TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: SEGUNDA
Sentencia de 26 de julio de 2003
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 10581/1998
Ponente Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Julio de dos mil tres. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 10581/1998, interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja, representada por el Procurador don Jorge Deleito García, bajo la dirección de Letrado, contra el auto dictado el 7 de abril de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su recurso 3696/1996, siendo partes recurridas la Excma. Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por la Procuradora doña Carolina Lilly Martínez; las Juntas Generales de Álava, por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández; el Gobierno Vasco, por el Procurador don Pedro Rodríguez Rodríguez; la Excma. Diputación Foral de Álava, por la Procuradora doña María Eva de Guinea y Ruenes; las Juntas Generales de Vizcaya, por el Procurador don Julián del Olmo Pastor; la Excma. Diputación Foral de Vizcaya, por el mismo Procurador; todos ellos dirigidos por los respectivos Letrados, versando el recurso en materia relativa al impuesto sobre sociedades.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Comunidad Autónoma de La Rioja formalizó recurso contencioso administrativo contra la Norma Foral de Vizcaya 3/96 de 26 de junio, Norma Foral de Guipúzcoa 7/96 de 4 de julio y Norma Foral de Álava 24/96 de 5 de julio, dando lugar al procedimiento 3696/1996, en el que se personaron como partes recurridas las tres Diputaciones Forales del País Vasco, las Juntas Generales respectivas y el Gobierno Vasco, acordando la Sala, por auto de 7 de abril de 1998 declarar inadmisible el recurso, al que siguió el de 24 de julio del mismo año, que desestimó el recurso de súplica deducido contra el anterior. SEGUNDO.- Frente a dichas resoluciones se presentó recurso de casación, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por las partes recurridas, se señaló el día 16 de julio de 2003 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Los diversos órganos superiores de los territorios vascos aprobaron normas forales, en las que establecieron diversos beneficios y privilegios fiscales, así como incentivos a la inversión, que aparecen relacionados en el Hecho Cuarto de la demanda y que, a juicio de la Comunidad recurrente, se alzan contra los principios esenciales que ordenan el funcionamiento del sistema autonómico: igualdad, solidaridad y unidad de mercado, lo que perjudica notoriamente sus intereses, dada la condición de limítrofe de dicha Comunidad con la del País Vasco. SEGUNDO.- Una vez presentada la demanda, las partes recurridas alegaron inadmisibilidad, por falta de legitimación de la recurrente, llegándose así a la resolución que hoy es objeto del presente recurso, junto con la que desestimó el recurso de súplica deducido frente a la misma. TERCERO.- Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, la entidad recurrente opone un motivo único, consistente en la infracción de los artículos 24.1. CE, 28 de la Ley de la Jurisdicción y 63.1 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril. La resolución judicial objeto del recurso se basó en la falta de legitimación activa de la Comunidad recurrente, estimando que la normas impugnadas no inciden en el ámbito de la autonomía de la Comunidad de la Rioja. CUARTO.- La cuestión suscitada cuenta con precedentes en esta Sala, que conforman una doctrina reiterada que seguiremos, por razones de seguridad jurídica y acatamiento del principio de unidad interpretativa, así como por la inexistencia de razones que aconsejen el cambio de la misma. Citaremos en primer lugar la sentencia de esta misma Sección Segunda, dictada el 31 octubre 2000, Recurso de Casación núm. 1320/1995, relativo a un procedimiento en el que la Comunidad Autónoma de La Rioja había promovido recurso contra las Normas Forales de los Territorios Históricos del País Vasco sobre “Medidas Fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica”, contenidas en la Norma Foral de Vizcaya 5/1993, de 24 de junio, Norma Foral de Guipúzcoa 11/1993, de 26 de junio y Norma Foral de Álava 18/1993, de 5 de julio. En forma similar al supuesto presente, la Sala de instancia del mismo Tribunal Superior había declarado la inadmisibilidad del recurso, acogiendo el incidente de alegaciones previas promovidos por las partes recurridas, coincidentes sensiblemente con las de hoy, y el recurso de casación tenía por objeto la impugnación del auto inicial dictado en tal sentido y del que resolvió el recurso de súplica interpuesto contra el mismo, es decir, producidos a través del mismo iter procedimental. Y, como hoy, la Comunidad de la Rioja articuló un único motivo de casación, al amparo del art. 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional (en la redacción que le dio la Ley 10/1992) citando como infringidos los arts. 24-1 de la Constitución, 28 de la Ley Jurisdiccional, 63-1 de la Ley de Bases de Régimen Local y la jurisprudencia que cita, la cual, fundamentalmente está referida a sentencias del Tribunal Constitucional que, sin perjuicio del valor que les atribuye el art. 5º-1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no constituyen doctrina legal en que pueda fundarse el recurso de casación, con arreglo a lo que dispone el art. 1-6 del Código Civil. La cuestión, por tanto, consistía en decidir si la Comunidad Autónoma de La Rioja está legitimada activamente para impugnar, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Norma Foral de Vizcaya 5/1993, de 24 de junio, la Norma Foral de Guipúzcoa 11/1993, de 26 de junio y la Norma Foral de Álava 18/1993, de 5 de julio, relativas todas a “Medidas Fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica”, que en argot se conocieron como “vacaciones fiscales”. Para ello la Comunidad Autónoma recurrente alegó que “...dichas normas establecían verdaderos privilegios contrarios a los principios esenciales que ordenan el funcionamiento del sistema autonómico: igualdad, solidaridad y unidad de mercado. Infracciones que afectaban de forma muy directa los intereses de mi mandante dado su carácter fronterizo con la Comunidad Autónoma Vasca y, por ello, principal perjudicada por los efectos perniciosos de tales disposiciones en términos de pérdida de empleo y reducción de su actividad económica”. Estamos ahora, en consecuencia, en presencia de un supuesto que guarda identidad absoluta, tanto en el objeto (normas emanadas de los órganos superiores de las Administraciones territoriales del País Vasco) como por el motivo y argumentos opuestos en casación. Las partes recurridas han opuesto que las Comunidades Autónomas sólo están autorizadas a impugnar aquellas normas que afecten al ámbito de su autonomía y sean dictadas por la Administración del Estado, no por otra Comunidad Autónoma, razonando que ninguna de las tres Normas Forales impugnadas afectan al ámbito de autonomía de la Comunidad recurrente; y que a la Comunidad Autónoma de La Rioja le mueve un simple interés por la legalidad que no justifica el ejercicio de la acción. Se trata de una pura y simple cuestión procesal, a la que son ajenos los argumentos propios del fondo del asunto, como bien se cuidó de precisar la sentencia de 31 de octubre de 2000 que estamos citando. QUINTO.- La sentencia resolvió la cuestión recordando que “este Tribunal Supremo reiteradamente ha adoctrinado (por todas, sentencias de 29 de octubre de 1986 y 18 de junio de 1997), que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la legitimación “ad causam”“. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso y, como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de mayo de 1960, “es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos”. En este sentido nadie ha puesto en tela de juicio (ni la Sala de instancia ha negado) la legitimación “ad processum” de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Pero distinta de la anterior es la legitimación “ad causam” que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e “implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito”; añadiendo la doctrina científica que “esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente Procesal”. Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional (al que tan frecuentemente han acudido las partes) quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que “la legitimación (se refiere a la legitimación “ad causam”), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto; ésta es la razón por la cual la propia jurisprudencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo, con anterioridad a la reforma del recurso de casación operada por la Ley 34/1984, ya había reiteradamente declarado que la falta de legitimación no debía invocarse como motivo de casación por quebrantamiento de forma (concretamente al amparo del antiguo artículo 1693.2º), sino como motivo de infracción de ley (esto es, como motivo de fondo, al amparo del derogado artículo 1692). Y es que la legitimación, en tanto que relación jurídico material que liga a las partes con el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que no puede causar extrañeza alguna que, aun cuando todas y cada una de las resoluciones judiciales impugnadas hayan apreciado la existencia de la excepción de falta de legitimación activa, simultáneamente hayan entrado en el conocimiento de la relación jurídico material debatida y confirmado una sentencia de instancia que, en principio, goza de todos los efectos materiales de cosa juzgada”. “Se desprende de todo lo anterior que en el incidente de alegaciones previas de que dimana esta casación se ha planteado, discutido y resuelto un tema de legitimación activa “ad causam” que, por su íntima relación con el fondo del asunto, debió ser rechazado en tal incidente, sin perjuicio de que al resolver en su día la cuestión principal mediante la oportuna sentencia, y tras haberse abordado con plenitud de conocimiento la pretensión ejercitada, pueda llegarse a un pronunciamiento definitivo sobre su existencia o inexistencia, lo que conduce a considerar que los autos recurridos han infringido el art. 28 de la Ley Jurisdiccional y la doctrina jurisprudencial que ha quedado citada, por lo que debe estimarse el presente recurso de casación”. En el siguiente Fundamento, Tercero, la sentencia de 31 de octubre de 2000 precisa también que “a mayor abundamiento, son notorios el principio “pro actione” que dimana del art. 24 de la Constitución al consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, y el principio espiritualista que de siempre ha informado la actuación de los Tribunales de este orden jurisdiccional, los cuales han conducido a una doctrina legal (que, por sobradamente conocida, excusa su cita específica) restrictiva de las causas de inadmisibilidad de estos procesos y proclive a que tales Tribunales lleguen en la medida de lo posible a pronunciamientos de fondo en los litigios”. SEXTO.- Esta doctrina que como puede verse conduce a la estimación del recurso, fue seguida poco después por la sentencia de 22 de noviembre de 2001, dictada por la Sección Tercera de esta Sala, en el recurso de casación núm. 2134/1999. Este recurso, guardando también identidad con el supuesto presente, tuvo por objeto el auto dictado por la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, confirmado igualmente en súplica, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo entablado por aquella Comunidad Autónoma contra la Norma Foral 33/1997, de las Juntas Generales de Álava, de ejecución del Presupuesto del Territorio Histórico de Álava para el año 1998, por entender que la recurrente carece de legitimación activa. En el escrito de interposición se mantuvo, al igual que hoy, que las resoluciones impugnadas infringen el art. 24.1 de la CE y la jurisprudencia que cita (a la que después nos referiremos) al haber estimado la Sala incorrectamente la carencia de interés legítimo suficiente para la interposición del recurso. Como fundamento del recurso se citaban igualmente los principios que hoy también se estiman vulnerados por la inadmisión del mismo. En esta sentencia se hizo expresa referencia a la de 31 de octubre de 2000 y se acogió la doctrina que ya hemos expuesto por extenso. SÉPTIMO.- La consecuencia no puede ser otra que la estimación del recurso de casación, con las consecuencias procesales que, de acuerdo con la regla 3ª del art. 102.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y lo solicitado por la entidad recurrente, precisaremos en la parte dispositiva. OCTAVO.- En cuanto al pago de las costas, de conformidad con el art. 102.2 de la misma Ley, no procede hacer declaración alguna de las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso de casación. Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
FALLAMOS
Primero.- Estimamos el recurso de casación promovido por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra los autos de 7 de abril y 24 de julio de 1998, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo núm. 3696/1996, que se anulan y revocan; habiendo sido partes recurridas Excma. Diputación Foral de Guipúzcoa, Juntas Generales de Álava, Gobierno Vasco, Excma. Diputación Foral de Álava, Juntas Generales de Vizcaya y la Excma. Diputación Foral de Vizcaya. Segundo.- Desestimamos el incidente de alegaciones previas promovido por las recurridas en la instancia, ordenando proseguir la tramitación del pleito con arreglo a Derecho. Tercero.- Sin condena en costas. Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
