Los principales cambios son aquéllos que atañen al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y a la acción exterior de la Unión Europea. Cabe reseñar, igualmente, la inclusión en el Tratado de nuevas bases jurídicas en temas como la energía, la protección civil, la cooperación administrativa, el deporte o el turismo.
Parte IV: contiene las disposiciones generales y finales. Su articulado se refiere, fundamentalmente, a la sucesión y continuidad jurídica entre las actuales Comunidad y Unión Europeas y la nueva Unión Europea, a la aplicación territorial, a los procedimientos de revisión y a la ratificación y entrada en vigor, así como a las versiones auténticas del Tratado Constitucional.
El Tratado constitucional tiene treinta y seis Protocolos anexos. Veintiocho de estos Protocolos reproducen Protocolos ya existentes en los actuales Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea, como es el caso de los Protocolos relativos a Schengen, a la Unión Económica y Monetaria, a ciertas derogaciones acordadas en determinados ámbitos en relación con Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, etcétera.
En la mayor parte de estos veintiocho casos los Protocolos en cuestión han experimentado pequeñas adaptaciones si son comparadas con los textos hoy vigentes. No obstante, hay Protocolos que han sufrido profundas reformas como, por ejemplo, el relativo al papel de los Parlamentos nacionales o el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
Existen, sin embargo, ocho Protocolos de nueva planta: sobre determinadas disposiciones transitorias aplicables a las instituciones; sobre el Eurogrupo; sobre las modificaciones del Tratado EURATOM; sobre la cooperación estructurada permanente en materia de defensa; sobre la adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos; sobre las disposiciones todavía aplicables de las Actas de Adhesión de 2003, y sobre los actos y Tratados que completaron o modificaron el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el Tratado de la Unión Europea.
Riesgos característicos
Pese a su obviedad y ante la trascendencia jurídica y política de este texto, es necesario afirmar que se trata de un Tratado Internacional, tanto desde un punto de vista formal, como material, si se atiene en particular a lo que concierne a su entrada en vigor y a su eventual modificación ulterior. Pero no puede negarse por ello que este mismo texto tiene también, por su contenido general, muchas de las características propias de un texto constitucional, con lo que no se quiere afirmar que un texto constitucional no pueda surgir o nacer de un Tratado, si no resaltar que la ratificación y la eventual revisión posterior del Tratado requieren la expresión unánime del consentimiento de todos los Estados miembros.
Al efecto, es importante señalar las características más relevantes del Tratado:
La consolidación en un solo texto de los actuales Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea, sistematizando y simplificando sus principales disposiciones. Se procede también a su actualización, así como a la inclusión de una serie de nuevos preceptos referentes a la Parte I, fundamentalmente, y a los capítulos de la Parte III sobre el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, y la acción exterior de la Unión.
La integración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, proclamada solemnemente en diciembre de 2000, en el futuro Tratado, dotándola de carácter jurídicamente vinculante. Se incluye, igualmente, una cláusula habilitante que permitirá a la Unión, como tal, adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos, decisión que será adoptada por mayoría cualificada de los Estados Miembros y que someterá a la Unión al control externo del Tribunal de Estrasburgo en materia de Derechos Humanos.
La inscripción clara de ciertos principios fundamentales que regulan las relaciones entre la Unión y sus Estados Miembros: principio de atribución de competencias, principio de cooperación leal, principio de primacía del Derecho de la Unión, principio del respeto de la identidad nacional de los Estados incluyendo sus estructuras políticas y constitucionales, etcétera.
El reconocimiento de una personalidad jurídica única a la Unión Europea, facilitado por la “fusión” de los Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea en un solo texto, y por la desaparición de la estructura de “pilares” creada por el Tratado de Maastricht de 1992.
La simplificación de los instrumentos y procedimientos de acción de la Unión. Los instrumentos normativos previstos en el Tratado (Título V de la Parte I) son:
Actos legislativos: Leyes y Leyes Marco europeas, que reemplazan a los actuales Reglamentos y Directivas.
Actos no legislativos: reglamentos y decisiones europeas.
Actos no obligatorios: recomendaciones y dictámenes.
La introducción de la posibilidad de que el legislativo comunitario (Consejo y Parlamento Europeo) confiera a la Comisión el poder de aprobar reglamentos delegados que completen o desarrollen elementos no esenciales de la ley o de la Ley Marco. Se pretende dotar de una mayor agilidad al procedimiento normativo comunitario.
La generalización del actual procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario, lo que supone el acuerdo de Consejo y Parlamento Europeo para poder adoptar normas de derecho derivado de la Unión Europea.
La clasificación de las competencias de la Unión en tres tipos de categorías: exclusivas, compartidas y medidas de apoyo. Conviene señalar que, mientras que la lista de materias de las competencias exclusivas y de las medidas de apoyo tiene carácter exhaustivo, la lista de materias relativas a las competencias compartidas es indicativa, definiéndose por oposición a todos aquellos ámbitos de actuación que no tienen carácter exclusivo ni de medidas de apoyo. Tanto el carácter no exhaustivo de las competencias compartidas, como la subsistencia de una cláusula de flexibilidad, son una garantía mínima para permitir la evolución de la Unión y su adaptación a las nuevas necesidades de la realidad social y económica.
La previsión de un nuevo papel para los Parlamentos nacionales a la hora de verificar el cumplimiento del principio de subsidiariedad.
