El sistema de financiación autonómica tiene muchos problemas que, en parte, se derivan de que los gobiernos lo han utilizado como instrumento político para beneficiar a los afines y perjudicar a los rivales. En este proceso ha habido comunidades autónomas que sistemáticamente han estado infrafinanciadas en relación a la media y que han acumulado una ratio deuda/PIB sustancial. Esto ha ocurrido, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana, Murcia y Castilla-La Mancha. En otros casos, significativamente Cataluña, la financiación ha estado en el entorno o por encima de la media, y por sus decisiones de gasto tienen una ratio deuda/PIB muy elevada. En el caso de Cataluña conviene recordar que, por su peso demográfico y político, muchas de las reformas del sistema de financiación que se han realizado en el pasado han sido a instancia suya. Sin ir más lejos, el sistema vigente (establecido en 2009) fue propuesto y diseñado por acuerdo de esta comunidad con el Ministerio de Economía y Hacienda.
El Gobierno, basándose en una más que artificiosa y cuestionable necesidad de compensar la caída de ingresos de las comunidades desde hace casi 15 años, en vez de realizar una quita selectiva de la deuda analizando las causas, ha optado por una quita general. En realidad, esta medida es solo el cumplimiento de lo pactado con Cataluña revestido de una generalidad aparente para evitar conflictos y posibles reveses judiciales. Esta generalidad es más aparente que real, porque lo único que hace el Gobierno es elegir unos criterios que dan el resultado que políticamente quería. En este juego, a Cataluña le dan una de las quitas per cápita más elevadas y a Madrid le adjudican la más baja. De esta forma Cataluña recibe una quita per cápita un 70% mayor que Madrid. Probablemente, este sea el único caso en el mundo en el que el Gobierno central penaliza a una región por tener menos deuda (en porcentaje del PIB) que casi cualquier otra e impuestos más bajos.
Esta quita es un juego de suma cero que redistribuye la deuda y el coste de intereses entre niveles de gobiernos y entre personas. Si, como parece probable, el Gobierno central cubre el coste de la quita endeudándose, tendrá que hacerlo en el corto plazo -por la deuda autonómica no contraída con el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA)- y en el medio y largo plazo (para refinanciar la deuda del FLA cuando venza). Por otro lado, dejará de cobrar intereses por lo condonado que se debía al FLA y tendrá que pagarlos por la nueva deuda. Las comunidades se ahorran los intereses de la deuda condonada, lo que en general será una cantidad pequeña en relación a los ingresos de las autonomías. Al mismo tiempo, al tener menos deuda, estarán en mejor situación para endeudarse de nuevo.
Finalmente, los ciudadanos recibirán algunas prestaciones más de su Comunidades y menos del Estado. Además, cambiarán deuda autonómica por deuda del Estado, y quienes vivan en autonomías con quitas per cápita superiores al promedio estarán trasladando parte de su endeudamiento (e intereses) a quienes viven donde las quitas per cápita son inferiores a la media. Por ejemplo, tras la quita, cada residente en Cataluña traslada en torno a 300 euros al resto, porque deja de deber algo más de 2.100 euros a través de su autonomía, pero aumenta su deuda a través del Estado en algo más de 1.800 euros. En la Comunidad de Madrid cada residente pierde casi 600 euros: asume la misma deuda vía Estado que el catalán, pero le condonan 900 menos de lo que debe Madrid.
Tomando todo en cuenta, la quita es poco más que un juego de cambio de sillas con implicaciones financieras limitadas, que hará que el Estado se endeude más y que abre la vía a mayores endeudamientos por parte de las comunidades. Además, premia a quien más se ha endeudado, mientras que castiga a quien menos se ha endeudado y ha bajado más los impuestos.
La quita no va a resolver los múltiples problemas de financiación de las regiones. Si se quiere abordar en serio el tema de la financiación autonómica y otros asuntos relativos a las Haciendas territoriales, lo lógico parece empezar por la reforma del sistema, en el que confluyen los temas de autonomía tributaria, nivelación territorial y coordinación del déficit y el endeudamiento
En una estrategia ordenada, el primer asunto a abordar sería ajustar el sistema a las actuales necesidades de gasto, donde la sanidad y otras competencias autonómicas deben ocupar un papel más relevante. Es necesario discutir la dotación y distribución del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Deberían estar en la agenda cuestiones como la dotación del fondo en épocas de crisis, el aumento de la capacidad fiscal de las comunidades para dotar este fondo y la decisión sobre cómo distribuirlo (nuevas variables y ponderaciones). Otras cuestiones relevantes son suprimir las reglas y modulaciones que enturbian el resultado del sistema, y plantear la transición a un nuevo sistema de financiación. También podría formar parte del acuerdo una reestructuración de la deuda de las comunidades más endeudadas, alargando plazos de vencimiento o creando un fondo de contingencia con esta finalidad.
Junto a ello, parece necesario revisar también los incentivos perversos actualmente existentes, que suponen un sesgo hacia la irresponsabilidad fiscal y el endeudamiento. No parece de recibo que el FLA permita, por ley, financiar las desviaciones de déficit de ejercicios anteriores: poco incentivo tiene un Gobierno a no gastar si siempre va a encontrar financiación para sus incumplimientos, sabiendo que la deuda acumulada se desplaza hacia el futuro a otros gobiernos que vendrán, o a una nueva quita de deuda. Porque, claro, todo sistema tiene defectos y, por tanto, siempre hay razones para una nueva quita, aunque el proponente del sistema defectuoso sea beneficiario de esa quita.
Respecto al necesario cumplimiento de las reglas fiscales, la experiencia de más de una década de autonomías que incumplen sus objetivos de déficit y que plantean una serie interminable de planes de reequilibrio financiero aconseja cambiar de procedimiento. Como propuesta, se podrían fijar objetivos más realistas de déficit (diferenciados por comunidades) y planes exigibles de cumplimiento, en vez de repetir el rito vacío de enunciar objetivos de déficit autonómico muy exigentes pero irreales, para luego dejar que el FLA y la sucesión continua de planes de reequilibrio nos lleven por el dulce camino del déficit con anestesia, mientras el cuerpo aguante.
EL PROBLEMA de este enfoque racional es que es imposible cambiar el actual sistema de financiación sin clarificar el papel de Cataluña. Si, como parece evidente, no va a estar en el nuevo sistema de financiación, habrá que saber cuánto va a aportar (ahora y en el futuro) a la solidaridad con otros territorios y cuánto más va a aportar el Estado al sistema (para compensar lo que Cataluña aporte de menos). Y ya puestos, para que todo quede claro, también se debería decir quiénes van a pagar (vía más impuestos o menos gastos) lo que Cataluña aportará de menos a la financiación de las comunidades autónomas y de los gastos del Estado. Pero la transparencia y la claridad no son el punto fuerte del modelo singular de Cataluña. Es, sin embargo, hora de que el Gobierno aclare esta cuestión porque, en otro caso, no se podrá reformar como es necesario el sistema de financiación de las comunidades.
En nuestra opinión, conceder una quita de deuda autonómica sin otras medidas es poner el carro antes que los bueyes y puede ocasionar que, cuando en un futuro tengamos que enfrentar una nueva desaceleración económica, nos veamos forzados a adoptar medidas drásticas, con un elevado coste en términos de equidad. Claro que todo ello pasaría por comportarnos como adultos fiscales en vez de embelesarnos con cuentos de niños sobre un mago que hace desaparecer la deuda.
