TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO
Excmos Sres.:
D. Tomás S. Vives Antón
D. Pablo García Manzano
D. Pablo Cachón Villar
D. Vicente Conde Martín de Hijas
D. Guillermo Jiménez Sánchez
Dª. María Emilia Casas Baamonde
D. Javier Delgado Barrio
Dª. Elisa Pérez Vera
D. Roberto García-Calvo y Montiel
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
Nº de Registro: 2099-2003
ASUNTO: Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno.
SOBRE: Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, Primera Ley del Código Civil de Cataluña.
A U T O
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de abril de 2003, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, Primera del Código Civil de Cataluña. En la demanda se hizo invocación expresa del art. 161.2 C.E. a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos legales impugnados.
2. La Sección Cuarta, por providencia de 20 de mayo de 2003, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno así como, conforme al art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, con el fin de que pudieran personarse en el presente proceso y formular alegaciones, tener por invocado el art. 161.2 CE, y publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
3. El día 27 de mayo de 2003 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el sentido de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. A su vez, el 5 de junio siguiente se registró escrito del Presidente del Senado dando por personada a dicha Cámara y ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 9 de junio de 2003, el Letrado del Parlamento de Cataluña se personó en este proceso, solicitando la prórroga del plazo para formular alegaciones; mediante otrosí formuló recusación contra el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera. El siguiente día 12 de junio se recibió escrito del Abogado de la Generalidad de Cataluña solicitando que se le tuviera por personado y que se le concediera una prórroga del plazo para formular alegaciones; en el otrosí del escrito se recusa igualmente al Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.
4. Mediante providencia de 17 de junio de 2003 se tuvo por personados a los Letrados del Parlamento y del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en sus respectivas representaciones, otorgándoles una prórroga de ocho días en el plazo para formular alegaciones y remitiendo la resolución de las recusaciones a lo que en su momento se acuerde.
Finalmente, los días 20 y 23 de junio de 2003 se recibieron en el Registro General de este Tribunal Constitucional los escritos de alegaciones del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, respectivamente, solicitándose en ambos que en su día se dicte Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, Primera Ley del Código Civil de Cataluña.
5. Por nuevo proveído de 2 de septiembre de 2003, la Sección Cuarta acordó que, antes de finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde el que se produjo la suspensión de la Ley impugnada en este recurso de inconstitucionalidad, se oyera a las partes personadas en el presente proceso constitucional para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
6. Evacuando el trámite conferido, el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones el 5 de septiembre de 2003. En dicho escrito expone las razones en las que se fundamenta su parecer favorable al mantenimiento de la suspensión y que ahora se sintetizan.
Para comenzar, señala el Abogado del Estado que, al proceder a la valoración de los perjuicios que el levantamiento de la suspensión puede ocasionar, es preciso tener en cuenta la extensión y alcance del texto legal impugnado, que afecta a la estructura misma del ordenamiento jurídico en su conjunto, especialmente a la determinación del sistema de fuentes jurídicas y a los mecanismos de preferencia y supletoriedad. Por consiguiente, el conjunto de relaciones jurídicas –y no sólo las civiles- va a quedar afectado por una nueva ordenación dotada de reglas y principios básicos absolutamente sustraídos al Derecho común. A este respecto, apunta que el texto recurrido no representa una regulación sectorial y aislada que permita con cierta facilidad el restablecimiento de las situaciones jurídicas en la hipótesis de que llegue a dictarse una Sentencia anulatoria. El carácter de las normas crea una divergencia de sistemas jurídicos que forzosamente conduce a soluciones aplicativas diferentes.
Sentadas estas premisas y con el único propósito de valorar adecuadamente la procedencia de mantener la suspensión inicialmente acordada, los preceptos impugnados se agrupan en cuatro bloques.
a) En primer lugar, el apartado primero del art. 111-1, rubricado “Derecho civil de Cataluña, en conexión con el inciso segundo del art. 111-5, “supletoriedad”, impide la aplicación de las disposiciones estatales de Derecho Civil en el territorio de Cataluña, tanto de forma directa, ya que las mismas no forman parte del Derecho Civil de Cataluña (art. 111-2), como supletoria, dado que la aplicación preferente de los principios generales propios permite cubrir cualquier tipo de laguna normativa sin necesidad de acudir a las normas estatales. Estos preceptos chocan frontalmente con la voluntad constitucional, plasmada en el art. 149.1.8 CE, de que los Derechos forales o especiales coexistan con un Derecho general, considerado común, que ha de ser aplicable en todo el territorio nacional en ausencia de especialidad foral o autonómica.
Dicha “unidad interna del Derecho Civil español” es puesta en cuestión por el legislador autonómico catalán, que se ha decantado por una concepción cerrada del Derecho Civil propio. Ello da lugar a que en las relaciones jurídicas privadas se apliquen los textos impugnados, con elusión del Código Civil. Dicho de otro modo, se sujetan a una serie de normas de signo general que sustituyen a las que la Constitución quiso configurar como mínimo normativo común a todo el ordenamiento jurídico.
De donde resulta que si se levantara la suspensión se cerraría totalmente el paso a la aplicación en Cataluña de las disposiciones estatales de Derecho Civil, tanto de forma directa como supletoria, creándose una situación de incertidumbre jurídica, con la consiguiente incidencia sobre las relaciones jurídicas cuyas lagunas se hayan cubierto con arreglo a normas que luego sean declaradas inconstitucionales. A juicio del Abogado del Estado, como quiera que dicha declaración “indudablemente, provocaría la nulidad radical de las relaciones jurídicas cuya integración se haya realizado con arreglo a lo dispuesto en los preceptos examinados”, es claro que el levantamiento de la suspensión ocasionaría “serios perjuicios a los derechos de los ciudadanos”.
b) Los arts. 111-4 “Carácter de Derecho común”, en relación con el primer inciso del art. 111-5 “Preferencia” han sido impugnados porque excluyen la aplicación supletoria del Código Civil en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, permitiendo alterar de manera inconstitucional el ámbito territorial de vigencia del Derecho común. La atribución de la condición de Derecho común a las disposiciones contenidas en el Código Civil de Cataluña no puede ampararse en la función de modificación y desarrollo del Derecho Civil foral o especial porque viene a producir consecuencias en todo el ordenamiento jurídico y sólo sería admisible si se partiera de una concepción del ordenamiento jurídico catalán como una totalidad autosuficiente, dotado de principios propios que no tengan conexión alguna con el ordenamiento jurídico estatal.
Sostiene el Abogado del Estado que la consecuencia que deriva de la íntima conexión entre ambos preceptos es que la declaración del Derecho Civil de Cataluña como Derecho común permite su aplicación supletoria en el territorio de la Comunidad Autónoma en defecto de norma especial aplicable, impidiendo con ello la aplicación del Código Civil. Sin embargo, “el Código Civil contiene normas que pertenecen no ya al sistema global jurídico-civil, sino al ordenamiento jurídico español como un todo”, por lo que su contenido “incumbe no ya al sistema global jurídico civil, sino al sistema jurídico global a secas, comprensivo de todos los sectores del ordenamiento, incluso el derecho constitucional”.
Por tanto, si se levantase la suspensión de estos preceptos se correría el riesgo de disgregación del sistema jurídico español pues todo un ámbito social, cual es el representado por las relaciones de Derecho privado en Cataluña, se situarían al margen de cualquier norma de Derecho estatal, cuya aplicación quedaría excluida.
c) Los arts. 111-6 “Libertad civil”, 111-7 “Buena fe” y 111-9 “Equidad” se recurren porque alteran el criterio de delimitación negativa de las competencias autonómicas sobre legislación civil resultante del art. 149.1.8 CE. Estos principios se regulan en los arts. 3, 6 y 7 del Código Civil, que forman parte del Título Preliminar, siendo reglas relativas a la eficacia de las normas jurídicas, cuya aprobación corresponde en todo caso al legislador estatal.
Por otra parte, el art. 13.1 CC establece la “aplicación general y directa en toda España” de las disposiciones del Título Preliminar “en cuanto determinan los efectos de las leyes y las reglas generales para su aplicación”. Pues bien, los preceptos mencionados transgreden ese límite al regular instituciones y principios que deben merecer la consideración de “reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas”, inscribiéndose por tanto en el ámbito material reservado a la legislación estatal.
Si se alzara la suspensión de estos preceptos podría producirse una situación de confusión normativa respecto del ordenamiento jurídico aplicable, máxime cuando el legislador catalán no se limita a reproducir normas estatales sino que realmente introduce novedades de significativo alcance. Así, con respecto a la posibilidad de renuncia o exclusión de la Ley aplicable, el art. 6.2 CC establece dos límites expresos –el perjuicio a terceros y el interés u orden público-, en tanto que el art. 111-6 “Libertad civil” sólo menciona el primero de ellos. De tal suerte que el Derecho Civil catalán hace de la autonomía de la voluntad un principio general del Derecho de proyección ilimitada, a diferencia de lo que sucede en el Código Civil, que lo ciñe al ámbito de los negocios jurídicos (art. 1255 CC). En el caso de que esta regulación autonómica se aplicase y posteriormente fuese declarada inconstitucional, las renuncias devendrían nulas de pleno Derecho, nulidad que afectaría a todos los negocios jurídicos con renuncias realizadas al amparo de la disposición que nos ocupa pero que hubieran de reputarse contrarias al interés o al orden público protegidos por el art. 1255 CC.
Por su parte, el art. 111-7 regula el principio de buena fe que ha de presidir las relaciones jurídicas privadas apartándose del art. 7 CC en dos aspectos esenciales. En primer lugar, introduce el principio de honradez en los tratos como concepto diferenciado de la buena fe, que –según indica la Exposición de Motivos- pretende destacar su aspecto objetivo, independiente del conocimiento o ignorancia de los sujetos participantes en la relación jurídica. En segundo lugar, elude cualquier referencia a la institución del abuso de derecho, íntimamente ligada al concepto civil de buena fe. Consiguientemente, la validez de las relaciones jurídicas se hace depender de la aplicación de un criterio –la denominada honradez en los tratos- sin parangón en el Derecho positivo español y de la inaplicación de otro –el abuso de derecho- que aparece expresamente contemplado en el Código Civil. Dado el carácter de la buena fe como límite intrínseco al ejercicio de los derechos, si se alzara la suspensión y este precepto resultara inconstitucional podrían existir relaciones jurídicas cuya validez y eficacia se verían afectadas, en la medida en que los criterios aplicados para enjuiciarlas serían distintos de los vigentes en el momento de su constitución pues la pauta de comportamiento en el ejercicio de derechos y deberes de cualquier tipo se verá modificada por la regulación de la norma autonómica, así como incluso los propios criterios jurisdiccionales para su apreciación.
d) Un último grupo de preceptos (Capítulo I del Título II, dedicado a la prescripción, con excepción de los arts. 121-20, 21, 22, 23.1 y 24, y el Capítulo II, relativo a la caducidad) se recurren porque en el Derecho civil catalán no existen los necesarios antecedentes que justifiquen tanto el ilimitado desarrollo normativo de la regulación de la prescripción como la novedosa normativa dictada para la caducidad.
La nueva normación agota la totalidad de la materia al definir su objeto, ámbito de las acciones prescriptibles y no prescriptibles, prohíbe su aplicación de oficio, identifica a los legitimados para alegar y hacer valer la prescripción, determina su alcance respecto de las personas frente a las que produce efectos, así como la sucesión, proclama su irrepetibilidad, enumera los casos en los que se admite la renuncia, las causas, requisitos y efectos de la interrupción, los supuestos de suspensión (por fuerza mayor, por razones personales y con respecto a la herencia yacente) y sus efectos. Finalmente, el legislador autonómico ha fijado los plazos de prescripción (decenal, trienal y anual), su cómputo y preclusión.
También aquí podría verse afectada la seguridad jurídica en el caso de que se levantara la suspensión, pues podría afectar a relaciones jurídico-privadas establecidas conforme a una normativa que luego pudiera ser declarada inconstitucional. Además, existe un cierto margen de retroactividad de la Ley en virtud de lo establecido en la Disposición transitoria única, con lo que se proyectaría sobre situaciones y relaciones constituidas con anterioridad a su entrada en vigor.
La extensión y “esencialidad” de los preceptos impugnados determina que no nos hallemos ante regulaciones específicas o sectoriales donde sea relativamente fácil la recomposición de situaciones jurídicas constituidas al amparo de las normas. Cualquier derecho conformado por la nueva Ley autonómica de manera distinta a como resulta de la ordenación actual revelará con toda probabilidad controversias jurídicas de difícil solución. El ciudadano se encontrará ante la duda de cómo actuar frente a dos regulaciones alternativas, una de las cuales depende, en su eficacia, de un eventual pronunciamiento de nulidad. A mayor abundamiento, por mor de lo establecido en el art. 111-4, la regulación que nos ocupa no contrae sus efectos al campo del Derecho privado, sino que alcanza a todo el ordenamiento jurídico. Según el Abogado del Estado, “patentemente, la norma impugnada se excede de los límites de su ámbito competencial, aunque en el presente momento haya que limitar esta perspectiva a una mirada de soslayo”.
Por otro lado, el mantenimiento de la suspensión no causa ningún perjuicio visible, sin que pueda calificarse de tal la simple aspiración a la vigencia inherente a todo texto normativo. El propio legislador catalán ha mostrado un criterio de prudencia al establecer un plazo de vacatio legis significativamente amplio. Las urgencias que pueda sentir el legislador para abordar determinadas actuaciones administrativas en sectores confiados a su cuidado no son trasladables al campo de las relaciones entre particulares ni justifican la aplicación de unos preceptos que suscitan graves dudas de constitucionalidad.
El Abogado del Estado concluye afirmando que “es la protección del interés de los ciudadanos la que justifica también que no se vean alterados unos preceptos ya más que seculares y sustituidos por unas normas generales nuevas, previsiblemente contrarias al sistema de competencias y cuya aplicación podría llevar a situaciones irreversibles en caso de pronunciamiento anulatorio”. Por lo expuesto, solicita el mantenimiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados.
7. El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó su escrito de alegaciones el 11 de septiembre de 2003. Solicita el levantamiento de la suspensión en virtud de los argumentos que seguidamente se exponen.
a) En primer lugar, recuerda que este Tribunal ha establecido que el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de las leyes se ha de dirimir en función de la presunción de constitucionalidad y de la ponderación de los intereses en presencia con los efectos de la aplicación o suspensión de la Ley, partiendo de la excepcionalidad del mantenimiento de esta medida. Al respecto, menciona numerosas resoluciones de este Tribunal donde se indican los criterios que deben ser tomados en consideración: presunción de legitimidad de las normas, en especial las que tienen fuerza de ley en cuanto expresión de la voluntad popular y ponderación de los intereses general y público, así como particular o de terceros afectados, atendiendo a los posibles perjuicios que la aplicación de la norma pueda ocasionar y a la producción de situaciones de hecho irreversibles que vaciasen de contenido dispositivo la resolución final del proceso pendiente.
Esta valoración ha de efectuarse al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, correspondiendo al Gobierno la aportación de las razones y argumentos que justifiquen la prolongación temporal de la medida prevista en el art. 161.2 CE. Sin que, frente a esta doctrina constitucional consolidada, quepa oponer una posición de preeminencia del Gobierno del Estado derivada del privilegio de provocar la suspensión automática ex art. 161.2 CE. Al respecto, apunta que, toda vez que ni la Constitución ni la LOTC especifican los criterios que debe utilizar este Tribunal para acordar el levantamiento o mantenimiento de la suspensión, lo más razonable parece ser aplicar analógicamente la norma con la que el supuesto de hecho guarda identidad de razón (art. 4 CC), que en este caso es el art. 64.3 LOTC, lo que excluye la aplicabilidad del apartado segundo del mismo precepto legal.
A juicio del Abogado de la Generalidad de Cataluña, argumentar que el levantamiento de la suspensión supone innovar la situación anterior, por lo que tal levantamiento es lo que debe justificarse y no su mantenimiento, supondría pasar del privilegio de suspensión automática pero por tiempo limitado, al privilegio de la inversión de la carga procesal de justificar la necesidad de la medida cautelar cuyo mantenimiento se interesa, sin que exista base constitucional ni legal para entenderlo así. Al respecto, cree oportuno dejar mención de los orígenes del art. 161.2 CE para, a partir de ellos, indicar que “no tendría sentido que el precepto finalmente aprobado, que aparentemente establecía una regulación más favorable a las Comunidades Autónomas, permitiera conseguir no ya únicamente, y de forma automática, una suspensión temporalmente acotada (no más de cinco meses), sino prolongar esta suspensión hasta que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión de fondo (cuando es sabido que puede tardar años en hacerlo) con una carga procesal menor que la que debería soportar cualquier parte que plantease una pretensión semejante en un juicio cautelar”.
Tras señalar que el Gobierno del Estado puede argumentar en torno al mantenimiento de la suspensión ponderando los intereses en juego y los perjuicios susceptibles de producirse en otro caso, posibilidad de la que no disfrutan las CC AA, a las que se les impone el automatismo de la suspensión por mandato directo de la CE, el Abogado de la Generalidad de Cataluña concluye que la doctrina constante de este Tribunal en la materia no otorga ninguna posición de ventaja a las Comunidades Autónomas sino que simplemente aplica una norma general, en virtud de la cual la acreditación de la necesidad de adoptar –aquí, mantener- una medida cautelar corresponde a quien la solicita. A mayor abundamiento, la práctica procesal seguida respecto de este incidente impide que la representación de la Comunidad Autónoma conozca los argumentos en los que se basa la solicitud de mantenimiento de la suspensión toda vez que este Tribunal concede audiencia simultánea a las partes antes de acordar lo que estima pertinente.
De la doctrina constitucional cabe inferir que la legitimidad democrática de la ley refuerza la presunción de constitucionalidad de los actos y disposiciones de los poderes públicos, en este caso las CC AA. Si el criterio de la legitimidad democrática se acepta, no es de recibo pretender relativizar sus efectos con una pretendida equiparación entre los órganos que por emanar de la voluntad de los ciudadanos, la ostentan de modo directo y quienes, por integrarse a través de una elección de segundo grado, sólo disfrutan de ella de modo indirecto o mediato.
Reconoce el Abogado de la Generalidad de Cataluña que el carácter abstracto de la Ley dificulta la acreditación de los perjuicios concretos y no meramente hipotéticos, pero subraya que la suspensión no es una finalidad en sí misma sino un medio para evitar que se produzcan los perjuicios derivados de la eficacia del acto o disposición. Si el Gobierno del Estado no puede acreditar perjuicios concretos, el resultado debe ser el alzamiento de la suspensión porque ello quiere decir que la medida cautelar carece de justificación. Además, el carácter abstracto de la ley ha de llevarnos a la conclusión de que en estos casos la suspensión ha de ser más restrictiva que en el supuesto de actos no normativos. Por otro lado, conforme a la doctrina de este Tribunal, si los perjuicios no son actuales o de materialización en un futuro inmediato, no pueden ser apreciados para justificar el mantenimiento de la suspensión sino que habrán de ser invocados, en su caso, en un nuevo incidente, cuando su materialización sea efectiva o inmediata (AATC 128 y 268/1993, entre otros).
Deja constancia asimismo el Abogado de la Generalidad de Cataluña de que la LOTC no menciona el criterio de la apariencia de buen derecho en ninguno de los supuestos de suspensión previstos en los diferentes procesos constitucionales. En el caso concreto del recurso de inconstitucionalidad, sólo en algún casos excepcional se ha incidido en la cuestión de fondo, como sucedió en el ATC 78/1987, en el que se tuvo en cuenta que los preceptos impugnados eran muy similares a otros ya declarados inconstitucionales. Si de lo que se trata es de tener en cuenta la apariencia de buen derecho en aquellos casos de notoria falta de fundamentación de una de las partes en litigio, esto sucederá en casos muy excepcionales, en los que la vulneración de la Constitución o de la jurisprudencia constitucional sea manifiesta y, por tanto, el sentido de la decisión final absolutamente previsible. Así se puso de relieve, por lo demás, en el ATC 243/1993.
Aun en la hipótesis de que se aceptase que la apariencia de buen derecho ha de ser tomada en consideración en la decisión sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión, esto no supondrá la exoneración de la carga de acreditar los perjuicios sino que esa apariencia debiera actuar como un requisito añadido, tal y como sucede en los procesos civiles y contencioso-administrativos.
b) Sentadas estas premisas generales, se exponen las razones por las cuales, en opinión del Abogado de la Generalidad de Cataluña, la suspensión de las normas impugnadas no puede fundarse en una presunta inseguridad jurídica dimanante de la pendencia de un recurso de inconstitucionalidad o de la coexistencia del ordenamiento estatal con los autonómicos.
Si de la doctrina general elaborada por este Tribunal se pasa al estudio de la específicamente referida a la suspensión de las leyes civiles de las CC AA, resulta fácil constatar que el elemento central sobre el que ha girado en casi todos los casos la decisión ha sido el de la afectación al principio de seguridad jurídica y el de gravedad, irreversibilidad o dificultad de reparación de los posibles perjuicios derivados de la aplicación de la ley (AATC 936/1986, 937/1987, 24/1989, 89/1991, 12/1992, 106/1993, 242/1993 y 103/1994).
Pues bien, en el propio acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de abril de 2003, en el que el Presidente del Gobierno sometió a su consideración la procedencia y oportunidad de interponer el presente recurso de inconstitucionalidad, se motiva la invocación expresa del art. 161.2 CE por el “surgimiento de situaciones objetivamente confusas respecto al Derecho aplicable, que atentan gravemente al principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución”. Al respecto, recuerda el Abogado de la Generalidad de Cataluña que ya en anteriores ocasiones el Gobierno del Estado ha efectuado alegaciones equivalentes, como ocurrió en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley catalana de filiaciones y que este Tribunal rechazó con rotundidad en el ATC 12/1992, de 23 de enero, FJ 2. Por tanto, no cabe prestar oídos a la invocación de argumentos que vienen a confundir la complejidad jurídica inherente a un ordenamiento compuesto con la vulneración del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE ni calificar la pendencia de un proceso constitucional como una circunstancia generadora de inseguridad jurídica que justifique el mantenimiento de la suspensión de la Ley pues si así fuese el art. 161.2 CE no habría impuesto al Tribunal Constitucional el deber de pronunciarse expresamente en cada caso, antes del transcurso de cinco meses, para ratificarla o alzarla.
En el mencionado ATC 12/1992 se exigió al recurrente la alegación y acreditación de los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que durase el proceso constitucional y, después de advertir que de la reproducción en la Ley catalana de preceptos de la legislación estatal no podían dimanar tales perjuicios, concluyó que las escasas diferencias existentes entre el contenido sustantivo de ambas regulaciones tampoco eran idóneas para generar perjuicios graves o irreparables. A idéntica conclusión habría de llegarse en este caso puesto que la regulación sustantiva introducida por la Ley Primera del Código Civil de Cataluña atañe o bien a simples cuestiones de técnica legislativa que el propio legislador catalán se impone para la elaboración de futuros textos legislativos en materia civil, o viene a reproducir y a positivizar principios, preceptos e instituciones preexistentes y características de nuestro ordenamiento jurídico, sin alterar su sustantividad, por lo que de tan escasa innovación mal podrán derivar los perjuicios a los que aludió el Gobierno al provocar la suspensión y resulta palmaria la desproporción que supondría su mantenimiento.
c) Finalmente, se desarrolla la idea de que la aplicación de los preceptos de la Ley impugnada no generará perjuicios que justifiquen el mantenimiento de la suspensión. A este respecto, sintetizando la doctrina constitucional anteriormente expuesta, el Abogado de la Generalidad de Cataluña recuerda que el objeto de este proceso constitucional es una Ley formal emanada del órgano directamente conectado con la voluntad popular, de tal suerte que el mantenimiento de la suspensión ha de reputarse excepcional, siempre que el Presidente del Gobierno demuestre que la aplicación de la norma produciría unos perjuicios muy graves e irreparables al interés general o a terceros afectados o, en otro caso, por coherencia con el principio de presunción de legitimidad de las normas y de la actuación constitucional de los poderes públicos, que se acuerde el levantamiento de la suspensión de todos aquellos preceptos respecto de los cuales no se llegue a demostrar la producción de tales perjuicios.
La Ley impugnada responde a un doble objetivo. De un lado, los arts. 1 a 6 establecen la estructura, el contenido básico y el procedimiento de tramitación del Código Civil de Cataluña. De otro, el art. 7 aprueba el Libro Primero del Código, rubricado “Disposiciones generales” y dotado de un contenido material.
En principio, ningún perjuicio para el interés general ni para los particulares se deriva de la pretensión codificadora expresada por el legislador catalán cuando enuncia su propósito de servir a la seguridad jurídica y a la certeza del Derecho aplicable, ofreciendo a tal fin un texto completo y sistemático de la regulación vigente en Cataluña de la materia civil competencia de la Generalidad, máxime cuando de forma expresa se admite la vigencia de aquellas normas civiles dictadas por el Estado en el ámbito de su competencia. A mayor abundamiento, los arts. 1 a 6 se limitan a establecer criterios de estructura formal a los que habrá de sujetarse el legislador autonómico para la aprobación de nuevas leyes integrantes del Código Civil de Cataluña. En puridad, se trata de aspectos estrictamente formales, de técnica legislativa que atañen sólo al ámbito interno de las instituciones de la Generalidad de Cataluña y de los que en absoluto puede derivarse daño alguno para los intereses generales o particulares ni lesión del principio de seguridad jurídica, por lo que carecería de todo fundamento la pretensión de mantener su suspensión.
Otro tanto cabe decir del art. 7, cuyo contenido dispositivo se limita a expresar la aprobación del Libro Primero del Código Civil de Cataluña. Es una forma inocua en la medida en que es pura manifestación del ejercicio de una potestad perfectamente acorde con las atribuciones constitucionales y estatutarias a la Cámara legislativa de la Generalidad de Cataluña.
Por lo que se refiere a los diversos preceptos en que se estructura el Libro Primero, el recurso no imputaba a todos ellos motivos específicos de inconstitucionalidad, por lo que respecto de aquellos preceptos que no fueron objeto de impugnación específica tampoco puede ahora predicarse perjuicio alguno. Es el caso de los arts. 111-2, 3 y 8; 121-20, 21, 22 y 23.1 y 121-24. A decir verdad, su contendio dispositivo no resulta innovador con respecto al Derecho vigente, por lo que pocos perjuicios cabe inferir de su nueva ubicación sistemática en el Código Civil de Cataluña.
Esta última consideración se hace extensiva al resto de preceptos del Libro Primero, cuyo contenido sustantivo estaba ya vigente en Cataluña, fuese por efecto de otras normas y principios que de modo disperso formaban parte del ordenamiento jurídico propio, por su pertenencia al Código Civil español o por integrar la doctrina jurisprudencial consolidada y aplicable en Cataluña. Por consiguiente, dada su escasa novedad sustantiva, mal cabe hablar de la existencia de posibles perjuicios que aconsejen el mantenimiento de la suspensión.
En particular, lo dispuesto en el art. 111-4, en conexión con el art. 111-5, no representa una modificación sustancial respecto del contenido del art. 1 y Disposición final cuarta de la Compilación de 1984 y responde a la habilitación expresada por el art. 149.1.8 CE para determinar el sistema de fuentes del Derecho Civil propio de Cataluña, conforme al reconocimiento en este sentido expresado en la STC 236/2000 (FJ 5), plenamente coherente con la tradición jurídica catalana y que cuenta con disposiciones equivalentes en las Compilaciones aragonesa de 1985 y navarra de 1987. El efecto de su aplicación no va más allá de ofrecer a los operadores jurídicos un ordenamiento civil propio de Cataluña lo más completo posible, evitando la heterointegración pero sin excluir al Código Civil español que, además, resulta de directa aplicación en las materias constitucionalmente reservadas a la regulación estatal. En términos equivalentes han de entenderse la declaración del carácter de Derecho común de Cataluña (art. 111-4) y las reglas de preferencia y supletoriedad (art. 111-5), que en modo alguno desconocen la pertenencia a un ordenamiento jurídico superior, encabezado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, ni la regla de supletoriedad del art. 149.3 CE.
Del mismo modo, los arts. 111-6, 111-7 y 111-9, relativos a la libertad civil, la buena fe y la equidad, no atañen al ámbito de aplicación y eficacia de las normas sino que enuncian unos principios inspiradores de las relaciones jurídicas privadas, que en ningún caso pueden ser considerados auténticas innovaciones pues cuentan con antecedentes en el Derecho Civil de Cataluña, ni perturbadores de la seguridad jurídica.
Por lo que se refiere a la regulación de la prescripción y la caducidad (Capítulos I y II), se trata de dos instituciones conexas entre sí cuyo desarrollo legislativo aporta esencialmente un factor de clarificación y certeza a los operadores jurídicos en Cataluña pues viene a plasmar con complitud y nitidez unos institutos de consolidada configuración jurisprudencial.
Finalmente, destaca el Abogado de la Generalidad de Cataluña que todos los perjuicios han de reputarse futuros e hipotéticos, habida cuenta de que los Títulos I y II del Libro Primero no entrarán en vigor, por mor de lo previsto en la Disposición final segunda, hasta el 1 de enero de 2004.
8. El escrito de alegaciones del Letrado del Parlamento de Cataluña se recibió en este Tribunal Constitucional el 11 de septiembre de 2003. Tras recordar el específico objeto de este proceso constitucional, recuerda algunos pronunciamientos de la doctrina de este Tribunal que estima relevantes para la resolución del incidente que nos ocupa, con especial atención al ATC 12/1992, de 23 de enero por el que se acordó el levantamiento de la suspensión de la Ley de Cataluña 7/1991, de 27 de abril de Filiaciones y en cuyo FJ 2 se dijo:
“(...) si se aceptara el razonamiento que, a juicio del Abogado del Estado, justificaría el mantenimiento de la suspensión de todos los preceptos impugnados, rara vez procedería que este Tribunal acordara el levantamiento de la inicial suspensión automática, pues los hipotéticos daños a la seguridad jurídica (entendida como certeza normativa) son una consecuencia inherente a toda situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad y consustanciales, por tanto, al funcionamiento del Estado de las Autonomías y a la coexistencia del ordenamiento estatal con los ordenamientos autonómicos, de manera que, desde este simple ángulo de enfoque, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales, como es el presente caso, sería siempre necesaria en la medida en que en los conflictos de dicha naturaleza concurra una duplicidad de normas. Pero de lo que se trata en este trámite no es de defender la seguridad jurídica con argumentos que pueden valer para cualesquiera impugnaciones, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional”.
En opinión de la representación del Parlamento de Cataluña, los argumentos esgrimidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros para explicar la invocación expresa del art. 161.2 CE también pueden ser empleados a contrario sensu puesto que si finalmente la Ley fuese declarada constitucional, igualmente se producirían “perjuicios directos a los intereses de los ciudadanos afectados, respecto de las relaciones jurídicas perfeccionadas al amparo de unas normas” cuya aplicación no correspondería con arreglo a la Constitución “y dando lugar al surgimiento de situaciones objetivamente confusas respecto al derecho aplicable, que atentan gravemente al principio de seguridad jurídica establecido en el art. 9.3 de la Constitución”, con el agravante –en este caso- de que durante la pendencia del proceso se habría suspendido la vigencia de la expresión de la voluntad popular.
El actual recurso de inconstitucionalidad tiene como núcleo principal una controversia competencial en el sentido de que “el resultado pretendido en el ejercicio de su competencia autonómica de modificación y desarrollo del Derecho civil, foral o especial, es lograr la sustitución total del Derecho civil general por el particular”. De este argumento, que se utiliza una y otra vez en el escrito del Abogado del Estado, no se desprende que el levantamiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados pueda generar perjuicios de difícil o imposible reparación ya que lo que se discute es el alcance de la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de Derecho Civil. Es más, en ocasiones el recurrente reconoce que los preceptos impugnados reproducen normas del Código Civil estatal, lo que conlleva que su aplicación no puede generar perjuicios de ningún tipo.
La Ley impugnada tiene un doble contenido. En su primera parte (arts. 1 a 6) se establecen la estructura y sistemática del Código Civil de Cataluña. En este bloque no hay ninguna norma cuya vigencia pueda generar perjuicio alguno a los intereses públicos o privados, en la medida en que su contenido normativo afecta más a cuestiones de técnica legislativa en un ámbito material concreto que a ese mismo ámbito material.
A su vez, la segunda parte de la Ley (Libro Primero del Código Civil de Cataluña) debe examinarse desde dos puntos de vista distintos. Por un lado, los arts. 111-1.2, 2, 3 y 8; 121-20, 21, 22, 23.1 y 24 son impugnados sólo porque se integran en el Código Civil de Cataluña, no porque su contenido exceda del ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña. De hecho, estas disposiciones reproducen normas preexistentes, de suerte que el levantamiento de la suspensión favorecería la seguridad jurídica. De otro, respecto de los restantes artículos se denuncia un exceso competencial en la medida en que, según el escrito del Abogado del Estado, se trata de normas que innovan el ordenamiento más allá de las funciones de conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil de Cataluña.
Sin entrar en la viabilidad del fondo de las pretensiones, los preceptos pueden ser agrupados, a juicio del Letrado del Parlamento de Cataluña, en tres bloques. El primero de ellos estaría formado por los arts. 111-1.1, 4 y 5, que definen lo que debe entenderse por Derecho Civil de Cataluña, predican su carácter de Derecho común en Cataluña, determinan su supletoriedad, así como su aplicación preferente y los criterios de aplicación del Código Civil estatal. El levantamiento de la suspensión no generaría ningún perjuicio en la medida en que dichas disposiciones responden al carácter supletorio del Código Civil del Estado, de conformidad con la Constitución y con el propio Código.
En un segundo bloque se incluyen los arts. 111-6, 7 y 9, que tratan de la libertad civil, la buena fe y la equidad, principio que también se recogen en el Código Civil estatal. Así, el art. 111-6 tiene su correlato en el art. 6.2 CC, el art. 111-7 en el art. 7 CC y el art. 111-9 en el art. 3.2 CC. Tal y como se resalta en el escrito de interposición del recurso, el art. 111-7 se diferencia del art. 6.2 CC en la medida en que no sólo exige que en las relaciones jurídicas se dé buena fe sino también “honradez en los tratos”, de donde no parece que puedan derivarse perjuicios.
Tampoco generaría perjuicio de ningún tipo el levantamiento de la suspensión de la regulación contenida en el Capítulo I del Título II –con excepción de los arts. 121-20, 21, 22, 23.1 y 24- y la totalidad del Capítulo II. El principal argumento aducido por el Presidente del Gobierno se fundamenta en el carácter exhaustivo de la regulación del Capítulo I y en la falta de antecedentes de la regulación de la caducidad –objeto del Capítulo II- en la Compilación de 1960. Ello no obsta para señalar que la regulación de la prescripción se contiene en la antigua Compilación de Derecho Civil de Cataluña y que la caducidad se venía regulando para acciones concretas, aunque sin un tratamiento conjunto y sistemático ni en el Código Civil ni en la Compilación por tratarse esencialmente de una construcción doctrinal luego acogida por la jurisprudencia, cuyos elementos son los que figuran en los preceptos impugnados, lo que implica que el levantamiento de la suspensión no produciría perjuicios de ningún género.
II. Fundamentos jurídicos
1. El objeto de esta resolución consiste en determinar si procede mantener o levantar la suspensión de la vigencia que afecta a los distintos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, primera Ley del Código Civil de Cataluña; suspensión que fue acordada por este Tribunal en virtud de la invocación expresa que del art. 161.2 CE hizo el Abogado del Estado al formalizar el recurso de inconstitucionalidad.
Sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional de acuerdo con la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran afectados, tanto el general y público, como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido, ha de recordarse que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen pues debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad de las normas o actos objeto de conflicto (entre otros muchos, AATC 329/1992, de 27 de octubre; 243/1993, de 13 de julio; 46/1994, de 8 de febrero; 39/1995, de 31 de enero; 251/1996, de 17 de septiembre; 231/1997, de 24 de junio; 44/1998, de 19 de febrero; 287/1999, de 30 de noviembre; 199/2000, de 25 de julio; 66/2001, de 27 de marzo; 171/2002, de 1 de octubre;71/2003, de 26 de febrero y 264/2003, de 15 de julio).
2. Parece pertinente comenzar haciendo una sucinta referencia a la estructura y contenido de la Ley objeto del presente proceso constitucional pues se trata de aspectos que no carecen de relevancia para la adopción de la decisión que nos ocupa, como seguidamente se expondrá.
Así, la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002 está compuesta por siete artículos, una Disposición transitoria y dos Disposiciones finales. Por lo que respecta a los artículos, los seis primeros avanzan los criterios de técnica legislativa que el legislador autonómico se propone seguir en el proceso de codificación del Derecho Civil propio de Cataluña. A su vez, por el art. 7 se aprueba el Libro Primero del Código Civil de Cataluña. Puede así avanzarse que únicamente éste encierra un contenido dispositivo sustantivo con vocación general. Concretamente, ese Libro Primero está compuesto por dos Títulos, rubricados “Disposiciones preliminares” y “La prescripción y la caducidad”, respectivamente, y a cuyo contenido se hará luego específica mención.
En la Disposición transitoria única se establecen las reglas de retroactividad relativa a las que ha de acomodarse la aplicación de los preceptos reguladores de la prescripción y caducidad. Por su parte, en la Disposición final primera se procede a la sustitución de diversos artículos del Texto Refundido de la Compilación del Derecho Civil de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 1/1984, de 19 de julio, mientras que en la Disposición final segunda se fija una vacatio legis de veinte días para los arts. 1 a 6 y hasta el 1 de enero de 2004 para el art. 7. Por consiguiente, este incidente se resuelve antes de que haya expirado esa dilatada vacatio legis dispuesta por el propio legislador autonómico para las normas integrantes del Libro Primero del Código Civil de Cataluña-
3. En la exposición de las razones que determinan el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados debemos comenzar señalando que el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, se refiere a los preceptos integrantes del Libro Primero del Código Civil de Cataluña, aprobado por el art. 7 de la Ley 29/2002, dejando al margen los seis primeros artículos de la misma.
Esta omisión de toda referencia a los arts. 1 a 6 de la Ley 29/2002 en el actual incidente parece coherente con su contenido. Como ya hemos tenido ocasión de señalar, en dichos preceptos, el legislador autonómico avanza las pautas de técnica legislativa que se seguirán en la elaboración de las distintas Leyes y Decretos legislativos objeto de posterior integración en el Código Civil de Cataluña.
Pues bien, nada se opone en este caso al levantamiento de la suspensión de los preceptos a los que hemos hecho referencia y ello no sólo por el silencio del recurrente sobre el particular, sino también por otras dos razones que interesa dejar simplemente consignadas. En primer lugar, porque lo impugnado en este recurso no es sólo el contenido material de la primera Ley del Código Civil de Cataluña sino además el ejercicio por esta Comunidad Autónoma del poder de codificar esta rama del Derecho y para ninguna de estas dos vertientes es relevante la estructura, división, numeración interna o tramitación de los proyectos integrantes del Código Civil de Cataluña. En segundo lugar, porque, cualquiera que sea el grado de vinculatoriedad de los preceptos que nos ocupan, es claro que sus únicos destinatarios son el propio Parlamento de Cataluña y, en su caso, el Gobierno de la Generalidad, por lo que, a la vista de su contenido, en modo alguno pueden verse afectados intereses generales o particulares de terceros como consecuencia de su aplicación.
4. De los preceptos incluidos en las “Disposiciones preliminares” del Título I, el Abogado del Estado solicita en primer lugar el mantenimiento de la suspensión de los arts. 111-1.1, en relación con el segundo inciso del art. 111-5 –referido a la supletoriedad- y 111-4, en relación con la regla de preferencia enunciada en el ya citado art 111-5.
Con carácter previo hay que señalar que la petición de mantenimiento de la suspensión no se refiere específica y autónomamente a la enumeración de las fuentes del Derecho Civil propio de Cataluña que figura en el art. 111-1.1, sino exclusivamente porque a partir de su vocación agotadora impediría la aplicación supletoria del Código Civil en virtud de lo dispuesto en el art. 111-5, donde se establece que “el derecho supletorio sólo rige en la medida en que no se opone a las disposiciones del derecho civil de Cataluña o a los principios generales que lo informan”.
Hecha esta precisión, debemos señalar que procede levantar la suspensión de esta última regla. Como ha recordado el Abogado de la Generalidad de Cataluña, idéntica previsión figura en otras Compilaciones de los Derechos forales. Es el caso, destacadamente, de los arts. 1.3 del Texto Refundido de la Compilación de Derecho Civil de Baleares, aprobado por Decreto Legislativo 79/1990, de 6 de septiembre; 3 de la Ley 4/1995, de 24 de mayo, reguladora del Derecho Civil de Galicia; 1.2 de la Compilación del Derecho Civil de Aragón, según resulta de la reforma introducida por la Disposición final primera de la Ley de las Cortes de Aragón 1/1999, de 24 de febrero, de Sucesiones por causa de muerte. Mediante estas normas se trata de garantizar la coherencia del ordenamiento propio, que pudiera quedar en entredicho en el caso de que rigieran normas abiertamente contradictorias, con evidente riesgo para la seguridad jurídica.
Conforme al art. 111-4, “las disposiciones del presente Código constituyen el derecho común en Cataluña y se aplican supletoriamente a las demás leyes”. Lo dispuesto en este precepto tiene como antecedente inmediato el art. 4.3 CC, donde se afirma que las disposiciones del Código “se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes”, expresión casi idéntica a la utilizada por el legislador autonómico catalán.
Pues bien, la lectura del precepto legal impugnado no impone la aplicación expansiva que sugiere el Abogado del Estado, sino que la aplicación supletoria a que se refiere dicha norma puede limitarse a las leyes civiles de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y en la medida en que se haga tal aplicación procede el levantamiento de la suspensión.
5. El Abogado del Estado interesa asimismo el mantenimiento de la suspensión de un segundo grupo de preceptos incluidos igualmente en las “Disposiciones preliminares” del Título I. Concretamente, se trata de los arts. 111-6, 111-7 y 111-9. Sin embargo, toda vez que, según nuestra doctrina corresponde al Gobierno a quien se debe la iniciativa determinante de la medida excepcional de suspensión, aportar argumentos que justifiquen su mantenimiento (ATC 264/2003, de 15 de julio, FJ 3) y en esta ocasión el Abogado del Estado no ha alzado esa carga procesal, debemos rechazar que proceda mantener la suspensión del art. 111-9, referido a la equidad.
Por lo que hace al art. 111-6, rubricado “Libertad civil”, admite la posibilidad de exclusión voluntaria, renuncia o pacto en contrario a las disposiciones de las Leyes civiles catalanas “a menos que establezcan expresamente su imperatividad o que ésta se deduzca necesariamente de su contenido” y fija como límite infranqueable el perjuicio a terceros. El Abogado del Estado contrasta este precepto con el art. 6.2 CC y denuncia que la norma autonómica impugnada, al guardar silencio sobre este particular, permite la disponibilidad de los derechos incluso contra el interés u orden público. Sin embargo, no es posible compartir dicho parecer si paramos mientes en que la consideración del orden público como límite infranqueable de la libertad de pactos pertenece a la esencia misma de nuestro ordenamiento jurídico, de tal suerte que su eficacia estructurante y racionalizadora de la vida social sería pura entelequia si la ausencia de una previsión expresa en tal sentido permitiera alcanzar pactos atentatorios de ese mismo orden público en el que se contiene el núcleo de la imperatividad de las normas jurídicas. Por estas razones procede levantar ahora la suspensión del precepto.
Bajo el título “Buena fe”, el art. 111-7 establece que “en las relaciones jurídicas privadas deben observarse siempre las exigencias de la buena fe y de la honradez en los tratos”. Sostiene el Abogado del Estado que este precepto contiene una regulación innovadora del principio que hace depender la validez de las relaciones jurídicas de la aplicación de un criterio –la denominada “honradez en los tratos”- sin parangón en el Derecho positivo español y de la inaplicación de otro –el abuso de Derecho- que aparece contemplado expresamente en el Código Civil. En puridad, la crítica expresada a la introducción del requisito de la “honradez en los tratos” remite más bien al juicio sobre su validez constitucional, sin que de su aparente originalidad pueda deducirse, por definición, que haya de ocasionar daños irreparables al interés general o al particular y privado de terceros. Por otro lado, en el momento presente no podemos avanzar la inaplicabilidad de la prohibición del abuso de Derecho. En efecto, el art. 111-7 del Código Civil de Cataluña determina que no rija en esa Comunidad Autónoma el art. 7.1 CC, pero ello no afecta a la aplicabilidad del art. 7.2 CC, que es el lugar donde se recoge esta figura y que está vigente en cuanto Derecho supletorio, pues se trata de una institución que no es en principio ajena al propio Derecho Civil catalán (v.gr. art. 114.1 c) del Código de Familia, aprobado por la Ley 9/1998, de 15 de julio). Todo ello determina el levantamiento de la suspensión del art. 111-7.
6. Finalmente, del Título II del Código Civil de Cataluña, aprobado igualmente por el art. 7 de la Ley 29/2002, el Abogado del Estado solicita que se mantenga la suspensión de la totalidad del Capítulo II, dedicado a la regulación de la caducidad, así como de los preceptos que integran el Capítulo I, relativo a la prescripción, y de la Disposición transitoria, que establece los criterios temporales de aplicabilidad de los preceptos contenidos en dichos Capítulos. El Abogado del Estado denuncia la agotadora regulación de la prescripción y advierte que, si se levantase la suspensión de las normas que la regulan así como de las normas relativas a la caducidad, podría verse afectada la seguridad jurídica dado que incidiría sobre unas relaciones jurídico-privadas trabadas conforme a una normativa que luego pudiera ser declarada inconstitucional. Además, hace hincapié en la expansividad de esta regulación resultante de lo dispuesto en el art. 111-4, que determina su aplicación a ámbitos distintos del Derecho civil propio de Cataluña.
Las alegaciones del Abogado del Estado inciden esencialmente sobre el instituto de la prescripción y asimismo contienen referencias sucintas a la caducidad. En todo caso, no existe un análisis de los perjuicios que la aplicación de las normas reguladoras de ambos institutos pudiera ocasionar, sino tan sólo la referencia a la expansividad resultante de lo dispuesto en el art. 111-4 –cuestión a la que ya hemos dado respuesta con anterioridad-, a la extralimitación competencial que su aprobación representa –lo que constituye un análisis del fondo, como el propio Abogado del Estado llega a reconocer- y a la inseguridad jurídica que afectaría a cualquier relación jurídica que pudiera establecerse hasta tanto se resolviera este proceso constitucional. Sin embargo, no podemos entender que este riesgo aconseje el mantenimiento de la suspensión pues la aplicación de los preceptos que nos ocupan alcanza, en los términos expuestos en el FJ 4, al ámbito del Derecho Civil de Cataluña, ámbito en el que la existencia de una regulación material propia no puede considerarse de por sí atentatoria contra el principio de seguridad jurídica. Tanto menos cuanto que la ya afirmada vigencia del interés general o público como límite a la libertad dispositiva impide que se pueda conculcar dicho interés.
Por último, no habiéndose hecho referencia alguna a las Disposiciones finales de la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, no procede que mantengamos su suspensión.
7. Dada la relevancia general de las normas a las que se refiere el presente recurso y su incidencia sobre el conjunto del Derecho Civil catalán, este Tribunal estima pertinente adelantar el señalamiento para la resolución del mismo.
Por lo expuesto, el Pleno
A C U E R D A
Levantar la suspensión del artículo 111-4 del Código Civil de Cataluña, aprobado por el art. 7 de la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, primera Ley del Código Civil de Cataluña, en los términos expuestos en el FJ 4, y asimismo levantar la suspensión en todo lo demás.
Madrid, a veintinueve de octubre de dos mil tres.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO
Excmos. Sres.:
D. Tomás S. Vives Antón
D. Pablo García Manzano
D. Pablo Cachón Villar
D. Vicente Conde Martín de Hijas
D. Guillermo Jiménez Sánchez
Dª María Emilia Casas Baamonde
D. Javier Delgado Barrio
Dª Elisa Pérez Vera
D. Roberto García-Calvo y Montiel
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
Núm. Registro: 3280-2003.
ASUNTO: Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno.
SOBRE: Arts. 29.3; 46.a); 47.1 d); 86.2 y 148.2, de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña.
A U T O
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado el día 20 de mayo de 2003, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, presentó escrito de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 29.3; 46.a); 47.1 d); 86.2 y 148.2, de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña.
2. Mediante providencia de 3 de junio de 2003, la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 de la Constitución, lo que, conforme a su tenor y al art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el Boletín Oficial del Estado.
3. Con fecha 12 de junio de 2003, la Presidenta del Congreso de los Diputados se dirigió al Tribunal, comunicándole el acuerdo de la Mesa de la Cámara de que ésta no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones.
4. El día 4 de junio de 2003, el Presidente del Senado trasladó al Tribunal el acuerdo adoptado por dicha Cámara de personarse en el proceso y ofrecer su colaboración.
5. El día 23 de junio de 2003, se presentó en el Registro del Tribunal un escrito del Parlamento de Cataluña mediante el cual la Letrada de dicho Parlamento solicita que se tenga a éste por personado en el proceso y solicita una prórroga para formular alegaciones.
6. La Sección Tercera, por providencia de 24 de junio de 2003, tiene por personado en el proceso al Parlamento de Cataluña y concede una prórroga de ocho días para formular alegaciones.
7. El día 26 de junio de 2003, los Letrados de la Generalidad de Cataluña se personan en el proceso y solicitan del Tribunal una prórroga para formalizar sus alegaciones.
Mediante otrosí, acompañado de las alegaciones correspondientes, instan la recusación del Presidente del Tribunal Constitucional.
8. Por providencia de 26 de junio de 2003, la Sección Tercera tiene por personados a los Letrados de la Generalidad de Cataluña y prorroga en ocho días el plazo para presentar alegaciones, comunicando que, en cuanto a la solicitud de recusación planteada, se acordará en su momento.
9. El día 9 de julio de 2003, los Letrados de la Generalidad de Cataluña presentan su escrito de alegaciones y solicitan que, previos los trámites oportunos, el Tribunal dicte Sentencia desestimando el recurso de inconstitucionalidad.
Mediante otrosí, señalan a continuación que, habiéndose incoado el art. 161.2 CE por el Gobierno del Estado y, acordada la suspensión de los preceptos recurridos por el Tribunal, consideran procedente su inmediato levantamiento sin que deban transcurrir los cinco meses previstos en dicho precepto constitucional, pues constituyen un límite máximo hasta que el Tribunal decida su ratificación o levantamiento, permitiéndose dicho levantamiento antes de agotar el indicado plazo (AATC 504/1989, 154/1994, 221/1995, 222/1995 y 417/1997, entre otros).
La solicitud de levantamiento se sustenta en los argumentos siguientes:
a) Es doctrina consolidada del Tribunal que el levantamiento o mantenimiento de la suspensión derivada de la invocación del art. 161.2 CE se ha de dirimir en función de varios criterios. El primero, es el de la presunción de legitimidad de las normas, en especial de las que tienen fuerza de ley, por el interés general que se conecta a su despliegue, en cuanto expresión de la voluntad popular. En segundo lugar, han de ponderarse los intereses en presencia, tanto públicos como privados. Y en tercer lugar, han de considerarse los perjuicios de imposible o difícil reparación que pueda producir la aplicación de la norma o su suspensión. Esta valoración debe hacerse al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, correspondiendo al Gobierno la justificación del mantenimiento de la suspensión.
Frente a esta doctrina consolidada, no cabría oponer una presunción de preeminencia del Gobierno del Estado derivada del privilegio de provocar la suspensión automática de la disposición recurrida. Ciertamente, no cabe negar que la Constitución en algunos supuestos ha atribuido una posición de preeminencia al Gobierno del Estado (caso del art. 161.2 ó del art. 155), pero no parece que ello deba extenderse más allá de los supuestos expresamente previstos en el texto constitucional.
En este sentido, no parece que la comparación entre los apartados 2 y 3 del art. 64 LOTC, relativos al conflicto de competencias, pueda aportar argumento alguno a favor de dicha preeminencia. La comparación entre ambos apartados únicamente puede llevar a constatar su obviedad: el Estado dispone del privilegio de provocar automáticamente la suspensión y las Comunidades Autónomas no.
Ciertamente, ni la Constitución ni la LOTC especifican los criterios que deberá utilizar el Tribunal para acordar el mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Ante este silencio, lo más razonable es aplicar por analogía la norma con la que el supuesto de hecho tiene “identidad de razón” (art. 4 del Código Civil), que en este caso sería el art. 64.3 LOTC.
Por el contrario, argumentar que el levantamiento de la suspensión supone innovar la situación anterior, por lo que el levantamiento es lo que debe justificarse, y no su mantenimiento, supondría pasar del privilegio de la suspensión automática por tiempo limitado, al privilegio de la inversión de la carga procesal de justificar la necesidad de la medida cautelar cuyo mantenimiento se solicita, sin que exista base constitucional ni legal para entenderlo así.
Los Letrados de la Generalidad, en este punto, recuerdan el origen del art. 161.2 de la Constitución, que se incorporó en sustitución de un precepto (art. 143 del Anteproyecto) que atribuía al Gobierno del Estado un derecho de veto suspensivo contra las leyes autonómicas, que se podía levantar si la ley era nuevamente aprobada por la mayoría absoluta de la Asamblea legislativa. No tendría sentido, según la representación procesal de la Generalidad, que el precepto finalmente aprobado permitiera, no ya obtener una suspensión temporalmente acotada, sino prolongar la norma hasta que el Tribunal decidiera sobre el fondo, con una carga procesal menor que la que debería soportar quien plantease una pretensión semejante en un juicio cautelar.
En definitiva, la doctrina constitucional no otorga una posición de ventaja a la Comunidad Autónoma, sino que, simplemente, aplica la regla general según la cual la acreditación de la necesidad de adoptar una medida cautelar corresponde a quien la solicita. Con todo, la posición de la Comunidad Autónoma es menos ventajosa que la de una parte procesal frente a la que se solicita tal medida (así, la del Estado en el caso del art. 64.3 LOTC). En efecto, en un juicio cautelar la parte que pretende que se acuerde una medida de este tipo, la argumenta y la solicita, y la otra parte puede contestar a dicha argumentación. En estos casos, la práctica procesal seguida impide que la Comunidad Autónoma conozca los argumentos en que se basa la solicitud de mantenimiento de la suspensión.
De la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia se infiere que la legitimidad democrática de la ley refuerza su presunción de constitucionalidad, estando fuera de discusión que la Ley autonómica emana del Parlamento de la Comunidad, es decir, tiene conexión directa con la voluntad popular (STC 137/2002). No puede argumentarse, frente a ello, que el Gobierno del Estado tiene igual legitimación democrática, pues aquella legitimación es de carácter directo y la de este último es indirecta.
El carácter abstracto de la ley, siguen argumentado los Letrados de la Generalidad, debe conducir a que la suspensión de ésta deba ser acordada de forma más restrictiva que en el caso de los actos no normativos, como ha sido puesto de relieve por la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con las medidas cautelares.
De otro lado, la LOTC no recoge el requisito de la apariencia de buen derecho en ninguno de los supuestos de suspensión previstos en los procesos constitucionales. El Tribunal Constitucional ha seguido este criterio en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad y del conflicto positivo de competencia, rehuyendo entrar en el fondo del asunto, salvo el reconocimiento de alguna “mirada de soslayo”(ATC 347/1995) o el supuesto excepcional de preceptos muy parecidos a otros ya declarados inconstitucionales (ATC 78/1987). En todo caso, la apariencia de buen derecho no supondría la exoneración de la acreditación de perjuicios, sino que dicha apariencia actuaría como requisito añadido a todos los demás, tal y como ocurre en el ámbito del proceso civil o del contencioso-administrativo.
b) A continuación, los Letrados de la Generalidad analizan la eventual pretensión de la representación del Estado acerca del mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados.
En este sentido, se indica que los preceptos suspendidos pertenecen a una ley formal emanada del Parlamento de Cataluña, órgano que tiene conexión directa con la voluntad popular, por lo que la posibilidad de que su suspensión se mantenga ha de ser verdaderamente excepcional, es decir, únicamente en caso de que la parte actora demostrara que su vigencia acarrearía perjuicios muy graves e irreparables al interés general o de terceros.
c) Pasando al análisis concreto de la ponderación de los intereses en juego y de los hipotéticos perjuicios, se examinan los artículos impugnados.
En cuanto al art. 29.3, el mantenimiento de la suspensión provocaría una lesión a la autonomía universitaria, puesto que el margen de actuación que el precepto asegura a las universidades en materia de contratación laboral de personal docente e investigador se vería cuestionado con una interpretación restrictiva del art. 48.1 de la LOU.
Frente a ello, los perjuicios que se pudieran derivar del levantamiento de la suspensión no serían de imposible o difícil recuperación. Así, contrariamente a lo aducido por la representación estatal en la demanda, no se excluye del cómputo del 49 por ciento del personal docente e investigador el que trabaja a tiempo parcial, sino que se computa en una proporción distinta, en función de su dedicación a la Universidad.
El levantamiento de la suspensión no afectaría al mínimo de personal perteneciente a los Cuerpos docentes universitarios que la LOU ha previsto, pues sea cual fuere la interpretación del art. 48.1 de la LOU, una Universidad podría contratar el 49 por ciento de su personal docente e investigador con dedicación a tiempo completo. Pues bien, el número de personal funcionario que existiría en este supuesto debería ser el mismo que si la contratación es en algunos casos a tiempo parcial y el cómputo se efectúa (como prevé el art. 29.3) en equivalencias a tiempo completo.
En suma, no se producirían perjuicios significativos en lo relativo al personal de los cuerpos docentes universitarios, siendo de destacar que la preservación de un mínimo de personal funcionario es lo que justifica el carácter básico de la norma estatal.
En todo caso, si se considera que los perjuicios existen en tanto que la aplicación del porcentaje basado en el número de personas, prescindiendo de su dedicación, puede dar resultados distintas de los que se derivan del art. 29.3, aún así, dichos perjuicios deberían relativizarse, de acuerdo con lo previsto en la Disposición final 2ª, 3, de la LUC.
Esta disposición prevé que la Generalidad elabore y dote presupuestariamente un plan que establezca en doce años la creación de 400 contratos de catedrático contratado y 800 de profesor agregado, a razón aproximada de 100 contratos de catedrático o profesor agregado por año, los cuales debe cofinanciar al 50 por ciento. Es decir, esta implantación progresiva determina que difícilmente se alcance en los primeros años de vigencia de la LUC el porcentaje del 49 por ciento.
Por otra parte, la propia LOU parece haber sido consciente de que el porcentaje del 49 por ciento de personal contratado no se alcanzará de forma inmediata, pues sus Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª prevén la aplicación de la legislación anterior a los profesores ayudantes y asociados contratados antes de la entrada en vigor de aquella ley, hasta la eventual renovación de sus contratos, sin incluir ninguna regla sobre la inclusión o no de dicho personal en el cómputo del art. 48.1
Sobre este mismo precepto, la representación procesal de la Generalidad hace unas últimas precisiones. Así, señala que los perjuicios invocados deben ser ciertos y efectivos, y no meramente hipotéticos, según la doctrina constitucional. También manifiesta que la propia doctrina constitucional permite (AATC 128/1993 y 268/1993) que se levante la suspensión ahora y que ello no sea obstáculo para que esta decisión sea revocada con posterioridad, a petición del demandante, si en el futuro sobrevienen hechos relevantes que alteren la ponderación efectuada. Por último, incluso aunque las Universidades hubieran sobrepasado el 49 por ciento de personal laboral, computado según la interpretación restrictiva del art. 48.1 LUC y el Tribunal declarara la inconstitucionalidad del art. 29.3, los perjuicios distarían de ser irreparables o difícilmente reparables, pues tanto la LOU como la LUC prevén la contratación temporal de diversas figuras del profesorado, con lo que el exceso de personal laboral podría ser compensado con la no renovación de los contratos temporales, una vez recaída la Sentencia.
En cuanto al art. 46. a) de la LUC, la representación autonómica señala que su suspensión impediría el acceso a una de las dos categorías de la figura de profesorado doctor que la propia representación del Estado admite (al menos, de forma implícita) que el legislador autonómico puede establecer. Si lo que se discute es la denominación de la categoría y no su existencia y régimen jurídico, que tiene carácter laboral, el mantenimiento de la suspensión resultaría una medida desproporcionada que no se justificaría por los intereses en juego o por los perjuicios que pudieran derivarse.
En relación con el art. 47.1 d) de la LUC, los perjuicios que provoca la suspensión son esencialmente los referidos a la confusión e inseguridad jurídica de la comunidad universitaria, de forma singular por el hecho de que la suspensión sobre la acreditación de investigación avanzada se funda en la consideración de que estamos ante un “requisito añadido” al del art. 52 LOU.
La representación procesal de la Generalidad entiende que la suspensión del art. 47.1 d) no puede impedir la actividad evaluadora propiamente dicha por parte de la Agencia catalana, pues está reconocida por los arts. 140 y 140.2 g) de la LUC, con carácter general y particular, respectivamente. Además, el recurso no se dirige contra la posibilidad de que la Agencia realice acreditaciones y evaluaciones, sino del hecho de que puedan imponerse requisitos añadidos a la previsión expresa del art. 52 de la LOU. Por todo ello, no se justifica el mantenimiento de la suspensión.
Lo mismo acontece respecto del art. 86.2 de la LUC, sobre incompatibilidades en el Consejo Social. La suspensión podría producir inseguridad jurídica y desmotivación de ciertos profesores asociados para renovar sus contratos, lo que sería contrario a la finalidad de la LOU de favorecer esta figura. Además, siendo más amplios los supuestos cobijados en el precepto, su suspensión perturbaría gravemente al funcionamiento de la Agencia autonómica.
Por último, en cuanto al art. 148.2, el aspecto resaltado en la impugnación del mismo ya se contempla en el conflicto positivo de competencia 1130/2003, donde no se determinó suspensión alguna ni medida cautelar, con lo que no debe mantenerse su suspensión, al implicar una extensión de efectos contraria a la doctrina del Tribunal en materia de suspensión.
Por todo ello, se solicita del Tribunal que acuerde el levantamiento de la suspensión de todos los artículos recurridos.
10. Con fecha 5 de julio de 2003, la Letrada del Parlamento de Cataluña presenta en el Registro del Tribunal su escrito de alegaciones, solicitando del Tribunal que en su momento dicte Sentencia declarando la plena constitucionalidad de los artículos recurridos.
11. La Sección Tercera, por providencia de 15 de julio de 2003, acordó oír al Abogado del Estado y a la representación del Parlamento de Cataluña para que aleguen lo que consideren oportuno sobre la solicitud del Gobierno de la Generalidad de levantamiento inmediato de la suspensión de los preceptos impugnados.
12. El Abogado del Estado se dirige al Tribunal el día 22 de julio de 2003, evacuando el trámite conferido sobre ratificación o levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados en el recurso de inconstitucionalidad.
En dichas alegaciones comienza manifestando que debe mantenerse la suspensión de los arts. 29.3, 46 a) y 86.2, en razón a que, al amparo de dichos preceptos, pudieran adoptarse actos administrativos y celebrarse negocios jurídicos cuya validez quedara sometida a la del precepto en el cual pretenden encontrar amparo.
En relación con el art. 29.3, si el cómputo del máximo del personal susceptible de ser contratado por una Universidad se hace, no en función del criterio de la ley estatal, es decir, del número de profesores, sino en función del tiempo de docencia impartido por éstos, resulta evidente que podrían celebrarse contratos con un número de profesores superior al máximo básico normativo (51 por ciento de funcionarios, 49 por ciento de contratados), lesionándose el principio de seguridad jurídica y ello con evidente influencia sobre la validez de dichos contratos.
En el mismo sentido se pronuncia respecto al art. 86.2, pues podría configurarse un Consejo Social en las Universidades catalanas en el que la representación social fuese tergiversada por la posibilidad de que formaran parte de este órgano profesores en servicio activo a tiempo parcial, infringiendo la prohibición básica de la legislación estatal, que pretende amparar una auténtica representación social ajena en sentido estricto al profesorado, con la consiguiente influencia en la contribución del órgano y en la validez de sus acuerdos.
Menor importancia tendría la no suspensión del art. 46 a), puesto que el hecho de que puedan ser contratados profesores doctores con la categoría laboral de catedrático y que esta denominación pueda ser utilizada por quien no es funcionario, según señala la legislación estatal, es una cuestión que, sin perjuicio de la inseguridad jurídica que provoca, queda circunscrita a la mera relevancia social.
El Abogado del Estado manifiesta a continuación que también debe mantenerse la suspensión de los arts. 47.1 d) y 148.2, aduciendo que, aunque pueden hacerse muchas aproximaciones a estos preceptos, la cuestión esencial es si las evaluaciones y acreditaciones hechas por la Agencia Nacional de la Calidad y Acreditación al amparo del Real Decreto 1052/2002, de 11 de octubre, tendrán validez para poder ser contratado como personal docente e investigador universitario por una Universidad de Cataluña sin necesidad de un previo acuerdo entre dicha Agencia y la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Cataluña.
En tanto que los mencionados preceptos condicionan implícitamente la validez de las evaluaciones y acreditaciones a la celebración de un acuerdo previo (remitiendo a lo alegado en el conflicto planteado respecto del Real Decreto 1052/2001), la no suspensión de los mismos ocasionaría graves perjuicios a aquellos ciudadanos que han acudido a la Agencia Nacional (más de cinco mil profesores acreditados y siete mil solicitudes en trámite) y tengan la pretensión de ser contratados por Universidades catalanas, impidiéndose la movilidad del profesorado y la igualdad de acceso a las tareas docentes en Cataluña.
13. El día 24 de julio de 2003, la Letrada del Parlamento de Cataluña evacua el trámite conferido en el incidente de mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los artículos objeto de este recurso de inconstitucionalidad.
Tras exponer que la posibilidad de acordar el levantamiento anticipado de la suspensión ha sido admitida por la doctrina del Tribunal (ATC 417/1997, con cita de otros) y aludir también al carácter provisional y excepcional que tiene la suspensión, según la propia doctrina constitucional, para que no se bloqueen o paralicen las potestades normativas de las Comunidades Autónomas (AATC 90/1991 y 12/1992), se refiere a los criterios que deben servir de soporte para resolver este incidente. Entre dichos criterios figura, en primer lugar, el de la presunción de legitimidad de las normas, en especial de las que tienen fuerza de ley, por ser expresión de la voluntad popular. También deben ponderarse los intereses públicos o privados en presencia y los perjuicios de imposible o difícil reparación que se producirían como consecuencia de la aplicación de la norma.
La pérdida de la vigencia de los preceptos impugnados puede, además de vulnerar el principio de seguridad jurídica, producir perjuicios a los intereses en presencia, como son el condicionamiento del principio de autonomía universitaria y de las competencias de la Comunidad Autónoma. Por el contrario, si los preceptos impugnados fueran aplicables no se producirían perjuicios de imposible o difícil reparación.
Por todo ello, solicita del Tribunal que se levante la suspensión de los preceptos recurridos.
II. Fundamentos jurídicos
1. El objeto de esta resolución es determinar, de acuerdo con el art. 161.2 CE, si procede mantener o levantar la suspensión de la vigencia que afecta a los arts. 29.3; 46.a); 47.1.d); 86.2; y 148.2 de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña, que se encuentren suspendidos en su aplicación como consecuencia de que se ha invocado el art. 161.2 CE al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra dichos preceptos por el Presidente del Gobierno.
La representación procesal del Gobierno de la Generalidad de Cataluña ha solicitado el levantamiento de la suspensión de los artículos recurridos sin esperar al transcurso de los cinco meses previstos en el citado art. 161.2 CE., plazo que, no obstante, está a punto de finalizar.
2. Sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional, según la cual para su resolución es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentren implicados, tanto el general y público, como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido, ha de recordarse que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que “es preciso demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (AATC 472/1988, 589/1988, 285/1990, 266/1994, 267/1994, 39/1995 y 156/1996, entre otros)” (ATC 100/2002, de 5 de junio, FJ 2).
3. Procediendo a examinar lo alegado por las partes respecto de los artículos recurridos, comenzaremos con el art. 29.3, que dispone lo siguiente:
“A efectos de lo que dispone el art. 48 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, el cómputo del personal docente e investigador se efectúa en equivalencias a tiempo completo”.
Para los Letrados de la Generalidad de Cataluña el mantenimiento de la suspensión de este artículo lesionaría la autonomía universitaria, pues el margen de actuación que tendrían las Universidades catalanas en materia de contratación de personal docente, resultaría constreñido si se interpreta restrictivamente, como hace el Abogado del Estado, el art. 48.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU).
Sin embargo, si la suspensión se levantara, en ningún caso se producirían perjuicios de imposible o difícil reparación. El cómputo que realiza el precepto recurrido del 49 por ciento que puede alcanzar como máximo, respecto del total del personal docente e investigador, el personal docente e investigador contratado, no produce perjuicios para el personal funcionario de los Cuerpos docentes universitarios que la LOU ha previsto en su art. 48.1, toda vez que, pudiendo las Universidades alcanzar el citado porcentaje de personal contratado, de ello resulta que el número de personal funcionario siempre queda garantizado, siendo este último número el criterio básico que debe resultar asegurado.
No obstante, según la representación procesal de la Generalidad, si esta interpretación flexible del art. 48.1 de la LOU no fuera admitida en su momento y se considerara que debe hacerse una interpretación rígida del porcentaje de personal contratado, basada en el número de personas y no en su tiempo efectivo de dedicación, los perjuicios deberían relativizarse por varias causas. En primer lugar, porque la Disposición Final 2ª, 3 de la Ley recurrida prevé que la dotación de estas plazas, financiadas al 50 por ciento por la Generalidad, se haga a través de un plan a doce años, es decir, de implantación progresiva. En segundo lugar, porque la misma LOU (Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª) prevé el mantenimiento de los contratos actualmente existentes hasta su eventual renovación sin establecer ninguna regla respecto de su sometimiento al porcentaje del 49 por ciento. Y, por último, junto a otros argumentos que se recogen en el antecedente 10.c), señala que aunque el pronunciamiento sobre el fondo apreciara la inconstitucionalidad de este artículo, ello tampoco generaría un perjuicio irreparable, pues el posible exceso de personal contratado se compensaría con la renovación de los contratos temporales que también prevén tanto la LOU como la Ley recurrida.
El Abogado del Estado, por su parte, sostiene que la suspensión de este precepto debe mantenerse, pues si el cómputo del máximo del personal susceptible de ser contratado por una Universidad se realiza no en función del número de profesores, según marca la ley estatal, sino en función del tiempo de docencia impartido, se podrían contratar más profesores que el número permitido por la norma básica, lesionándose el principio de seguridad jurídica y quedando afectada la validez de los contratos.
4. El criterio sostenido por el Abogado del Estado debe ser admitido, pues no cabe duda de que si se levantara la suspensión de este precepto podría ser contratado un número de profesores superior al que permite la norma estatal básica, siendo ello reconocido por la propia representación del Gobierno de la Generalidad, de manera que el personal implicado experimentaría un perjuicio de difícil reparación, al quedar afectados sus contratos si en su momento declaráramos inconstitucional el precepto. Dichos perjuicios son admitidos implícitamente por la representación procesal del Gobierno de la Generalidad, que aduce diversos argumentos que los paliarían. Sin embargo, estos argumentos no resultan convincentes, pues se reconoce, incluso, que el exceso de personal contratado habría de compensarse, no renovando otros contratos temporales, lo que confirma la producción efectiva de perjuicios de difícil reparación.
Por tanto, procede mantener la suspensión del art. 29.3.
5. El art. 46 a) dispone lo siguiente:
“El acceso a la universidad en la figura contractual de profesorado contratado doctor, con carácter permanente, puede hacerse en una de las categorías siguientes:
a)Catedrático o Catedrática, que supone una carrera docente e investigadora consolidada”.
Según la representación procesal del Gobierno de la Generalidad, la suspensión de este precepto debe levantarse pues, en su comprensión, el reproche que se le formula en la demanda se refiere a la denominación de la categoría y no a su régimen jurídico, por lo que sería desproporcionado mantenerlo en suspenso.
El Abogado del Estado señala que la suspensión de este artículo tiene menor importancia, puesto que el hecho de que puedan ser contratados laboralmente profesores doctores con la categoría de catedráticos produce perjuicios que, al ceñirse a una denominación, quedan circunscritos a la mera relevancia social.
Puesto que el propio Abogado del Estado minimiza la entidad de los perjuicios que se producirían si el art. 46 a) se aplicara, de acuerdo con nuestra doctrina cumple acordar el alzamiento de su suspensión.
6. Anticiparemos ahora, por conveniencia de la argumentación, el examen del art. 86.2, que establece:
“El personal académico que se halle en situación de servicio activo a tiempo completo en la misma universidad o en otra, no puede ser nombrado miembro de un consejo social como una de las nueve personas representativas de la sociedad catalana”.
De acuerdo con este precepto, podrían forma parte del Consejo Social de la Universidad, órgano de participación de la sociedad en la Universidad (arts. 14 de la LOU y 82 y siguientes de la Ley 1/2003, recurrida), en representación de la sociedad catalana, el personal académico que no se halle en situación de servicio activo a tiempo completo.
Para la representación procesal del Gobierno de la Generalidad, debe levantarse la suspensión de este artículo, puesto que su mantenimiento desmotivaría a ciertos profesores asociados para renovar su contrato de vinculación a la Universidad.
El Abogado del Estado, por su parte, solicita el mantenimiento de la suspensión de este artículo, pues considera que si se levantara la misma se podría producir un perjuicio consistente en que la representación social en el Consejo Social de las Universidades catalanas quedara tergiversada por el hecho de que formaran parte de dicha representación profesores en servicio activo a tiempo parcial.
Valorando el alcance del perjuicio aducido, se aprecia que el Consejo Social de cada Universidad, según el art. 14.3 de la LOU, se nutre de una llamada representación social, es decir, de “personalidades de la vida cultural, profesional, económica, laboral y social”, con exclusión de quienes sean “miembros de la propia comunidad universitaria”, y de otra representación estrictamente universitaria, cuya composición se regula en el mismo precepto.
Pues bien, con independencia del juicio sobre el fondo que en su día realicemos, el hecho de que el precepto examinado permita la integración de algún miembro del profesorado a tiempo parcial en la representación no estrictamente universitaria, no permite apreciar que conlleve, como perjuicio irreparable o de difícil reparación, una distorsión grave de la representatividad de los Consejos Sociales. Hay que partir de que no se ha impugnado el art. 83 de la Ley catalana, que regula la representación estrictamente universitaria en dichos Consejos y de que tampoco se ha hecho lo propio con el art. 82 de la misma, que regula la representación social. Habida cuenta, en lo que aquí interesa, de la composición que este último precepto otorga a la representación de “la sociedad catalana”, difícilmente puede alcanzarse la conclusión de que pudieran incluirse en la misma tantos profesores a tiempo parcial como para desnaturalizarla.
En suma, el riesgo de adulteración de este órgano si el precepto se aplicara es meramente hipotético, por lo que procede levantar su suspensión.
7. El art. 47.1 d) prevé:
“Para ser admitido en los procesos selectivos que las universidades convoquen para acceder como catedrático o catedrática o como profesor o profesora agregada, la persona candidata debe cumplir los requisitos siguientes:
d) Disponer de una acreditación de investigación para acceder a la categoría de profesor o profesora agregado, o de una acreditación de investigación avanzada, para acceder a la categoría de catedrático o catedrática”.
Los Letrados del Gobierno de la Generalidad consideran que tampoco se justifica el mantenimiento de la suspensión del precepto, pues ningún perjuicio puede derivarse de que la Agencia catalana (Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Cataluña) realice la actividad evaluadora descrita, pues ello está reconocido en los arts. 140 y 140.2 g) de la Ley 1/2003, objeto de recurso. Además, según dicha representación procesal, la demanda no reprocha que la Agencia catalana realice acreditaciones y evaluaciones, sino que lo haga imponiendo requisitos añadidos a lo regulado en el art. 52 de la LOU.
Según el Abogado del Estado, la suspensión de este artículo debe mantenerse, pues la cuestión esencial, tanto en relación a este artículo como al art. 148.2, es valorar si las evaluaciones y acreditaciones realizadas por la Agencia Nacional de la Calidad y Acreditación tendrán validez para poder ser contratado por las Universidades catalanas sin necesidad de un acuerdo previo entre dicha Agencia Nacional y la Agencia catalana, puesto que se condiciona implícitamente la validez de las acreditaciones a un acuerdo previo, acuerdo previo que se derivaría de las alegaciones realizadas en el conflicto positivo de competencia relativo al Real Decreto 1052/2002.
Este planteamiento del Abogado del Estado no puede prosperar como criterio determinante para el mantenimiento de la suspensión del precepto autonómico, pues se sustenta en la producción de un perjuicio que, si bien se aprecia, no guarda relación con el artículo que examinamos.
En efecto, el art. 47.1 d) regula, exclusivamente, la necesidad de acreditación y es, por sí sólo, inocuo. El alegato del Abogado del Estado no aduce ningún perjuicio vinculado a la emisión de las acreditaciones de dicha Agencia, sino que plantea el riesgo de que no se admitan las emitidas por la Agencia Nacional, riesgo este último que, aunque será valorado con ocasión del examen del art. 148.2, no puede ser contemplado ahora, pues no se compadece con el tenor literal del precepto recurrido, único extremo sobre el que debemos pronunciarnos.
En conclusión, procede levantar la suspensión del art. 47.1 d).
8. Por último, analizaremos el art. 148.2. Este precepto establece:
“Las evaluaciones y las acreditaciones hechas por otras agencias u órganos de evaluación en materia de la competencia de la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Cataluña pueden ser consideradas por la mencionada Agencia, a efectos de lo que establece la presente Ley”.
En relación con este precepto, la representación procesal del Gobierno de la Generalidad propugna el levantamiento de la suspensión, pues su mantenimiento perturbaría el funcionamiento de la Agencia Catalana, lo que se pone de manifiesto con la impugnación del Real Decreto 1052/2002.
El Abogado del Estado solicita el mantenimiento de la suspensión de este artículo con los mismos argumentos que empleó respecto del art. 47.1 d), pues realizó, según se expuso en antecedentes, un alegato conjunto para ambos.
De entrada, debemos señalar que carece de relevancia a los efectos de este incidente cuanto se haya alegado en el conflicto positivo de competencias planteado respecto al Real Decreto 1052/2002, pues ahora sólo cumple valorar si la aplicación de un precepto legal recurrido produce, por su aplicación efectiva, perjuicios ciertos y no hipotéticos de imposible o difícil reparación.
En este sentido, es claro que la aplicación efectiva de este precepto podría suponer perjuicios irreparables o de difícil reparación para el profesorado acreditado por la Agencia Nacional, pues las acreditaciones de dicha Agencia, según el tenor literal del art. 148.2, no produce efectos automáticos en Cataluña, sino que se condiciona a una ulterior intervención de la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Cataluña.
Ello podría suponer que quedara en entredicho la movilidad del personal docente en el conjunto del Sistema Universitario Nacional, lo que aconseja que, en tanto nos pronunciemos sobre el fondo del asunto, se mantenga la suspensión parcial del art. 148.2, en cuanto somete la eficacia de las acreditaciones emitidas por la Agencia Nacional a la ulterior intervención de la Agencia catalana, con lo que, en tanto permanezca suspendido dicho precepto, aquellas acreditaciones serán, por sí solas, válidas a todos los efectos del art. 47.
Por todo lo expuesto, el Pleno
A C U E R D A
Mantener la suspensión de los arts. 29.3; y 148.2 en los términos expresados en el último párrafo del fundamento jurídico 8; y levantar la de los artículos 46.a); 47.1 d); y 86.2 de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña.
Madrid, a veintinueve de octubre de dos mil tres.
Voto particular que formula el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo respecto del Auto dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3280/2003
Con profundo respeto a la decisión mayoritaria, y de acuerdo con la opinión discrepante que mantuve en la deliberación, disiento de la decisión adoptada y por ello hago uso de la posibilidad concedida por el art. 90.2 LOTC.
A mi juicio, el examen del levantamiento o mantenimiento de la suspensión prevista en el art. 161.2 CE debe estar presidido por la presunción de legitimidad constitucional que ha de predicarse de toda norma que revista la forma de Ley y que este Tribunal ha recogido en consolidada, prudente y acertada jurisprudencia. Esta presunción, a la que se alude sistemáticamente en todos los supuestos de suspensión debiera ser la base nuclear sobre la que proceder a ponderarse, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular y privado de las terceras personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se sigan del mantenimiento o del levantamiento de la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley.
Sobre esta base, en relación con el art. 29.3 de la Ley Catalana recurrida, si se levantara la suspensión de este precepto entiendo que, en ningún caso, se producirían perjuicio de imposible o difícil reparación. En concreto, entiendo que el cómputo que realiza el precepto recurrido del 49% que puede alcanzar como máximo el personal docente e investigador contratado respecto del total, no produce perjuicios para el personal funcionario de los cuerpos docentes universitarios que la LOU ha previsto en su art. 48.1 en la medida en que, pudiendo las Universidades alcanzar el citado porcentaje de personal contratado, de ello resulta que el número de personal funcionario siempre queda garantizado, siendo este último numero el criterio básico que debe resultar asegurado. Pero, incluso, como señala la Generalitat, si esa interpretación flexible del art. 48.1 de la LOU no fuera admitida en su momento y se considerara que debe hacerse una interpretación rígida del porcentaje de personal contratado, basada en el número de personas y no en su tiempo efectivo de dedicación, los perjuicios quedarían relativizados por varios motivos. Por un lado, porque la Disposición Final 2ª3 de la Ley catalana recurrida prevé la dotación de estas plazas, financiadas al 50% por la Generalitat, se haga a través de un plan a doce años. Es decir, se prevé una implantación progresiva. De otro lado porque la propia LOU, en sus Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª, prevé el mantenimiento de los contratos actualmente existentes hasta su eventual renovación sin establecer ninguna regla respecto de su sometimiento al porcentaje del 49%. Finalmente, porque aunque el pronunciamiento de este Tribunal sobre el fondo apreciara la inconstitucionalidad de este precepto, ello tampoco generaría un perjuicio irreparable por cuanto el exceso de personal contratado se compensaría con la renovación de los contratos temporales que prevén igualmente tanto la LOU como la norma recurrida.
Máxime si se tiene en cuenta que, además, en muchos casos el estamento funcionarial se encuentra de facto prestando servicios en otras Instituciones y Organismos nacionales e internacionales, desatendiendo temporalmente su función primigenia, si bien en provecho de la sociedad que se beneficia del conocimiento de la comunidad científica universitaria.
Sin que, por otro lado, el perjuicio que alega el Abogado del Estado relativo a la lesión del principio de seguridad jurídica pudiera tampoco prosperar pues, como hemos afirmado en otras ocasiones, quien reclama el mantenimiento de la suspensión tiene la carga de fundamentar y justificar los perjuicios que se ocasionarían con la vigencia de la norma autonómica. Y el único perjuicio que se alega, la seguridad jurídica, constituye un perjuicio hipotético que, de producirse en un futuro, permitirían además al Abogado del Estado a dirigirse de nuevo a este Tribunal solicitando la revisión del acuerdo adoptado (ATC 99/2003, de 25 de marzo, FJ 7 y los que en él se citan)
En relación ya con la validez de las acreditaciones de la Agencia Nacional en el ámbito de Cataluña previsto en el art. 148.2 de la Ley catalana y respecto del que también la Sentencia mayoritaria niega el levantamiento de la suspensión, reconozco que mantengo algunas dudas, tal y como expuse en el Pleno pero, en todo caso, entiendo que aquí también debo inclinarme por la presunción de legitimidad constitucional a la que antes aludía y que, como tal, ha de ser destruida de contrario. Desde esta perspectiva, tampoco creo que exista un impedimento u obstáculo cierto y concreto a las acreditaciones que expida la Agencia Nacional pues el tenor literal de la norma es que éstas “pueden ser consideradas” por la Agencia Catalana, sin que se haya alegado en ningún momento precepto alguno de la Ley Catalana en relación que la validez de las evaluaciones realizas por otras agencias queden en entredicho, ni que se condiciones a un acuerdo. Sin que, por lo demás, tenga relevancia a los efectos del presente incidente lo que se haya alegado en el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat respecto al Real decreto 1052/2002 ya que en este momento exclusivamente debemos valorar si la aplicación de un precepto legal recurrido produce, por su aplicación efectiva, perjuicios ciertos y no hipotéticos de imposible o difícil reparación que no han sido justificados.
Por todo ello, entiendo que el levantamiento debiera haber sido total.
Madrid, a treinta de octubre de dos mil tres.
