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  • EDICIÓN DE 05/08/2004
 
 

STS DE 08.06.04 (REC. 219/2000; S. 3.ª). COMUNICACIONES. CORREOS. CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS REGLAMENTOS. RECURSO DIRECTO

05/08/2004
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Da lugar la Sala, en parte, a los recursos entablados por las asociaciones recurrentes, contra el RD 1829/1999 por el que se aprueba el Reglamento regulador de la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, declarando la nulidad, por contrarios a Derecho, de varios de sus preceptos.

Por una parte, al haberse acreditado que se omitió el preceptivo dictamen del Consejo General del Poder Judicial, por tratarse la controvertida de una disposición general que afecta a normas procesales. Lo mismo ocurre respecto de la previsión relativa a la orden judicial, sustitutoria de la del remitente o destinatario, para conocer el texto o contenido de cartas o paquetes postales de carácter personal que, por afectar al ejercicio de derechos fundamentales, también requiere de ese preceptivo informe.

De otra parte, y por virtud de lo establecido en la Directiva 97/67/CEE, de 15 diciembre, porque los Estados miembros no tienen derecho a reservar a los proveedores del servicio universal la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de envíos que se realicen de esta manera, no encontrándose facultados para añadir requisitos más restrictivos a los conceptos definidos por la Directiva, habiendo vulnerado ésta los requisitos de autoprestación recogidos en el Reglamento impugnado, que son adicionales.

Concluye la Sala que ha de prosperar también la crítica que se efectúa respecto del concepto de “carta” que, a su juicio, implica una extralimitación o extensión desmedida, pues conlleva la ampliación de dicho término a una serie de envíos que no están previamente definidos.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 08 de junio de 2004

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 219/2000

Ponente Excmo. Sr. Óscar González González

En la Villa de Madrid, a ocho de Junio de dos mil cuatro. En el recurso contencioso-administrativo nº 1/219/2000 y acumulado 220/2000, interpuesto por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA y por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA, representadas por la procuradoras Doña María José Corral Losada y Doña Paloma Thomás de Carranza y Méndez de Vigo respectivamente, con asistencia de letrado, contra el Real Decreto nº 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales; habiendo intervenido como parte demandada la Entidad Pública CORREOS Y TELÉGRAFOS y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representadas y dirigidas por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el Boletín Oficial del Estado de fecha 31 de diciembre de 1999 se publicó el Real Decreto 1.829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales.

SEGUNDO.- Contra dicho Real Decreto se interpuso por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA y por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA el presente recurso contencioso-administrativo, formalizando la demanda mediante escritos presentados el 5 de junio de 2000 y el 13 de febrero de 2001 respectivamente, en el que suplicaron a la Sala, Por la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia: 1) La nulidad de la totalidad del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, y 2) subsidiariamente la nulidad de los artículos 2.2; 3.1 párrafos penúltimo y último; 12.4: del art. 13 su nº 1 y del nº 2 el inciso final del párrafo primero de la letra A), el párrafo segundo, párrafo segundo de la letra B) de este mismo artículo, la letra C); 14.3 párrafo final; artículos 15 inciso final, 16.1 y 17; artículo 53.1 y del art. 76 los párrafos primero y tercero, del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre. Al que le ha correspondido el número de Recurso nº 219/2000. Por la Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería: A) Tenga por formulada demanda en el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de Julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, y B) Declare, en su día, la nulidad de los artículos 2.2; 3.1 párrafos penúltimo y último; 12.4; 13.2 A) inciso final del párrafo primero; 14.3 párrafo final; artículo 53.1 y 76 párrafo primero, del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre. Al que ha correspondido el número de Recurso nº 220/2000. Interesando ambas partes que se someta la cuestión prejudicialmente ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

TERCERO.- Por auto de esta Sala, de fecha 25 de septiembre de 2000, se acuerda acceder a la acumulación del Recurso nº 220/2000, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA, al que se sigue ante esta misma Sala bajo el nº 219/2000, interpuesto por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA contra el Real Decreto nº 1829/1999, de 3 de diciembre.

CUARTO.- Dado traslado a la partes demandadas, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y ENTIDAD PÚBLICA DE CORREOS Y TELÉGRAFOS, el Abogado del Estado, en representación de ambas, evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 24 de mayo de 2001, en el cual, tras exponer los razonamientos que estimó pertinentes, solicitó se desestime íntegramente las pretensiones que a través de las mismas se formulan de adverso.

QUINTO.- Por providencia de fecha 31 de mayo de 2001 se fija la cuantía de este recurso en indeterminada, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se procedió, en sustitución de la vista y de conformidad con el artículo 62.3 de la Ley Jurisdiccional, al trámite de conclusiones, que fue evacuado por las recurrentes ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA y ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA, en escritos de fechas 18 de junio de 2001, y por la parte recurrida, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en escrito de fecha 27 de junio de 2001, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

SEXTO.- Por providencia de esta Sala, de fecha 14 de marzo de 2002, se acordó oír al Ministerio Fiscal sobre el posible planteamiento al Tribunal Europeo de Justicia de la cuestión prejudicial interesada por las partes recurrentes, siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de 9 de abril de 2002, en el que manifiesta que nada tiene que oponer al planteamiento interesado.

SÉPTIMO.- Por auto de esta Sala, de fecha 16 de mayo de 2002, se acuerda someter, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 del Tratado de la Comunidad Europea, al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, cuestión prejudicial, formulándose las dos siguientes cuestiones: ¿La interpretación del Considerando 21 de la Directiva 97/67/CE permite excluir del concepto de “autoprestación” los servicios postales prestados por la persona del remitente (u otra en su exclusivo nombre), cuando la receptora no sea esta propia persona, cuando sean consecuencia de su actividad comercial, o se realicen por el sistema de valijas u otros procedimientos semejantes, o cuando la autoprestación perturbe los servicios reservados al operador del servicio universal, y ¿Es posible incluir los servicios de giro postal entre los reservados al operador del servicio postal universal?.

OCTAVO.- Por providencia de fecha 24 de marzo de 2004 se acuerda unir copia legalizada de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la cuestión prejudicial planteada.

NOVENO.- Mediante providencia de fecha 22 de abril de 2004 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 1 de junio del corriente, en que tuvo lugar.

DÉCIMO.- Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La Disposición Final Tercera de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, autorizó al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y ejecución. En cumplimiento de este mandato se dictó el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales. A través de ambas normas se trata de liberalizar en España el servicio postal, y adaptarlo a la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales en la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio. En líneas generales, el nuevo sistema consiste en la prestación del servicio postal en régimen de libre concurrencia (art. 6), dando entrada en la prestación del mismo a cualquier operador que obtenga autorización general (art. 9). No obstante, se garantiza el servicio postal universal (art. 1), que se prestará por la Entidad Pública Correos y Telégrafos (Disposición Adicional Primera), y por aquellos operadores que obtengan autorización individual (art. 11). Con el fin de garantizar el equilibrio económico financiero del prestador del servicio universal y de las obligaciones que se le imponen, se le reservan con carácter exclusivo los servicios de giro postal, envíos interurbanos y transfronterizos de cartas y tarjetas postales de peso igual o inferior a 350 gramos, y el servicio postal de recepción de solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos a los órganos de las Administraciones Públicas. La “ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA” y “LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA” (en lo sucesivo, primer recurrente, y segundo recurrente) interpusieron sendos recursos contencioso-administrativos contra este Reglamento, recursos que se han acumulado y se resuelven en esta sentencia. Al margen del examen particularizado de cada artículo impugnado que se realizará más adelante, en el fondo de la impugnación subyace el deseo de las empresas recurrentes de que no se extienda más allá de lo legalmente previsto los servicios reservados al Ente Público Correos y Telégrafos, mediante fórmulas que restrinjan los servicios urbanos prestados en régimen de concurrencia, y por contra se amplían los interurbanos, alguno de los cuales forman parte de los reservados al prestador del servicio postal universal.

SEGUNDO.- El artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que el Consejo General del Poder Judicial deberá informar los proyectos de disposiciones generales que afecten total o parcialmente a normas procesales. Con base en este precepto se solicita por una de las entidades recurrentes la nulidad total del Real Decreto impugnado, habida cuenta de que se ha omitido ese preceptivo informe, siendo así que la Sección 2ª, Capítulo 2º, del Título II, contiene la regulación de la “admisión y entrega de notificaciones de órganos administrativos y judiciales”. También se hace referencia a esta causa de nulidad cuando se estudian por el primer recurrente los vicios relacionados con el artículo 12.4. Este dictamen, según se desprende del tenor literal del mencionado artículo 108.1.e), tiene carácter preceptivo, y así lo ha señalado esta Sala en las sentencias de 2 y 10 de febrero de 2000, de tal forma que su omisión comporta la nulidad radical de la norma respecto de la cual se haya producido el defecto. Pues bien, en relación con la Sección 2ª, Capítulo 2º del Título II, no hay duda de que se trata de una regulación que entra en el contenido del artículo 108.1.e), como se desprende de la propia Ley Orgánica, que regula “las notificaciones”, en su Capítulo VII, del Título III, bajo la rúbrica “De las Actuaciones Judiciales”, y de los artículos 260 y siguientes de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, y 150 y siguientes de la actual, en los que se regula la práctica de estos actos de comunicación, recogiendo la posibilidad de practicarse por medio de correo. Así lo puso de manifiesto el Consejo General del Poder Judicial, que en el Pleno de 9 de febrero de 2000 acordó que su Presidente se dirigiera al Ministro de Fomento haciéndole observar la falta del referido informe, y poniéndole de manifiesto las discrepancias existentes entre la normativa del Real Decreto 1829/1999, y las indicadas normas procesales. En él se indicaba que: “Respecto de la práctica de las notificaciones por correo certificado con acuse de recibo, el artículo 261 es especialmente detallado en lo que respecta a las consecuencias de la no recepción del citado acuse de recibo en el Juzgado o Tribunal en un plazo de los 15 días siguientes a su remisión. La regulación reglamentaria que es objeto de este informe, por el contrario, contempla la posibilidad de que la notificación permanezca en una “lista de notificaciones”, en dependencias postales, durante el mes siguiente a la no práctica de la notificación antes de ser devuelta al Juzgado o Tribunal. Otro tanto ocurre respecto de las notificaciones y citaciones por cédula de los artículos 266 y siguientes de la Ley cuya cumplimentación en términos de la nueva regulación reglamentaria no se compagina con lo dispuesto en la Ley al introducir ex novo modalidades distintas de notificación en el caso de dos intentos de entrega y supuesto de único intento de entrega. Y ello sin perjuicio de unificar, de forma inadecuada, al hacerse en sede reglamentaria, el régimen sustantivo de las notificaciones y las citaciones, respecto de las cuales no se guarda prevención diferenciada alguna. Finalmente, ha de indicarse que los problemas jurídicos y prácticos que se derivan de la entrada en vigor de esta nueva regulación, que trascenderán no sólo a la práctica diaria de esos actos de notificación sino al desarrollo regular de los procedimientos y a la propia organización de los Juzgados y Tribunales, no son sólo propio del Orden jurisdiccional civil sino que se extienden a los demás Ordenes jurisdiccionales en los que la Ley de Enjuiciamiento Civil es derecho supletorio, caso de los Órdenes jurisdiccionales Penal, Contencioso-Administrativo y Social. Otro tanto ocurrirá respecto de la aplicación de la Ley 7/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil cuyo sistema de práctica de los actos de comunicación judicial (artículos 149 y siguientes) y muy especialmente su artículo 161 es incompatible con parte de la regulación reglamentaria examinada”. No hay duda por tanto, que se ha omitido este trámite esencial y ello determina la nulidad del Real Decreto. Ahora bien, esta nulidad no puede tener la extensión total que le pretende dar la recurrente. En efecto, por un lado, hay que tener presente que en el mismo no todas las normas tienen carácter procesal, por lo que la nulidad debe contraerse exclusivamente a la referida Sección. Y, por otra parte, la misma Sección 2ª, Capítulo 2º, Título II, tiene un contenido genérico para notificaciones de órganos administrativos y judiciales, por lo que la nulidad hay que referirla a dichas normas, en cuanto se apliquen a los últimos, dejándolas subsistentes en la aplicación a órganos administrativos, respecto de las cuales no es preceptivo el informe del mencionado Consejo. En último lugar debe añadirse que el art. 12.4 del Real Decreto, en cuanto establece la orden judicial, sustitutoria de la del remitente o destinatario, para conocer el texto o contenido de cartas o paquetes postales de carácter personal, entra también dentro del ámbito que marca el art. 108.1.e) de L.O.P.J. al afectar al ejercicio de derechos fundamentales, por lo que es preceptivo el dictamen del Consejo General del Poder Judicial, cuya falta determina la nulidad de esta norma.

TERCERO.- El artículo 2.2 del Real Decreto impugnado declara excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento los servicios realizados en régimen de autoprestación. En él se señala que: “Quedan excluidos del ámbito de aplicación de este Reglamento los servicios realizados en régimen de autoprestación. Se entenderá que existe autoprestación cuando en el origen y en el destino de los envíos de correspondencia se encuentre la misma persona física o jurídica, y ésta realice el servicio por sí misma o valiéndose de un sujeto que actúe, en exclusiva, para ella, utilizando medios distintos de los del operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal. A efectos de lo previsto en el párrafo anterior, se considerará que en el origen y en el destino de los envíos se encuentra la misma persona física o jurídica, cuando los remitentes y los destinatarios estén vinculados laboralmente o actúen en nombre y por cuenta de la persona física o jurídica que realice la autoprestación. Asimismo, para que en el origen y en el destino se considere que se encuentra una misma persona física o jurídica, será necesario que el transporte y distribución de los envíos se realice exclusivamente entre los diferentes centros, filiales residencias o sedes de que disponga la persona física o jurídica que realiza la autoprestación y la distribución únicamente se realice en el interior del espacio físico de los citados lugares. No se considerará régimen de la autoprestación, la realización de servicios postales a terceros, llevados a cabo por personas físicas o jurídicas, como consecuencia del desenvolvimiento de su actividad comercial o empresarial. Cuando la autoprestación se realice a través del sistema de valijas o por análogos procedimientos, no podrá incluir envíos pertenecientes al ámbito reservado al operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal. En ningún caso, mediante este régimen, podrán perturbarse los servicios reservados al operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal”. Ante las dudas que a esta Sala suscitaba la legalidad de este precepto por su colisión con el Considerando 21 de la Directiva 97/67/CE, de 15 de diciembre, se planteó al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas la cuestión prejudicial que autoriza el artículo 234 CE, cuestión que ha sido resuelta por la sentencia de 11 de marzo de 2004 (Sala Quinta). En ella se expresa que: [..] “Consta que la autoprestación no está mencionada en el artículo 7 de la Directiva, que describe los distinto servicios que pueden o no reservarse a los proveedores del servicio universal. No obstante, el concepto de autoprestación figura en el vigesimoprimer considerando de la Directiva, que precisa que este concepto “no entra en la categoría de los servicios” a efectos del artículo 7 de la Directiva. De este modo, se asimila la autoprestación a los servicios nuevos, definidos como los servicios “claramente distintos de los servicios tradicionales”, y al intercambio de documentos, que según el mismo considerando tampoco forman parte del servicio universal y, por lo tanto, no pueden reservarse a los proveedores del servicio universal. Por consiguiente, mediante esta motivación relativa a los servicios que sustraen desde un principio a la aplicación del artículo 7 de la Directiva, el vigesimoprimer considerando de ésta contiene precisiones que, como ha explicado el Abogado General en los puntos 26 y siguientes de sus conclusiones, deben tenerse en cuenta al interpretar la Directiva. El mismo considerando define la autoprestación como la “prestación de los servicios postales por parte de una persona física o jurídica que se encuentra en el origen de los objetos de correspondencia, o prestación de los servicios de recogida y expedición de estos objetos por un tercero que actúa solamente en nombre de esa persona”. De ello resulta que, en virtud del artículo 7 de la Directiva, los Estados miembros no tienen derecho a reservar a los proveedores del servicio universal la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de envíos que se realicen de esta manera. Si se admitiese que los Estados miembros tienen libertad para imponer requisitos adicionales al concepto de autoprestación y para restringir así las situaciones que abarca dicho concepto, podrían ampliar según su voluntad los servicios reservados a los proveedores del servicio universal. Pues bien, tal ampliación sería contraria a la finalidad de la Directiva, que, en virtud de su octavo considerando, persigue establecer una liberalización progresiva y controlada en el sector postal. Por tanto, los Estados miembros no están facultados para añadir requisitos más restrictivos a los conceptos definidos por la Directiva. Los requisitos del concepto de autoprestación previstos en el artículo 2, apartado 2, del Real Decreto y que son objeto de la presente remisión prejudicial no figuran en la Directiva. Según resulta del análisis realizado por el Abogado General en el punto 29 de sus conclusiones, todos ellos restringen la autoprestación definida en la Directiva. En consecuencia, los requisitos adicionales de que se trata son contrarios a la Directiva. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 7 de la Directiva debe interpretarse, a la luz del vigesimoprimer considerando de ésta, en el sentido de que no permite someter la autoprestación a los siguientes requisitos: - que el destinatario sea la misma persona que el remitente. - que los servicios no sean consecuencia de la actividad comercial o empresarial del proveedor de servicios, - que los servicios no se presten por el sistema de valijas u otros procedimientos semejantes, y - que estas operaciones no perturben los servicios reservados al proveedor del servicio universal “. Se pone, pues, de manifiesto el choque frontal del precepto reglamentario en toda su extensión con el derecho comunitario europeo, por lo que sin entrar en otras consideraciones planteadas por las partes demandantes que no harían sino incidir sobre una norma ya viciada, esta Sala tiene que declarar la nulidad de este artículo por razón del principio de supremacía del derecho comunitario europeo sobre el derecho de los Estados miembros.

CUARTO.- El artículo 3.1 del Reglamento impugnado establece lo siguiente: [..] “Se entiende por remitente la persona física o jurídica de quien procede el envío postal. A efectos de determinar el origen de un envío postal se considera que éste se encuentra en la dirección postal que figure como remite, bien sobre el envío mismo, bien sobre su envoltorio. De no constar la dirección del remitente se entenderá por origen del envío el lugar de residencia del remitente, en el caso de las personas físicas y su domicilio social, cuando se trate de personas jurídicas”. Los recurrentes fundan su impugnación en que fijar como criterio de referencia para determinar el origen de los envíos postales la dirección que figure como “remite” sobre el envío mismo o sobre su envoltorio, o en el supuesto de que no figure ninguna dirección, la del lugar de residencia del remitente o su domicilio social, carece de cobertura en la Ley que desarrolla y contraviene la normativa anterior, la legislación internacional aplicable, y la comunitaria. A juicio de los recurrentes, el criterio para determinar el punto de origen del envío postal tendría que ser el del lugar en que se deposita, para evitar que se extiendan indebidamente los servicios interurbanos reservados al operador del servicio universal a supuestos de correspondencia urbana, totalmente liberalizados. Pone como ejemplo el caso de un usuario con domicilio en otra ciudad que se traslade accidentalmente a la del domicilio del destinatario, y efectúe allí el deposito postal. Estos motivos de impugnación deben rechazarse por las razones que se expondrán a continuación. En primer lugar, con referencia a la normativa anterior que se cita -Decreto 1113/1960, de 19 de mayo, que aprobó la Ordenanza Postal, Decreto 1653/1964, de 14 de mayo, que aprobó el Reglamento de los Servicios de Correos, ambos derogados por la Disposición Derogatoria única del Real Decreto impugnado-, debe indicarse que no pueden alegarse como obstáculos a su modificación posterior por una norma de igual rango. En segundo término, por lo que respecta al Acuerdo de la Unión Postal Universal de 10 de julio de 1964, hay que interpretarlo de conformidad con las nuevas exigencias que impone, como se dijo anteriormente, la existencia de un sistema dentro de la Unión Europea que tiende a la liberalización del servicio postal, en conjunción con la prestación de un servicio universal, y los derechos de reserva establecidos en favor del que lo presta. En tercer término, tanto la Directiva 97/67/CE (Considerando 16), como la Ley 24/98 (art. 18) justifican el establecimiento de un conjunto de servicios postales con el carácter de reservados al prestador del servicio universal, con el fin de mantener el funcionamiento de éste en condiciones de equilibrio financiero. De aquí que en la Ley se den una serie de normas dirigidas a garantizar esos servicios reservados. Así, el artículo 6 establece como principio el de garantía de cumplimiento de obligaciones del operador que lo tiene encomendado; el artículo 12 impone la obligación de los titulares de autorizaciones singulares de no perturbar el régimen de reserva; el artículo 41 tipifica como infracción muy grave “..f) la recepción de correspondencia incluida en el ámbito de reserva a que se refiere el art. 18, seguida de su entrega a personas o entidades ajenas a la entidad a la que se encomiende la prestación del servicio postal universal, cuando pueda perjudicar gravemente a éste”. La reserva de servicios a este operador es pieza fundamental en el buen funcionamiento del servicio postal dentro de la Unión Europea, por ello la norma que ahora es objeto de impugnación responde a este específica finalidad protectora, de tal forma que mediante ella se pretende evitar que determinados servicios reservados que son realmente interurbanos se transformen generalizadamente en urbanos liberalizados si se aceptara la tesis de los recurrentes. En cualquier caso, siempre será el propio usuario el que determine el origen del envío utilizando la facultad que le otorga el párrafo segundo del precepto. En último término, no puede alegarse un ultra vires, pues la Directiva se limita sin mayor concreción a definir como remitente a “la persona física o jurídica de quien proceden los envíos postales” (art. 2.16), y la Ley, sin una definición concreta remite para su desarrollo y ejecución al reglamento en su Disposición Final.

QUINTO.- El artículo 13.1 y 2.A) y B) del Reglamento señala: [..] “1. A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por envío postal el envío con destinatario, preparado en la forma definitiva en la que deba ser transportado por el operador del servicio postal universal. En todo caso, son envíos postales, las cartas, tarjetas postales, paquetes postales, los envíos de publicidad directa, libros, catálogos y publicaciones periódicas. 2. A) Carta: todo envío cerrado cuyo contenido no se indique ni pueda conocerse, así como toda comunicación materializada en forma escrita sobre soporte físico de cualquier naturaleza, que tenga carácter actual y personal y toda aquella que aun no reuniendo los requisitos antedichos, cumpla los restantes que establece el presente Reglamento para su admisión con arreglo a esta modalidad. En todo caso, tendrán la consideración de carta los envíos de recibos, factura, documentos de negocios, estados financieros y cualesquiera otros mensajes que no sean idénticos. B) Tarjeta postal: toda pieza rectangular de cartulina consistente o material similar, lleve o no el título de tarjeta postal, que circule al descubierto y que contenga un mensaje de carácter actual y personal. La indicación del término “tarjeta postal” en los envíos individuales implica automáticamente esta clasificación postal, aunque el objeto correspondiente carezca de texto actual y personal”. I. Se reprocha al párrafo 1º del número 1 de este artículo, que dé una definición distinta de envío postal a la que expresa el artículo 2.a) de la Ley 24/98, conforme a la cual, tienen esta consideración: “aquéllos que incluyan objetos cuyas especificaciones físicas y técnicas permitan su tráfico, al menos, a través de la red postal pública”. En realidad no existe contradicción entre ambas definiciones, pues responden a distintos aspectos del envío. Mientras la de la Ley se refiere a la posibilidad de tráfico del objeto a través de la red postal, el Reglamento contempla el aspecto de su presentación al operador. Debe añadirse que la definición del reglamento se corresponde exactamente con la que da el artículo 2.6 de la Directiva 97/67/CE, por lo que, caso de existir la disfunción que se denuncia, ha de prevalecer la que más se ajusta al derecho europeo. Añade el recurrente que en el párrafo 2 de ese mismo artículo se omite una serie de productos postales que venían definidos en la normativa derogada. Aparte de no indicar a que productos se refiere, ni cual es esa normativa, si se tratara de las que mencionó en anterior ocasión -Ordenanza postal, y Reglamento del Servicio postal-, cabría señalar que al ser normas de igual rango que la impugnada, no hay impedimento en que sean modificadas por ésta. Por lo demás, el incluir las cartas como envíos postales deriva de la misma Directiva, que incluye el envío de correspondencia (carta), entre la enumeración que hace de aquéllas. II. Se dice por el primer recurrente que se incluyen en el concepto de cartas la publicidad directa, recibos, facturas, documentos de negocios, estados financieros y mensajes, lo que constituye, a su juicio, una extensión no prevista en la Ley, ni en la Directiva europea. La publicidad directa no se incluye en el concepto de carta, sino en el de envío postal, que es el género dentro del cual se enumeran las otras especies que en él se integran -cartas, tarjetas postales, paquetes postales, envíos de publicidad directa, libros, catálogos y publicaciones periódicas-. Los otros objetos entran en el concepto de “envío de correspondencia” (carta) del artículo 2.7) de la Directiva, en cuanto son “comunicación materializada en forma escrita sobre un soporte físico de cualquier naturaleza, que se transportará y entregará en la dirección indicada por el remitente sobre el propio envío o sobre el envoltorio”, por lo que no cabe hablar de extralimitación, ya que hay que entender que la inclusión de estos objetos lo será en tanto en cuanto cumpla las exigencias que para las cartas el propio precepto señala. Tanto los reproches que se hacen al concepto de tarjeta postal, como al apartado C) -paquete postal-, no se argumentan, no bastando la mera remisión que hace a lo dicho anteriormente, pues existen substanciales diferencias, que sería preciso razonar con independencia. III. La crítica que se realiza por el segundo recurrente al concepto que de “carta” da el apartado 2.A) del Reglamento es su amplitud respecto al paralelo de “envío de correspondencia” que se contiene en el artículo 2.7 de la Directiva postal, lo que comporta, a su juicio, una extensión desmedida que lleva a la ampliación en la práctica de los servicios reservados al operador del servicio universal, entre los que se encuentran las cartas y tarjetas postales (art. 18.1.B) de la Ley). El inciso muestra una genericidad que permite incluir en el concepto de carta, una serie de envíos que no están previamente definidos, y que permiten al operador del servicio universal tramitarlos como reservados. Dado que la referencia que en el precepto se hace al reglamento no se concreta, cabe hablar de una extralimitación con respecto a lo previsto en la Directiva, por lo que procede declarar la nulidad de este inciso final del primer párrafo del art. 13.2.1).

SEXTO.- El artículo 14.3 precisa el conjunto de operaciones que integran cada uno de los servicios postales (recogida, admisión, clasificación, tratamiento, curso, transporte, distribución y entrega). Después de definirlas, señala que “A efectos del necesario otorgamiento de los correspondientes títulos habilitantes, cada una de estas operaciones es susceptible de constituir, por sí misma, un servicio postal”. El reproche de ilegalidad que se realiza a este precepto es el de que no establece los criterios que han de servir al Gobierno para determinar los casos en los que las operaciones anteriores deben reputarse servicios postales cuando se presten de forma individualizada. A juicio del segundo recurrente este precepto comporta una habilitación a la potestad reglamentaria del Gobierno para, sin cobertura alguna en la Ley, poder incluir en el sector postal mercados ajenos a este sector. Se trata de impugnación que se basa en meras hipótesis, y que en cualquier caso, representarían omisiones que esta Sala no puede suplir. Será en el momento en que se establezcan esos criterios que se echan en falta, o se determine si entran o no en el concepto de servicios reservados, cuando cabría su impugnación por violación de los principios de reserva de ley o de jerarquía normativa. Por otra parte, la desagregación vertical de servicios es una técnica muy en boga en los mercados europeos regulados admitida por las normas de la Unión, como una forma de lucha contra los oligopolios en los mercados en que la entrada de operadores es difícil, dado los costes de la instalación de redes. Así lo expresa el propio recurrente al citar la Comunicación de la Comisión 98/C39/02. en la que se dice que “esta realidad del mercado apoya la tesis de que la recogida, la clasificación, el transporte y la entrega de los servicios postales constituyen mercados diferenciados”. En consecuencia, el que se hayan recogido estos postulados en el reglamento no es sino una forma de hacer realidad en nuestro territorio el acervo comunitario, y responde a la idea que expresa la exposición de motivos de la Ley 24/98, de que es el derecho comunitario el que inspira la nueva regulación postal española, y que se recoge en el artículo 1º de la misma cuando señala, como uno de sus objetivos “asegurar un ámbito de libre competencia en el sector”. La referencia que en el artículo 2.1.a) de la Ley se hace a la singularidad de cada uno de estos servicios impide hablar de exceso del Gobierno en la habilitación concedida.

SÉPTIMO.- El primer recurrente atribuye “ultra vires” a los artículos 15, 16 y 17 del Reglamento, en cuanto incluyen entre los envíos postales prohibidos, aquellos cuya circulación no se permita por motivos de “protección del servicio postal universal”, objetos a los que no se refiere el artículo 16.2.d) de la Ley 24/98, que le sirve de cobertura. Como acertadamente expresa el Abogado del Estado “la protección del servicio postal universal es plenamente conforme con uno de los principios esenciales que inspira la nueva regulación del Servicio Postal, y que la propia Exposición de Motivos, además del artº 1.1, y, en definitiva, el Título III de la Ley, pretenden garantizar: el servicio universal, prestado de forma permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los ciudadanos”. Es lógico, por tanto, la protección especial que se confiere a este servicio por los preceptos impugnados, y lógica también es el que la entidad que tenga los derechos exclusivos y de reserva sea la que pueda conferir autorización para que se permita circular a esos objetos reservados por la red postal. En cualquier caso una negativa injustificada en un caso concreto podría determinar la nulidad del acto denegatorio.

OCTAVO.- El artículo 53 del Reglamento se refiere al servicio de giro postal. Su prestación se reserva al operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal. Esta reserva ya viene establecida por el artículo 18.1.A) de la Ley. La impugnación se basa en que excede de los términos de la Directiva 97/67/CE, cuyo artículo 7 no incluye el servicio de giro entre los reservados a este operador. Como indica el Consejo de Estado en su dictamen al proyecto, “la contradicción entre la norma proyectada (y la propia Ley) y la Directiva europea es solo aparente. En este sentido, ha de advertirse la definición del servicio de giro en el artículo 21 ““aquél mediante el cual se ordenan los pagos a personas físicas o jurídicas por cuenta y encargo de otras, a través de la red postal pública”“. De este modo, lo que se reserva al operador no es la prestación del servicio de ordenación de pagos, sino sólo en el supuesto de ésta se produzca a través de la red postal pública. Esta red se define por el artículo 23.2 de la Ley como ““el conjunto de medios de todo orden empleados por el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal”“. Por ello, nada impide, en principio, la prestación de servicios financieros a otros operadores, siempre que dicho servicio no se haga a través de la red postal pública”. Además de lo expresado por el Alto Órgano Consultivo en el anterior dictamen, que esta Sala acepta, hay que añadir que la Directiva tiene por objeto el dictado de las normas relativas a los servicios postales, que son definidos en el artículo 2.1) como “los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales”. Y estos últimos son definidos en el apartado 6) del mismo artículo, como “el envío con destinatario, constituido en la forma definitiva en la que debe ser transportado por el proveedor del servicio universal”, concepto que no se compagina con el de giro, como orden de pago, en el que no se da la nota de predeterminación material de la forma del objeto postal. En consecuencia, no siendo el objeto de la Directiva la armonización de estos envíos financieros, no puede hablarse de la contradicción que se denuncia con el reglamento. Es este, además, el criterio que se sostiene por la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de marzo de 2004, que ante la cuestión que se le planteó por esta Sala razonó lo siguiente: [..] “Es necesario recordar que, en virtud de su artículo 1, la Directiva establece normas comunes relativas a la prestación de un servicio postal universal. Según se desprende de su décimo considerando, en su estado actual, la Directiva se presenta como un marco de principios generales establecido en el ámbito comunitario, mientras que la determinación de los procedimientos específicos corresponde a los Estados miembros. Los servicios postales se definen en el artículo 2, punto 1, de la Directiva. Esta disposición enumera de manera restrictiva los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales. El artículo 2, punto 6, de la Directiva describe con mayor detalle lo que debe entenderse por “envío postal”. Ni el artículo 2 ni ninguna otra disposición de la Directiva menciona los servicios financieros eventualmente prestados, con carácter adicional, por los proveedores de servicios postales. Por tanto, estos servicios financieros no están contemplados en el tenor de la Directiva y, habida cuenta del carácter preciso y restrictivo de ésta, no hay nada que justifique la interpretación de que la Directiva deba extenderse a situaciones que, sin embargo, no están comprendidas en su ámbito de aplicación. En consecuencia, el hecho de que el artículo 7 de la Directiva no mencione los giros postales entre los servicios que pueden reservarse a los proveedores del servicio universal no tiene efecto decisivo puesto que los giros postales no forman parte de los servicios postales, que son los únicos contemplados por esta disposición. Así pues, los Estados miembros conservan la libertad de regular los servicios financieros eventualmente prestados por los proveedores del servicio postal universal. Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que los servicios de giro postal, consistentes en la realización de pagos a través de la red postal pública en favor de personas físicas o jurídicas por cuenta y encargo de otras, no están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva”.

NOVENO.- El artículo 76 impone que en caso de insuficiencia de franqueo de los envíos postales deberá abonarse, “como mínimo, el doble de dicha insuficiencia”. Se aduce que esta previsión infringe el principio de legalidad por falta de cobertura en la Ley 24/98, y además, carece de la adecuada concreción, dejando en manos del operador la determinación de la cantidad que deba abonarse. Se añade que por vía reglamentaria no puede establecerse la supresión del derecho constitucional a servirse de la red postal pública, por lo que también se pide la nulidad del párrafo tercero, que dice: [..] “Cuando se estime que la insuficiencia del franqueo es abusiva o intencionada por la pluralidad y frecuencia de envíos mal franqueados realizados por un mismo remitente no se cursarán a destino, pudiendo serles de aplicación la infracción establecida en el artículo 41.2.j) de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales o, en su defecto, en los artículos 41.3.a) o 41.4.c) del mismo texto legal” En primer lugar, la impugnación ha quedado sin objeto, desde el momento en que el artículo 18 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, fija las tasas del artículo 30 de la Ley 24/1998, y señala en su apartado 5º, para el caso de”insuficiencia de franqueo: en cada envío, el doble de la insuficiencia”. Como ha dicho esta Sala en sus autos de 14, 19 y 20 de Mayo de 2004, entre otros: [..] “Siendo el recurso directo contra disposiciones generales un instrumento procesal que tiene como finalidad la de eliminar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria cuando sean contrarias a derecho, y no tanto la de resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración, aquel recurso pierde su sentido cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada, por cualquier otro medio, del propio ordenamiento jurídico. En efecto, ceñido como está el recurso directo a la pretensión de expulsión del ordenamiento jurídico de normas reglamentarias, esto es, a la depuración objetiva del ordenamiento, la derogación sobrevenida de tales normas priva a la controversia del objeto que le es propio. La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, “las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada”. Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio”. En segundo término, dado que el hecho de insuficiencia de franqueo puede convertirse en la infracción prevista en los artículos 41.2.i), 3.a), o 4.c) de la Ley 24/98, el envío que incurra en la misma cabe que sea objeto de las medidas provisionales que prevé el artículo 43.2, con el fin de evitar el mantenimiento de la infracción y salvaguardar los intereses generales. De esta forma, el no curso a destino del envío que incurra en insuficiencia de franqueo tiene adecuado respaldo legal, cuando es abusivo o intencionado por la pluralidad y frecuencia en que se incurre en el mismo. En los demás casos, la cobertura hay que encontrarla también en el artículo 16.2.a) de la Ley, que permite la denegación de entrega por falta de pago del precio o tarifa.

DÉCIMO.- No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas. En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Estimar parcialmente los recursos interpuestos por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA y por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE EXTERNALIZACIÓN Y GESTIÓN DE ENVÍOS Y PEQUEÑA PAQUETERÍA, contra el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de Julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, declarando la nulidad por contrarios a Derecho de los siguientes preceptos: a) artículo 2.2 b) artículo 12.4 c) artículo 13.2.A) último inciso en cuanto incluye en el concepto de carta “toda aquella que, aun no reuniendo los requisitos antedichos, cumpla los restantes que establece el presente reglamento para su admisión con arreglo a esta modalidad”. d) Sección Segunda, Capítulo II, Título II, sólo en cuanto sea aplicable a la “admisión y entrega de notificaciones de órganos judiciales”. Todo ello sin expresa condena en costas. Publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en el que se hará constar expresamente la nulidad de los incisos anteriormente citados. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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