REAL DECRETO 633/2025, DE 15 DE JULIO, POR EL QUE SE APRUEBA LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2025-2028.
La Ley 3/2023, de 28 de febrero 
, de Empleo, establece que uno de los tres instrumentos de planificación y coordinación del Sistema Nacional de Empleo (en adelante, e indistintamente, Sistema Nacional de Empleo o SNE) es la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo (en adelante, e indistintamente, Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, Estrategia o EEAAE), junto con el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno (en adelante, PAFED) y el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (en adelante, SISPE). Asimismo, indica que, en el ejercicio de las competencias definidas en su artículo 12, el Gobierno aprobará la Estrategia a propuesta del Ministerio de Trabajo y Economía Social y que se elaborará en colaboración con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Asimismo, se informará por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo y por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. Además, se consultarán los Consejos del Trabajo Autónomo y de Fomento de la Economía Social en relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y de la economía social.
La nueva Estrategia se asienta, por tanto, sobre la reforma del marco normativo de la política de empleo que se ha llevado a cabo estos últimos tres años. En primer lugar, la Ley 3/2023, de 28 de febrero , reguló los servicios garantizados, directamente ligados a la mejora e innovación de la política de empleo, y desarrolló los elementos inspiradores centrados en su enfoque en favor de las personas y de las empresas, mediante el acompañamiento profesional a lo largo de toda la vida laboral para las personas trabajadoras y para las empresas, particularmente las pequeñas y medianas.
En segundo lugar, la aprobación del Real Decreto 438/2024, de 30 de abril , por el que se desarrollan la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo y los servicios garantizados establecidos en la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, en concreto, en su título IV, tanto los dirigidos a las personas como a las empresas, sirvió para consolidar con carácter general todos los aspectos esenciales de la mejora de las políticas activas de empleo.
Así, la presente Estrategia es la primera planificación plurianual que se realiza en el marco de la Ley 3/2023, de 28 de febrero , por lo que debe ser coherente con la consideración de las políticas activas de empleo como políticas públicas asociadas al ejercicio de derechos garantizados para la ciudadanía y las empresas. En este sentido, la nueva Estrategia no sólo responderá a las recomendaciones del Pilar Social Europeo y a los marcos de referencia internacionales sobre el papel que deben asumir los servicios públicos de empleo para asegurar las transiciones laborales justas y eficientes, sino que garantizará el ejercicio efectivo de los derechos previstos legalmente mediante recursos y actuaciones de carácter estable y suficiente.
Para la materialización de este enfoque, a diferencia de la EEAAE 2021-2024, que debía priorizar las reformas normativas, esta nueva Estrategia se focalizará en asegurar el ejercicio de los derechos de los usuarios, personas y empresas, y, por tanto, en desplegar los servicios previstos en la Cartera Común regulada en el Real Decreto 438/2024, de 30 de abril .
Igualmente, es la primera Estrategia que cuenta para su elaboración con una evaluación de las políticas de empleo implementadas en la Estrategia anterior, conforme a lo indicado en el título VI de la Ley 3/2023, de 28 de febrero .
La evaluación de las estrategias, planes y medidas de política pública constituye un elemento esencial que acompaña todo su ciclo de vida y la puesta en marcha de las actuaciones derivadas de las mismas.
La Ley 3/2023, de 28 de febrero , establece los principios básicos para el seguimiento y evaluación de la Estrategia y del PAFED, así como, hasta 2022, del denominado Plan Anual de Política de Empleo (en adelante, PAPE) para el desempeño del conjunto de servicios públicos de empleo y de la calidad del servicio de empleo.
El desarrollo de la EEAAE 2021-2024 se vio acompañado del despliegue de distintos procesos de evaluación: la evaluación de los PAPE 2021 y 2022 y la evaluación intermedia de la EEAAE 2021-2024. Entre 2024 y 2025 se concluirá el proceso evaluativo impulsado por el Servicio Público de Empleo Estatal, con la publicación de las evaluaciones finales del PAFED 2023, PAFED 2024 y la EEAAE 2021-2024. Estas iniciativas responden a la voluntad del pleno desarrollo de las evaluaciones como objetivo esencial dentro del proceso de transformación y modernización de las políticas activas de empleo, impulsado por el Servicio Público de Empleo Estatal en colaboración con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas y los interlocutores sociales.
En un sentido amplio, este objetivo forma parte de la promoción de una verdadera cultura de la evaluación y de su paulatina sistematización a nivel estatal en el conjunto de las políticas públicas, en el marco de la Ley 27/2022, de 20 de diciembre , de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado.
En la previsión de las medidas incorporadas en la nueva Estrategia, se ha tenido en cuenta asimismo la experiencia en la gestión y ejecución de las inversiones financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, incluidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como la justificación por hitos o la intensidad de los incentivos y acompañamientos.
Para el despliegue de la Estrategia 2025-2028, se cuenta, de un modo determinante, con la Red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación (en adelante, Red COE), creada en el marco de la inversión 5 del componente 23 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y que se ha constituido como una red de encuentro físico y virtual del personal que desempeña la tarea de la orientación laboral del Sistema Nacional de Empleo y de la red de profesionales de la orientación laboral que, prestando servicios en distintas entidades públicas y privadas que están fuera del SNE, suman sus conocimientos y experiencias, al tiempo que comparten la formación e información de toda la Red COE. Los COE se han conformado de este modo como un instrumento imprescindible para desarrollar cualquiera de las medidas previstas en la Estrategia que contenga un componente de innovación.
También como novedad, en la Estrategia 2025-2028 se comprometen y concretan seis metas generales: la mejora de la empleabilidad; la mejora de la intermediación; el aumento de la cobertura en la atención a las personas perceptoras de prestaciones; la consolidación y mejora de la calidad de las redes de orientación profesional; el incremento de la participación en la formación; y, por último, el impulso y sistematización de la atención a las empresas.
Con respecto a la Estrategia anterior, se cuenta asimismo con una mayor fortaleza y desarrollo en la innovación tecnológica, contando con nuevas herramientas que potenciarán la calidad y cantidad del trabajo, especialmente en el ámbito del perfilado de servicios, en la detección de necesidades formativas y en la interoperabilidad con distintas instituciones y bases de datos.
Los PAFED a través de los que la Estrategia 2025-2028 se vaya implementando, tendrán también mayor flexibilidad en el marco financiero, fruto de las previsiones contenidas en la Ley 3/2023, de 28 de febrero , que contiene una fórmula de financiación plurianual que permite la previsión de regular programas y servicios de empleo por parte de los distintos servicios públicos de empleo autonómicos más allá del ciclo anual presupuestario.
Las medidas propuestas están alineadas asimismo con una nueva situación laboral, caracterizada por la mejora de los indicadores cuantitativos y cualitativos del mercado de trabajo, que se traducen en el notable incremento de la contratación indefinida y de un mayor peso de las actividades económicas de mayor valor añadido.
Sin embargo, los enormes retos que plantea este siglo XXI, con el triple desafío demográfico, verde y digital, requieren un nuevo impulso del diálogo social y la necesidad de adaptación de las políticas activas de empleo a sus exigencias. Por una parte, porque las políticas activas de empleo son un elemento sustancial para acompañar a las personas en las transiciones laborales, a través de la orientación, el reciclaje profesional y el acceso a las oportunidades de empleo durante la vida laboralmente activa. Por otra, porque son un complemento imprescindible de las políticas de protección del empleo y un instrumento útil para evitar la cronificación de las situaciones de exclusión laboral, al tiempo que constituyen un elemento necesario para el éxito de los procesos de transformación productiva.
La Ley 3/2023, de 28 de febrero , establece en su artículo 50 los colectivos de atención prioritaria para la política de empleo, debiéndose incluir en los mismos a las personas cuidadoras de personas enfermas de ELA, de acuerdo a lo indicado en la disposición adicional tercera de la Ley 3/2024, de 30 de octubre , para mejorar la calidad de vida de personas con Esclerosis Lateral Amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible. Para todos estos colectivos, las políticas activas de empleo contribuyen a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, actuando sobre las causas de la menor empleabilidad como son los desajustes en la cualificación, las dificultades para adquirir experiencia profesional o habilidades para la búsqueda y el mantenimiento de la ocupación. Son también un instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial, cuando se concentran preferentemente en las zonas afectadas por crisis sectoriales o deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de empleo y mayor riesgo de despoblación. Unas políticas activas coherentes con el proceso de transformación productiva, orientadas a resultados, sostenidas sobre el apoyo y el aumento de las capacidades de los servicios públicos de empleo y con una nueva gobernanza reforzada.
Por todo ello, a partir de esta Estrategia, se elaborará en el seno del diálogo social una estrategia global en favor de las personas en desempleo de larga duración y de más edad, se aprobará un Plan de Empleo Juvenil, y el primer Plan de Empleo para el Pueblo Gitano.
La Estrategia 2025-2028 incorpora también la perspectiva de género en todas sus dimensiones. Adicionalmente, incluye como anexo I el Plan Estratégico de Transversalización de la Igualdad en las Políticas Activas de Empleo, que recoge la propuesta de trabajo en materia de igualdad del Sistema Nacional de Empleo y se concibe como un plan director, de carácter estratégico, cuya finalidad es orientar la intervención de los servicios públicos de empleo que integran el SNE, para que contribuyan de forma efectiva a eliminar las brechas de género en el acceso, mantenimiento y promoción de mujeres y hombres en el empleo. Junto a este, la Estrategia incorpora otros tres anexos: el anexo II, que recoge el Plan de Actuación para la Mejora de la Empleabilidad de la Población Gitana; el anexo III, con la Estrategia Global para el Empleo para Personas Trabajadoras Desempleadas de Larga Duración o de Más Edad; y el anexo IV, que presenta el Plan de Empleo en favor de las Personas Jóvenes.
A partir de un diagnóstico compartido, la Estrategia 2025-2028 determina el marco conceptual y organizativo al que deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el seno del Sistema Nacional de Empleo en materia de políticas de activación y formación en el trabajo, así como los principios, los objetivos comunes, tanto estratégicos como operativos, las medidas a desarrollar y los recursos financieros con los que se prevé contar para el cumplimiento de los citados objetivos y medidas.
Cumple, por tanto, un papel vertebrador de las estrategias individuales de cada uno de los servicios públicos de empleo, en lo que se refiere a la intermediación entre oferta y demanda de empleo y al diseño y gestión de las políticas activas de empleo, en tanto que corresponde a los distintos agentes que constituyen el Sistema Nacional de Empleo determinar las actuaciones concretas a desarrollar para alcanzar los objetivos fijados en la propia Estrategia, en el marco de los principios y con los recursos que ésta también prevé.
En este nuevo contexto, las políticas activas de empleo se han convertido en un mecanismo básico para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas trabajadoras y en una palanca de transformación ante los cambios. Este segundo elemento es especialmente importante, pues las políticas de empleo pueden contribuir de forma eficaz en los procesos de transformación y adaptación de las empresas y de los sectores productivos, acompañando los tránsitos laborales y la incorporación de nuevas tecnologías que estimulen la actividad económica y la creación de empleo y permitan compatibilizar las necesidades que están apareciendo en sectores esenciales, como son los de digitalización, economía verde, investigación, cuidados y servicios a la comunidad, entre otros.
En definitiva, poner todos los recursos económicos, técnicos y humanos del conjunto de las políticas activas para la creación y mejora de la empleabilidad constituye un paso esencial en la estrategia de seguir transformando el país. Esta voluntad política, social y económica de impulso y mejora de las políticas activas de empleo debe concretarse a nivel presupuestario y plasmarse en los instrumentos de planificación estratégica, específicamente en esta nueva Estrategia.
Finalizada la vigencia de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, aprobada por el Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre , procede, en sustitución, la aprobación mediante este real decreto de una nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, que se desarrollará durante el periodo 2025-2028.
La Estrategia establece dos tipos de objetivos, que se recogerán en los Planes Anuales para el Fomento del Empleo Digno.
En primer lugar, la Estrategia establece objetivos estratégicos que incluyen, a su vez, objetivos operativos que facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar durante su periodo de vigencia. Esta estructura facilita la planificación estratégica y la temporalización de las actuaciones necesarias para la modernización de las políticas activas de empleo e invita a compartir la visión global para su impulso.
En concreto, se han formulado ocho objetivos estratégicos como son: promover la implementación de los servicios garantizados a las personas; proporcionar actuaciones y programas adaptados a colectivos clave; situar a los servicios públicos de empleo como agentes de intermediación de referencia; promover el acompañamiento integral a las empresas; incrementar las capacidades de los servicios públicos de empleo; promover la participación con las entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo; incrementar el alcance y la relevancia de la igualdad entre mujeres y hombres en el marco normativo y programático de las políticas activas de empleo y en los programas y servicios comunes y propios; y, por último, contribuir a la eliminación de las desigualdades en el empleo y de la segregación ocupacional e institucionalizar la evaluación y mejorar la planificación y los instrumentos en las políticas de empleo, facilitando el análisis del mercado de trabajo con sistemas de recogida, valoración y difusión de la información y sus resultados.
En segundo lugar, la Estrategia establece los objetivos operativos, incluidos en los objetivos estratégicos que facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar durante su periodo de vigencia.
En tercer lugar, los objetivos operativos se agrupan en torno a los siete ejes sobre los que se articula la Estrategia, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, y que son la orientación, la formación, las oportunidades de empleo, las oportunidades de empleo para personas con discapacidad, la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, el emprendimiento y la mejora del marco institucional.
Asimismo, esta Estrategia plurianual requiere de un procedimiento eficaz de evaluación permanente que permita sistematizar el seguimiento en su aplicación y la obtención de resultados, así como proponer los cambios y ajustes necesarios de la misma a lo largo de su vigencia.
Sin perjuicio de las actuaciones específicas en materia de seguimiento y evaluación promovidas por los servicios públicos de empleo autonómicos en su ámbito territorial, el modelo integrado de seguimiento y evaluación de las políticas activas de empleo se estructurará en el seguimiento y evaluación de la Estrategia 2025-2028 y su concreción anual a través de los PAFED; en el seguimiento y evaluación de la atención de las personas y las empresas a través de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo; en la evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo; y en evaluaciones externas e independientes de las políticas activas de empleo y de sus diferentes instrumentos.
La aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028, corresponde al Gobierno, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, y se lleva a cabo mediante este real decreto, que ha sido sometido a informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, así como de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
El artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las administraciones públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
La adecuación de este real decreto a los principios de necesidad y eficacia deriva de la defensa del interés general, materializado en la necesidad de modernización de las políticas activas de empleo a través de la planificación estratégica y temporalización de las actuaciones necesarias.
De otra parte, este real decreto da cumplimiento estricto al principio de proporcionalidad, toda vez que incorpora la Estrategia 2025-2028, esto es, el contenido imprescindible para dar cumplimiento al artículo 12 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero.
Resulta adecuado al principio de seguridad jurídica puesto que se adopta de forma coherente con el artículo 12 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, contribuyendo a reforzar la certidumbre y claridad del ordenamiento jurídico. Asimismo, resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, este real decreto cumple con el principio de transparencia, quedando su justificación expresada en esta parte expositiva, junto con la referencia a su estructura y contenido; Se ha sometido a los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a fin de posibilitar la participación de los potenciales destinatarios y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
Por último, el real decreto cumple con el principio de eficiencia, dado que su aplicación no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y permite una gestión eficiente de los recursos públicos.
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de julio de 2025,
DISPONGO:
Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028.
Se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028, que constituye el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado, cuyo texto se incluye como anexo al presente real decreto.
Disposición adicional única. No incremento de gasto público.
El desarrollo de la Estrategia recogido en este real decreto no implica por sí mismo incremento de gasto público, ni incremento de dotaciones, ni otros gastos de personal, ni disminución de ingreso alguno para la Hacienda Pública Estatal y se llevará a cabo con las disponibilidades presupuestarias existentes.
Disposición transitoria única. Devolución de fondos procedentes de ejercicios anteriores.
1. En el caso de existir fondos comprometidos en los años 2012 y 2013, procedentes de cantidades asignadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que no se hubieran abonado por parte de las comunidades autónomas a los beneficiarios y proveedores que hubieran ejecutado o realizado los proyectos objeto de financiación, se devolverán al Servicio Público de Empleo Estatal en los supuestos previstos en el apartado 8 de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre .
2. Si las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo proceden de los años 2014 a 2016, en el mismo supuesto mencionado en el párrafo anterior, la devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de conformidad con lo dispuesto en el apartado 6 de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016, aprobada por el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre .
3. Respecto de las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo procedentes de los años 2017 a 2020, la devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de conformidad con lo dispuesto en el apartado 6 de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre , en relación con la gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado por las comunidades autónomas.
4. Respecto de las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo procedentes de los años 2021 a 2024, la devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de conformidad con lo dispuesto en el capítulo VII de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, aprobada por el Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre , en relación con la gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado por las comunidades autónomas.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Queda derogado el Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre , por el que se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.
Disposición final primera. Títulos competenciales.
Este real decreto se dicta al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas. Asimismo, las referencias contenidas a los servicios y programas de fomento del empleo, se dictan al amparo del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Disposición final segunda. Habilitación para el desarrollo reglamentario.
Se autoriza a la persona titular del Ministerio de Trabajo y Economía Social para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto.
Asimismo, se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para la aplicación de este real decreto.
Disposición final tercera. Entrada en vigor.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
Anexos
Omitidos.
