Voto particular que formulan los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla, la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera y el magistrado don César Tolosa Tribiño, a la sentencia del Pleno del Tribunal que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 2379-2021
En el ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con respeto a la opinión de los magistrados y las magistradas que han conformado la mayoría del Pleno, formulamos el presente voto particular por discrepar de la fundamentación y del fallo de la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad, el cual a nuestro juicio debió ser estimado, declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del artículo único de la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones.
Nuestra discrepancia con la conclusión a la que llega la sentencia se proyecta sobre la desestimación de los motivos materiales planteados por los recurrentes, que debieron estimarse declarando la vulneración del art. 122 CE, por haber llevado a cabo la Ley Orgánica 4/2021 una desnaturalización del órgano de gobierno del Poder Judicial cuando está “en funciones”, al privarle de las potestades esenciales atribuidas para el cumplimiento de su cometido constitucional, y por afectar a los principios de independencia judicial y separación de poderes. Entendemos que también debió declararse la vulneración del art. 123.2 CE, por suprimir la facultad del Consejo de proponer el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo. Y asimismo del art. 161 d) CE, en relación el art. 59.1 c) LOTC por negar legitimación al Consejo “en funciones” para interponer un conflicto de atribuciones frente a decisiones o actos de otros órganos constitucionales que supongan una efectiva y actual invasión de sus atribuciones.
1. El legislador orgánico, al establecer el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial, debe respetar su naturaleza y las demás reglas y principios constitucionales
Es incontrovertido que la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, ha operado una reducción en las funciones que corresponden al Consejo General del Poder Judicial durante el tiempo en el que sus vocales no hayan sido renovados, una vez expirado el plazo de cinco años que la Constitución establece de duración de su mandato. Los recurrentes no se han limitado a argumentar sobre la imposibilidad de que exista o no un Consejo en funciones a la luz del texto constitucional, sino que, por el contrario, han argumentado específicamente que con la reforma llevada a cabo se está alterando el normal funcionamiento de este órgano constitucional y del propio Poder Judicial, Poder que el Constituyente quiso proteger de la intervención del poder político mediante la creación del Consejo, si bien, con la reducción competencial operada, la independencia y el correcto funcionamiento del Poder Judicial quedan afectados, lo cual desconoce lo establecido por el art. 122 CE.
El examen de estas quejas de constitucionalidad exige comenzar recordando el carácter incompleto y abierto de la regulación del Consejo en la Constitución, y la posibilidad de distintas opciones en cuanto a su configuración. Efectivamente, en las sentencias en las que se apoya la mayoría de la que discrepamos hemos reconocido expresamente que el Consejo General del Poder Judicial es una institución solo “parcialmente disciplinada en la Constitución” (STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3) y de esta falta de “predeterminación constitucional” hemos derivado que “no todos sus rasgos o elementos pueden deducirse de aquella ordenación parcial por la norma fundamental” (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 11; y 191/2016, FJ 3), admitiendo así “el muy amplio margen o libertad de configuración que le corresponde al legislador para dar curso a sus opciones políticas” (STC 191/2016, FJ 3).
No obstante, también hemos considerado que el margen de configuración del que dispone el legislador queda sujeto a ciertos límites, y así lo expresamos en la STC 108/1986 al examinar la forma en que se reguló, por la Ley Orgánica 6/1985, el procedimiento de elección de los doce vocales judiciales, cuya propuesta se atribuyó a las Cortes por el legislador, y en dicho pronunciamiento señalamos que cabe pensar en procedimientos distintos que no sean ni su atribución a las Cámaras, ni a los Jueces y Magistrados, y “que no serían inconstitucionales en cuanto no resultasen arbitrarios o contradictorios con la naturaleza del Consejo” (FJ 12). Posteriormente, en la STC 191/2016 enjuiciamos la posibilidad de que se constituyese un nuevo Consejo, aunque una de las Cámaras hubiese incumplido el plazo de designación de los vocales, y tuvimos ocasión de precisar que la regulación que haga el legislador del Consejo también queda condicionada por lo dispuesto en las normas que regulan este órgano constitucional, y, “por lo que impongan, en general, las demás reglas y principios constitucionales”. Más concretamente dijimos que “la vinculación de la ley a la Constitución es, aquí también, de carácter negativo, excluyente de toda transgresión constitucional, pero no impositiva de una sola configuración del órgano, acabada en todos sus extremos” (FJ 3).
A luz de estas consideraciones no puede descartase de forma automática la constitucionalidad de una norma que tenga por finalidad atender una situación de anormalidad en la que expirado el mandato de los vocales del Consejo las Cámaras no cumplen con su “poder-deber”, incoercible en Derecho, de proceder en tiempo a la designación que les cumple. Es más, hemos admitido que “el legislador dispone de margen de libertad [] para atender a eventualidades que, por anómalas o atípicas que sean, pueden llegar a verificarse y que no fueron objeto de expresa prevención por la norma fundamental” (STC 191/2016, FJ 8).
Lo que resulta relevante es examinar si la norma trasgrede alguno de los límites constitucionales antes señalados y que este tribunal, desde la STC 108/1986, ha impuesto sin solución de continuidad al legislador orgánico en su función de configurar el funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial: la regulación no puede resultar arbitraria o contradictoria con la naturaleza del Consejo, y no puede tampoco contrariar la regulación contenida en el art. 122 CE y en las demás reglas y principios constitucionales.
No obstante, el razonamiento que lleva a la mayoría a avalar la constitucionalidad de la reforma choca frontalmente con estos límites dado que en ninguno de los pronunciamientos a los que hemos hecho referencia, y en los que se apoya la sentencia, hemos permitido que fuera suficiente que el legislador orgánico, al regular el funcionamiento del Consejo, se limitase a garantizar “la gestión del aparato administrativo del poder judicial”. La mayoría de la que discrepamos ha prescindido de los límites constitucionales que impone el art. 122 CE obviando la naturaleza del Consejo General del Poder Judicial que se deriva de nuestro texto constitucional, que lo configura como un órgano autónomo creado para la defensa de la independencia judicial, como pasamos a examinar.
2. El Consejo General del Poder Judicial es un órgano autónomo garante de la independencia del Poder Judicial
a) La razón de ser de la existencia de un Consejo General del Poder Judicial en nuestro país se encuentra en la intención del constituyente de dotar de garantías específicas al principio de independencia del Poder Judicial, principio que configuró a su vez como una “pieza esencial de nuestro ordenamiento como del de todo Estado de Derecho” (STC 108/1986, FJ 6).
i) Como ya explicamos en la antes citada STC 108/1986, nos encontramos ante un órgano diseñado por la Constitución de 1978 para asumir las funciones que más pueden servir al Gobierno para intentar influir sobre los tribunales, como puede ser el favorecimiento de algunos jueces por nombramientos y ascensos, o evitando molestias y perjuicios por la inspección e imposición de sanciones; esas funciones se transfieren a un “órgano autónomo y separado”, porque precisamente, su “asunción por el gobierno podría enturbiar la imagen del Poder Judicial” (FFJJ 7 y 8). En la STC 191/2016, a la que también hemos hecho referencia, reiteramos que “[l]a prevención que así llevó a erigir el órgano y a confiarle, en exclusiva, estas últimas funciones lo fue, ante todo, respecto del Gobierno (STC 108/1986, ibidem) o, en otras palabras, frente al `área de influencia del Poder Ejecutivo´ (STC 105/2000, de 13 de abril, FJ 4), pues a los gobiernos, en el pasado, les fueron conferidas las tareas y funciones con las que la Constitución apoderó al Consejo General del Poder Judicial” (FJ 5).
Las funciones que asume así el Consejo son esenciales para preservar la independencia del Poder Judicial, como confirmamos en la STC 105/2000, de 13 de abril, al interpretar la competencia exclusiva reservada al Estado sobre la “Administración de Justicia” prevista en el art. 149.1.5 CE, estableciendo que el gobierno del Poder Judicial que corresponde al Consejo General del Poder Judicial forma parte de “los elementos intrínsicamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse [la función jurisdiccional]” (FJ 2). En dicho pronunciamiento también declaramos que “resulta evidente que el Consejo General del Poder Judicial (y no el Gobierno de la Nación, ni las Comunidades Autónomas) es el único órgano constitucionalmente llamado a desempeñar las funciones que la LOPJ, dentro de la reserva constitucional establecida en el art. 122.2 CE, contempla en relación con el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados, al fin de salvaguardar la independencia judicial del área de influencia del Poder Ejecutivo” (FJ 4).
ii) Para que el Consejo puede cumplir el papel que le asigna la Constitución en defensa de la independencia judicial, esta le otorga “una posición autónoma y no subordinada a los demás poderes públicos” de modo que no depende de los órganos encargados de su designación (STC 108/1986, FJ 10). El hecho de que los vocales del Consejo no estén ligados por mandato imperativo alguno ni puedan ser removidos de su cargo por decisión o a impulso de cualquier otro poder público (arts. 581 y 582.1 LOPJ), determina que este órgano sea “independiente sin duda del Gobierno, [lo es] también respecto de las Cortes Generales, sin que entre aquél y éstas medie `una vinculación de dependencia política´ que el constituyente, como en su día advertimos, también quiso evitar (STC 238/2012, FJ 8, y jurisprudencia allí citada)” (STC 191/2016, FJ 5).
Más concretamente, también hemos apreciado que la norma fundamental descarta, sin sombra de duda, cualquier pretensión de “responsabilidad” y “control” políticos sobre un órgano constitucional al que ha confiado, en garantía de la independencia de jueces y magistrados, unas funciones que no pueden quedar, sin amenaza o daño para esa independencia, sujetas a fiscalización por el poder político, incluido, claro está, el que se expresa en las Cámaras representativas (STC 191/2016, FJ 6).
iii) De todo lo expuesto se deriva que estamos en definitiva ante un “órgano no político; esto es, de institución que no ha sido llamada por la Constitución a ejercer sus funciones sobre la base de orientaciones ideológicas o de partido, del todo legítimas para el actuar de gobiernos o parlamentos, pero inconciliables con los cometidos y la función de garantía de la independencia judicial que corresponden al Consejo” (STC 191/2016, FJ 5). En definitiva, nos encontramos ante un órgano que no se configura ni ejerce sus funciones con arreglo a lo que en su día llamamos “la lógica del Estado de partidos” (SSTC 108/1986, FJ 13; y 191/2016, FJ 6).
b) Conforme a las características que acabamos de reseñar cabe concluir que el constituyente ha asignado al órgano de gobierno del Poder judicial un papel muy específico, el servir de garantía a la independencia del Poder Judicial, a cuyo efecto lo ha dotado de una naturaleza “no política”, incompatible con dicha función, y lo ha desvinculado de toda dependencia respecto de los demás poderes del Estado, y, en especial, del Poder Ejecutivo. Así se ha entendido además sin excepción alguna por los distintos legisladores que, tras la promulgación del texto constitucional, le han ido confiriendo aquellas funciones que debían quedar desvinculadas de sumisiones indebidas respecto al Poder Ejecutivo para garantizar la independencia de los órganos judiciales.
Resulta esencial advertir, respecto a las funciones que competen al Consejo, que el propio art. 122.2 CE se encarga de atribuirle directamente las funciones “en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”, funciones que deben quedar salvaguardadas en todo caso y sin excepción, por deseo del constituyente, del área de influencia del Poder Ejecutivo para poder garantizar la independencia de los órganos judiciales. Estas funciones han sido desarrolladas por el legislador orgánico que le encomienda en el art. 560.1 LOPJ, en su redacción actual, la propuesta de nombramiento del presidente del Tribunal Supremo (1.ª), de los Jueces, Magistrados y Magistrados del Tribunal Supremo (2.ª) y del vicepresidente del Tribunal Supremo (13.ª), participa en la selección de Jueces y Magistrados (6.ª), y en la provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas y régimen disciplinario de los mismos (7.ª). También ejerce la alta inspección de tribunales y supervisa y coordina la actividad inspectora ordinaria de los presidentes y Salas de Gobierno de los Tribunales (8.ª), nombra al Promotor de la Acción disciplinaria y al jefe de Inspección de Tribunales (13.ª), y determina en exclusiva la carga de trabajo que cabe exigir, a efectos disciplinarios, al Juez o Magistrado (21.ª).
Más allá de las funciones expresamente previstas por el texto constitucional, el legislador orgánico ha añadido otras que también tienen incidencia en el funcionamiento ordinario de la Administración de Justicia y en la salvaguarda de su independencia, como son las que atañen a su intervención en la formación y perfeccionamiento de los integrantes del Poder Judicial (7.º), atribuyéndosele una intervención directa en el nombramiento del director y de los profesores de la Escuela judicial; también le corresponde intervenir en determinar el régimen de la publicidad de las distintas resoluciones judiciales al corresponderle la regulación de la estructura y funcionamiento del Centro de Documentación Judicial (CENDOJ) y el nombramiento de su director y del resto de su personal; propone las medidas de refuerzo que sean precisas en concretos órganos judiciales (22.ª); y también tiene encomendado el asesoramiento especializado a los jueces y magistrados en materia de conflictos de intereses, así como en las demás materias relacionadas con la integridad y ética judicial (24.ª).
A estas funciones de naturaleza predominantemente decisoria, cabe añadir unas funciones reglamentarias que también tienen alcance externo, en la medida en que la LOPJ le atribuye potestad reglamentaria en materia de: órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales; publicidad de las actuaciones judiciales, publicación y reutilización de las resoluciones judiciales, habilitación de días y horas, y fijación de horas de audiencia pública, constitución de los órganos judiciales fuera de su sede, especialización de órganos judiciales, reparto de asuntos y ponencias, régimen de guardias de los órganos jurisdiccionales, organización y gestión de la actuación de los órganos judiciales españoles en materia de cooperación jurisdiccional interna e internacional, condiciones accesorias para el ejercicio de los derechos y deberes que conforman el estatuto de Jueces y Magistrados, así como el régimen jurídico de las Asociaciones judiciales.
Junto con estas atribuciones la LOPJ recoge otras atribuciones con carácter meramente declarativo, dado que le corresponden al Consejo por previsión constitucional directa, como es la de ser oído por el Gobierno antes del nombramiento del fiscal general del Estado (4.ª), o el nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional (3.ª), a las que cabe también añadir la facultad que tiene el Consejo de interponer un conflicto de atribuciones, facultad que le confiere, como veremos posteriormente, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Finalmente, además de estas facultades de carácter externo, la LOPJ también le atribuye las facultades necesarias para su funcionamiento interno, correspondiéndole, entre otras, la elaboración y ejecución de su propio presupuesto (17.ª), la aprobación de la relación de puestos de trabajo del personal funcionario a su servicio (18.ª), nombrar al director del Gabinete Técnico del Consejo (14.ª) y regular y convocar el concurso-oposición de ingreso en el Cuerpo de Letrados del Consejo (15.ª).
c) La atribución de las funciones que vienen de examinarse, especialmente las que tienen carácter externo y se proyectan sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia, es coherente con la naturaleza que le asigna nuestra Constitución al Consejo, la de garantizar la independencia del Poder Judicial, y también es coherente con el papel que se reconoce a los Consejos Judiciales (también denominados Consejos Nacionales de Justicia o Consejos de Jueces) tanto en el seno de la Unión Europea, como en el seno del Consejo de Europea.
i) En el ámbito del Consejo de Europa cabe destacar la Recomendación CM/Rec (2010) 12 adoptada por el Consejo de Ministros, el 17 de noviembre de 2010, a propuesta del Comité Europeo de Cooperación Jurídica, junto con un Memorándum, sobre la independencia, eficiencia y responsabilidades de los jueces. En estos dos textos se configuran los Consejos de Justicia como órganos independentes dirigidos a salvaguardar la independencia del Poder Judicial y de los jueces individuales, y de promover el eficiente funcionamiento del sistema judicial calificándolos de autoridades independentes a los que los jueces pueden acudir cuando su independencia se vea amenazada. En consonancia con esta configuración se identifican una serie de competencias que cabría atribuir a los Consejos, reconociéndoles, en particular, la competencia para la selección, la carrera y la formación profesional de los jueces y los asuntos disciplinarios y la gestión de los tribunales, con un reconocimiento expreso de la importancia que tienen estos órganos sobre la selección y la carrera de los jueces; se prevé también que puedan ser consultados en la preparación de los presupuestos de los tribunales; y por último se reconoce la eficacia que pueden tener los comunicados del Consejo para proteger la independencia de un juez individual.
En el seno del Consejo de Europa se ha creado también un Consejo Consultivo Europeo de Jueces (CCJE) y una Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ), destacando el Informe N°10 (2007) sobre el Consejo de la Justicia al servicio de la sociedad, aprobado por el CCJE en el que ya se disponía “la importancia de la existencia de una instancia específica garante de la independencia de los jueces en el marco del respeto del principio de separación de poderes”, siendo precisamente el objetivo de los Consejos Nacionales de Justicia “garantizar a la vez la independencia del sistema judicial y la independencia de cada juez”. Los principios expresados en dicho informe han sido posteriormente confirmados en el Informe N.º24 (2021) sobre la Evolución de los Consejos de Justicia y su papel en la independencia e imparcialidad de los sistemas judiciales, en el que se hace una especial consideración a la importante función que desempeñan estos órganos en el nombramiento y promoción de los jueces, función que “debe ser ejercida de forma independente y responsable”, destacando también que “a través de la selección y promoción de jueces o de la formación de un tribunal, estas decisiones tienen una gran influencia en futuras decisiones judiciales” (apartado 20).
La importancia que tienen las funciones atribuidas a los Consejos Nacionales de Justicia en aras a salvaguardar la independencia del Poder Judicial también ha tenido su reflejo en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la que el principio de separación de poderes y su incidencia en la salvaguarda de la independencia judicial ha ido adquiriendo mayor relevancia, calificándose como un “concepto inherente a todos los artículos de la Convención” (STEDH de 28 mayo 2022, Satfford contra Reino Unido §63), habiéndose reconocido en particular el papel crucial que juegan los Consejos de Justica en el proceso de nombramiento de los jueces, considerándolos esenciales para el equilibrio de una sociedad democrática (STEDH, de 18 de octubre de 2018, Thiam contra Francia, §§ 81 y 82).
El Tribunal Europeo ha tenido ocasión también de abordar en distintas sentencias las consecuencias directas que han tenido en el Poder Judicial las reformas a las que Polonia ha sometido a su Consejo Nacional de Justicia. Así, en la STEDH Advance Pharma Sp. Z.O.O. contra Polonia, de 3 de febrero de 2022, concluyó que con la reforma operada en dicho Consejo (que afectaba a la forma de designación de sus miembros) este órgano ya no ofrecía suficientes garantías de independencia respecto del Poder Legislativo y del Ejecutivo, lo cual, junto con las interferencias que había habido en distintos nombramientos judiciales, comprometía sistemáticamente la legitimad de un tribunal cuyos miembros eran designados bajo recomendación de dicho Consejo Nacional de Justicia (§ 349).
Y en la posterior sentencia de 15 de marzo de 2022, Grzeda contra Polonia, el Tribunal Europeo es más contundente en relación a la necesidad de respetar el Estado de Derecho y el principio de separación de poderes y salvaguardar la independencia de los Consejos Nacionales de Justicia, señalando que el ejercicio efectivo del mandato atribuido a estos órganos - preservar la independencia del Poder Judicial- solo es posible cuando el Consejo en cuestión es suficientemente independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo (§ 304). Se vuelve de nuevo a subrayar el vínculo que existe entre la integridad del proceso de designación judicial y el requisito de la independencia judicial y hace extensibles esta salvaguardias a los supuestos de despido o remoción de jueces (§§ 300-303 y 345), llegando a enfatizar la necesidad de proteger la autonomía del Consejo Judicial, en particular en materia de nombramientos judiciales, de la intrusión de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y como baluarte contra la influencia política sobre el Poder Judicial (§346). En este segundo pronunciamiento vuelve a concluir de nuevo que como consecuencia de la reforma llevada a cabo en Polonia, y otras que afectaban a la reorganización del Poder Judicial en dicho Estado, la judicatura había estado expuesta a la interferencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y su independencia se había debilitado sustancialmente. En este supuesto habían quedado afectados los procedimientos disciplinarios contra jueces instruidos por un Consejo respecto del cual se pone en tela de juicio su nivel de influencia del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo.
Recientemente el Tribunal Europeo en la sentencia Lorenzo Bragado y otros c. España, de 22 de junio de 2023, ha tenido ocasión de examinar la forma en la que se produce la renovación del Consejo General del Poder Judicial en España, y ha enfatizado que se trata de “una institución de máxima importancia para el sistema judicial” (§105).
ii) La Unión Europea por su parte ha abordado también la importante función que desempeñan los Consejos Nacionales de Justicia al hilo de determinadas Recomendaciones dirigidas a Estados miembros dentro del Marco para reforzar el Estado de Derecho en la Unión Europea (Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 11 de marzo de 2014), en particular, en la Recomendación (UE) 2018/103 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2017 (DOUE L 17 de 23 de enero de 2018) y en la Recomendación 2017/1520 de la Comisión, de 26 de julio de 2017 (DOUE L 228, de 2 de septiembre de 2017), dirigidas a Polonia.
De las dos recomendaciones citadas se extraen una serie de criterios generales que son extrapolables a cualquier Estado, aunque no sea el destinatario de la recomendación, debiendo destacarse que cuando estas se refieren a los ascensos, traslados, procedimientos disciplinarios, cese y jubilación anticipada de los órganos judiciales del Poder Judicial, se explica que “en los Estados miembros en los que se ha establecido un Consejo del Poder Judicial, su independencia es especialmente importante para evitar influencias indebidas por parte del Gobierno o del Parlamento sobre la independencia de los jueces” (Recomendación 2018/103, apartado 28; Recomendación 2017/1520, apartado 25), observando también que el debilitamiento de la independencia del Consejo “contribuye a un debilitamiento de la independencia del poder judicial en su conjunto” (Recomendación 2018/103, apartado 34).
En estas recomendaciones se hace además referencia a los principios y recomendaciones aprobados por la Red de Consejos de Europa, que ha recogido determinados aspectos que inciden en el funcionamiento de la justicia y su independencia, y que identifica como funciones esenciales que entienden deberían estar asignadas a los Consejos de Justicia y que conciernen a la selección y promoción de jueces; a la formación de los jueces; a la inspección disciplinaria; a la tramitación de las quejas contra el Poder Judicial; a la gestión del rendimiento de los órganos jurisdiccionales; a la financiación del Poder Judicial; y a las propuestas de legislación relativas a la Administración de Justicia.
Finalmente, resulta esencial recordar el papel que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce también a los Consejos Nacionales de Justicia, dentro de las garantías que deben tener los procedimientos de elección y nombramiento de jueces o las decisiones por las que se decide la prórroga de sus mandatos.
En la sentencia A.K., el Tribunal de Justicia apreció que “la intervención de un organismo como este, en el contexto de un proceso de nombramiento de los jueces, puede sin duda contribuir, en principio, a objetivar ese proceso”, añadiendo a renglón seguido que esto “[s]in embargo, solamente es así cuando dicho organismo disfruta él mismo de una independencia suficiente respecto de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de la autoridad a la que debe remitir tal propuesta de nombramiento” (STJUE de 19 de noviembre de 2019, C-585/18, C-624/18 y C-625/18, §§ 137 y 138), apreciación que confirma posteriormente la sentencia A.B. (STJUE de 2 de marzo de 2021, C-824/18, §125). Y como criterios relevantes para poder verificar si la independencia de este órgano se cumple, el Tribunal de Justicia atiende no solo a la forma en que son nombrados los integrantes de este órgano, sino también a “la manera en que dicho organismo da cumplimiento a su tarea constitucional de velar por la independencia de los jueces y tribunales y la forma en que ejerce sus diversas competencias, en particular si lo hace de modo que puedan suscitarse dudas en cuanto a su independencia con respecto a los poderes Legislativo y Ejecutivo” (SSTJUE A.K., §144; y, en sentido similar, A.B., § 131), elementos que le llevan a dudar de la independencia del Consejo Nacional de Polonia, a la luz de las recientes reformas a las que había sido sometido, por lo que en dichos pronunciamientos consideró que no se ofrecían garantías de independencia suficientes en el proceso de nombramiento de los jueces. Este criterio había sido también el que había aplicado el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Polonia (STJUE de 24 de junio de 2019, C-619/18), si bien en el contexto de un proceso de prórroga del ejercicio de la función jurisdiccional, una vez alcanzada la edad ordinaria de jubilación.
d) En definitiva, la naturaleza del Consejo General del Poder Judicial que se deriva de nuestro texto constitucional está inexorablemente ligada a su función de salvaguarda de la independencia del Poder Judicial. Y es necesariamente con este prisma con el que debía haberse examinarse si la opción del legislador actual de reducir las competencias atribuidas al Consejo General del Poder Judicial, mientras está “en funciones”, puede reputarse respetuosa con el art. 122 CE y su naturaleza, en los términos antes expuestos, así como con los demás principios que derivan de nuestro texto constitucional.
No obstante, la sentencia de la que discrepamos ha prescindido totalmente de este examen, llegando al punto de minusvalorar la función de garantía de la independencia del Poder Judicial que le corresponde al Consejo. Así, únicamente se hace una mención a las garantías inherentes a la independencia individual de cada Juez que es la que se predica “de todos y cada uno de los jueces en cuanto ejercen la función jurisdiccional”, para a continuación afirmar que “[e]n relación con esa independencia judicial, la Constitución atribuye al CGPJ una función de garante de la misma”; la función de garantizar la independencia del Poder Judicial que corresponde al Consejo no es una función más, sino que es la función que configura su esencia, y todas sus facultades están dirigidas a cumplir con ese papel de garante de la independencia no solo del juez individual, sino de todo el sistema judicial en su conjunto, dentro del respeto al principio constitucional de división de poderes, que es consustancial a nuestro Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE).
3. La norma impugnada ha trasgredido los límites constitucionales impuestos al legislador orgánico
La reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, y que la sentencia de la mayoría ahora avala, permite una flagrante desnaturalización del órgano de gobierno del Poder Judicial, reduciéndolo a un mero órgano de gestión administrativa, e impidiéndole así ejercer las funciones que tiene constitucionalmente atribuidas como garante de la independencia del Poder Judicial, de forma arbitraria y contradictoria con su naturaleza. A lo que se une que con tan drástica reducción de competencias queda afectado inevitablemente el funcionamiento de la Administración de Justicia, su independencia, y a la postre, el propio Estado de derecho (arts. 1 y 117.1 CE).
a) En primer lugar, cabe apreciar que la Ley Orgánica 4/2021 no puede entenderse respetuosa con el art. 122 CE dado que se ha despojado al Consejo de sus funciones esenciales, es decir, de aquellas que tienen proyección externa e inciden en el funcionamiento de la Administración de Justicia, lo que produce una desnaturalización y una alteración esencial de la función que le atribuye la Constitución de garantizar la independencia del Poder Judicial.
i) Las funciones que ya no puede desempeñar el Consejo atañen, en primer lugar, a aquellas que menciona expresamente el art. 122.2 CE relativas a “nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario” de los miembros del Poder Judicial. Así, durante este periodo, y en lo que se refiere a los nombramientos de los miembros del Poder Judicial, no puede proponer el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo, de los presidentes de las Audiencias Provinciales, de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, la de los presidentes de Sala y de magistrados del Tribunal Supremo (restricción a la que incluso alude la Exposición de Motivos de la norma); y no puede tampoco nombrar al vicepresidente del Tribunal Supremo. También queda afectado el ejercicio de la potestad disciplinaria judicial, ya que no puede determinar la carga de trabajo que cabe exigir, a efectos disciplinarios, al juez o magistrado y que le corresponde en exclusiva, ni nombrar al Jefe de la Inspección de Tribunales o al Promotor de la Acción Disciplinaria, siendo competencia de este último la de la recepción de quejas sobre el funcionamiento de los órganos judiciales, la recepción de denuncias, así como la iniciación e instrucción de expedientes disciplinarios y la presentación de los cargos ante la Comisión Disciplinaria (art. 605 LOPJ).
Con estas limitaciones quedan afectadas sustancialmente las funciones que precisamente justifican la existencia del Consejo: por un lado, intervenir en la elección y nombramiento de jueces, como elemento necesario para garantizar la independencia de los órganos judiciales; y por otro lado, intervenir en el ejercicio de la potestad disciplinaria judicial, con la finalidad de evitar que se convierta en “instrumento de presión sobre la actividad judicial o de control político de dicha actividad” (puede verse en sentido similar, respecto a la necesidad de que haya órganos independientes en el ejercicio de la función disciplinaria, las SSTJUE de 11 de mayo de 2023, Inspecţia Judiciară, C-817/21, § 50, y de 18 de mayo de 2021, Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România” y otros, C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19, C 355/19 y C 397/19, §§ 198 y 200).
Más allá de privarle de las funciones mínimas que le encomienda la Constitución, también se produce el despojamiento de otras atribuciones que el legislador orgánico consideró necesario atribuir al Consejo para garantizar el normal funcionamiento del Poder Judicial, y que los recurrentes identifican pormenorizadamente en la demanda, como las relativas a la adopción de las decisiones en materia de gobierno de los tribunales y la resolución de recursos de alzada en este ámbito, la prohibición de asesorar a los jueces sobre conflictos de intereses, o de ejercer la potestad reglamentaria en ámbitos trascendentales. En materia de publicación de sentencias no puede tampoco proceder a la regulación del Centro de Documentación Judicial ni nombrar al director ni al personal de este último.
Con relación a estas últimas restricciones cabe recordar que el Consejo es también el órgano de Gobierno del Poder Judicial. Hay otros órganos de gobierno del Poder Judicial, como son las Salas de Gobierno de los tribunales colegiados, las Juntas de Jueces y los Decanatos, pero el Consejo es el último responsable del buen funcionamiento del Poder Judicial, porque, como consecuencia, es el que asume la responsabilidad de que cada uno de los órganos que integran ese poder funcione correctamente. De ahí, la necesidad, entre otras cosas, de que pueda resolver en alzada los recursos que se interpongan contra los acuerdos de aquellos
En definitiva, durante el tiempo que esté el Consejo “en funciones” queda privado, por un lado, de sus funciones más esenciales recogidas en la Constitución, por lo que su naturaleza constitucional queda inevitablemente afectada, al no poder ejercer las competencias que le encomienda el texto constitucional y que justifican su existencia; y, por otro lado, también queda privado de otras atribuciones que están íntimamente ligadas a este núcleo y que coadyuvan a garantizar el normal funcionamiento de la Administración de Justicia.
Como ya hemos advertido, cabe pensar en la existencia de un Consejo en funciones, que puede actuar de forma distinta a como lo haría un Consejo con vocales cuyo mandato no haya expirado, pero no puede llegarse hasta el extremo de desvirtuar la naturaleza propia de este órgano, que debe seguir desempeñando las funciones básicas que se le atribuyen en el art. 122 CE en relación con el funcionamiento del Poder Judicial, pues de lo contrario se frustraría durante un periodo determinado de tiempo, ya sea corto o ya sea largo, la función que le ha sido asignada por el constituyente, ejercer la salvaguarda de la independencia de dicho Poder del Estado. En este sentido el nomen que se le quiera dar al Consejo en esta situación de anormalidad no resulta determinante, lo relevante es que no se prive al órgano de gobierno del Poder Judicial del ejercicio de las funciones que le asigna la Constitución en garantía de la independencia judicial.
ii) Las razones que han llevado al legislador a aprobar esta reforma del Consejo, y que la sentencia de la mayoría ahora avala, no legitiman en modo alguno esta reducción competencial.
La sentencia de la que discrepamos respalda en un primer momento la finalidad perseguida por la norma de constituir, en los supuestos en los que la renovación del Consejo General del Poder Judicial no se produzca de manera inmediata a la finalización de su mandato, un medio para “favorecer su renovación”. Y posteriormente llega a afirmar que “ante la situación de prórroga, la suspensión de determinadas funciones del Consejo actúa como garantía de la independencia del propio Consejo frente a las Cámaras, puesto que privan a estas del interés que podrían llegar a tener en mantener en activo al Consejo cesante, para que este continuara ejerciendo unas funciones de nombramiento con enorme peso en la designación de jueces y magistrados en determinados puestos, y con un elevado nivel de discrecionalidad en el ejercicio de esas funciones”.
Este aval constitucional entra en una contradicción directa con el hecho de que la renovación del Consejo por las Cámaras comporta para éstas, como ya apreció la STC 191/2016, FJ 8, un “genuino poder-deber”, esto es, un “deber ex constitutione” que como tal resulta incoercible. Cabe recordar que cuando la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio reguló la posibilidad de que, cumplido el mandato de designación de los vocales el Consejo actuase con los vocales designados por una de las Cámaras, completándose con los vocales que en su momento hubiera designado la Cámara que no cumple con el nombramiento, esta modificación no se justificó en la necesidad de compeler al Congreso de los Diputados y al Senado para que proveyesen en tiempo a la designación que les cumple, sino, como la propia exposición de motivos de dicha ley orgánica dejó constancia, se justificó en la necesidad de eliminar situaciones de bloqueo en la constitución del Consejo General del Poder Judicial, de modo que se facilitaba que este pudiese seguir ejerciendo aquellas funciones, que, como venimos explicando, le ha atribuido el art. 122 CE.
Además, no puede obviarse que la reforma que ahora nos ocupa, como explica la sentencia de la mayoría al desestimar las infracciones constitucionales de naturaleza procedimental alegadas por los aquí recurrentes, tiene su origen en una proposición de ley presentada por los grupos parlamentarios, es decir, la iniciativa es del propio Poder Legislativo. Es constitucionalmente inadmisible, pero así ha ocurrido, que las Cámaras puedan aprobar una norma para compelerse a sí mismas a cumplir con un deber que les corresponde cumplir “ex constitutione”, o, como llega a afirmar la sentencia de la mayoría, como garantía de la independencia del Consejo frente a las propias Cámaras.
Respecto a esta última afirmación cabe además apreciar que la necesidad de garantizar la independencia del Consejo frente al Poder Legislativo no aparece entre las finalidades que la norma dice perseguir, siendo por lo tanto una justificación que la sentencia de la mayoría crea ex novo. La Constitución ya ha configurado al Consejo como un órgano autónomo e independiente de los demás poderes del Estado, y lo que le corresponde al Poder Legislativo es respetar y cumplir con los mecanismos ya establecidos por la Constitución, que son los que garantizan la protección de la autonomía del Consejo General del Poder Judicial, entre los que se encuentra la obligación de permitir que el Consejo cumpla con el papel que le ha sido asignado por la Constitución en defensa de la independencia judicial, también en el supuesto de que los vocales que integran el Consejo hayan sido nombrados por una mayoría distinta de la que actualmente conforma las Cámaras.
A lo que debe añadirse que en realidad se produce el efecto contrario a dicha supuesta garantía que defiende la sentencia de la que discrepamos, dado que el normal funcionamiento de un órgano constitucional, y también de la propia Administración de Justicia, queda ahora supeditado a la mera voluntad del Poder Legislativo de renovar a los vocales del Consejo, vinculación que quiebra la posición autónoma y no subordinada que el constituyente le garantizó frente a los demás poderes públicos, incluido el legislativo.
En definitiva, lo que hace la sentencia es dar por válido el proceder del Poder Legislativo en la ley impugnada que, exculpándose del incumplimiento de su deber constitucional (de renovar el Consejo), castiga al Consejo General del Poder Judicial, a quien no es imputable ese incumplimiento, con la privación de sus funciones consustanciales. Siendo igualmente notorio que si el propósito de la reforma legislativa era “favorecer la renovación” del órgano constitucional de gobierno de los jueces, la impotencia de tal designio ha quedado suficientemente de manifiesto por el transcurso del tiempo, pues a la fecha de dictarse la presente sentencia persiste esa situación de “anomalía institucional” consistente en la prolongada demora en la renovación del Consejo.
iii) Finalmente, tampoco cabe justificar la reducción competencial por referencia a lo que ocurre con el Poder Ejecutivo, respecto del cual la Constitución sí ha previsto en su art. 101.2 que esté en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno; ni respecto de las Cortes Generales, las cuales además no están propiamente en funciones dado que estas se disuelven y cuentan con un órgano, la Diputación Permanente, también prevista expresamente por la Constitución en su art. 78, cuya función es “velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas”. Las competencias que competen al Consejo no pueden asimilarse a las que desempeñan ninguno de estos dos poderes, siendo el CGPJ un órgano que, como ya hemos visto, desempeña una función de garantía de la independencia del Poder Judicial, por lo que no pertenece al ámbito de lo político, y tampoco comparte la naturaleza representativa de la que gozan las Cortes Generales (art. 66.1 CE).
Por ello, frente a lo que se afirma en la sentencia, no son más legítimas las decisiones que adopte un nuevo Consejo General del Poder Judicial renovado, que las decisiones que pueda adoptar un Consejo General del Poder Judicial que esté “en funciones”; el Consejo no tiene que aportar, en contra de lo que también defendió la exposición de motivos de la norma, “legitimidad democrática al poder Judicial”, pues esa no es su función.
La sentencia de la que discrepamos intenta justificar esta reducción competencial argumentando que las funciones que el art. 122.2 CE atribuye al Consejo General del Poder Judicial “están vinculadas al normal desenvolvimiento del Consejo dentro del mandato constitucional de cinco años ex art. 122.3 CE” y que no se puede “compromet[er]la capacidad de decisión futura del gobierno del poder judicial, allí donde las decisiones a adoptar tengan un alto grado de discrecionalidad y un bajo contenido de mera gestión administrativa”. Se llega así a afirmar también que “[e]l fin último de la regulación del CGPJ en funciones no es otro que asegurar que todas las atribuciones ordinarias del Consejo sean ejercidas en su plenitud por aquéllos a los que les corresponde dentro del mandato constitucional de cinco años”.
No es posible en modo alguno compartir dicha justificación porque no es cierto que las funciones que el art. 122.2 CE atribuye al Consejo General del Poder Judicial “están vinculadas al normal desenvolvimiento del Consejo dentro del mandato constitucional de cinco años ex art. 122.3 CE”. La Constitución ordena que la renovación del Consejo se produzca cada cinco años, sin lugar a duda (art. 122.3 CE), pero el incumplimiento por parte de las Cortes Generales de ese deber constitucional no habilita al legislador orgánico para desposeer al Consejo de sus funciones consustanciales como órgano de gobierno del Poder judicial; funciones que la propia Constitución le atribuye en su art. 122.2. Por el contrario, el recto entendimiento de la posición constitucional que el Consejo ocupa no puede llevar sino a la conclusión de que ha de seguir ejerciendo en plenitud, una vez cumplido el periodo de mandato de sus vocales, las funciones que, como órgano constitucional, tiene atribuidas y que son esenciales para preservar la independencia judicial, en particular aquellas que la propia Constitución le reserva “en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario” de jueces y magistrados (art. 122.2). La independencia del Poder Judicial se tiene que garantizar continuamente y no de forma intermitente, y el Consejo tiene que poder desenvolverse normalmente en el ejercicio de las funciones encomendadas por la Constitución siempre, estén sus vocales dentro o no del mandato de cinco años.
En definitiva, si bien no existe duda de que un Consejo sin renovarse, una vez superado el plazo máximo de mandato, es una anomalía, no por ello cabe desnaturalizar al órgano de gobierno del Poder Judicial, con una afectación de la independencia del Poder Judicial, bajo el argumento de que carece de legitimidad. Se presupone que los vocales que componen el órgano, para cumplir su función, deben ser designados sin criterios partidistas, de modo que, aun siendo, insistimos, una anomalía no querida por el texto constitucional, ello no conlleva la falta de legitimidad del órgano de gobierno para cumplir con sus funciones esenciales.
b) En segundo lugar, e intrínsicamente relacionado con la alteración de la naturaleza del Consejo, ocurre que con tan drástica reducción de competencias queda afectado inevitablemente el funcionamiento de la Administración de Justicia, su independencia, y a la postre, el propio Estado de Derecho (arts. 1 y 117.1 CE).
La sentencia de la que discrepamos no ha examinado los efectos que dicha reducción de funciones conlleva en el funcionamiento de la Administración de Justicia, y en la independencia del Poder Judicial, más allá de advertir que “se ha de subrayar que las funciones que se encomiendan al CGPJ en funciones no se atribuyen a ningún otro poder”; o de afirmar, de forma lacónica y sin ninguna explicación, que la reforma “no puede ser considerada atentatoria de la independencia judicial, ni tachada de regresiva”.
i) Es cierto que estas funciones de las que se priva al Consejo no se atribuyen, como señala la sentencia, ni al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo, pero sus consecuencias en el funcionamiento de la Administración de Justicia y en la independencia de este otro poder son igualmente gravosas. El hecho de que mientras el Consejo está en funciones no pueda llevar a cabo el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo, de los presidentes de las Audiencias Provinciales, de los presidentes de Sala y los magistrados del Tribunal Supremo supone, sin duda, una alteración del funcionamiento normal que cabe esperar de los citados órganos judiciales, y, en particular, del órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123 CE), el Tribunal Supremo.
Las consecuencias de esta restricción conllevan, por ejemplo, que en esta situación no se cubren las vacantes que se van produciendo en aquel Alto Tribunal, lo cual repercute de forma directa en su funcionamiento ordinario al haber generado una dificultad creciente para la constitución de sus Salas y Secciones en orden a la resolución de todos los asuntos que tiene encomendados. Un atasco generalizado provocado por la norma aquí impugnada, que no solo ha dejado a dicho órgano judicial en una situación de precariedad de medios humanos, sino que desde luego tampoco contribuye al ejercicio de los derechos fundamentales a un proceso sin dilaciones indebidas y a una tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
No en vano ha venido a reconocerlo así, aunque sea solo en parte, el propio legislador orgánico, cuando para asegurar la pronta renovación del Tribunal Constitucional ha dictado la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, para restituirle al Consejo General del Poder Judicial “en funciones”, no todas las competencias de nombramiento que esta le sustrajo, sino únicamente la de designar a dos magistrados de este tribunal (con reforma para ello del nuevo art. 570 bis LOPJ). Aunque en este supuesto de “devolución” de funciones no puede pasar desapercibido que la renovación parcial de este tribunal que estaba pendiente en ese momento correspondía al tercio compuesto por dos magistrados nombrados a propuesta del Gobierno y otros dos magistrados nombrados a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (arts. 159.1 CE y 16.1 LOTC), por lo que era necesario que el Consejo designase los dos magistrados que le correspondía, simplemente para que el Gobierno pudiera a su vez designar los dos suyos.
La sentencia de la mayoría, al recordar la doctrina constitucional sobre el ejercicio por el legislador orgánico de su potestad normativa de desarrollo constitucional, se apoya en la STC 238/2012, de 13 de diciembre para defender su correspondiente margen de configuración en lo que denomina “la competencia de nombramientos atribuida al CGPJ”. No obstante, en la STC 238/2012 este tribunal no legitimó la posibilidad de suprimir la competencia de nombramientos del órgano de gobierno de los jueces, ni más especialmente, la posibilidad de proveer plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales. En dicho pronunciamiento lo que se examinaba era una cuestión distinta, dado que la reforma cuya inconstitucionalidad se denunciaba lo que había hecho era modificar el sistema de mayorías para la adopción de determinados acuerdos por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, lo cual no supone suprimir una función atribuida por el constituyente a un órgano constitucional, ni produce ninguna alteración en el funcionamiento de la Administración de Justicia. Es más, en la STC 238/2012 este tribunal confirmó “la vinculación triangular entre Consejo General del Poder Judicial, nombramientos e independencia judicial”, que ya dejó sentada la STC 108/1986, porque “el Consejo, en lo que a su competencia sobre nombramientos se trataba, garantizaba la independencia del Poder Judicial respecto del Poder Ejecutivo” (FJ 8).
Esta limitación que impide ahora al Consejo General del Poder Judicial realizar determinados nombramientos cuando está en funciones es incompatible con los postulados que se derivan del principio de separación de poderes consustancial al Estado de derecho. Este tribunal recordó en su STC 70/2022, de 2 de junio, FJ 5, que la Constitución “establece un sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias (SSTC 45/1986, FJ 4, y 234/2000, FJ 4), un sistema de distribución de poderes que evita su concentración y hace posible la aplicación de las técnicas de relación y control entre quienes lo ejercen legítimamente (ATC 60/1981, de 17 de junio, FJ 4). En definitiva, un entramado institucional y normativo, de cuyo concreto funcionamiento resulta un sistema de poderes, derechos y equilibrios sobre el que toma cuerpo una variable del modelo democrático que es la que propiamente la Constitución asume al constituir a España en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE; STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). Esta distribución o equilibrio de poderes que, como hemos adelantado, responde a la forma parlamentaria de Gobierno (art. 1.3 CE), y más específicamente, a lo que se ha dado en denominar ‘parlamentarismo racionalizado’ (STC 223/2006, de 6 de julio, FJ 6), la realiza la Constitución en sus títulos III, ‘De las Cortes Generales’, y IV, ‘Del Gobierno’, definiendo, a su vez, el título V, las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, que vienen a establecer el sistema de frenos y contrapesos en que consiste la democracia (STC 176/1995, de 11 de diciembre, FJ 2)”.
Pues bien, no solo el Estado de Derecho y el principio de división de poderes queda afectado cuando se atribuyen a un poder funciones constitucionalmente reservadas a otro poder del Estado, sino también cuando se le priva de aquellas competencias esenciales atribuidas para el desarrollo de la función que tiene constitucionalmente atribuida.
ii) Pero más allá de la limitación funcional a la que se somete al Consejo es necesario tener también en cuenta los distintos elementos que han caracterizado esta reforma, y que deben examinarse “en su conjunto” (el examen combinado y no aislado de los distintos elementos resulta útil como reflejan las SSTJUE de 19 de noviembre de 2019, A.K., C-585/18, C-624/18 y C-625/18, §§142 y 144; y de 6 de octubre de 2021, W.Z., C-487/19, §§ 152 y 153).
A tal efecto debe señalarse, en primer lugar, que la apariencia de imparcialidad de determinados órganos jurisdiccionales podría verse puesta en entredicho por la reforma dado que queda afectada la forma normal de designación de los magistrados y presidentes de los órganos judiciales superiores de nuestra estructura jurisdiccional. Estas funciones de nombramiento no “revierten” al Poder Ejecutivo, pero el resultado es que se ejerce igualmente un control sobre dicha facultad de nombramiento, en este caso de naturaleza negativa, al negarse su ejercicio.
Este control negativo conlleva inevitablemente una apariencia de falta de imparcialidad en los criterios que rigen estos nombramientos que mal se compadece con los principios del Estado de Derecho, de la separación de poderes y de la independencia judicial (arts. 1 y 117.1 CE) que le son inherentes, dado que las normas no deben menoscabar la confianza que el Poder Judicial “debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática” (STJUE de 19 de noviembre de 2019, A.K., C-585/18, C-624/18, C-625/18, § 127; y, en sentido similar, las SSTEDH de 6 de noviembre de 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, § 149, de 21 de junio de 2011, Fruni v. Slovakia, § 141; y de 6 de mayo de 2003, Kleyn y otros c. Países Bajos, § 191); no podemos olvidar, como ha recordado recientemente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que existe una “fuerte correlación entre los nombramientos de los jueces para un cargo, por un lado, y la independencia judicial en general y la confianza de la ciudadanía en el Poder Judicial, por el otro” (STEDH de 20 de junio de 2023, Oktay Alkan c. Turquía, § 49).
Teniendo en cuenta que “incluso las apariencias pueden tener importancia” (STJUE A.K., § 128; y STEDH Kleyn y otros c. Países Bajos, § 191), es obligado observar que la posible falta de confianza vendría agravada por la forma en que ha tenido lugar la aprobación de la reforma, tres años después de que expirase el mandato de los vocales del Consejo, y después de ese dilatado periodo de tiempo se decide alterar el funcionamiento del órgano con una reforma legislativa tramitada de forma urgente y sin oír a los principales sectores afectados, a pesar de la importancia de los efectos que la norma iba a tener en la organización de la Administración de Justicia, y a pesar de las recomendaciones que derivaban de las Instituciones de la Unión Europea, y que les habían sido oportunamente puestas de manifiesto a las Cámaras durante la tramitación parlamentaria.
Así, hubiera sido deseable que la mesa del Congreso, aunque no fuera preceptivo, hubiera tramitado la norma antes de su aprobación con las consultas que esta merecía, especialmente teniendo en cuenta las recomendaciones que la Comisión Europea viene emitiendo en el Marco para reforzar el Estado de Derecho en la Unión Europea, a las que antes nos hemos referido, y que se basan en criterios de referencia que son los mismos para todos los Estados miembros. En particular, en la Recomendación (UE) 2017/1520, de 26 de julio de 2017, la Comisión reprocha que leyes de gran importancia y con impacto de manera general en la separación de poderes y el Estado de Derecho “no haya[n] sido objeto de la adecuada preparación y las consultas que merecía”, con una expresa invitación a pedir el parecer de la Comisión de Venecia respecto a las leyes que afectan a los Consejos Nacionales del Poder Judicial así “como sobre cualquier nueva propuesta legislativa destina a reformar el sistema judicial” (apartados 43 y 54). También en el ámbito del Consejo de Europea la recomendación de solicitar determinados informes se recoge en el Informe 10/2007, del CCJE determinando, en su apartado 87, que “todo proyecto de texto legislativo susceptible de tener un incidente sobre el poder judicial [] debería obligatoriamente ser sometido, antes de la deliberación del Parlamento, a la opinión del Consejo de la Justicia”.
Y a ello se une finalmente el hecho de que el legislador orgánico ha decidido alterar la forma en la que viene funcionando el Consejo e instaurar un régimen más restrictivo aplicable a las funciones que puede desempeñar este órgano constitucional cuando está “en funciones” con una afectación, como acabamos de examinar, de su cometido de salvaguardar la independencia del Poder Judicial.
Este tribunal ha admitido “que no es dable valorar en Derecho una reforma legal del Consejo General del Poder Judicial sobre la base de lo dispuesto en la legislación precisamente modificada, pues en todo aquello que no ha sido predeterminado por la Constitución el legislador, al margen del juicio político que pueda merecer su obra, dispone de libertad para volver sobre sus anteriores decisiones” (STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3). Pero, como venimos analizando, la modificación de la legislación relativa al gobierno del Poder Judicial debe realizarse siempre dentro del respeto a las reglas de contenido material y formal definidas por el bloque de la constitucionalidad, a lo que debe añadirse que una reforma que conlleve un retroceso en la protección de la independencia judicial no es tampoco compatible con la protección del Estado de Derecho ni de la independencia judicial (arts. 1 y 117.1 CE), compartiendo a tal efecto la aserción del Tribunal de Justicia, con arreglo a la cual “los Estados miembros deben velar por evitar, en relación con este valor, cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la Administración de Justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial” (STJUE de 20 de abril de 2021, Republikka, C-896/19, § 64).
c) En conclusión, por amplio que pueda ser el margen de configuración del que dispone el legislador orgánico al desarrollar la ordenación que del Consejo General del Poder Judicial lleva a cabo la Constitución, ese margen no habilita al legislador para desfigurar la naturaleza constitucional del Consejo, que es lo que la Ley Orgánica 4/2021 lleva a cabo al privarle del ejercicio de las funciones consustanciales a su cometido, como garante de la independencia del Poder Judicial, reduciéndolo, cuando no haya sido renovado en plazo, a un mero órgano de “gestión administrativa” (en términos de la propia sentencia) e impidiéndole, de forma arbitraria y contradictoria con su naturaleza constitucional, ejercer las funciones que tiene atribuidas por el art. 122.2 CE. También ha quedado afectado gravemente el funcionamiento de la Administración de Justicia, especialmente porque la reforma impide al Consejo llevar a cabo nombramientos en los órganos judiciales superiores de nuestra estructura jurisdiccional, muy en particular, en el superior en todos los órdenes, el Tribunal Supremo, con el correlativo menoscabo de la confianza que el Poder Judicial debe inspirar en los ciudadanos. Y se ha debilitado la independencia del Consejo respecto a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, contribuyendo así a un debilitamiento de la independencia del Poder Judicial en su conjunto y afectando al principio de separación de poderes inherente a nuestro Estado de derecho.
En virtud de dichas razones entendemos que este tribunal debía haber estimado el recurso, declarando la inconstitucionalidad del nuevo art. 570 bis LOPJ, introducido por el apartado Uno del artículo único de la LO 4/2021.
4. La protección de la independencia judicial queda sujeta a las exigencias que derivan del Derecho de la Unión
A todo lo dicho hasta ahora cabe añadir que la sentencia de la mayoría haya prescindido sin razonamiento alguno del canon europeo que impone tanto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, jurisprudencia en la que ambos tribunales vienen configurando de forma convergente el contenido del principio de la independencia judicial, consustancial al Estado de derecho, y reconociendo expresamente la necesidad de proteger la autonomía de los Consejos de Justicia, dado el papel crucial que estos órganos desempeñan en una sociedad democrática como baluartes contra la influencia política sobre el Poder judicial
Tratándose de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea su omisión resulta aún más flagrante dado que la Ley Orgánica 4/2021 es una norma que incide en la Administración de Justicia al tener por objeto la reforma de su gobierno, y las normas nacionales que incidan en el funcionamiento de la Administración de Justicia quedan también sujetas a las exigencias de tutela judicial efectiva e independencia judicial que deriven del Derecho de la Unión en aplicación del art. 19, apartado 1, párrafo 2, TUE (STJUE de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia, C-619/18, § 55), el cual a su vez es una concreción del respeto del valor del Estado de Derecho previsto en el art. 2 TUE (SSTJUE de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, §32; y de 24 de junio de 2019 Comisión/Polonia, C-619/18, § 47).
En aplicación de dichos preceptos, como ya hemos advertido anteriormente, el Tribunal de Justicia viene examinando recientemente una serie de reformas legislativas que han afectado al funcionamiento de los Consejos de Justicia en los Estados miembros, identificando aquellos supuestos en los que la falta de independencia de dichos órganos respecto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo afectaba a la independencia judicial (SSTJUE de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia, C-619/18, de 19 de noviembre de 2019, A.K., C-585/18, C-624/18 y C-625/18, y de 2 de marzo de 2021, A.B. C-824/18).
El examen de dicha jurisprudencia se ha omitido en la sentencia de la que discrepamos, lo cual carece de justificación dado que el Estado de Derecho y la independencia judicial son valores también inherentes a nuestro texto constitucional, que consagra en su art.1.1 que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, y “se desarrolla igualmente en el Título Preliminar al subrayar que los poderes públicos, al igual que los ciudadanos, están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art.9.1 CE)” (ATC 19 de diciembre de 2022, FJ 5). Del principio del Estado de Derecho es también consustancial el principio de división y separación de poderes “pues se trata de un principio político y jurídico que impregna la estructura de todos los Estados democráticos” (STC 70/2022, de 2 de junio, FJ 5). Y también hemos reconocido, como ya hemos advertido, que el Poder Judicial “constituye una pieza esencial de nuestro ordenamiento como del de todo Estado de Derecho, y la misma Constitución lo pone gráficamente de relieve al hablar expresamente del ‘poder’ judicial, mientras que tal calificativo no aparece al tratar de los demás poderes tradicionales del Estado, como son el legislativo y el ejecutivo. El Poder Judicial consiste en la potestad de ejercer la jurisdicción, y su independencia se predica de todos y cada uno de los jueces en cuanto ejercen tal función, quienes precisamente integran el poder judicial o son miembros de él porque son los encargados de ejercerla. Así resulta claramente del artículo 117.1 de la Constitución, con que se abre el título VI de la misma dedicado al ‘Poder Judicial’” (SSTC 70/2022, FJ 6; y 108/1986, FJ 6).
Estamos hablando, en definitiva, como reconoce el Tribunal de Justicia, de “valores [] que son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada, entre otras cosas, por la justicia” (STJUE de 20 de abril de 2021, Republikka, C-896/19, § 62). Y dado que el contenido y exigencias de estos principios o valores que derivan del art. 19, apartado 1, párrafo 2, vienen regidos por la interpretación que el Tribunal de Justicia viene haciendo del art. 47.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea al consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, la STJUE de 22 de febrero de 2022, RS, C-430/21, §37 y la jurisprudencia que ahí se cita), y esta a su vez de la que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos deduce del art. 6.1 Convenio Europeo de Derechos Humanos, la jurisprudencia de estos dos tribunales devenía también un criterio de interpretación hermenéutico del que no podía prescindir este tribunal en el presente recurso de inconstitucionalidad por imperativo del art. 10.2 CE, en relación con el art. 24 CE (que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva), y de los citados arts. 1.1 y 117.1 CE (relativos a los principios del Estado de Derecho, de la separación de poderes y de la independencia judicial).
Así, es constante nuestra doctrina la que determina que “tanto los tratados y acuerdos internacionales, como el Derecho comunitario derivado pueden constituir ‘valiosos criterios hermenéuticos del sentido y alcance de los derechos y libertades que la Constitución reconoce’, valor que se atribuye con fundamento en el art. 10.2 CE, [] interpretación que no puede prescindir de la que, a su vez, llevan a cabo los órganos de garantía establecidos por esos mismos tratados y acuerdos internacionales (por todas, la STC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5 y la jurisprudencia que ahí se cita).
Es más, este tribunal ha llegado a reconocer que le “corresponde [] velar por el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión cuando [] exista una interpretación auténtica efectuada por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea” [SSTC 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 5 c) y 31/2019, de 28 de febrero, FJ 4, entre otras] siendo así que en el presente recurso de inconstitucionalidad se ha prescindido de las exigencias que el Derecho de la Unión impone al respeto del principio de la independencia judicial y de la separación de poderes, en los términos que resulta de la ya reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que constituye a estos efectos una “interpretación auténtica” en los términos que reconoce nuestra jurisprudencia.
La integración de España en las entonces denominadas Comunidades Europeas, ahora Unión Europea, fue, como tuvimos ocasión de manifestar en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, “una integración largamente anhelada y, sin ninguna duda, constitucionalmente querida” [FJ 2]. En dicha Declaración asumimos que estábamos ante un “fenómeno de integración que va más allá del puro procedimiento de la misma, y que comporta las consecuencias de la inserción en un ente supranacional distinto, susceptible de crear un Ordenamiento propio dotado de particulares principios rectores de la eficacia y de las exigencias y límites de la aplicabilidad de sus normas” (ibidem).
En virtud de dicha integración, y también por imperativo del art. 10.2 CE, este tribunal venía obligado a integrar los principios que derivan del Derecho de la Unión y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dado que los mismos le habrían permitido confirmar la inconstitucionalidad de la reforma operada por la Ley Orgánica 4/2021, por vulnerar los principios de independencia judicial y de Estado de Derecho, principios que con arreglo a nuestra doctrina constitucional el legislador orgánico debe respetar al regular el funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial (art. 122 CE).
En particular, porque los Estados miembros se comprometen a respetar los valores en los que se funda la Unión y no pueden “modificar su legislación de modo que dé lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho” (STJUE Republikka, § 63), que es lo que ha hecho la Ley Orgánica 4/2021 al impedir que el Consejo General del Poder Judicial desempeñe con plenitud, durante un determinado periodo de tiempo, su función de garante de la independencia judicial; porque, como ya hemos advertido, “incluso las apariencias pueden tener importancia” (STJUE Ak y otros, § § 127 y 128), y la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2021, por su contenido material, y por la forma en que se ha realizado, puede menoscabar la confianza que el Poder Judicial debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática; y, finalmente, porque el Tribunal de Justicia viene vinculando la independencia de los jueces y tribunales con la independencia de los Consejos Nacionales de Justicia, allí donde existan (SSTJUE Ak y otros, A.B., y Comisión/Polonia, a las que antes hemos hecho referencia), menoscabando la reforma operada por la Ley Orgánica 4/2021 de forma directa la independencia del Consejo General del Poder Judicial respecto del Poder Legislativo, de cuya mera voluntad de renovarlo depende ahora la devolución plena de sus funciones en garantía de la independencia judicial.
5. La restricción de la facultad de proponer el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo supone una vulneración añadida del art. 123.2 CE
De forma concreta, el recurso interpuesto por los recurrentes argumentaba también que la supresión de la función de nombramiento del presidente del Tribunal Supremo vulneraba de forma autónoma los arts. 122 y 123.2 CE, y entendemos que esta queja de constitucionalidad también debió estimarse.
La sentencia de la que discrepamos parte del tenor literal del art. 123.2 CE, que conviene reiterar aquí: “El Presidente del Tribunal Supremo será nombrado por el Rey, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley”. Conviene reiterarlo porque frente a la cristalina literalidad de este precepto la sentencia concluye que “la Constitución no prevé el sistema de nombramiento del presidente del CGPJ, que lo es también del Tribunal Supremo”. Sí lo prevé: en el transcrito art. 123.2 CE.
La sentencia convierte la remisión a la ley contenida en ese precepto constitucional en un bumerán que permite al legislador, so capa de desarrollar o precisar la “forma” en que el Consejo General del Poder Judicial debe ejercer su competencia de proponer al Rey el nombramiento de su presidente, directamente negar y suprimir esa potestad, pues esto es lo que hace el citado art. 570 bis: privar al Consejo de la función constitucionalmente atribuida de “proponer” al Rey el nombramiento de su presidente en la “forma” que establezca el legislador (no “si” lo permite o le conviene al legislador).
No solo la literalidad del art. 123.2 CE apoya esta conclusión. La inconstitucionalidad de esta concreta supresión también resulta de la vinculación orgánica entre la presidencia del Consejo General del Poder Judicial y la del Tribunal Supremo, correctamente recogida en la sentencia e impuesta expresamente por el art. 122.3 CE, que dice en su primer inciso que “el Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un periodo de cinco años”. Esta doble presidencia del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial prevista en la Constitución no es una casualidad, ni una feliz coincidencia. Además de un mandato constitucional expreso que no puede ser omitido ni degradado por este tribunal, la reunión de las dos presidencias del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial obedece al propósito de evitar conflictos entre ambas instituciones, teniendo en cuenta que, por una parte, el nuevo órgano (el CGPJ) pasaba a asumir las funciones que hasta entonces venía ejerciendo el Tribunal Supremo en estrecha relación con el Gobierno (arts. 210, 228, 231, 235 o 600.2.º de la LOPJ de 1870, derogada por la LOPJ de 1985, o las disposiciones transitorias 1.ª, 2.ª y 6.ª de la LO 1/1980, primera del CGPJ), y, por otra, la misma Constitución imponía que el Tribunal Supremo, integrado en adelante por los magistrados que nombrara el Consejo (art. 122.2), fuera el órgano encargado de fiscalizar la actividad de este (arts. 24.1 y 106.1). Como se ha demostrado y es notorio, la LO 4/2021 permite que, por el cese del presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, se separe esa doble presidencia y se incumpla un mandato constitucional expreso como el del art. 123.2 CE, lo que abunda en la inconstitucionalidad del nuevo art. 570 bis de la LOPJ.
Por último, reiterando nuestro desacuerdo general con la conclusión principal de la mayoría a propósito de la constitucionalidad de la supresión de funciones constitucionalmente atribuidas al CGPJ por la superación del plazo de cinco años, tampoco nos parece que este argumento sea definitivo en este concreto caso. Según la mayoría de la que discrepamos, la superación de ese plazo impide al Consejo proponer el nombramiento de un nuevo presidente porque el mandato del presidente “depende del Consejo que lo nombró”, con el que tiene una “vinculación estrecha”. A nuestro juicio, precisamente por esa “vinculación estrecha” entre el Consejo General del Poder Judicial y su presidente, y porque el Consejo en funciones no es un órgano distinto del que hizo el nombramiento inicial, en caso de producirse alguna causa de cese del presidente nombrado (por ejemplo, su fallecimiento o renuncia), el Consejo General del Poder Judicial debe poder elegir a un nuevo presidente por efecto directo del art. 123.2 CE.
En definitiva, en nuestra opinión el nuevo art. 570 bis LOPJ, introducido por el apartado Uno del artículo único de la Ley Orgánica 4/2021, también supone un incumplimiento flagrante de los arts. 122.3 y 123.2 CE.
6. La norma impugnada priva inconstitucionalmente al CGPJ de la facultad de interponer un conflicto de atribuciones
Finalmente consideramos que este tribunal también debió estimar la queja constitucional de los recurrentes que consideraban que al haber desapoderado al Consejo en funciones de la posibilidad de interponer un conflicto de atribuciones, se produce una infracción del art. 161 b) CE, en relación con el art. 59 de la LOTC.
Es cierto que el conflicto de atribuciones no aparece establecido expresamente en la Constitución española, y la facultad del Consejo de interponerlo no aparece tampoco expresamente recogida en el texto constitucional, dado que nos encontramos ante un procedimiento que fue posteriormente diseñado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. No obstante, el art. 161.1 d) de la CE determina que el Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: “d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas”, previsión que debe completarse con el contenido del art. 165 CE que prescribe que “[u]na ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones”. De ambos preceptos se deduce que la determinación del procedimiento que debe seguir la interposición de un conflicto de atribuciones, como cualquier otra controversia sometida al enjuiciamiento de este Tribunal Constitucional, ha de regirse únicamente por lo dispuesto a tal efecto por su propia Ley Orgánica.
En este contexto, hemos ya ha declarado en otras ocasiones que “la decisión en torno a la admisión o inadmisión de un conflicto de atribuciones ha de venir determinada exclusivamente por lo que al respecto disponga la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional” (STC 124/2018, FJ 2). Lo cual abarca también, de forma ineludible, la identificación de los sujetos legitimados para promover un conflicto de atribuciones, operación que lleva a cabo el art. 59 LOTC, precepto que citan expresamente los recurrentes, determinando su apartado primero que el Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que opongan al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.
Así las cosas, no excluye la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al Consejo “en funciones” de la posibilidad de interponer un conflicto de atribuciones, el cual debería en consecuencia seguir estando legitimado para promover dicho conflicto frente a “decisiones o actos de otros órganos constitucionales que supongan una efectiva y actual invasión de [sus] atribuciones” (STC 45/1986, de 17 de abril, FJ 2).
Se está privando al Consejo de promover un procedimiento que le permite defender las funciones que constitucional y legalmente le corresponden (STC 45/1986, de 17 de abril, FJ 5), siendo así además que “[d]efendiendo sus atribuciones propias, el Consejo desarrolla, indirectamente, una importante labor de garantía de la posición de independencia” (ibidem). La privación de esta potestad tiene una gran relevancia constitucional, no solo porque se afecte de forma directa a los procedimientos de los que conoce este Tribunal Constitucional, sino porque el conflicto de atribuciones tiene la finalidad de garantizar “la existencia de la misma estructura constitucional concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias, que se protegen también a través de esta vía procesal ” (STC 45/1986, de 17 de abril, FJ 4, y, en sentido similar, STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 4).
En consecuencia, entendemos que se tenía que haber apreciado la vulneración constitucional que se denuncia dado que el nuevo artículo 570 bis LOPJ, introducido por el apartado Uno del artículo único de la LO 4/2021, desapodera al Consejo de la posibilidad de promover un conflicto de atribuciones cuando el mandato de sus vocales ha expirado, y al hacerlo introduce una regulación sobre las condiciones para el ejercicio de dicha acción, negando legitimación al órgano constitucional cuando se encuentra en dicha situación, regulando de esta manera una materia reservada de forma exclusiva y excluyente a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por imperativo de los arts. 161.1 d) y 165 CE.
Madrid, a dos de octubre de dos mil veintitrés.
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