EL MODELO CONCESIONAL ESPAÑOL DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA
El transporte interurbano regular de viajeros por carretera (autobuses y autocares) es un servicio esencial, que contribuye decisivamente a la cohesión territorial y social. Desde comienzos del siglo XX, su prestación se asegura en España mediante concesiones administrativas, que reconocen el derecho exclusivo a realizar la actividad en una ruta determinada.
Esta modalidad de transporte es de los pocos servicios públicos que no han sido liberalizados. La normativa europea se limita a liberalizar los transportes internacionales. En 2019, la Comisión Europea presentó una propuesta para liberalizar los trayectos de más de 100 kilómetros, pero no prosperó. En relación con los transportes nacionales, la normativa simplemente trata de garantizar que los contratos no sean discriminatorios, no reciban un exceso de financiación y permitan la periódica competencia por el mercado.
En este marco, los servicios de transporte interurbano han sido parcialmente liberalizados en algunos países europeos (Francia, Italia, Alemania, Portugal). No obstante, la diversidad de territorios, poblaciones, distancias y medios de transporte alternativos dificulta hacer comparaciones útiles.
En España, ha habido también propuestas de liberalización de la actividad. En junio de 2022, la CNMC elaboró un informe en el que recomendaba la liberalización para distancias superiores a 100 kilómetros, así como la mejora de los pliegos de licitación. Este informe viene a continuar una línea que ya iniciara el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993.
La liberalización del transporte interurbano en España (medias y largas distancias) comportaría un cambio radical. La libertad de empresa permitiría a cada operador decidir las rutas a cubrir, o lo que es lo mismo, no estaría garantizada la prestación del servicio en las menos rentables. Esto obligaría a prever un régimen de obligaciones de servicio público, cuyo coste deberían asumir las Administraciones competentes. La prestación del servicio no estaría sujeta a tarifas, sino que los precios serían libremente decididos por los operadores. Las frecuencias y horarios serían también decisiones empresariales. Habría que coordinar el uso de estaciones y paradas, que eventualmente podrían desbordarse ante un incremento del número de operadores. Los autobuses dejarían de estar afectos a la prestación del servicio.
El Legislador no ha estado dispuesto a un cambio tan radical. La nueva Ley de Movilidad Sostenible (para entendernos, de transportes) mantiene el servicio público. En su redacción inicial, se habilitaba al Gobierno para que, de manera motivada, pudiera liberalizar determinadas rutas de competencia estatal. No obstante, esta previsión fue suprimida. La CNMC acaba de informar la modificación del reglamento de transportes, que trata de allanar la participación en las licitaciones.
Así las cosas, el esfuerzo debe centrarse ahora en asegurar el adecuado diseño de los contratos. De entrada, es preciso verificar la adecuación del mapa concesional, estatal y autonómico. El servicio debe tender a asegurar la universalidad de la prestación, ya que el transporte regular por autobús es el único medio con que cuentan amplias zonas del territorio. La mejor cobertura del servicio solo podrá alcanzarse si se asegura la viabilidad económica de las concesiones. A estos efectos, convendrá que el mapa concesional sea elaborado de manera dialogada con el sector, que conoce el negocio mejor que la propia autoridad administrativa.
El plazo es otro elemento esencial del contrato. Es verdad que algunas concesiones se han prolongado en exceso, indebidamente. Esto resta tensión competitiva al concesionario y priva a terceros de la oportunidad de “competir por el mercado”. Ahora bien, el plazo debe ser suficiente para amortizar los activos. El plazo máximo previsto en la Ley puede ser adecuado en algunos casos, pero quedarse corto en otros. No habrá inversiones, ni renovación de las flotas si las empresas no tienen expectativas razonables de continuidad en el negocio.
El contrato debe fijar las tarifas, así como el procedimiento para su revisión. La mejor inteligencia del riesgo operacional lo interpreta como un mero factor de eficiencia, que es lo que siempre ha caracterizado a la concesión. Desde hace casi dos siglos sabemos que la tutela del contratista es también parte del interés general. Es, pues, preciso protegerle razonablemente frente a riesgos imprevisibles que puedan subvertir la economía contractual, lo que acabaría incidiendo negativamente en la prestación del servicio.
La ley de desindexación no permite la revisión de precios referenciada al IPC, por lo que la revisión debe referirse a componentes de coste objetivables, pero hay que acertar a hacerlo. El concesionario solo podrá prestar adecuadamente el servicio si obtiene un retorno razonable por sus inversiones.
En resumen, en el último siglo, la concesión ha servido para garantizar la efectiva prestación de un servicio esencial. Nada indica que las cosas vayan a cambiar. Es, pues, preciso poner el foco en aquellos aspectos de los que depende el adecuado funcionamiento del sistema.
