TOMARSE EN SERIO LOS PELIGROS DE LOS DECRETOS ÓMNIBUS
Tras un primer intento fallido, el Gobierno ha logrado sacar adelante en el Congreso el Real Decreto Ley 1/2025, “por el que se aprueban medidas urgentes en materia económica, de transporte, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad”. Como ya ha sido puesto de manifiesto desde distintos ámbitos, nos hallamos ante una normativa que se califica como ómnibus. Basta con leer su título para hacerse una idea fidedigna sobre lo que dicho término implica: una serie de disposiciones que se refieren a ámbitos muy diversos y que poca o ninguna conexión muestran entre sí. Ómnibus, por lo tanto, es sinónimo de heterogeneidad, dispersión temática y ausencia de coherencia interna entre las distintas partes de un mismo texto normativo. Una lectura detenida de su contenido no hace sino confirmar que estamos ante una mera yuxtaposición de regulaciones, una suerte de cajón de sastre que recoge medidas de muy variada índole aprobadas por el Ejecutivo amparándose en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad. En función de tal premisa, encontramos disposiciones referidas a la revalorización de las pensiones, la prórroga de las bonificaciones de transporte, la concesión de ayudas por la reciente dana, así como a los afectados por la erupción del volcán de La Palma, la protección de consumidores vulnerables, la suspensión durante este año de desahucios cuyo objeto sean hogares vulnerables o la extensión hasta finales de 2026 del denominado “escudo antiopas”. Mención especial merece la entrega al PNV de un palacete en París, adquirido por dicha fuerza política en los años treinta, incautado durante la ocupación nazi y nunca recuperado. Para completar el cuadro de referencia, resulta pertinente señalar que este nuevo decreto ley ha suprimido destacados contenidos con respecto a su inmediato predecesor (las entregas a cuenta a las comunidades autónomas o la corrección del impuesto a la banca) que antes sí se consideraron necesitados de regulación urgente y ahora ya no.
Es preciso aclarar que la normativa ómnibus ni es exclusiva de nuestro ordenamiento jurídico, ni tampoco supone un fenómeno nuevo. En países de nuestro entorno se constatan tendencias similares. Recuerdo la ley ómnibus impulsada por Milei a su llegada al poder en Argentina, que recogía las líneas maestras de su programa. También, las prácticas del sistema italiano, en el que los gobiernos recurren con profusión al decreto ley ómnibus para acometer regulaciones de contenido heterogéneo y en contextos igualmente variados.
Centrándonos en el caso español, el fenómeno de la legislación de contenido no homogéneo se remonta a los años noventa, cuando proliferaron las leyes de acompañamiento, discutidas y aprobadas al mismo tiempo que los Presupuestos. Dichas leyes se dedicaban a incorporar multitud de disposiciones en distintos ámbitos (fiscal, administrativo, social) y estaban destinadas a complementar la normativa presupuestaria. Con la llegada de Zapatero al Gobierno en 2004 esta discutible práctica legislativa fue erradicada por el nuevo Ejecutivo, haciéndose eco de las importantes críticas que su uso suscitaba, tanto en términos de seguridad jurídica (ponía en entredicho la certeza del derecho) como desde la perspectiva del respeto al derecho fundamental de participación política de los parlamentarios (al tramitarse con los Presupuestos, los márgenes para el debate quedaban muy mermados). El vacío dejado por estas leyes, sin embargo, fue colmado muy pronto por una nueva y más nociva modalidad de leyes de contenido heterogéneo: las ómnibus. Como novedad, estas ya no muestran una vinculación inmediata con el tema presupuestario, con lo que se amplían sustancialmente sus horizontes reguladores. Y a la par que estas leyes no tardaron en irrumpir los decretos leyes ómnibus.
Atendiendo a lo expuesto, la incógnita a despejar es si esta modalidad legislativa tiene o no encaje constitucional. Y el Tribunal Constitucional ha sido claro: las leyes ómnibus no están prohibidas por la Constitución, al no existir ninguna disposición que imponga a las leyes un contenido homogéneo. La dispersión de regulaciones materiales propia de estas sólo genera un “defecto de técnica legislativa”, considerado “muy desaconsejable”, pero que en modo alguno genera un vicio de inconstitucionalidad (STC 136/2011). A una conclusión similar llegará el tribunal sobre los decretos leyes ómnibus, aunque incorporando exigencias adicionales: si bien considera que la identificación de distintas circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad legitiman al Gobierno a recoger en un único decreto ley regulaciones sobre sectores materiales diferentes, tal operación requiere la concurrencia de contextos económicos de crisis o de recuperación, pero en cualquier caso necesitados de medidas de impulso, incentivos, aceleración o reforzamiento (STC 199/15). Adicionalmente, el Ejecutivo está obligado a identificar expresamente esos diferentes contextos urgentes, sin pasar por el alto el deber, que se exige a cualquier decreto ley, sea o no ómnibus, de respetar lo que se denomina “conexión de sentido”: la existencia de una relación causal entre la urgencia en cuestión y las medidas aprobadas para su gestión. Gracias a esta exigencia es posible discernir, en su caso, “normas intrusas” que son consideradas, estas sí, inconstitucionales. Aplicando estos requisitos al último decreto ley ómnibus convalidado parece claro que, por citar dos ejemplos obvios, la revalorización de las pensiones no muestra un vínculo directo con un contexto de crisis o de recuperación económica. Por su parte, la restitución al PNV del palacete en París es un ejemplo de manual de norma intrusa.
Pero más allá de este caso, es preciso incidir en la gravedad del recurso recurrente a los decretos ómnibus, que provoca una grave erosión de la calidad de nuestro sistema democrático. No puede olvidarse que, mediante el decreto ley, el Ejecutivo ocupa la posición de las Cortes, haciendo uso de una potestad normativa que se equipara a la ley y que está prevista para afrontar situaciones de urgente necesidad, no de mera conveniencia política, como sucede prácticamente desde la entrada en vigor de la Constitución. Sustitución que, por lo demás, cuenta con un escaso control parlamentario, dado el acusado déficit deliberativo que muestra el trámite de convalidación de los decretos leyes en el Congreso. El hecho determinante es que los tiempos de debate previstos resultan extraordinariamente reducidos, lo que en casos de decretos ómnibus cobra relevancia adicional, ya que impide debatir con profundidad sus variados contenidos. Algo que, según el Constitucional, no supone problema alguno para el ejercicio del derecho de participación política de los diputados.
El recurso reiterado a esta figura normativa evidencia la existencia de un sistema político fragmentado en el que la mayoría parlamentaria de apoyo al Gobierno adolece de homogeneidad. En tales circunstancias, los decretos leyes ómnibus permiten sacar adelante en un único y pobre debate ante el Congreso toda una batería de medidas que, de otra manera, requerirían la aprobación de distintos decretos leyes (con sus convalidaciones) o bien la activación de los procedimientos legislativos en el Parlamento. No comparto la percepción de que los decretos ómnibus son expresión de un mero defecto de técnica legislativa. Por tal razón, concluyo recordando las certeras reflexiones del voto particular a la STC 199/15 suscrito por los magistrados Adela Asua, Fernando Valdés y Juan Antonio Xiol: “La funesta consecuencia es la relegación del poder legislativo a un papel pasivo, secundario y disminuido, en detrimento del principio representativo, la calidad democrática y, en las propias palabras del Preámbulo de la Constitución, del Estado de derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”.
