LOS LÍMITES DE LA INVESTIDURA
Los ciudadanos y los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Esa declaración del artículo 9.1 de la Constitución es la base de la supremacía normativa de la Constitución y de la obediencia al Derecho. Es precisamente este artículo de la Carta Magna de 1978, muy original en las constituciones vigentes, en cuanto traslada el deber de cumplimiento de las normas a la Ley de Leyes, el que excluye la constitucionalidad de una amnistía. La razón jurídica que decide no es la cita o no cita de la amnistía en la Constitución, sino la existencia del artículo 9.1.
En las negociaciones de la investidura del artículo 99 de la Constitución hay, por tanto, un límite externo, la competencia de los órganos del Estado, y un límite interno, el artículo 9.1 de la Constitución. No puede reconocerse eficacia a derechos ni obligaciones derivados de un pacto entre partidos, por la razón de que la voluntad estatal se forma por medio de procedimientos preestablecidos y conforme a la competencia de cada órgano. Hay una diferencia entre acuerdos privados y acuerdos públicos.
Las negociaciones para alcanzar la presidencia del Gobierno también tienen esa limitación. La política constitucional no es una modalidad de la función de dirección de la política interior o exterior o de las demás funciones del Gobierno conforme al artículo 97 de la Constitución. Y la noción de programa político a que se refiere el artículo 99 de la Constitución, muy poco estudiada, no permite encajar en ella un pacto sobre la modificación constitucional de facto por medio de normas subordinadas.
La modificación de la Constitución, incluso la pactada en una negociación, no tiene nada que ver con la infracción de la Constitución mediante la regulación sin su rango de las materias reservadas a la Constitución. Esta se produce si el ministro, el Consejo de Ministros o el presidente en funciones comprometen la palabra para alcanzar un acuerdo que implica aprobar normas que regulan competencias y contenidos constitucionales materiales fuera de su alcance. Lo que tendría que ser reforma constitucional se aprueba por otro tipo de norma.
Pero hay más problemas. Un acuerdo con la contrapartida de renovación en el poder no persigue el interés general, que es la única causa posible de la actuación del Gobierno. El Ejecutivo no puede hacer lo que le plazca. Gobierno y Administración necesitan para actuar acreditar un interés general, incluso en los llamados actos de gobierno. El que pretende formar Gobierno en Francia no puede llegar a un acuerdo con otro partido, si es que necesita su apoyo, comprometiéndose a la eliminación por una Ordenanza de la indivisibilidad de la República francesa afirmada en el artículo 1 de su Constitución.
El proceso de investidura no es un periodo de No Derecho. La noción de programa no se puede extender a unos compromisos entre fuerzas políticas más o menos oportunistas que, sin modificar la Constitución, la sustituyan en paralelo por una red de acuerdos que suplanten su rango, arrancados en la negociación y a veces ejecutados de antemano como pago por adelantado del voto. Este adelantamiento no hace otra cosa que acreditar y testificar el carácter ilegítimo de la operación. No puede extraerse del proceso negociador un cambio constitucional que se concrete en una ley de amnistía, de referéndum o de relaciones bilaterales entre el Estado y Cataluña. Las Leyes no lo pueden hacer todo, como lo dijo con toda claridad la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787 en su artículo Uno, Secciones 9 y 10.
Todo, se dice, se hará dentro de la Constitución. Sin duda, para generar tranquilidad. Pero eso es una ficción del relato. La utilización de acuerdos de inferior rango en vez del texto constitucional es una amenaza más peligrosa que el quebrantamiento, pues nadie se entera, los acuerdos se revisten del silencio más absoluto y formalmente no s e ha modificado la Constitución.
