El Tribunal de Justicia recuerda que esta retribución, que constituye una de las garantías de la independencia de los jueces, tiene que estar a la altura de la importancia de sus funciones. Su determinación debe tener una base legal y responder a los criterios de objetividad, previsibilidad, estabilidad y transparencia. El nivel de retribución de los jueces ha de ser suficientemente elevado, teniendo en cuenta el contexto socioeconómico del Estado miembro de que se trate y, en particular, el salario medio. Cualquier medida que se aparte de la forma establecida para su determinación debe estar justificada por un objetivo de interés general. Dichas medidas, que no deben dirigirse específicamente a los jueces, tienen que ser necesarias, proporcionadas y temporales y no pueden menoscabar la adecuación de la retribución de los jueces con sus funciones.
Dos órganos jurisdiccionales, uno polaco y otro lituano, han pedido al Tribunal de Justicia que se pronuncie en vía prejudicial acerca de la compatibilidad de las disposiciones nacionales relativas a la determinación de la retribución de los jueces con el Derecho de la Unión.
En Polonia, una ley establece que el salario base de los jueces se fijará objetivamente, sobre la base de la retribución media comunicada por la Oficina Central de Estadística. No obstante, tres leyes periódicas modificaron este método de cálculo, lo que dio lugar a una “congelación” de la revalorización de la retribución de los jueces respecto de los años 2021, 2022 y 2023. Esta medida de excepción fue justificada por exigencias presupuestarias vinculadas a la pandemia de COVID-19 y a la agresión de Ucrania por Rusia.
Dicha modificación ha sido impugnada por un juez, que reclama un importe correspondiente a la diferencia entre el salario percibido y el que debería haber percibido si no se hubiera congelado la “revalorización”.
En Lituania, dos jueces han presentado sendas demandas de responsabilidad extracontractual contra este Estado miembro. En ellas, alegan que el nivel de su retribución depende directamente de la voluntad política de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y, además, denuncian la inexistencia de un mecanismo legal que permita fijar una retribución digna, acorde con las responsabilidades de los jueces y comparable a los salarios de quienes ejercen otras profesiones jurídicas.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia recuerda que el hecho de que los jueces perciban un nivel de retribuciones en consonancia con la importancia de las funciones que ejercen constituye una garantía inherente a la independencia judicial. Por tanto, al adoptar las modalidades de su determinación, los Estados miembros deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión.
Así, estas modalidades deben tener una base legal. Deben ser objetivas, previsibles, estables y transparentes, de modo que se excluya toda intervención arbitraria de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Las mismas exigencias se aplican a las medidas de excepción que den lugar a la reducción de la retribución de los jueces o a la “congelación” de su revalorización.
El nivel de retribución de los jueces debe ser suficientemente elevado, teniendo en cuenta el contexto socioeconómico del Estado miembro de que se trate y, en particular, el salario medio. Dicha retribución debe estar en consonancia con la importancia de las funciones encomendada, con el fin de proteger a los jueces frente a cualquier presión que pueda influir en sus decisiones y de preservarlos del riesgo de corrupción. No obstante, la independencia de los jueces no obsta a que su retribución se fije en un nivel inferior al de la retribución media de otros profesionales del Derecho.
Las medidas que se aparten de lo dispuesto en las normas relativas a la fijación de la retribución de los jueces deben estar justificadas por un objetivo de interés general, como la supresión de un déficit público excesivo. En principio, no deben dirigirse únicamente a los jueces y, además, tiene que ser necesarias y estrictamente proporcionadas para la consecución del objetivo perseguido. Aun cuando se apliquen esas medidas de carácter excepcional y temporal, la retribución de los jueces debe ser acorde con la importancia de sus funciones.
Por último, la forma de determinar la retribución de los jueces, así como las medidas que constituyan una excepción a esta, han de poder ser objeto de un control judicial efectivo ante un órgano jurisdiccional nacional.
Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar si esas exigencias se han cumplido en el presente asunto, lo que, según el Tribunal de Justicia, parece ser el caso a primera vista.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 25 de febrero de 2025 (*)
“Procedimiento prejudicial - Congelación o reducción de las retribuciones en la función pública nacional - Medidas dirigidas específicamente a los jueces - Artículo 2 TUE - Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo - Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - Obligaciones para los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva - Principio de independencia judicial - Competencia de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de los Estados miembros para fijar las modalidades de determinación de la retribución de los jueces - Posibilidad de establecer excepciones a tales modalidades – Requisitos”
En los asuntos acumulados C-146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] y C-374/23 [Adoreikė], (i)
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok, Polonia) (C-146/23) y por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania) (C-374/23), mediante resoluciones de 10 de marzo y de 1 de junio de 2023, recibidas en el Tribunal de Justicia, respectivamente, el 10 de marzo de 2021 y el 13 de junio de 2023, en los procedimientos entre
XL
y
Sąd Rejonowy w Białymstoku (C-146/23),
y
SR,
RB
y
Lietuvos Respublika (C-374/23),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente, el Sr. F. Biltgen, la Sra. K. Jürimäe, el Sr. C. Lycourgos, la Sra. M. L. Arastey Sahún y los Sres. N. Jääskinen, D. Gratsias y M. Gavalec (Ponente), Presidentes de Sala, y los Sres. E. Regan, J. Passer y Z. Csehi y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. A. M. Collins;
Secretaria: Sra. M. Siekierzyńska, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de marzo de 2024;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de XL, por él mismo;
- en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna y la Sra. S. Żyrek, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno lituano, por los Sres. K. Dieninis y S. Grigonis y por la Sra. V. Kazlauskaitė-venčionienė, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. K. Herrmann y A. Steiblytė y por el Sr. P. Van Nuffel, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de junio de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”).
2 Estas peticiones se han presentado en el contexto de sendos litigios entre, en el asunto C-146/23, XL, juez, y el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok, Polonia) y, en el asunto C-374/23, SR y RB, ambos jueces, y la Lietuvos Respublika (República de Lituania), en relación con la cuantía de su retribución.
Marco jurídico
Derecho polaco
3 El artículo 178 de la Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitución de la República de Polonia), relativo a la independencia de los jueces, dispone:
“1. Los jueces, en el ejercicio de su cargo, son independientes y están sometidos únicamente a la Constitución y a las leyes.
2. Se garantizan a los jueces unas condiciones de trabajo y una retribución adecuadas a la dignidad del cargo y al ámbito de sus funciones.
3. Los jueces no podrán estar afiliados a ningún partido político o sindicato ni ejercer una actividad pública incompatible con el principio de independencia judicial.”
4 La ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios), de 27 de julio de 2001 (Dz. U. de 2001, n.º 98, posición 1070), en su versión aplicable al litigio principal en el asunto C-146/23 (en lo sucesivo, “Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios”), comprende un artículo 91, relativo a la retribución de los jueces, que tiene el siguiente tenor:
“[]
1c. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1d, el salario base anual de los jueces se basará en la retribución media del segundo trimestre del año anterior, publicada en el [Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Diario Oficial de la República de Polonia “Monitor Polski”)] por el presidente de la [Główny Urząd Statystyczny (Oficina Central de Estadística, Polonia)], de conformidad con el artículo 20, punto 2, de la [ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Ley sobre Pensiones de Jubilación y otras Prestaciones con cargo al Fondo de la Seguridad Social), de 17 de diciembre de 1998 (Dz. U. de 1998, n.º 162, posición 1118)].
1d. Cuando la retribución media, mencionada en el apartado 1c, sea inferior a la retribución media publicada para el segundo trimestre del año anterior, se adoptará como base de determinación el salario base del juez en su nivel actual.
2. El salario base de los jueces se expresará en grados, calculándose su importe mediante la aplicación de coeficientes multiplicadores a la base de determinación del salario base a que se refiere el apartado 1c. Los grados del salario base para cada plaza y los coeficientes multiplicadores aplicados para determinar el importe del salario base de los jueces en los distintos grados se establecen en el anexo de la presente Ley.
[]
6. El juez tendrá derecho a un complemento específico en relación con las funciones desempeñadas.
7. Asimismo, la retribución de los jueces variará en función de un complemento de antigüedad del 5 % del salario base, pagadero a partir del sexto año de servicio, que se incrementará anualmente en un punto porcentual hasta alcanzar un máximo del 20 % del salario base.
[]”
5 A tenor del artículo 8 de la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos para el Año 2022), de 17 de diciembre de 2021 (Dz. U. de 2021, posición 2445) (en lo sucesivo, “Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2022”):
“1. En el año 2022, la base de determinación del salario base de los jueces, mencionada en el artículo 91, apartado 1c, de la [Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios], estará constituida por la retribución media del segundo trimestre de 2020 publicada en el comunicado del presidente de la Oficina Central de Estadística.
2. La base mencionada en el apartado 1 se incrementará en un importe de 26 [eslotis polacos (PLN) (aproximadamente 6 euros)].
3. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la base de determinación del salario base de los jueces a que se refiere el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, de 27 de julio de 2001, dicha base corresponderá, en lo que respecta al año 2022, a la retribución media del segundo trimestre del año 2020 indicada en el comunicado del presidente de la Oficina Central de Estadística, incrementada en 26 PLN.
4. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la retribución de los jueces, dicha retribución corresponderá, en lo que respecta al año 2022, a la retribución calculada con arreglo a los apartados 1 y 2.”
6 El artículo 8 de la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos para el Año 2023), de 1 de diciembre de 2021 (Dz. U. de 2022, posición 2666) (en lo sucesivo, “Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023”) establecía lo siguiente:
“1. En el año 2023, la base de determinación del salario base de los jueces, mencionada en el artículo 91, apartado 1c, de la [Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios] ascenderá a 5 444,42 PLN (aproximadamente 1274 euros).
2. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la base de determinación del salario base de los jueces a que se refiere el artículo 91, apartado 1c, de la [Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios], su importe ascenderá a 5 444,42 PLN en el año 2023.”
Derecho lituano
7 El artículo 3 de la Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Ley relativa a la Retribución de los Jueces de la República de Lituania), de 6 de noviembre de 2008 (in., 2008, n.º 131-5022) (en lo sucesivo, “Ley relativa a la Retribución de los Jueces”), en su versión aplicable al litigio principal, establecía que la retribución de los jueces se calcularía a partir del baremo base correspondiente a la retribución de los responsables políticos nacionales, de los jueces, de los funcionarios del Estado y de los empleados públicos y de los trabajadores de instituciones financiadas por el Estado y por los municipios, fijado para un año determinado por el Parlamento de la República de Lituania, a propuesta del Gobierno de este Estado miembro. Tal baremo base no podía ser inferior al baremo base del año anterior, salvo en caso de que se declarase la existencia de circunstancias excepcionales. Debía fijarse teniendo en cuenta la tasa de inflación anual media del año anterior, que se calculaba en función del índice nacional de precios al consumo, el nivel del salario mensual mínimo y los efectos de otros factores que inciden en el nivel y la evolución del salario medio en el sector público.
8 Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Ley relativa a la Retribución de los Jueces, la retribución de los jueces del orden jurisdiccional y de las jurisdicciones especializadas consistía en el salario, un complemento de antigüedad en el sector público, un complemento por el trabajo y las guardias efectuados en los días de descanso y los días festivos, así como por las sustituciones, y, por último, una prima por incremento de la carga de trabajo.
9 La retribución de los jueces de los apygardos teismai (tribunales regionales, Lituania) se calculaba multiplicando el baremo base por un coeficiente salarial que, a tenor del título II del anexo de dicha Ley, era de 17,2 para dichos jueces.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C-146/23
10 El 4 de diciembre de 2003, XL fue nombrado juez del Sąd Rejonowy w Suwałkach (Tribunal de Distrito de Suwałki, Polonia). Desde el 3 de abril de 2007, ejerce sus funciones en el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok). Su retribución de base está compuesta por la base de cálculo de su salario base, al que se aplica un coeficiente multiplicador de 2,5 y se suma, en particular, un complemento de antigüedad equivalente al 20 % del salario base. El importe de la base de cálculo de su salario base era de 5 050,48 PLN (aproximadamente 1 181 euros) para el año 2022 y de 5 444,42 PLN (aproximadamente 1 274 euros) para el año 2023.
11 Así pues, XL percibió una retribución mensual de 15 151,44 PLN (aproximadamente 3 544 euros) para los meses de julio a noviembre de 2022, de 15 033,51 PLN (aproximadamente 3 517 euros) para el mes de diciembre de 2022 y de 16 333,26 PLN (aproximadamente 3 821 euros) para el mes de enero de 2023.
12 Después de que su empleador le informara, a petición suya, de que habría percibido 10 000 PLN (aproximadamente 2 339 euros) más de lo que efectivamente percibió en concepto de retribución por el período comprendido entre el 1 de julio de 2022 y el 31 de enero de 2023 si su retribución se hubiera calculado de conformidad con el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, XL interpuso una demanda contra el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) ante ese mismo órgano jurisdiccional, que es el órgano jurisdiccional remitente, a fin de obtener el pago de tal importe, más los intereses legales de demora.
13 El Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) recuerda, en primer lugar, que de la sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), apartados 42 a 45, se desprende que el hecho de que los jueces perciban un nivel de retribución en consonancia con la importancia de sus funciones constituye una garantía inherente a la independencia judicial. Dicho órgano jurisdiccional considera que debe observarse esta garantía, incluso en el supuesto de que las modificaciones de la normativa nacional relativa a la determinación de la retribución de los jueces conlleven un empeoramiento de su situación material como consecuencia de una reducción permanente del nivel de su retribución.
14 El órgano jurisdiccional remitente subraya, a continuación, que el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios establece que el salario base de los jueces para un año determinado se calculará objetivamente sobre la base de la retribución media del segundo trimestre del año anterior, tal como haya sido comunicada por el presidente de la Oficina Central de Estadística.
15 Añade que, no obstante, este mecanismo de determinación del salario base de los jueces ha sido modificado recientemente, en concreto en tres ocasiones. Así, para el año 2021, el salario base se estableció en relación con la retribución media del segundo trimestre del año “n - 2”, a saber, el del año 2019, y no en relación con la retribución media del segundo trimestre del año “n - 1”, a saber, el del año 2020, lo que tuvo como consecuencia una “congelación” de la revalorización de la retribución de los jueces. Para el año 2022, se tomó como referencia la retribución media del segundo trimestre de 2020, incrementada en 26 PLN. Por último, para el año 2023, la retribución de los jueces se calculó sobre la base no de la retribución media del segundo trimestre de 2022, sino de un importe base determinado por el legislador polaco.
16 El órgano jurisdiccional remitente subraya que el Gobierno polaco justificó estas modificaciones por la situación económica de Polonia causada, en el año 2021, por la pandemia de COVID-19 y, en el año 2023, tanto por dicha pandemia como por la invasión de Ucrania por la Federación de Rusia. Observa que, en cambio, no se mencionó ninguna razón particular respecto al año 2022.
17 El órgano jurisdiccional remitente indica, además, que la presidenta primera del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia), el presidente del Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia) y el Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial, Polonia) interpusieron ante el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia) tres recursos distintos con objeto de que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023. En estos tres recursos, se alegó, en esencia, que dicho artículo vulnera las garantías que aseguran a los jueces una retribución acorde con la dignidad de su cargo, el principio de independencia judicial y el principio de protección de los derechos adquiridos y de confianza en el Estado. Se adujo que este artículo establece un método de determinación del salario base de los jueces que es contrario a su derecho a percibir una retribución determinada sobre la base de criterios objetivos e independientes de toda decisión arbitraria del legislador y que sea acorde con la dignidad de su cargo. En tales recursos se sostuvo que, al ser determinado el importe base de la retribución de los jueces cada año por el legislador, el modelo adoptado para el cálculo de tal retribución es, en cierta medida, imprevisible. Por otra parte, se arguyó que, dado que la “congelación” de los salarios debía introducirse con carácter temporal, el hecho de que se mantuviera para el año 2023 demuestra la intención de reducir de manera permanente la retribución de los jueces, en contra de lo dispuesto en el artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia. Por último, en ellos se alegó que cualquier intervención en el funcionamiento y la organización del poder judicial puede efectuarse únicamente a título excepcional y debe ser el resultado de una acción concertada del Poder Legislativo y del Poder Judicial.
18 El órgano jurisdiccional remitente, que, como empleador de XL, estima que no está facultado para inaplicar las disposiciones nacionales impugnadas, comparte los argumentos expuestos en el apartado anterior. Aduce que, en el presente asunto, el menoscabo de la independencia de los jueces reside en la “congelación” permanente, desde hace tres años, de la revalorización de sus retribuciones y en el abandono de facto, durante el año 2023, del mecanismo de determinación de la retribución de los jueces basado en la retribución media del segundo trimestre del año anterior, previsto en el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios. El órgano jurisdiccional remitente considera que esta evolución constante, reiterada y significativa de la retribución de los jueces es injustificada a la vista de la situación estable de las finanzas públicas de la República de Polonia y tiene por objeto doblegar a un poder judicial independiente y autónomo para que actúe de manera arbitraria en función de consideraciones de orden político dictadas por los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
19 Al igual que XL, el órgano jurisdiccional remitente considera que las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), y de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106), no son extrapolables al presente asunto, en la medida en que, en él, la excepción al mecanismo de determinación de la retribución de los jueces es permanente, y no temporal como en los asuntos que dieron lugar a dichas sentencias, y en que se refiere principalmente a los jueces, lo que no ocurría en esos asuntos.
20 En estas circunstancias, el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
“¿Deben interpretarse el artículo 2 [TUE], que determina los valores sobre los que se fundamenta la Unión Europea, con referencia al respeto del Estado de Derecho, y el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, [] en relación con el artículo 47 de la [Carta], que impone a los Estados miembros garantizar la tutela judicial efectiva basada en el derecho a un juez independiente e imparcial, en el sentido de que el principio de independencia judicial se opone a disposiciones de la legislación nacional que, para limitar el gasto presupuestario, se apartan del mecanismo de determinación de la retribución de los jueces con arreglo a criterios objetivos y exentos de cualquier injerencia arbitraria de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y dan lugar a una reducción permanente de la retribución de los jueces, lo que vulnera las garantías constitucionales consistentes en que se asegure a los jueces una retribución adecuada a la dignidad de su cargo y al ámbito de sus funciones y en que la justicia sea impartida por órganos jurisdiccionales y jueces independientes?”
21 En respuesta a una solicitud de información del Tribunal de Justicia relativa, en particular, a la posible incidencia, en la petición de decisión prejudicial, de la sentencia del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), de 8 de noviembre de 2023 (asunto n.º K 1/23), mediante la que se declaró que el artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023 no era conforme con el artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia, el órgano jurisdiccional remitente indicó que pretendía mantener tal petición, dado que el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) no examinó si el artículo 8 citado era conforme con el principio de independencia judicial enunciado en el apartado 1 del artículo 178 citado. El órgano jurisdiccional remitente precisó, además, que dicha sentencia se refiere únicamente a la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023, mientras que el litigio principal implica también que se determine si la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2022 respeta ese principio.
Asunto C-374/23
22 SR y RB, que son jueces del Vilniaus apygardos teismas (Tribunal Regional de Vilna, Lituania), presentaron una demanda de responsabilidad extracontractual contra la República de Lituania ante el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania), el órgano jurisdiccional remitente, con vistas a obtener una indemnización por daños y perjuicios de un importe de 74 286,09 euros, en el caso de SR, y de 95 620,17 euros, en el de RB. Alegan que la determinación de su retribución depende de la voluntad política de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y que ello es incompatible, en particular, con el principio de independencia judicial.
23 SR y RB denuncian la inexistencia de un mecanismo legal que permita que un tribunal o un juez obliguen a los Poderes Ejecutivo y Legislativo a fijar una retribución digna, basada en indicadores económicos nacionales y acorde con las responsabilidades de los jueces, así como con las estrictas restricciones que se les imponen, especialmente en cuanto atañe al ejercicio de otra actividad.
24 La República de Lituania alega, por su parte, que la planificación del presupuesto del Estado y, en particular, del importe de la retribución de los funcionarios del Estado y de los empleados públicos forma parte de las prerrogativas del Gobierno establecidas por la Constitución de la República de Lituania. Aduce, además, que el baremo base de las retribuciones de dichos funcionarios y empleados se fija anualmente en función de los recursos y los compromisos financieros del Estado, de modo que este último no habría podido aumentar dicho baremo con mayor rapidez de lo que lo hizo. Por otra parte, según indica, entre 2018 y 2023, ese baremo aumentó regularmente y tuvo una incidencia económica directa en los salarios del sector privado y en el salario medio nacional, así como una incidencia significativa en el crecimiento de la masa salarial de los órganos jurisdiccionales. Por último, este Estado miembro considera que la fijación del régimen retributivo de los jueces es una facultad constitucional discrecional y exclusiva del Estado y de sus instituciones.
25 El órgano jurisdiccional remitente indica que, en virtud de la aplicación conjunta del artículo 3 y del anexo de la Ley relativa a la Retribución de los Jueces, la retribución de los jueces de los apygardos teismai (tribunales regionales) se calcula multiplicando el baremo base, que era de 181 euros para el año 2022 y de 186 euros para el año 2023, por un coeficiente salarial de 17,2, coeficiente que no ha variado desde el 1 de octubre de 2013, salvo para los jueces de los apylinkės teismai (tribunales comarcales, Lituania).
26 Dicho órgano jurisdiccional señala que, sin tener en cuenta el complemento de antigüedad, la retribución de los jueces de los apygardos teismai (tribunales regionales) fue de 2 440,85 euros (brutos) para el año 2008 y de 2 362 euros (brutos) para el año 2021, teniendo en cuenta la reforma fiscal llevada a cabo en 2019. Observa que, por tanto, aunque las retribuciones de los jueces parecen haber aumentado en torno a un 8 % en trece años, en realidad la retribución de un juez se ha reducido en un 3,2 % en términos nominales por el mero hecho de esa reforma fiscal. Además, según ese mismo órgano jurisdiccional, desde finales de 2021, la retribución de los jueces disminuye y se está acercando al salario medio nacional. Indica que en el primer trimestre de 2022 el salario medio nacional fue de 1 729,90 euros y el de un juez de 3 113,20 euros. Este aduce que, por otra parte, los jueces están sujetos a obligaciones bastante estrictas consistentes, en particular, en adoptar un comportamiento irreprochable, en desempeñar sus funciones por una misma retribución mensual con independencia de la carga de trabajo y en no ejercer otras actividades, a excepción de las docentes o creativas.
27 Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente expone que, según las Recomendaciones relativas al importe máximo de los honorarios por la asistencia prestada por un abogado o un abogado en prácticas en asuntos civiles, que fueron aprobadas en 2004 por el Ministro de Justicia de la República de Lituania y el Consejo del Colegio de Abogados de Lituania, el importe del salario por hora de un abogado es de 179,9 euros, mientras que el importe de la retribución bruta por hora de un juez de un apygardos teismas (tribunal regional), sin incluir el complemento de antigüedad, es de aproximadamente 20 euros. Según el órgano jurisdiccional remitente, tal diferencia constituye una discriminación, contraria al principio de igualdad y al artículo 2 TUE, en detrimento de los jueces respecto a los juristas que ejercen profesiones comparables.
28 Por último, el órgano jurisdiccional remitente señala que de la sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), se desprende que la independencia de los jueces implica que la retribución de los jueces nacionales se determine según criterios exentos de la intervención arbitraria de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y que el nivel de retribución de los jueces sea acorde con la importancia de las funciones que ejercen, lo que, en su opinión, no sucede en el caso de autos.
29 En este contexto, dicho órgano jurisdiccional alega que debe dilucidar si un régimen nacional de retribución de los jueces que depende directamente de la voluntad política de los Poderes Legislativo y Ejecutivo es conforme con el Derecho de la Unión y garantiza que se respeten los valores protegidos por el artículo 2 TUE, así como el principio de independencia judicial, consagrado en el artículo 47 de la Carta.
30 En tales circunstancias, el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1. ¿Deben interpretarse los valores de democracia, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y justicia, consagrados en el artículo 2 TUE, y las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en el sentido de que confieren a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de los Estados miembros la facultad discrecional ilimitada y exclusiva de fijar, mediante la legislación nacional, la retribución de los jueces conforme a un baremo que depende exclusivamente de la voluntad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo?
2. ¿Deben interpretarse las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y las del artículo 47 de la Carta, que se refieren, en particular, a la independencia judicial, en el sentido de que permiten a los Estados miembros adoptar, mediante la legislación nacional, normas que fijan la retribución de los jueces por debajo de la retribución o de los honorarios establecidos por el Estado para las personas que ejercen otras profesiones jurídicas?”
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
31 Mediante decisión del Tribunal de Justicia de 23 de enero de 2024, se acordó la acumulación de los asuntos C-146/23 y C-374/23 a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia.
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia y la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial en el asunto C-374/23
32 En sus observaciones escritas, el Gobierno lituano sostiene, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, dado que el Derecho de la Unión no regula ni el nivel de la retribución de los jueces nacionales ni las modalidades de fijación, cálculo o pago de tal retribución.
33 Sin embargo, este argumento se refiere, en realidad, a la interpretación de las disposiciones del Derecho primario de la Unión invocadas por el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones prejudiciales. Pues bien, la interpretación de estas disposiciones está manifiestamente comprendida en el ámbito de competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE. En efecto, si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su administración de Justicia, no es menos cierto que, al ejercer esta competencia, deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de mayo de 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y otros, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 y C-397/19, EU:C:2021:393, apartado 111, y de 9 de enero de 2024, G. y otros (Nombramiento de los jueces ordinarios en Polonia), C-181/21 y C-269/21, EU:C:2024:1, apartados 57 y 58], en particular cuando establecen las modalidades de determinación de la retribución de los jueces.
34 Además, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es aplicable, desde un punto de vista material, a cualquier juez o tribunal nacional que pueda pronunciarse sobre cuestiones relativas a la interpretación o a la aplicación del Derecho de la Unión y, por lo tanto, comprendidas en ámbitos cubiertos por este Derecho, en el sentido de tal disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2024, Hann-Invest y otros, C-554/21, C-622/21 y C-727/21, EU:C:2024:594, apartado 36 y jurisprudencia citada). Pues bien, así sucede, en particular, en el caso de los dos demandantes en el litigio principal en el asunto C-374/23, en su condición de jueces del Vilniaus apygardos teismas (Tribunal Regional de Vilna).
35 De ello se deduce que las cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C-374/23 están comprendidas en el ámbito de competencia del Tribunal de Justicia.
36 En segundo lugar, el Gobierno lituano invoca la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial, alegando a tal respecto que las cuestiones prejudiciales planteadas no guardan relación alguna con los hechos ni con el objeto del litigio principal y, por tanto, la interpretación solicitada no es necesaria para resolver dicho litigio. Subraya que, en el caso de autos, no se discute ninguna medida nacional dirigida específicamente a reducir la retribución de los jueces y que, durante el período de que se trata, las retribuciones de los jueces lituanos aumentaron regularmente.
37 A este respecto, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, dentro del marco de la cooperación entre este y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia y que, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. Así, la negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional solamente está justificada cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y otros, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 y C-397/19, EU:C:2021:393, apartados 115 y 116 y jurisprudencia citada).
38 Pues bien, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente conoce de una demanda de indemnización por daños y perjuicios presentada contra la República de Lituania en la que se alega, en esencia, que la facultad discrecional de que disponen los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicho Estado miembro para fijar la retribución de los jueces vulnera el principio de independencia judicial. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, a fin de pronunciarse sobre dicha demanda, si las modalidades de determinación de esa retribución y su importe son conformes con tal principio, que se desprende de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta.
39 Por consiguiente, resulta necesaria una respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C-374/23, que versan sobre la interpretación de estas disposiciones, a fin de que el órgano jurisdiccional remitente pueda pronunciarse sobre el litigio principal.
40 En consecuencia, la petición de decisión prejudicial en el asunto C-374/23 es admisible.
Sobre las cuestiones prejudiciales
41 Con carácter preliminar, dado que, en el asunto C-374/23, la segunda cuestión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 47 de la Carta, procede destacar que el reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva en un caso concreto presupone que la persona que lo invoque se ampare en derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión o que sea objeto de actuaciones que constituyan una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta [sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartado 34 y jurisprudencia citada].
42 Pues bien, de la petición de decisión prejudicial no resulta que SR y RB cumplan uno u otro de estos requisitos.
43 En consecuencia, de conformidad con el artículo 51, apartado 1, de la Carta, el artículo 47 de esta no es aplicable, como tal, en el asunto C-374/23. No obstante, puesto que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a todos los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, la tutela judicial efectiva, en el sentido en particular del artículo 47 de la Carta, esta última disposición debe tomarse debidamente en consideración a los efectos de la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo [sentencias de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, apartados 44 y 45, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartados 36 y 37].
44 Hecha esta precisión, las cuestiones prejudiciales planteadas en los asuntos C-146/23 y C-374/23, que procede examinar conjuntamente, se deben entender en el sentido de que tienen por objeto que se dilucide, en esencia, si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2 TUE, debe interpretarse en el sentido de que el principio de independencia judicial se opone a que:
- por una parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro fijen de manera discrecional, en la normativa de ese Estado miembro, las modalidades de determinación de la retribución de los jueces;
- por otra parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro se aparten de lo dispuesto en la normativa de ese Estado miembro, que define de manera objetiva las modalidades de determinación de la retribución de los jueces, decidiendo aplicar a esta retribución un aumento menor que el previsto en dicha normativa, o incluso congelar o reducir su importe.
45 A tal respecto, ni el artículo 2 TUE, ni el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, ni ninguna otra disposición del Derecho de la Unión imponen a los Estados miembros un modelo constitucional determinado que rija las relaciones y la interacción entre los diferentes poderes del Estado, en particular en lo que se refiere a la definición y delimitación de las competencias de dichos poderes. De conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión respeta la igualdad de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos. Sin embargo, en la elección de su modelo constitucional, los Estados miembros están obligados a respetar las exigencias que para ellos resulten de las disposiciones del Derecho de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartado 43 y jurisprudencia citada].
46 En efecto, de conformidad con la reiterada jurisprudencia recordada en el apartado 33 de la presente sentencia, si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su administración de Justicia, al ejercer esa competencia deben cumplir las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión y, en particular, de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartado 38 y jurisprudencia citada]. Así sucede, en particular, cuando establecen las modalidades de determinación de la retribución de los jueces.
47 El artículo 19 TUE, que se refiere con mayor concreción al valor del Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE, confía a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia la tarea de garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en el conjunto de los Estados miembros y la tutela judicial que ese ordenamiento jurídico confiere a los justiciables. A tal fin, resulta primordial preservar la independencia de estos órganos [véase, en este sentido, la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo - Recursos), C-824/18, EU:C:2021:153, apartados 108 y 115 y jurisprudencia citada].
48 La exigencia de independencia de los tribunales, inherente a la función jurisdiccional, está integrada en el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo, que reviste una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y de la salvaguarda de los valores comunes de los Estados miembros proclamados en el artículo 2 TUE, en particular el valor del Estado de Derecho (sentencias de 11 de julio de 2024, Hann-Invest y otros, C-554/21, C-622/21 y C-727/21, EU:C:2024:594, apartado 49, y de 29 de julio de 2024, Valančius, C-119/23, EU:C:2024:653, apartado 46).
49 La noción de independencia de los órganos jurisdiccionales supone, entre otras cosas, que el órgano en cuestión ejerza sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, a fin de que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones. Pues bien, al igual que la inamovilidad de los miembros del órgano en cuestión, el hecho de que estos perciban un nivel de retribuciones en consonancia con la importancia de las funciones que ejercen constituye una garantía inherente a la independencia judicial (sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, apartados 44 y 45, y de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, apartado 66).
50 Más concretamente, conforme al principio de separación de poderes que caracteriza el funcionamiento de un Estado de Derecho, debe garantizarse la independencia de los tribunales en particular frente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo [sentencias de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C-585/18, C-624/18 y C-625/18, EU:C:2019:982, apartado 124; de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, apartado 54, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartado 42].
51 Siendo esto así, el mero hecho de que los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro estén implicados en la determinación de la retribución de los jueces no puede, en cuanto tal, crear una dependencia de los jueces respecto de estos poderes ni suscitar dudas en cuanto a su independencia o su imparcialidad. Como ha señalado la Comisión Europea en sus observaciones escritas, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de elaborar su presupuesto y adoptan decisiones teniendo en cuenta las diferentes partidas de gasto público. Este amplio margen de apreciación incluye la determinación del método de cálculo de tal gasto y, en particular, de la retribución de los jueces. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo nacionales son, en efecto, los mejor situados para tener en cuenta el contexto socioeconómico particular del Estado miembro en el que debe elaborarse dicho presupuesto y garantizarse la independencia judicial.
52 No es menos cierto que las normas nacionales relativas a la retribución de los jueces no deben suscitar dudas legítimas, en el ánimo de los justiciables, en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces de que se trata frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad ante los intereses en litigio (véase, por analogía, la sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika C-896/19, EU:C:2021:311, apartados 56 y 57).
53 A tal fin, las cartas, informes y otros documentos elaborados por los órganos del Consejo de Europa o pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas pueden proporcionar indicaciones pertinentes para interpretar el Derecho de la Unión ante disposiciones nacionales adoptadas en la materia.
54 En cuanto concierne, en primer lugar, a las modalidades de determinación de la retribución de los jueces, es preciso, en primer término, de conformidad con el principio de seguridad jurídica, que dichas modalidades sean definidas por la ley, que puede establecer la intervención de los interlocutores sociales, en particular de las asociaciones representativas de los jueces de que se trate. En este contexto, la transparencia del procedimiento legislativo contribuye a garantizar la independencia judicial.
55 A este respecto, el punto 11 de los “Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, establece que “la ley garantizará” a los jueces una remuneración adecuada. Asimismo, la Recomendación CM/Rec(2010)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, titulada “Jueces: independencia, eficiencia y responsabilidades”, adoptada el 17 de noviembre de 2010 (en lo sucesivo, “Recomendación del Comité de Ministros de 2010”), establece, en su punto 53, que “las principales normas del régimen retributivo de los jueces profesionales deberían ser establecidas por la ley”.
56 Por otra parte, el principio de independencia judicial, en relación con el principio de seguridad jurídica, exige que las modalidades de determinación de su retribución sean objetivas, previsibles, estables y transparentes, de modo que se excluya toda intervención arbitraria de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado miembro de que se trate.
57 En segundo término, como se ha mencionado en el apartado 49 de la presente sentencia, el hecho de que los jueces perciban un nivel de retribuciones en consonancia con la importancia de las funciones que ejercen constituye una garantía inherente a su independencia.
58 A este respecto, de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, apartados 70, 71 y 73), se desprende que el nivel de retribución de los jueces debe ser suficientemente elevado, teniendo en cuenta el contexto socioeconómico del Estado miembro de que se trate, para conferirles una auténtica independencia económica que les proteja frente al riesgo de posibles injerencias o presiones externas que puedan atentar contra la neutralidad de las decisiones que deban adoptar. Así pues, el nivel de esa retribución debe ser tal que permita preservar a los jueces del riesgo de corrupción.
59 El punto 54 de la Recomendación del Comité de Ministros de 2010 enuncia que “la remuneración de los jueces debería ser acorde a sus funciones y responsabilidades y ser de un nivel suficiente para ponerlos al abrigo de cualquier presión dirigida a influir en sus decisiones”. El punto 57 de la exposición de motivos de dicha Recomendación precisa que “un nivel de retribución adecuado es un elemento clave de la lucha contra la corrupción de los jueces y tiene por objeto protegerlos de las presiones que puedan ejercerse”.
60 Así pues, la retribución de los jueces puede variar en función de la antigüedad y de la naturaleza de las funciones que se les encomienden. En cualquier caso, debe ser adecuada a la importancia de las funciones que ejercen.
61 La apreciación del carácter adecuado de la retribución de los jueces supone tomar en consideración no solo las retribuciones básicas ordinarias y las diversas primas y complementos salariales que perciban, en particular en concepto de antigüedad o de las funciones que se les encomiendan, sino también la eventual exención de cotizaciones sociales.
62 Además, el carácter adecuado de la retribución de los jueces debe apreciarse teniendo en cuenta la situación económica, social y financiera del Estado miembro de que se trate, como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 49 de sus conclusiones. Desde esta perspectiva, es pertinente comparar la retribución media de los jueces con el salario medio en dicho Estado, como ha puesto de relieve, en particular, el informe de evaluación de los sistemas judiciales europeos elaborado en 2020 por la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) (p. 68).
63 Por otra parte, como señala dicho informe (p. 67), para garantizar la independencia de los jueces y, más en general, la calidad de la Justicia en un Estado de Derecho, “las políticas de la Justicia también deberían tener en cuenta los salarios que se cobran en otras profesiones jurídicas para hacer atractiva la judicatura para los juristas altamente cualificados”. Sin embargo, no cabe deducir de ello que el principio de independencia judicial se opone a que la retribución de los jueces se fije en un nivel inferior al de la retribución media de otros profesionales del Derecho, en particular los que ejercen una profesión liberal, como los abogados, dado que estos se encuentran manifiestamente en una situación diferente de la de los jueces.
64 En tercer término, las modalidades de determinación de la retribución de los jueces deben poder ser objeto de un control jurisdiccional efectivo con arreglo a las modalidades procesales previstas por el Derecho del Estado miembro de que se trate.
65 En segundo lugar, por lo que respecta a la posibilidad de que los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro introduzcan medidas que se aparten de lo dispuesto en la normativa nacional, que define de manera objetiva las modalidades de determinación de la retribución de los jueces, decidiendo aumentar esta retribución por debajo de lo previsto por dicha normativa, o incluso congelar o reducir su importe, la adopción de tales medidas de excepción debe cumplir una serie de exigencias.
66 En primer término, una medida de excepción como la contemplada en el apartado anterior, al igual que las normas generales relativas a la determinación de la retribución de los jueces de las que se aparta, debe estar prevista por la ley. Además, las modalidades de retribución de los jueces introducidas por tal medida deben ser objetivas, previsibles y transparentes.
67 En segundo término, dicha medida debe estar justificada por un objetivo de interés general, como las exigencias imperativas de supresión de un déficit público excesivo, en el sentido del artículo 126 TFUE, apartado 1 (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, apartado 46, y de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, apartado 67).
68 Sin embargo, como señaló el Abogado General en el punto 60 de sus conclusiones, la posibilidad de que un Estado miembro haga valer tales exigencias imperativas no implica la incoación frente a él de un procedimiento con arreglo al Protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados UE y FUE.
69 Las razones presupuestarias que hayan justificado la adopción de una medida que se aparte de lo dispuesto en las normas de Derecho común en materia de retribución de los jueces han de precisarse con claridad. Además, sin perjuicio de circunstancias excepcionales debidamente justificadas, estas medidas no deben dirigirse únicamente a los miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales y deben inscribirse en un marco más general dirigido a que un conjunto más amplio de miembros de la función pública nacional contribuya al esfuerzo presupuestario que se persigue (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, apartado 49, y de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, apartado 67).
70 A este respecto, el punto 54 de la Recomendación del Comité de Ministros de 2010 establece que “deben introducirse disposiciones legales específicas para prevenir una reducción de la retribución que esté dirigida únicamente a los jueces”. En cambio, como precisa el punto 57 de la exposición de motivos de dicha Recomendación, “la disposición que tenga por objeto que no se reduzca específicamente la retribución de los jueces no se opone a una reducción de la retribución que se inscriba en el marco de las políticas públicas dirigidas a la reducción general de los salarios de los miembros de los servicios públicos”.
71 Así, cuando un Estado miembro adopte medidas de restricción presupuestaria que afecten a sus funcionarios y a sus empleados públicos, puede, en una sociedad caracterizada por la solidaridad, como subraya el artículo 2 TUE, decidir aplicar dichas medidas también a los jueces nacionales.
72 En tercer término, conforme al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión [sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo), C-205/20, EU:C:2022:168, apartado 31], una medida de excepción como la contemplada en el apartado 65 de la presente sentencia debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo de interés general perseguido, limitarse a lo estrictamente necesario para alcanzar ese objetivo y no ser desproporcionada respecto a él, lo que implica ponderar la importancia de este último y la gravedad de la injerencia en el principio de independencia judicial.
73 En consecuencia, una medida de esta naturaleza, si bien resulta adecuada para la consecución del objetivo de interés general mencionado en el apartado 67 de la presente sentencia, debe ser excepcional y temporal, por cuanto no debe aplicarse durante más tiempo del necesario para alcanzar el objetivo legítimo perseguido, como la eliminación de un déficit público excesivo.
74 Además, la incidencia de tal medida en la retribución de los jueces no debe ser desproporcionada en relación con el objetivo perseguido.
75 En cuarto término, la preservación de la independencia de los jueces exige que, a pesar de que se les aplique una medida de restricción presupuestaria, y aun cuando tal medida esté vinculada a la existencia de una grave crisis económica, social y financiera, el nivel de la retribución de los jueces esté siempre en consonancia con la importancia de las funciones que desempeñan, a fin de que queden protegidos frente a injerencias o presiones externas que puedan poner en peligro su independencia a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 49 de la presente sentencia.
76 En quinto término, una medida de excepción como la contemplada en el apartado 65 de la presente sentencia debe poder ser objeto de un control judicial efectivo, en las condiciones mencionadas en el apartado 64 de la presente sentencia.
77 Aunque, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, no le corresponde aplicar las normas del Derecho de la Unión a un supuesto determinado, el Tribunal de Justicia puede, a fin de proporcionar una respuesta útil a los órganos jurisdiccionales remitentes, proporcionarles indicaciones, basadas en los autos de los litigios principales y en las observaciones escritas que obren en su poder, que permitan a dichos órganos jurisdiccionales pronunciarse (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de junio de 1991, Newton, C-356/89, EU:C:1991:265, apartado 10; de 16 de julio de 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C-83/14, EU:C:2015:480, apartado 71, y de 7 de noviembre de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C-503/23, EU:C:2024:933, apartado 85).
78 En el asunto C-146/23, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, como ha sostenido el Gobierno polaco ante el Tribunal de Justicia, las medidas que se apartan de lo dispuesto en el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios que eran aplicables en 2022 y en 2023 respondían a un objetivo de interés general consistente en reasignar recursos presupuestarios en un contexto caracterizado por la pandemia de COVID-19, la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania y el aumento sin precedentes de los precios de la energía.
79 Dado que el artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2022 y el artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023 se referían específicamente a la retribución de jueces y fiscales, debe considerarse que, a primera vista, tales medidas pueden vulnerar el principio de independencia judicial. No obstante, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 69 y 70 de la presente sentencia y a la luz de la información aportada por el Gobierno polaco ante el Tribunal de Justicia, no cabe excluir que tales medidas, aun cuando se dirijan específicamente a los jueces, se inscriban en el marco de reformas más amplias que afecten también a la retribución de otras categorías de funcionarios o empleados públicos, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. En particular, según tal información, en realidad dichas medidas podrían tener por objeto aplicar, de manera diferida, a los jueces medidas de restricción presupuestaria de las que otras categorías de funcionarios o de empleados públicos han sido objeto a lo largo de los años anteriores.
80 Por otra parte, parece ser, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente efectúe las correspondientes comprobaciones, que cada una de las dos disposiciones nacionales mencionadas en el apartado anterior se aplicó únicamente durante un año. Así pues, las medidas salariales controvertidas en los litigios principales parecen haber revestido un carácter excepcional y temporal, lo que parece confirmar el hecho de que el mecanismo de cálculo de las retribuciones establecido en el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios no fue derogado y de que se aplicó de nuevo en 2024, como señalaron el Gobierno polaco y la Comisión en la vista ante el Tribunal de Justicia.
81 Asimismo, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende, siempre sin perjuicio de las comprobaciones que efectúe el órgano jurisdiccional remitente, que esas medidas no tuvieron por efecto privar a XL de su derecho a percibir una retribución que, habida cuenta del contexto económico, social y financiero del Estado miembro de que se trata y del salario medio en él, se adecuaba a la importancia de sus funciones. En efecto, aunque se pudieran traducir en una pérdida de poder adquisitivo de XL, no parece que, según las indicaciones que figuran en los autos, tales medidas redujeran el importe de su retribución, que, según se desprende de estos, fue congelada durante 2021 y aumentó en un 4,37 % durante 2022 y en un 7,8 % durante 2023. Por lo demás, el Gobierno polaco y la Comisión han subrayado que, al incorporar las diversas primas, así como la exención de las cotizaciones sociales de que disfrutan los jueces polacos, que representa un ahorro de casi el 14 % de la retribución bruta, durante ese período su retribución siguió siendo superior al triple del salario medio en Polonia.
82 Por último, la petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) en el asunto C-146/23 basta para acreditar la posibilidad de un control judicial efectivo de las medidas salariales controvertidas en el litigio principal.
83 Así pues, y sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, no parece que el artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2022 y el artículo 8 de la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos para el Año 2023 hayan incumplido las exigencias derivadas del principio de independencia judicial, tal como se desprende del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2 TUE.
84 En cuanto concierne al asunto C-374/23, por una parte, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que la determinación de la retribución de los jueces de los apygardos teismai (tribunales regionales) se apoya en una base legal, a saber, el artículo 3 de la Ley relativa a la Retribución de los Jueces, que establece que el baremo base de dicha retribución será fijado anualmente por los Poderes Legislativo y Ejecutivo en un nivel que no puede ser inferior al del año anterior y que debe tener en cuenta una serie de criterios objetivos, como la tasa de inflación anual del año anterior, que depende del índice nacional de precios al consumo, el importe del salario mensual mínimo y la incidencia de otros factores en el nivel y la evolución del salario medio en el sector público. Por otra parte, a la vista de estos elementos, y sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente efectúe las correspondientes comprobaciones, estas modalidades parecen objetivas, previsibles, estables y transparentes.
85 Suponiendo que el órgano jurisdiccional remitente pretenda cuestionar el carácter adecuado de la retribución percibida por SR y RB, se ha puesto de relieve en el apartado 62 de la presente sentencia que el carácter adecuado de la retribución de los jueces debe apreciarse teniendo en cuenta la situación económica, social y financiera del Estado miembro de que se trate y comparando la retribución media de los jueces con el salario medio en dicho Estado.
86 Pues bien, como se desprende del informe de evaluación de los sistemas judiciales europeos elaborado en 2022 por la CEPEJ (p. 80), en 2020, la retribución bruta media de los jueces lituanos correspondía, al inicio de su carrera, a 2,1 veces el salario bruto medio en Lituania y a 2,9 veces ese salario bruto medio para los jueces del Lietuvos Aukčiausiasis Teismas (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal de Lituania).
87 Es cierto que el órgano jurisdiccional remitente también hace referencia a una reforma fiscal llevada a cabo en 2019, que dio lugar a una disminución de la retribución nominal de estos jueces. Sin embargo, a falta de la más mínima indicación sobre esta reforma en la resolución de remisión, el hecho de que se invoque su aplicación a los jueces no es de por sí suficiente para concluir que existe una vulneración del principio de independencia judicial.
88 En consecuencia, y sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, no parece que, en el asunto C-374/23, las modalidades de determinación de la retribución percibida por SR y RB durante el período de que se trata en el litigio principal hayan vulnerado dicho principio.
89 Por último, la petición de decisión prejudicial planteada por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) en este asunto basta para acreditar la posibilidad de un control judicial efectivo de las medidas salariales controvertidas en el litigio principal en dicho asunto.
90 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en los asuntos C-146/23 y C-374/23 que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2 TUE, debe interpretarse en el sentido de que el principio de independencia judicial no se opone a que:
- por una parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro determinen la retribución de los jueces, siempre que tal determinación no resulte del ejercicio de un poder arbitrario, sino que se base en modalidades que:
- estén establecidas por la ley,
- sean objetivas, previsibles, estables y transparentes,
- garanticen a los jueces un nivel retributivo acorde con la importancia de las funciones que ejercen, teniendo en cuenta la situación económica, social y financiera del Estado miembro de que se trate y el salario medio en ese Estado miembro,
- puedan ser objeto de un control judicial efectivo con arreglo a las modalidades procesales establecidas por el Derecho de dicho Estado miembro.
- por otra parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro se aparten de lo dispuesto en la normativa nacional, que define de manera objetiva las modalidades de determinación de la retribución de los jueces, decidiendo aumentar esta retribución por debajo de lo previsto por dicha normativa, o incluso congelar o reducir su importe, siempre que tal medida de excepción no resulte del ejercicio de un poder arbitrario, sino que:
- esté establecida por la ley,
- fije modalidades de retribución objetivas, previsibles y transparentes,
- esté justificada por un objetivo de interés general perseguido en el marco de medidas que, sin perjuicio de circunstancias excepcionales debidamente justificadas, no se dirijan específicamente a los jueces, sino que afecten, de manera más general, a la retribución de otras categorías de funcionarios o empleados públicos,
- sea necesaria y estrictamente proporcionada para la consecución de ese objetivo, lo que implica que sea excepcional y temporal y que no menoscabe la adecuación de la retribución de los jueces a la importancia de las funciones que ejercen,
- pueda ser objeto de un control judicial efectivo con arreglo a las modalidades procesales establecidas por el Derecho del Estado miembro de que se trate.
Costas
91 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante los órganos jurisdiccionales remitentes, corresponde a estos resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2 TUE, debe interpretarse en el sentido de que el principio de independencia judicial no se opone a que:
- por una parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro determinen la retribución de los jueces, siempre que tal determinación no resulte del ejercicio de un poder arbitrario, sino que se base en modalidades que:
- estén establecidas por la ley,
- sean objetivas, previsibles, estables y transparentes,
- garanticen a los jueces un nivel retributivo acorde con la importancia de las funciones que ejercen, teniendo en cuenta la situación económica, social y financiera del Estado miembro de que se trate y el salario medio en ese Estado miembro,
- puedan ser objeto de un control judicial efectivo con arreglo a las modalidades procesales establecidas por el Derecho de dicho Estado miembro.
- por otra parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado miembro se aparten de lo dispuesto en la normativa nacional, que define de manera objetiva las modalidades de determinación de la retribución de los jueces, decidiendo aumentar esta retribución por debajo de lo previsto por dicha normativa, o incluso congelar o reducir su importe, siempre que tal medida de excepción no resulte del ejercicio de un poder arbitrario, sino que:
- esté establecida por la ley,
- fije modalidades de retribución objetivas, previsibles y transparentes,
- esté justificada por un objetivo de interés general perseguido en el marco de medidas que, sin perjuicio de circunstancias excepcionales debidamente justificadas, no se dirijan específicamente a los jueces, sino que afecten, de manera más general, a la retribución de otras categorías de funcionarios o de empleados públicos,
- sea necesaria y estrictamente proporcionada para la consecución de ese objetivo, lo que implica que sea excepcional y temporal y que no menoscabe la adecuación de la retribución de los jueces a la importancia de las funciones que ejercen,
- pueda ser objeto de un control judicial efectivo con arreglo a las modalidades procesales establecidas por el Derecho del Estado miembro de que se trate.
