EL ACUERDO INMIGRATORIO PSOE-JUNTS QUIEBRA DEL PRINCIPIO DE SOBERANÍA
El Grupo Parlamentario socialista y el Grupo Parlamentario Junts per Catalunya han dirigido a la Mesa del Congreso de los Diputados una Proposición de Ley Orgánica de Delegación en la Comunidad Autónoma de Cataluña de competencias estatales en materia de inmigración.
En dicha Proposición de Ley se delegan, como anuncia su título, determinadas competencias del Estado al amparo del artículo 150.2 de la Constitución, explicitándose esta cobertura constitucional en la Exposición de Motivos. Lo primero que cabe señalar es que el ámbito de las competencias que se delegan no se limita a la materia de “inmigración” contemplada en el art. 149.1.2 C.E., sino también al control de la “seguridad en puertos y aeropuertos” y al “acceso al espacio Schengen de ciudadanos de terceros países”, es decir, a lo que en términos competenciales se conoce como “control de fronteras”, y es enunciado así por la propia Proposición en su articulado. En conclusión, la Proposición de Ley Orgánica delega en la Comunidad Autónoma de Cataluña dos ámbitos competenciales que la Constitución atribuye al Estado en su art. 149.1.2: la inmigración y la extranjería; sin embargo, su título sólo se refiere explícitamente al primero de ellos.
En virtud de esta doble delegación, ciñéndonos a lo más relevante, la Generalitat ejercerá la competencia de “ejecución de la normativa estatal”, en cuanto al primero de los ámbitos señalados (inmigración), en lo relativo a la autorización de la estancia de larga duración de los inmigrantes, la autorización de la residencia temporal de los mismos y también la autorización de residencia de larga duración (arts. 2, 3 y 4). En lo relativo al segundo ámbito material (extranjería), la Generalitat se hará cargo de la seguridad en puertos y aeropuertos (art. 8) y del control de fronteras en materia de devolución de personas extranjeras procedentes de terceros países que pretendan acceder al espacio Schengen (art. 9).
A todo ello hay que añadir que la delegación se extiende también a la “emisión de las tarjetas de identificación de las personas extranjeras” autorizadas por la Generalitat a “residir, estudiar o trabajar” (art. 10), aspecto este que afecta también a otra competencia del Estado: la “seguridad pública” (art. 149.1.29 C.E.), competencia ejercida hasta ahora por el Estado en toda España.
Según mi criterio, todas estas previsiones normativas de la Proposición de Ley Orgánica son inconstitucionales. Veamos por qué.
Nuestra Constitución atribuye el Estado en su art. 149.1 la competencia exclusiva en una serie de materias. En esta relación de materias figuran las que son imprescindibles para la existencia misma de un Estado que, como el nuestro, incluye en su seno a otros Entes (Comunidades Autónomas y Entes Locales) dotados de autonomía política y administrativa. Pero algunas de ellas constituyen su núcleo esencial, de modo que no pueden faltar sin grave riesgo para la existencia del Estado: así, la Defensa y Fuerzas Armadas, las relaciones internacionales, la Hacienda general, la seguridad pública, la Administración de Justicia y las que ahora nos ocupan (la nacionalidad, emigración, inmigración, extranjería y derecho de asilo). Alrededor de todas estas materias se teje el concepto de soberanía, que determina la existencia misma del Estado y que emana del pueblo español (art. 1.2 C.E.).
La Proposición de Ley Orgánica que nos ocupa atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias del Estado en materia de inmigración y extranjería que han quedado señaladas, de modo que tras su aprobación dejarán de ser ejercidas por el Estado y pasarán a serlo por la Comunidad Autónoma de Cataluña en su territorio por delegación. Esta delegación de competencias se realiza al amparo del art. 150.2 C.E., que prevé que “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación...”.
Importa señalar, pues, que, según su enunciado, dicha delegación de competencias estatales no la deja nuestra Constitución a la libre disposición del legislador orgánico, sino que la limita a las que “por su propia naturaleza” sean susceptibles de delegación. Es decir, la Constitución distingue entre materias de competencia estatal que pudieran ser delegables y las que no lo son por su propia naturaleza. Es claro, en mi opinión, que las materias de “inmigración” y “extranjería”, por formar parte, como se ha dicho, de lo más sustancial de la idea de soberanía propia de cualquier Estado, no pueden ser objeto de delegación.
Además, si esa razón no fuera suficiente por sí sola, que lo es, estas competencias estatales de ejecución en materia de inmigración y extranjería no pueden ser delegadas, pues ello quiebra el principio de igualdad interterritorial. Son innumerables las sentencias del Tribunal Constitucional que han sostenido que ha de ser el Estado quien aplique su propia legislación para garantizar el principio de igualdad en todo el territorio nacional. Y lo ha declarado así incluso cuando la normativa estatal se refería a su competencia normativa o de bases (correspondiendo, por tanto, su desarrollo y ejecución a las Comunidades Autónomas), lo que abunda en esa exigencia de aplicación por el propio Estado de su normativa cuando, como en este caso, su competencia es exclusiva y afecta al principio de soberanía. Sería irrazonable que la normativa estatal la siga aplicando el Estado en territorios como Canarias o Andalucía, tan afectados por la inmigración masiva, y no lo fuera en Cataluña, generando con ello una discriminación territorial injustificable en términos constitucionales.
Al analizar otros aspectos de la Proposición, debe reseñarse que el art. 150.2 C.E. también dispone que la ley orgánica de delegación “preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Pues bien, respecto a lo primero, el texto de la Proposición es diligente, ya que señala que “el ejercicio de las funciones delegadas requiere del traspaso de medios personales, patrimoniales y presupuestarios que serán asumidos por la Comunidad Autónoma en un plazo máximo de seis meses de la entrada en vigor de la ley” (art. 3); correlativamente la disposición adicional segunda también establece que “con la finalidad de cumplir las funciones delegadas... se deberá incrementar progresivamente la dotación de efectivos del Cuerpo de Mossos d’Esquadra en 26.800 hasta el año 2032”. Por tanto, esta delegación de competencias no resultará precisamente gratuita para el pueblo español en su conjunto, pues su costo correrá a su cargo. No parece que el principio de igualdad entre territorios quede tampoco garantizado desde esta perspectiva.
Pero respecto al segundo aspecto, la Proposición resulta insidiosa, pues, sencillamente, incumple la exigencia del art. 150.2 C.E. de que la delegación de competencias quede sometida a “las formas de control que se reserve el Estado”. La Proposición no contiene referencia alguna a modalidades intensas de control estatal como las que, según mi criterio, requiere toda delegación prevista en el art. 150.2 C.E. Su articulado sólo contiene difusas referencias al intercambio de información entre la Comunidad Autónoma y el Estado, el acceso a ficheros y a reuniones de la Comisión Bilateral de Cooperación. Es decir, la Proposición sólo se refiere a modalidades débiles de control que, según la jurisprudencia constitucional, no precisan ni siquiera ser explicitadas en las normas, pues resultan exigibles en razón a la mera lealtad constitucional.
En suma, la competencia que se delega, además de afectar a un aspecto esencial de la soberanía y vulnerar el principio de igualdad, se cede permitiendo que la Comunidad Autónoma ejercite actuaciones de tanta trascendencia sin el control efectivo que exige la propia Constitución para este caso. Y lo que es más importante, en la práctica el silencio del texto invalida otro precepto constitucional, dirigido al mismo fin, el art. 153.b, pues impediría que el Consejo de Estado dictamine sobre el control del Gobierno de esas competencias delegadas.
En conclusión, la abdicación de la competencia estatal que supone la Proposición queda completa y cerrada, de modo que esta mutilación inconstitucional de la competencia estatal da la razón al presidente de Junts per Catalunya, que ya ha afirmado que la Comunidad Autónoma de Cataluña pasaría con ello a disponer de un aspecto esencial y determinante de su existencia futura como nación.
