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SOBRE LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA; por Eduardo García de Enterría, profesor Emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid

12/04/2004
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Ayer, 15 de abril, se publicó en el diario ABC un artículo de Eduardo García de Enterría, en el cual, el autor expone los límites que establece la Constitución Española en relación con la reforma de los Estatutos de Autonomía. Transcribimos íntegramente dicho artículo.

SOBRE LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Los partidos nacionalistas, acompañados en algunos casos por otros que no se declaran tales, han emprendido ya, desde antes de las últimas elecciones autonómicas, la elaboración de nuevos proyectos de Estatutos de Autonomía, proyectos que, tras las elecciones generales, con su cortejo de pactos formales o virtuales de los que parece que han extraído una mayor capacidad de decisión, están ya en fase avanzada de elaboración. No sabemos nada concreto aún del contenido de dichos proyectos de nuevos Estatutos, pero parece seguro (si juzgamos por los que les han precedido: Plan Ibarretxe en el País Vasco y Anteproyecto catalán elaborado por un órgano autonómico cualificado, como el “Institut d´Estudis Autonomics”, en la última fase del gobierno Pujol, 2003) que el punto de apoyo desde el que pretenden remover las fórmulas establecidas al aprobarse la Constitución en los Estatutos respectivos, que continúan en vigor, es, pura y simplemente, el art. 150.2 del texto constitucional. Este precepto dice lo siguiente: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. Este precepto permitiría, mágicamente, obviar el art. 149 de la propia Constitución, que contiene un elenco tasado de las materias de “competencia exclusiva” del Estado, sobre cuyo respeto estricto tuvieron que redactarse los Estatutos de autonomía. Los nuevos Estatutos que se están redactando en este momento intentan apoyarse, según parece, en ese art. 150.2 para extenderse ilimitadamente, según las apetencias de nuevas competencias que cada autonomía imaginativamente pretenda construir, habida cuenta de que el Estatuto respectivo tendrá necesariamente (art. 147) el rango de Ley Orgánica que es lo que pide el art. 150.2 para su mágica operación de transferir o delegar facultades “de titularidad estatal”.

Ahora bien, esta manera de razonar no cabe dentro de la Constitución. Así quedó establecido, primero por una práctica constitucional continuada y concluyente, afirmada desde el momento de la primera aplicación de la Constitución hasta hoy; en segundo lugar, por la doctrina constitucionalista en la materia, que es explícita; finalmente, y es quizás lo decisivo, por la jurisprudencia contundente del Tribunal Constitucional. Vamos a justificar estos asertos, que acaso puedan parecer demasiado categóricos, pero que pienso que no pueden dejar de serlo cuando resulta que está en juego nada menos que el valor preceptivo de la Constitución cuyo veinticinco feliz aniversario acabamos de solemnizar el año pasado.

La práctica constitucional a que aludo se inició con la aprobación de los primeros Estatutos de autonomía, tras la entrada en vigor del texto constitucional. Quizás se haya olvidado el momento de la presentación, con un cierto tono intimatorio, de los tremendos proyectos de Estatutos por catalanes y vascos, los llamados Proyectos de Sau y de Guernica respectivamente. Estos proyectos maximalistas hacían un uso sistemático del art. 150.2 de la Constitución, precisamente, en el cuerpo de los respectivos textos que proponían. Yo mismo -además de otros iuspublicistas- publiqué un artículo explícito en el diario “El País” los días 7 y 8 de marzo de 1979 con el título “El techo constitucional de las autonomías territoriales: un problema básico” (artículo que se incluyó luego en mi libro Estudios sobre autonomías territoriales, Editorial Cívitas, Madrid, 1985, y resumidamente en el capítulo VI del Curso de Derecho Administrativo, 11ª edición, 2002, que venimos publicando Tomás R. Fernández y yo mismo). Más interés tiene, por supuesto, que esta tesis fue decisiva para la exclusión de los proyectos de Estatuto de Sau y de Guernica y que en los Estatutos vasco y catalán, aprobados con general consenso, se consignase expresamente que la transferencia o delegación que efectúe el Estado necesitarán una Ley Orgánica extraestatutaria (art. 20.1 del primero; y art. 28.1 del segundo, que precisa que “la Generalidad podrá solicitar del Estado la transferencia o delegación de competencias no asumidas en el presente Estatuto”, solicitud que subraya la libertad del Estado para otorgar o no dichas competencias, siempre al margen del Estatuto). Pero además, es constante el caso de efectivas delegaciones o transferencia de facultades estatales; primero, y con carácter general, a dos Comunidades Autónomas concretas, la valenciana y la canaria (Leyes Orgánicas 12/1982, de 10 de agosto, y 11/1982, de 10 de agosto, respectivamente), para aumentar su nivel competencial, Leyes igualmente extraestatutarias aprobadas a la par que los Estatutos mismos. Luego muchas Leyes Orgánicas han efectuado operaciones análogas, generalizadas a todas las Comunidades Autónomas (por ejemplo, Ley de 30 de junio de 1987, de transporte por carretera y cable, Leyes de financiación autonómica, desde la primera de 22 de septiembre de 1980 hasta la bien reciente de 22 de diciembre de 2001), siempre, pues, en Leyes extraestatutarias y, por tanto, libremente modificables por el Estado, como es propio de toda delegación, sin incluirse en la rigidez característica de los Estatutos de Autonomía, que el Estado no puede modificar por sí solo y que se imponen a él como normas paraconstitucionales que son, según precisa el art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en vigor de 1979.

Así, pues, toda una práctica constitucional reiterada y constante, práctica de valor excepcional para interpretar el alcance que sus propios autores (de todos los partidos) y protagonistas de su funcionamiento han dado siempre a la Constitución, más el respaldo explícito del Tribunal Constitucional, “intérprete supremo de la Constitución” (citemos la Sentencia 56/1990, más todas las innumerables decisiones que han declarado -de acuerdo con el art. 27.2.a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional- la infranqueabilidad del art. 149 por los Estatutos de Autonomía), más las opiniones doctrinales comunes, excluyen de manera categórica que las técnicas del art. 150.2 puedan incluirse en el texto de un Estatuto de Autonomía, petrificando en su rigidez característica (art. 147 de la Constitución, especialmente su apartado 3, relativo a su procedimiento de reforma, que todos los Estatutos, a los que el precepto remite, condicionan a la aceptación cualificada, incluso con frecuencia mediante referéndum popular, por parte de la Comunidad Autónoma respectiva) y, por tanto, no disponible ya nunca más, irremisiblemente, por el Estado.

Por lo demás, lo que el art. 150.2 de la Constitución permite delegar o transferir son “facultades” concretas, no titularidades definitivas. Otra cosa sería absurdo. ¿Podría transferirse o delegarse la Jefatura del Estado, la competencia de declarar la guerra a otra potencia, la de llevar la política exterior, etc.? (El texto del Plan Ibarretxe, cuyos valedores también se apoyan en el art. 150.2, lo pretende, por lo demás). “Facultades” son aspectos parciales derivados de una titularidad sustantiva, nunca la titularidad misma. Sería absurdo lo contrario, de modo que un Estado pudiera despojarse ilimitadamente de todos sus poderes, o de los más sustanciales, o de alguno, si se quiere, que le configuran como tal Estado en favor de una de sus partes (puesto que parte del Estado es una Comunidad Autónoma se quiera o no, como el Estado miembro lo es de la Federación más laxa, incluso de una Confederación), despojo irreversible sin el consentimiento posterior de dicha parte. Habría, simplemente, dejado de ser Estado. Si toda interpretación que conduce al absurdo debe ser excluida tajantemente de la hermenéutica de cualquier texto legal, mucho más ésta, puede decirse, cuya capacidad destructiva del sujeto de que se predica es virtualmente absoluta.

Todos los gobiernos locales, regionales y centrales lo son por virtud de la Constitución, todos sus miembros han jurado o prometido respetarla y aplicarla. Nadie podrá válidamente invocarla precisamente para destruirla. Felizmente contamos en este caso con un cuerpo de prácticas constantes, de sentencias constitucionales, de opiniones doctrinales que me parece que excluyen categóricamente que una cosa así pueda ocurrir. Sería, a mi juicio, la más grave de las infracciones imaginables que podría inferirse a la Constitución, invocarla para dejar sin efecto o destruir preceptos esenciales de la misma, como el esencial art. 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”.

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