TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: SÉPTIMA
Sentencia de 11 de abril de 2003
RECURSO CASACIÓN
Recurso Núm.: 521/2000
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Manuel Goded Miranda
Magistrados:
D. Juan José González Rivas
D. Fernando Martín González
D. Nicolás Maurandi Guillén
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En la Villa de Madrid, a once de Abril de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 521/2000 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Gómez de la Serna, en nombre de la Federación de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras de Madrid, contra sentencia nº 836 de 10 de diciembre de 1999 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, habiendo sido parte el Ministerio Fiscal y Administración recurrida los servicios jurídicos de la Comunidad de Madrid.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo, tramitado por el procedimiento especial de Protección de Derechos Fundamentales nº 545/99, interpuesto por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna, actuando en nombre y representación de la Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras (CC.OO.) contra la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Transportes de la Comunidad de Madrid de 22 de abril de 1999, por la que se fijan los Servicios Mínimos del transporte de viajeros gestionado por la mercantil “De Blas y Cia, S.L.”, durante la huelga convocada por su Comité de Empresa para los días 26 y 27 de abril y 3 y 4 de mayo, entre las 6,00 y 9,00 horas y las 18,00 y 21,00 horas y los días 29 de abril y 6 de mayo, entre las 13 y 16 horas, fue dictada sentencia por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 10 de diciembre de 1999, del siguiente tenor: “Que desestimando el recurso contencioso-administrativo, tramitado por el procedimiento especial de Protección de Derechos Fundamentales nº 545/99, interpuesto -en escrito presentado el día 30 de abril- por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna, actuando en nombre y representación de la Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones obreras (CC.OO.), contra la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Transportes de la Comunidad de Madrid de 22 de abril de 1999, por la que se fijan los Servicios Mínimos del transporte de viajeros gestionado por la mercantil “De Blas y Cía, S.L.”, durante la huelga convocada por su Comité de Empresa para los días 26 y 27 de abril y 3 y 4 de mayo, entre las 6,00 y 9,00 horas y las 18,00 y 21,00 horas y los días 29 de abril y 6 de mayo, entre las 13 y 16 horas, debemos declarar y declaramos que la antecitada Resolución no incide negativamente en el contenido constitucional del artículo 28.2 CE y, en consecuencia y desde esa perspectiva constitucional, confirmamos su plena validez y eficacia. Sin costas”.
SEGUNDO.- Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Federación de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras y se opone a la prosperabilidad del recurso el Ministerio Fiscal y el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.
TERCERO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de abril de 2003.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS,.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Con carácter previo al examen del recurso de casación, procede señalar que la sentencia recurrida desestima un recurso promovido al amparo de la Ley 62/78 sobre fijación de servicios mínimos por Orden del Consejero de Transportes de la Comunidad de Madrid de 22 de abril de 1999.
El único de los motivos de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA invoca la vulneración del artículo 28.2 de la CE, al considerar que el acto impugnado era absolutamente genérico y no establecía relación con los porcentajes aplicables para el cumplimiento de los servicios mínimos considerando la posible reducción de la demanda de viajes por desviación a otros medios de transporte e inhibición de viajes no recurrentes, produciéndose una ocupación de autobuses que se incrementa con respecto a lo que es habitual.
También para la parte recurrente, la sentencia impugnada contraviene la jurisprudencia constitucional en STC números 51 y 53/86, existiendo una carencia de motivación en relación con los porcentajes aplicables y estima, por otra parte, que cualquier actividad de servicio público no puede identificarse con la noción de servicio esencial y la esencialidad no puede definirse por el cumplimiento de intereses generales.
SEGUNDO.- Con carácter previo al análisis de la cuestión planteada partimos del estudio del contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE.
En la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional se analiza, con exhaustividad, el contenido constitucional del artículo 28-2 de la CE, indicándose la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de huelga sobre los servicios esenciales de la comunidad [SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989 y 43/1990, entre otras]. Esta doctrina puede sintetizarse en los siguientes criterios:
a) Los límites del derecho de huelga derivan no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)
En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; “el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga” (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).
b) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).
c) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir “una razonable proporción” entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a “garantizar mínimos indispensables” para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma “la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad” (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).
d) Respecto a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado pues cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, “la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación” (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).
e) Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad. Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren “los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos”, sin que sean suficientes “indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto”, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para “tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial”; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, “los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas” (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).
f) La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; 53/1986, fundamento jurídico 6.º).
TERCERO.- En el caso examinado, reconoce la sentencia recurrida que no es genérico el acto recurrido y, por el contrario, establece los porcentajes aplicables en la fijación de servicios mínimos, quedando acreditados los siguientes hechos, no susceptibles de revisión en sede casacional:
1º) En escrito fechado el 9 de abril de 1999, el Comité de Empresa de “De Blas y Cía, S.L.” formuló declaración de huelga de toda la empresa.
2º) El día 20 de abril se celebró una reunión -de la que se extendió la correspondiente Acta- entre representantes del Comité de Huelga y de la Empresa acerca de los servicios mínimos que concluyó sin acuerdo.
3º) El día 22 de abril, el Excmo. Sr. Consejero de Transportes de la Comunidad, dictó Resolución en la que, ante la falta de acuerdo, se fijaban los servicios mínimos a cubrir por los trabajadores de la empresa “De Blas y Cía, S.L.” dedicada al transporte de viajeros por carretera, durante la huelga convocada para los días 26 y 27 de abril y 3 y 4 de mayo, entre las 6,00 y 9,00 horas y las 18,00 y 21,00 horas y los días 29 de abril y 6 de mayo, entre las 13 y 16 horas.
Los criterios con arreglo a los cuales se implantaban los servicios mínimos en cuanto al porcentaje eran:
a) Líneas intermunicipales que discurren por un itinerario no coincidente con los servicios ferroviarios de cercanías: 60% de las expediciones programadas.
b) Líneas intermunicipales que discurren por un itinerario coincidente con los servicios ferroviarios de cercanías: 50%.
c) Líneas urbanas: 50%.
Para la sentencia recurrida no puede confundir la actora la ausencia de motivación con discrepancia o disconformidad para con las razones aducidas como fundamento de la decisión y los motivos esgrimidos por el Excmo. Sr. Consejero de Transportes de la Comunidad son absolutamente razonables y evidencian la necesidad de establecer servicios mínimos, máxime cuando las líneas de transporte afectado por la huelga realizan trayectos interurbanos, en los que el transporte alternativo no queda garantizado y los servicios mínimos fijados guardan la necesaria proporcionalidad a fin de garantizar el mantenimiento de esos servicios esenciales, término éste que excluye su normal funcionamiento y que implica la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual.
CUARTO.- El análisis precedente permite constatar que la resolución recurrida fija unos servicios del 60% en las líneas interurbanas con itinerario no coincidente con servicios ferroviarios de cercanías y del 50% respecto de las líneas interurbanas coincidentes con tal servicio ferroviario, lo que supone la supresión de casi la mitad de los servicios prestados en líneas interurbanas en “horas punta”, con una incidencia clara en el usuario que percibe, de forma sensible, los efectos del paro y, en consecuencia, no puede decirse que la huelga convocada haya perdido su finalidad, por lo que no cabe estimar el carácter genérico de la Orden recurrida y la falta de la debida proporcionalidad en la prestación del servicio, como reconoce sobre esta materia la sentencia recurrida, que resalta el examen de los porcentajes de servicios mínimos que fija la Orden recurrida y distingue entre líneas intermunicipales y urbanas, diferenciando asimismo en aquéllas, la coincidencia o no en el itinerario con líneas ferroviarias de cercanías, reduciendo en este último caso y en el de líneas urbanas los citados servicios mínimos al 50%, manteniendo los otros en el 60%.
Estas circunstancias son distintas de las apreciadas por esta Sala en el recurso de casación nº 308/2000, resuelto por sentencia de esta Sala y Sección de 11 de abril de 2003 que se refiere a una huelga en el Metro de Madrid, para un día concreto (9 de febrero de 1999) y un horario limitado (entre las 18 y 20 horas), circunstancias diferenciables de la cuestión aquí examinada, con transportes alternativos.
QUINTO.- Tampoco consta acreditada la vulneración de la doctrina jurisprudencial contenida en las SSTC núms. 51 y 53/86:
a) La STC 51/86 de 24 de abril relativa a la necesidad de justificación y motivación señala que es doctrina del Tribunal que cuando se coarta el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o conjunto de hechos que lo justifican debe explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (Sentencia 26/1981, fundamento jurídico 14).
Sin embargo no concurren en aquel supuesto las mismas circunstancias que en el caso aquí examinado, pues en aquella circunstancia, en relación con los servicios mínimos consistentes en mantener la totalidad del transporte por correo, del transporte de los productos perecederos y del transporte de pasajeros con o entre la Península, las islas y Melilla, no pueden razonablemente ignorarse los criterios empleados o las razones esgrimidas para mantener los vuelos. Distinta es la cuestión en lo que hace referencia al resto de programa de vuelos, en el que no concurren las especiales circunstancias que salvaron las omisiones del Ministerio en la justificación de las medidas adoptadas por lo que sólo una adecuada aportación de los datos necesarios puede explicitar a los interesados y a los Tribunales de justicia las razones que han aconsejado tomar esta concreta decisión y no otra de entre las varias imaginables. En lo referente al programa de vuelos restantes (chárter y nacionales), la carencia total de justificación por parte del Ministerio de Transportes, así como la absoluta falta de conocimiento que esta omisión genera, en los destinatarios de la Orden y en los Tribunales de justicia, acerca de los criterios que la motivaron, convirtieron en ilícitas, por contrarias a la Constitución, las cláusulas de la Orden, y justifican la estimación de las alegaciones de los demandantes como obligada conclusión.
b) Tampoco resulta acreditada la vulneración de la STC nº 53/86 por no concurrir los supuestos determinantes de identidad con la resolución impugnada, pues en aquel supuesto, la Orden Ministerial de 17 de febrero de 1984, se limita a aludir breve y genéricamente a la mayor afluencia de viajeros a ciertas horas, y a la menor utilización del servicio en otras, pero a partir de esta escueta constatación, no es posible deducir cuáles han sido los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión restrictiva en la forma, y con el alcance con que lo ha hecho, la intensidad de la circulación de trenes, y el porcentaje de la plantilla afecta a dichos servicios. Faltaba un elemento imprescindible en la motivación, consistente en la explicitación, siquiera sucinta, de los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios.
SEXTO.- Finalmente, no queda acreditada la vulneración de la esencialidad del servicio que, a juicio de la parte recurrente, no puede definirse por el cumplimiento de intereses generales.
Sobre este punto interesa subrayar la doctrina jurisprudencial:
a) La STC nº 27/89 de 3 de febrero parte de la doctrina desarrollada por el Tribunal Constitucional acerca del derecho de huelga, una de cuyas limitaciones, expresamente prevista en la Constitución, procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la Comunidad, entendidos como servicios que atienden la garantía o ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos.
De otro lado, la consideración de un servicio como esencial no puede suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima, de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que ello exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal. La clase y número de trabajos que hayan de realizarse para cubrir esa exigencia y, en definitiva, el tipo de garantías que hayan de disponerse con ese fin, no pueden ser determinados de manera apriorística, sino tras una ponderación y valoración de los bienes o derechos afectados, del ámbito personal, funcional o territorial de la huelga, de la duración y demás características de esa medida de presión y, en fin, de las restantes circunstancias que concurran en su ejercicio y que puedan ser de relevancia para alcanzar el equilibrio más ponderado entre el derecho de huelga y aquellos otros bienes (comunidad afectada, existencia o no de servicios alternativos, etc.), sin olvidar la oferta de preservación o mantenimiento de servicios que realicen los sujetos convocantes o trabajadores afectados, lo que ha sucedido en este caso.
b) La STC nº 362/93 de 13 de diciembre subraya que hay dos concepciones posibles, una según la cual tienen carácter esencial “aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad”, necesariedad y contenido vital que serían así sus rasgos definidores. La otra versión, más amplia, no pone, el énfasis tanto en “la naturaleza de la actividad que se despliega” sino en el resultado que con dicha actividad se pretende. Más concretamente, en la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza. Para que el servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses satisfechos y como tales hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionales protegidos.
Aplicando la doctrina anterior al caso examinado, al tratarse del transporte por carretera no cabe negar su carácter de esencial, teniendo en cuenta la satisfacción que de los bienes e intereses exige el funcionamiento de dicho servicio, cuyo mantenimiento y continuidad era especialmente necesario, siendo la resolución recurrida en vía jurisdiccional suficientemente motivada, con respecto a la objetividad de la actuación administrativa, en función de los intereses generales que ha de servir, por lo que no se ha vulnerado sustantiva ni formalmente el ejercicio legítimo del derecho de huelga por la sentencia recurrida que sostiene, frente al criterio de la parte recurrente, la esencialidad del servicio.
SÉPTIMO.- Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.
F A L L A M O S
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 521/2000 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Gómez de la Serna, en nombre de la Federación de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras de Madrid, contra sentencia nº 836 de 10 de diciembre de 1999 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que se declara firme, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
