UFC - Que choisir y CLCV, dos asociaciones de defensa de los intereses de los consumidores, interpusieron ante el Consejo de Estado francés, que actúa como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, una demanda de anulación de un decreto relativo a los aspectos económicos de la resolución de determinados contratos de viajes turísticos y de estancias vacacionales en caso de circunstancias inevitables y extraordinarias o de fuerza mayor (asunto C-407/21). Esta normativa se adoptó en el contexto de la pandemia de COVID-19 para permitir que los organizadores de viajes, en caso de terminación del contrato de viaje combinado debida a circunstancias inevitables y extraordinarias, emitieran un bono con una validez temporal de 18 meses y que, solo tras el trascurso de dicho plazo sin que ese bono se hubiera utilizado, podía dar lugar al reembolso de los pagos realizados por los viajeros.
Esto suponía una excepción a lo que exige la Directiva relativa a los viajes combinados, que preceptúa el reembolso integro de esos pagos en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato. Según el Gobierno francés, el objetivo de esta medida era preservar la viabilidad del sector turístico al evitar que, a causa del elevado número de solicitudes de reembolso vinculadas con la pandemia de COVID-19, se viera afectada la solvencia de los organizadores de viajes hasta el punto de poner en peligro su existencia.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia declara que los Estados miembros no pueden invocar la fuerza mayor para exonerar, incluso con carácter temporal, a los organizadores de viajes combinados de la obligación de reembolso que establece la Directiva.
El Tribunal de Justicia indica que el reembolso debe concebirse como una restitución en efectivo. El legislador de la Unión no ha contemplado la posibilidad de reemplazar esa obligación de pago con una prestación que revista otra forma, como pueda ser el ofrecimiento de bonos. El objetivo que persigue la Directiva en cuestión reside en la consecución de un nivel de protección de los consumidores elevado y lo más uniforme posible. De hecho, el reembolso en efectivo es más adecuado para contribuir a la protección de los intereses del viajero, lo que evidentemente no excluye que el viajero consienta, voluntariamente, en aceptar un reembolso en forma de bono.
Por lo que respecta a los motivos de terminación de los contratos de viajes combinados, el Tribunal de Justicia estima que debe considerarse que una crisis sanitaria mundial como la pandemia de COVID-19 puede quedar comprendida entre las “circunstancias inevitables y extraordinarias” con arreglo a las cuales la Directiva contempla un reembolso integral, en cuanto que suceso que escapa manifiestamente a todo control y cuyas consecuencias no habrían podido evitarse incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables.
El Tribunal de Justicia rechaza, por otro lado, el argumento esgrimido por el Gobierno francés según el cual la pandemia de COVID-19, sin dejar de estar comprendida entre las “circunstancias inevitables y extraordinarias”, constituía también un supuesto de fuerza mayor que cubre situaciones que van más allá de lo contemplado al adoptarse la Directiva y que permiten aprobar una normativa nacional que dispense de la obligación de reembolso integral. A este respecto, el Tribunal de Justicia pone de relieve que el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” constituye, a los efectos de la Directiva, una aplicación exhaustiva de la fuerza mayor. Pues bien, la Directiva no contempla la posibilidad de hacer excepciones a la obligación de reembolso integral por causa de fuerza mayor.
Asimismo, el Tribunal de Justicia declara que la fuerza mayor tampoco puede ser invocada por los Estados miembros para justificar la aprobación de una normativa nacional contraria a las disposiciones de una directiva. En efecto, no se cumplen, en cualquier caso, los requisitos de la fuerza mayor, puesto que i) la normativa controvertida aboca a una suspensión provisional generalizada de la obligación de reembolso, sin tener en cuenta la situación económica concreta e individual de los organizadores de viajes en cuestión; ii) las consecuencias económicas que preocupaban al Gobierno francés habrían podido evitarse aprobando, por ejemplo, determinadas ayudas de Estado en beneficio de los organizadores de viajes en cuestión, y iii) la referida normativa (que exonera a los organizadores de viajes de su obligación de reembolso durante un período que podía llegar hasta los 21 meses) no está concebida para limitar sus efectos al período necesario para remediar las dificultades causadas por un suceso que pueda encuadrarse en la fuerza mayor.
El Tribunal de Justicia recuerda, por otro lado, que incumbe al órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación de una normativa nacional que considera contraria al Derecho de la Unión proceder a anular dicha normativa. Añade que la facultad de adecuar, en circunstancias excepcionales (por ejemplo, frente a consideraciones imperiosas relacionadas con la protección del medio ambiente o con el suministro eléctrico de un Estado miembro), los efectos de una resolución de anulación no es aplicable en el presente asunto: en efecto, la anulación del Decreto controvertido no puede acarrear consecuencias perjudiciales en el sector de los viajes combinados tan grandes como para hacer necesario que se sigan manteniendo sus efectos a fin de proteger los intereses económicos de los operadores de dicho sector.
En el asunto C-540/212, Comisión/Eslovaquia, el Tribunal de Justicia sigue, en esencia, el razonamiento que se acaba de sinterizar en las líneas precedentes y declara que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva relativa a los viajes combinados al adoptar una modificación legislativa que priva temporalmente a los viajeros de su derecho a dar por terminado un contrato de viaje combinado sin penalización y a recibir un reembolso integral.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 8 de junio de 2023 (*)
“Procedimiento prejudicial - Viajes combinados y servicios de viaje vinculados - Directiva (UE) 2015/2302 - Artículo 12, apartados 2 a 4 - Terminación de los contratos de viaje combinado - Circunstancias inevitables y extraordinarias - Pandemia de COVID-19 - Reembolso de los pagos que el viajero interesado haya realizado por un viaje combinado - Reembolso en forma de un importe en efectivo o reembolso equivalente en forma de un bono - Obligación de reembolsar a ese viajero en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato en cuestión - Exoneración temporal de dicha obligación - Modulación de los efectos en el tiempo de una resolución que se adopta de conformidad con el Derecho nacional por la que se anula una normativa nacional contraria a la referida obligación”
En el asunto C-407/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia), mediante resolución de 1 de julio de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de julio de 2021, en el procedimiento entre
Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir),
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
y
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. A. Prechal (Ponente), Presidenta de Sala, y la Sra. M. L. Arastey Sahún y los Sres. F. Biltgen, N. Wahl y J. Passer, Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretario: Sr. D. Dittert, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de junio de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de la Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) y Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), por el Sr. R. Froger y la Sra. A. Londoño López, avocats;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. A. Daniel y el Sr. A. Ferrand, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno belga, por los Sres. S. Baeyens, P. Cottin y T. Willaert, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno checo, por la Sra. S. indelková y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno danés, por las Sras. V. Pasternak Jørgensen y M. Søndahl Wolff, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno italiano, por Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. F. Severi y M. Cherubini, avvocati dello Stato;
- en nombre del Gobierno eslovaco, por las Sras. E. V. Drugda, S. Ondráiková y B. Ricziová, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. B.-R. Killmann y las Sras. I. Rubene y C. Valero, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 15 de septiembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 12, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo (DO 2015, L 326, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por un lado, la Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) y Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) y, por otro lado, el Premier ministre (primer ministro, Francia) y el ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance (ministro de Economía, Hacienda y Recuperación, Francia) en relación con una demanda de anulación de la ordonnance n.º 2020-315, du 25 mars 2020, relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Decreto n.º 2020-315, de 25 de marzo de 2020, relativo a los aspectos económicos de la resolución de determinados contratos de viajes turísticos y de estancias vacacionales en caso de circunstancias inevitables y extraordinarias o de fuerza mayor) (JORF de 26 de marzo de 2020, texto n.º 35) (en lo sucesivo, “Decreto n.º 2020-315”).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2015/2302
3 A tenor de los considerandos 5, 31 y 46 de la Directiva 2015/2302:
“(5) [] Es necesario armonizar los derechos y obligaciones que se derivan de los contratos relativos a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados para crear un auténtico mercado interior de los consumidores en este ámbito, estableciendo un equilibrio adecuado entre un elevado nivel de protección de los consumidores y la competitividad de las empresas.
[]
(31) Los viajeros también deben poder poner fin al contrato de viaje combinado en cualquier momento antes de su inicio a cambio del pago de una penalización por terminación que sea adecuada y justificable, teniendo cuenta el ahorro de costes y los ingresos esperados por la utilización alternativa de los servicios de viaje. Asimismo, deben tener derecho a poner fin al contrato de viaje combinado sin pagar ninguna penalización por terminación cuando se den circunstancias inevitables y extraordinarias que afecten significativamente a la ejecución del viaje. Tales circunstancias pueden ser, por ejemplo, una guerra u otros problemas graves de seguridad como el terrorismo, riesgos importantes para la salud humana como el brote de una enfermedad grave en el lugar de destino, o catástrofes naturales como inundaciones o terremotos, o condiciones meteorológicas que hagan imposible desplazarse con seguridad al lugar de destino según lo convenido en el contrato de viaje combinado.
[]
(46) Procede confirmar que los viajeros no pueden renunciar a los derechos que emanan de la presente Directiva y que los organizadores o empresarios que facilitan servicios de viaje vinculados no pueden rehuir sus obligaciones alegando que actúan como simples prestadores de servicios de viaje, como intermediarios o en cualquier otra calidad.”
4 El artículo 1 de dicha Directiva establece lo siguiente:
“La presente Directiva tiene por objeto contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y a la consecución de un nivel de protección de los consumidores elevado y lo más uniforme posible mediante la aproximación de determinados aspectos de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en relación con los contratos entre viajeros y empresarios relativos a viajes combinados y a servicios de viaje vinculados.”
5 El artículo 3 de la citada Directiva dispone:
“A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[]
6. “viajero”: toda persona que tiene la intención de celebrar un contrato o tiene derecho a viajar con arreglo a un contrato celebrado en el ámbito de aplicación de la presente Directiva;
[]
8. “organizador”: un empresario que combina y vende u ofrece viajes combinados, directamente o a través de otro empresario o junto con él []
[]
12. “circunstancias inevitables y extraordinarias”: una situación fuera del control de la parte que la alega y cuyas consecuencias no habrían podido evitarse incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables;
[]”
6 A tenor del artículo 4 de la misma Directiva, titulado “Nivel de armonización”:
“Salvo que se disponga de otro modo en la presente Directiva, los Estados miembros no mantendrán ni establecerán, en su Derecho nacional, disposiciones contrarias a las establecidas en la presente Directiva, en particular disposiciones más o menos estrictas que den a los viajeros un nivel diferente de protección.”
7 El artículo 12 de la Directiva 2015/2302, cuyo epígrafe es “Terminación del contrato de viaje combinado y derecho de desistimiento antes del inicio del viaje”, establece:
“1. Los Estados miembros garantizarán que el viajero pueda poner fin al contrato de viaje combinado en cualquier momento antes del inicio del viaje. Cuando el viajero ponga fin a dicho contrato de conformidad con el presente apartado, podrá exigírsele que pague al organizador una penalización por terminación que sea adecuada y justificable. []
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, el viajero tendrá derecho a poner fin al contrato de viaje combinado antes del inicio del viaje sin pagar ninguna penalización de concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias en el lugar de destino o en las inmediaciones que afecten de forma significativa a la ejecución del viaje combinado o al transporte de pasajeros al lugar de destino. En caso de terminación del contrato de viaje combinado con arreglo al presente apartado, el viajero tendrá derecho al reembolso completo de cualesquiera pagos realizados por el viaje combinado, pero no a una indemnización adicional.
3. El organizador podrá poner fin al contrato de viaje combinado y reembolsar al viajero la totalidad de los pagos que este haya realizado por el viaje combinado, pero no será responsable de ninguna indemnización adicional, si:
[]
b) el organizador se ve en la imposibilidad de ejecutar el contrato por circunstancias inevitables y extraordinarias y notifica su terminación al viajero sin demora indebida antes del inicio del viaje combinado.
4. El organizador proporcionará cualesquiera reembolsos exigidos en los apartados 2 y 3, o, con respecto al apartado 1, reembolsará cualquier pago realizado por el viajero o en su nombre por el viaje combinado menos la penalización adecuada por terminación. Dichos reembolsos o devoluciones se realizarán al viajero sin demora indebida y, en cualquier caso, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato de viaje combinado.
[]”
8 El artículo 23 de dicha Directiva, titulado “Carácter imperativo de la Directiva”, dispone lo siguiente:
“[]
2. Los viajeros no podrán renunciar a los derechos que les confieran las disposiciones nacionales de transposición de la presente Directiva.
3. Toda cláusula contractual o declaración del viajero que suponga una renuncia o limitación directa o indirecta de los derechos conferidos a los viajeros por la presente Directiva o que tenga por objeto eludir su aplicación no será vinculante para el viajero.”
Recomendación (UE) 2020/648
9 La Recomendación (UE) 2020/648 de la Comisión, de 13 de mayo de 2020, relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los viajeros como alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19 (DO 2020, L 151, p. 10), señala, en sus considerandos 9, 13 a 15, 21 y 22:
“(9) La Directiva [2015/2302] establece que, si se cancela un viaje combinado debido a “circunstancias inevitables y extraordinarias”, los viajeros tienen derecho a obtener el reembolso de la totalidad de los pagos realizados por el viaje combinado, sin demora injustificada y, en cualquier caso, en un plazo de catorce días a partir de la terminación del contrato. En este contexto, el organizador puede ofrecer al viajero el reembolso en forma de bono, pero esta posibilidad no priva al viajero de su derecho al reembolso del dinero.
[]
(13) Las numerosas cancelaciones provocadas por la pandemia de COVID-19 han conducido a los sectores del transporte y los viajes a una situación insostenible de tesorería e ingresos. Los problemas de liquidez de los organizadores se ven exacerbados por el hecho de que tienen que reembolsar al viajero el precio total del viaje combinado, mientras que ellos no siempre reciben a su debido tiempo el reembolso de los servicios que ya han pagado y que forman parte del viaje combinado. Esto puede, de facto, dar lugar a un reparto injusto de la carga entre los operadores del sector de los viajes.
(14) Si los organizadores o los transportistas se declaran insolventes, existe el riesgo de que muchos viajeros y pasajeros no reciban reembolso alguno, ya que sus reclamaciones contra organizadores y transportistas no están protegidas. El mismo problema puede surgir en un contexto interempresarial, si los organizadores reciben de los transportistas un bono como reembolso de los servicios ya pagados, y posteriormente los transportistas se declaran insolventes.
(15) Hacer que los bonos resulten más atractivos como alternativa al reembolso del dinero aumentaría su aceptación entre los pasajeros y los viajeros. Esto ayudaría a aliviar los problemas de liquidez de transportistas y organizadores y, en última instancia, podría conducir a una mejor protección de los intereses de pasajeros y viajeros.
[]
(21) Por lo que se refiere a posibles necesidades adicionales de liquidez de los operadores en los sectores de los viajes y el transporte, la Comisión [Europea] adoptó el 19 de marzo de 2020 un Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto de la actual crisis de la COVID-19 [], sobre la base del artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra b), para poner remedio a la grave perturbación en la economía de los Estados miembros. []
(22) El Marco Temporal se aplica, en principio, a todos los sectores y empresas, incluidas las empresas de transportes y de viajes, y reconoce que los sectores del transporte y de los viajes se encuentran entre los más afectados. Su objetivo es remediar la escasez de liquidez a la que se enfrentan las empresas permitiendo, por ejemplo, subvenciones directas, ventajas fiscales, garantías estatales para préstamos y préstamos públicos bonificados. [] En este contexto, los Estados miembros pueden decidir sobre la ayuda a los operadores de los sectores de los viajes y el transporte para garantizar que se satisfagan las solicitudes de reembolso causadas por la pandemia de COVID-19, con el fin de asegurar la protección de los derechos de los pasajeros y los consumidores, así como la igualdad de trato para los pasajeros y los viajeros.”
10 A tenor del punto 1 de esta Recomendación:
“La presente Recomendación se refiere a los bonos que los transportistas o los organizadores pueden proponer a los pasajeros o viajeros como alternativa al reembolso del dinero, a condición de que el pasajero o viajero los acepte de forma voluntaria, en las siguientes circunstancias:
a) en caso de cancelación por parte del transportista o del organizador efectuada a partir del 1 de marzo de 2020 por motivos relacionados con la pandemia de COVID-19, en el marco de las disposiciones siguientes:
[]
5) artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva (UE) 2015/2302;
[]”
Derecho francés
11 El Decreto n.º 2020-315 fue adoptado sobre la base de la habilitación conferida al Gobierno francés mediante la loi n.º 2020-290, du 23 mars 2020, d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 (Ley n.º 2020-290, de 23 de marzo de 2020, sobre Medidas Urgentes frente a la Pandemia de COVID-19) (JORF de 14 de marzo de 2020, texto n.º 2) con el propósito declarado de “hacer frente a las consecuencias económicas, financieras y sociales de la propagación de la pandemia de [COVID]-19 y a los efectos de las medidas adoptadas para limitar dicha propagación y, en particular, para prevenir y limitar el cese de actividad de las personas físicas y jurídicas que ejercen una actividad económica y de las asociaciones, así como sus repercusiones en el empleo”.
12 De conformidad con el artículo 1, apartado II, del Decreto n.º 2020-315, como excepción a las disposiciones del ordenamiento francés que aplican el artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302, cuando “se resuelva” un contrato de compraventa de viajes y estancias vacacionales entre el 1 de marzo de 2020 y el 15 de septiembre de 2020, el organizador o el minorista pueden ofrecer un bono de forma alternativa al reembolso de la totalidad de los pagos realizados en virtud del “contrato resuelto”, bono que el cliente podrá utilizar en determinadas condiciones. Ese artículo 1 señala las condiciones en las que, a falta de uso del bono, el viajero tiene derecho al reembolso íntegro de esos pagos.
13 De la resolución de remisión se desprende que el mencionado ofrecimiento debía formularse a más tardar tres meses después de la notificación de la “resolución” del contrato en cuestión y que tal ofrecimiento era posteriormente válido durante un período de 18 meses. Solo al término de dicho plazo de dieciocho meses y a falta de aceptación por el cliente interesado de la prestación idéntica o equivalente a la estipulada en el “contrato resuelto” que se le hubiera ofrecido, estaba el profesional en cuestión obligado a efectuar el reembolso de la totalidad de los pagos realizados en virtud de ese contrato.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 Las demandantes en el litigio principal, dos asociaciones de defensa de los intereses de los consumidores, interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente una demanda de anulación del Decreto n.º 2020-315 en la que alegaron que las disposiciones del referido Decreto infringían el artículo 12 de la Directiva 2015/2302 -que, entre otras cosas, establece el derecho del viajero interesado, en caso de terminación de un contrato de viaje combinado a consecuencia de “circunstancias inevitables y extraordinarias”, al reembolso de la totalidad de los pagos realizados por tal viaje combinado en un plazo no superior a catorce días después de dicha terminación- y vulneraban la libre competencia en el mercado interior y el objetivo de armonización perseguido por la citada Directiva.
15 El órgano jurisdiccional remitente pone de relieve que las disposiciones del Decreto n.º 2020-315 se adoptaron para salvaguardar la liquidez y la solvencia de los prestadores de servicios comprendidos en su ámbito de aplicación, en unas circunstancias en las que más de 7 000 operadores de servicios de viajes y de estancias vacacionales registrados en Francia estaban atravesando graves dificultades al tener que hacer frente, a causa de la pandemia de COVID-19 que afectaba simultáneamente no solo a Francia y a la mayoría de países de Europa sino también a la práctica totalidad de continentes, a un número sin precedentes de cancelaciones de viajes ya contratados y a la práctica inexistencia de nuevas reservas. A la luz de tales circunstancias, el reembolso inmediato de los pagos efectuados por los servicios así cancelados podía poner en peligro la existencia de los operadores económicos afectados y, en consecuencia, la posibilidad de que los clientes interesados pudieran obtener el reembolso de esos pagos.
16 Dicho órgano jurisdiccional indica, además, que el importe total de los bonos emitidos por los profesionales franceses hasta el 15 de septiembre de 2020, fecha límite de aplicación del Decreto n.º 2020-315, asciende a unos 990 millones de euros, lo que representa el 10 % del volumen de negocios del sector afectado en un año normal.
17 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse el artículo 12 de la Directiva [2015/2302] en el sentido de que obliga al organizador de un viaje combinado, en caso de terminación del contrato, a reembolsar en efectivo la totalidad de los pagos realizados por el viaje combinado, o bien de que permite una restitución equivalente, en particular en forma de bono por valor de los pagos realizados?
2) En el supuesto de que se considere que el reembolso debe realizarse en efectivo, la crisis sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias para los operadores de viajes, que han sufrido a consecuencia de dicha crisis una caída en el volumen de negocios que puede estimarse que oscila entre el 50 % y el 80 %, que representan más del 7 % del producto interior bruto francés y, por lo que respecta a los operadores de viajes combinados, que emplean a 30 000 trabajadores asalariados en Francia con un volumen de negocio que roza los 11 000 millones de euros, ¿pueden justificar, y en caso afirmativo en qué condiciones y con qué límites, una excepción temporal a la obligación del organizador de reembolsar al viajero todos los pagos realizados por el viaje combinado en el plazo de los catorce días siguientes a la terminación del contrato establecida en el artículo 12, apartado 4, de la Directiva [2015/2302]?
3) En caso de respuesta negativa a la cuestión anterior, ¿es posible, en las circunstancias que acaban de recordarse, modular los efectos en el tiempo de una resolución por la que se anule un acto de Derecho nacional contrario al artículo 12, apartado 4, de la Directiva [2015/2302]?”
Primera cuestión prejudicial
18 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 debe interpretarse en el sentido de que, cuando, a raíz de la terminación de un contrato de viaje combinado, el organizador de ese viaje está obligado, en virtud de esta disposición, a reembolsar al viajero interesado la totalidad de los pagos realizados por ese viaje combinado, tal reembolso se concibe únicamente como una restitución de esos pagos en forma de un importe en efectivo o, por el contrario, también puede efectuarse, a elección del referido organizador, en forma de un bono de un valor igual al importe de esos pagos.
19 Es preciso recordar que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302 reconoce al viajero interesado el derecho a poner fin al contrato de viaje combinado antes del inicio del viaje sin pagar ninguna penalización de concurrir “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el lugar de destino o en las inmediaciones que afecten de forma significativa a la ejecución de tal viaje combinado o al transporte de pasajeros a ese lugar de destino. En caso de terminación de ese contrato de viaje combinado con arreglo al citado apartado 2, dicho viajero tiene derecho al reembolso completo de cualesquiera pagos realizados por ese viaje combinado.
20 Por otra parte, de conformidad con el artículo 12, apartado 3, letra b), de dicha Directiva, si el organizador de viajes en cuestión se ve en la imposibilidad de ejecutar el contrato de viaje combinado por “circunstancias inevitables y extraordinarias” y notifica su terminación al viajero interesado sin demora indebida antes del inicio del viaje combinado, puede poner fin al referido contrato y reembolsar a ese viajero la totalidad de los pagos que este haya realizado por el viaje combinado, pero no es responsable de ninguna indemnización adicional.
21 Asimismo, el artículo 12, apartado 4, de la citada Directiva precisa, en particular, que los reembolsos o devoluciones se han de realizar al viajero sin demora indebida y, en cualquier caso, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato de viaje combinado.
22 En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente plantea la primera cuestión prejudicial en el contexto de la adopción, por parte del Gobierno francés, del Decreto n.º 2020-315, cuyo artículo 1 autorizaba a los organizadores de viajes, por lo que respecta a las “resoluciones” contractuales notificadas entre el 1 de marzo y el 15 de septiembre de 2020, a dar cumplimiento a su obligación de reembolso ofreciendo al viajero interesado, a más tardar tres meses después de la notificación de la “resolución” del contrato de viaje combinado en cuestión, un bono de un valor igual al de los pagos realizados por tal viaje combinado, ofrecimiento que era válido durante un período de dieciocho meses.
23 Para responder a la cuestión de si este ofrecimiento puede constituir un “reembolso” en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302, es preciso señalar, de entrada, que dicha Directiva no contiene ninguna definición del concepto de “reembolso”.
24 Seguidamente, de una jurisprudencia reiterada se desprende que la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos por el Derecho de la Unión debe efectuarse conforme al sentido habitual de estos en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (sentencia de 18 de marzo de 2021, Kuoni Travel, C-578/19, EU:C:2021:213, apartado 37).
25 Según su sentido habitual en el lenguaje corriente, el término “reembolsar” hace referencia al hecho de devolver a una persona un importe en efectivo que esta ha desembolsado o adelantado a otra persona y, de este modo, implica para esta última el hecho de restituir tal cantidad a la primera. Por otra parte, un significado como el anterior se desprende sin ambigüedad de la lectura del tenor del artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 en su conjunto, precepto que indica que el reembolso íntegro se refiere a los “pagos realizados” por un viaje combinado, lo que de esa forma disipa cualquier duda en cuanto al objeto del reembolso al venir referido a un importe en efectivo.
26 De ello se infiere que el concepto de “reembolso” en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 se concibe como una restitución en forma de un importe en efectivo de los pagos realizados por un viaje combinado.
27 Una interpretación como la apuntada no queda desvirtuada por la alegación del Gobierno eslovaco basada en la distinción terminológica que se efectúa, por lo que a este concepto se refiere, en particular en las versiones en lengua alemana e inglesa del artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2015/2302, entre, por un lado, una restitución (“reimbursement” en lengua inglesa, “Rückzahlung” en lengua alemana) de los pagos contemplada en el artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva y, por otro lado, un “reembolso” (“refund” en lengua inglesa, “Erstattung” en lengua alemana) de tales pagos contemplado, en particular, en el artículo 12, apartados 2 y 3, de la referida Directiva, reembolso este que, según el citado Gobierno, incluye también una compensación en una forma distinta de un importe en efectivo.
28 En efecto, tal distinción terminológica no solo es perfectamente compatible con una interpretación de esas disposiciones en el sentido de implicar una restitución en forma de un importe en efectivo, sino que además, aun suponiendo que no fuera así, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas, de modo que, en caso de divergencia entre las diversas versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión, tal disposición ha de interpretarse en función del contexto y de la finalidad de la normativa en que se integra (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de julio de 2020, Banca Transilvania, C-81/19, EU:C:2020:532, apartado 33 y jurisprudencia citada).
29 Pues bien, el contexto del artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 y el objetivo de esta Directiva no hacen sino corroborar la interpretación literal que se ofrece en el apartado 26 de la presente sentencia.
30 En efecto, por lo que respecta, por un lado, al contexto de esta disposición, el hecho de que, en virtud del artículo 12, apartado 4, de esta Directiva, el reembolso deba tener lugar en un plazo no superior a catorce días después de la resolución del contrato de viaje combinado en cuestión tiende a indicar que ese reembolso debe efectuarse en forma de un importe en efectivo, dado que el plazo mencionado tiene por objeto garantizar que el viajero interesado pueda, poco tiempo después de la terminación del contrato, disponer de nuevo libremente del importe que había desembolsado para el pago de ese viaje combinado. En cambio, imponer tal plazo sería poco útil si ese viajero tuviera que contentarse con un bono u otra prestación de carácter diferido, de la que, en cualquier caso, solo podría beneficiarse una vez expirado ese plazo.
31 Por otra parte, como también señaló la Abogada General, en esencia, en el punto 26 de sus conclusiones, el contexto más amplio en el que se inscribe la Directiva 2015/2302, a saber, el del ámbito de los derechos de los viajeros y de la protección de los consumidores, evidencian que, cuando el legislador de la Unión contempla, mediante un acto legislativo dado referido a ese ámbito, la posibilidad de reemplazar una obligación de pago de un importe en efectivo con una prestación que reviste otra forma -como pueda ser, en particular, el ofrecimiento de bonos- tal posibilidad se recoge expresamente en dicho acto legislativo. El hecho de que en el tenor del artículo 12 de la Directiva 2015/2302 no se haga referencia alguna a tal posibilidad tiende, por lo tanto, a confirmar que ese artículo se refiere únicamente a reembolsos en forma de un importe en efectivo.
32 Por otro lado, por lo que respecta al objetivo perseguido por la Directiva 2015/2302, de su artículo 1, interpretado a la luz del considerando 5 de aquella, se desprende que tal objetivo consiste en contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y en conseguir un nivel de protección de los consumidores elevado y lo más uniforme posible [véase, en este sentido, la sentencia de 12 de enero de 2023, FTI Touristik (Viaje combinado a las islas Canarias), C-396/21, EU:C:2023:10, apartado 29].
33 El derecho al reembolso que el artículo 12, apartados 2 y 3, de dicha Directiva confiere a los viajeros se corresponde con esta finalidad protectora de los consumidores, aunque una interpretación del concepto de “reembolso”, en el sentido de ese artículo 12, conforme a la cual el viajero interesado tiene derecho a que se le restituyan los pagos realizados por el viaje combinado en cuestión en forma de un importe en efectivo del que podrá disponer libremente es más adecuada para contribuir a la protección de sus intereses y, por lo tanto, para la consecución de ese objetivo que la interpretación según la cual basta con que el organizador en cuestión le ofrezca un bono u otra forma de compensación diferida.
34 Lo anterior se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que el viajero que es parte en un contrato de viaje combinado consienta, voluntariamente, en aceptar un bono en lugar de un reembolso en forma de un importe en efectivo, en la medida en que tal posibilidad no le priva de su derecho a tal reembolso, según se indica en el considerando 9 de la Recomendación 2020/648.
35 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 debe interpretarse en el sentido de que, cuando, a raíz de la terminación de un contrato de viaje combinado, el organizador de ese viaje está obligado, en virtud de esta disposición, a reembolsar al viajero interesado la totalidad de los pagos realizados por ese viaje combinado, tal reembolso se concibe únicamente como una restitución de esos pagos en forma de un importe en efectivo.
Segunda cuestión prejudicial
36 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual los organizadores de viajes combinados quedan liberados temporalmente, en el contexto del estallido de una crisis sanitaria mundial que impide el cumplimiento de los contratos de viaje combinado, de su obligación de reembolsar a los viajeros interesados, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato, la totalidad de los pagos realizados en virtud del contrato que se ha dado por terminado, incluso si los objetivos de esa normativa estriban en evitar que, a causa del elevado número de solicitudes de reembolso esperadas, se vea afectada la solvencia de esos organizadores de viajes hasta el punto de poner en peligro su existencia y en preservar de ese modo la viabilidad del sector de que se trata.
37 Con carácter preliminar, es preciso señalar que, habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, el artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302 obliga a los organizadores de viajes combinados a restituir a los viajeros interesados, en forma de un importe en efectivo, la totalidad de los pagos realizados por el contrato de viaje combinado en cuestión cuando ese contrato de viaje se da por terminado por concurrir “circunstancias inevitables y extraordinarias” que afectan de forma significativa o impiden el cumplimiento de dicho contrato de viaje.
38 Como se ha recordado en el apartado 22 de la presente sentencia, el artículo 1 del Decreto n.º 2020-315 autorizaba a los organizadores de viajes, por lo que respecta a las “resoluciones” contractuales notificadas entre el 1 de marzo y el 15 de septiembre de 2020 -esto es, durante un período que comenzó poco antes del estallido de la pandemia de COVID-19 y que finalizó algunos meses después de este-, a ofrecer al viajero interesado, a más tardar tres meses después de la notificación de la “resolución” del contrato de viaje combinado en cuestión, un bono en lugar de reembolsarle en forma de un importe en efectivo los pagos efectuados por ese contrato de viaje, de modo que el reembolso solo se convertía en obligatorio una vez finalizado el período de validez de 18 meses del bono.
39 Dado que la segunda cuestión prejudicial tiene esencialmente por objeto permitir que el órgano jurisdiccional remitente aprecie la compatibilidad de tal disposición nacional con la obligación de reembolso íntegro que incumbe al organizador de viajes en cuestión, contemplada en el artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302, esta cuestión prejudicial se basa necesariamente en la premisa de que en el presente asunto se cumplen los requisitos de aplicación de este precepto, en particular el relativo a la concurrencia de “circunstancias inevitables y extraordinarias”.
40 Los Gobiernos checo, italiano y eslovaco alegan que el artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302 no se aplica en el contexto de una crisis sanitaria a escala mundial como la causada por la pandemia de COVID-19, en la medida en que, según defienden, tal suceso no está comprendido en el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el sentido de la citada disposición. Por lo tanto, las terminaciones de contratos que tuvieron lugar a raíz de esta crisis no pueden dar lugar, a su entender, a un derecho al reembolso íntegro de los pagos efectuados por los viajes combinados a los que se puso fin.
41 Por consiguiente, en primer lugar, procede examinar si una crisis sanitaria mundial como la pandemia de COVID-19 puede estar comprendida en el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302, de modo que quepa aplicar tal disposición a las terminaciones de contratos a que se refiere una normativa nacional como el artículo 1 del Decreto n.º 2020-315.
42 A este respecto, procede recordar que este concepto se define en el artículo 3, punto 12, de la Directiva 2015/2302 como “una situación fuera del control de la parte que la alega y cuyas consecuencias no habrían podido evitarse incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables”.
43 Por otro lado, el considerando 31 de esta Directiva precisa el alcance de dicho concepto, indicando que “tales circunstancias pueden ser, por ejemplo, una guerra u otros problemas graves de seguridad como el terrorismo, riesgos importantes para la salud humana como el brote de una enfermedad grave en el lugar de destino, o catástrofes naturales como inundaciones o terremotos, o condiciones meteorológicas que hagan imposible desplazarse con seguridad al lugar de destino según lo convenido en el contrato de viaje combinado”.
44 Además, como se ha recordado en el apartado 19 de la presente sentencia, del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302 se desprende que las “circunstancias inevitables y extraordinarias” solo pueden justificar una terminación contractual por parte del viajero interesado, dando a este derecho al reembolso íntegro de los pagos efectuados por el viaje combinado, cuando esas circunstancias concurran “en el lugar de destino o en las inmediaciones” y cuando “afecten de forma significativa a la ejecución del viaje combinado o al transporte de pasajeros al lugar de destino”.
45 Aunque a efectos de la terminación de un contrato de viaje combinado, la calificación de un suceso dado como situación comprendida en el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el sentido de esta Directiva depende necesariamente de las circunstancias específicas del caso concreto y, en particular, de los servicios de viaje específicamente pactados y de las repercusiones de ese suceso en el lugar de destino previsto, no es menos cierto que una crisis sanitaria mundial como la pandemia de COVID-19 ha de considerarse que, como tal, puede quedar comprendida en el citado concepto.
46 En efecto, tal suceso escapa manifiestamente a todo control y sus consecuencias no habrían podido evitarse incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables. Por otra parte, este suceso pone de manifiesto la existencia de “riesgos importantes para la salud humana” a los que se hace mención en el considerando 31 de dicha Directiva.
47 Carece de pertinencia a este respecto el hecho de que, al igual que el artículo 12, apartado 2, de la citada Directiva, el citado considerando ilustre tales términos recurriendo al ejemplo del “brote de una enfermedad grave en el lugar de destino”, puesto que tal precisión no tiene por objeto restringir el alcance del concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” a los sucesos de ámbito local, sino poner de manifiesto que dichas circunstancias deben, en cualquier caso, manifestarse, en particular, en el lugar de destino previsto y, por tal motivo, afectar significativamente a la ejecución del viaje combinado.
48 A este respecto, como también señaló la Abogada General, en esencia, en el punto 58 de sus conclusiones, si la propagación de una enfermedad grave en el lugar de destino puede quedar comprendida en dicho concepto, más aún debe serlo la propagación a escala mundial de una enfermedad grave, toda vez que los efectos de esta afectarán también al citado lugar.
49 Es más, una interpretación del artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302 conforme a la cual esta disposición se aplica únicamente a sucesos de alcance local, excluyendo sucesos de mayor amplitud, entraría en conflicto, por un lado, con la aplicación del principio de seguridad jurídica, en la medida en que, a falta de un criterio de delimitación establecido a estos efectos por la citada Directiva, la frontera entre estas dos categorías de sucesos podría ser vaga y variable, lo que, a la postre, tendría como consecuencia hacer aleatorio el disfrute de la protección conferida por tal disposición.
50 Por otro lado, esta interpretación sería incoherente a la luz del objetivo de protección de los consumidores perseguido por la Directiva 2015/2302. En efecto, implicaría que los viajeros que dieran por finalizado su contrato de viaje combinado invocando el brote de una enfermedad a escala local no estarían obligados a pagar penalización, mientras que los viajeros que dieran por finalizado tal contrato por el brote de una enfermedad de dimensión mundial sí tendrían que pagarla, de modo que los viajeros interesados disfrutarían de un nivel de protección menor en caso de que sobreviniera una crisis sanitaria mundial que en caso de que el brote de la enfermedad se circunscribiera al ámbito local.
51 Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias”, en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302, puede comprender el estallido de una crisis sanitaria mundial, de modo que esta disposición puede aplicarse a las terminaciones de los contratos de viaje combinado cuando estas se basen en las consecuencias derivadas de tal suceso.
52 En segundo lugar, el Gobierno francés alega, no obstante, que una situación como la crisis sanitaria vinculada a la pandemia de COVID-19 es de tal magnitud que constituye también un caso de “fuerza mayor”, concepto este capaz de abarcar supuestos cuyas características exceden, a su entender, de las situaciones que se contemplaron al aprobar el artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302. Dicho Gobierno infiere de lo anterior que es lícito que los Estados miembros establezcan, por este motivo, excepciones a la citada disposición por lo que se refiere a tales supuestos.
53 A este respecto, por un lado, ha de recordarse que, como resulta de una jurisprudencia reiterada, dado que el concepto de “fuerza mayor” no posee un contenido idéntico en los diversos ámbitos de aplicación del Derecho de la Unión, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que esté destinado a producir efectos (sentencia de 25 de enero de 2017, Vilkas, C-640/15, EU:C:2017:39, apartado 54).
54 Pues bien, como el propio Gobierno francés admite, el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de la Directiva 2015/2302, se asemeja al concepto de “fuerza mayor” tal como se ha definido en una jurisprudencia consolidada, a saber, haciendo referencia a circunstancias anormales e imprevisibles, ajenas al que las invoca, cuyas consecuencias no hubieran podido evitarse poniendo la mayor diligencia (sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, apartado 85). Así pues, pese a que en esta Directiva no se haga referencia alguna a la fuerza mayor, este concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” concreta el concepto de “fuerza mayor” en el marco de tal Directiva.
55 Por otro lado, como igualmente señaló la Abogada General en el punto 55 de sus conclusiones, la génesis de la Directiva 2015/2302 y, en particular, los trabajos preparatorios de esta confirman que ese concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” sustituyó al de “fuerza mayor” que figuraba en la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (DO 1990, L 158, p. 59), la cual ha sido derogada y sustituida por la Directiva 2015/2302.
56 Por lo tanto, el concepto de “circunstancias inevitables y extraordinarias” en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, letra b), de esta Directiva constituye una aplicación exhaustiva del concepto de “fuerza mayor” a los efectos de tal Directiva.
57 Así pues, no cabe que los Estados miembros eximan, por causa de fuerza mayor, ni siquiera temporalmente, a los organizadores de viajes combinados de su obligación de reembolso, establecida en el artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302, dado que ni esta disposición ni ninguna otra de dicha Directiva plantean, al amparo de la fuerza mayor, una excepción al carácter imperativo de tal obligación (véase, por analogía, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, ÖBB-Personenverkehr, C-509/11, EU:C:2013:613, apartados 49 y 50).
58 De lo anterior resulta que, en caso de terminación de un contrato de viaje combinado a raíz del estallido de una crisis sanitaria mundial, los organizadores de viajes en cuestión están obligados a reembolsar a los viajeros interesados, en las condiciones que establece el artículo 12, apartado 4, de dicha Directiva, la totalidad de los pagos realizados por el viaje combinado.
59 Por lo que respecta, en tercer lugar, a si la Directiva 2015/2302 permite, no obstante, a los Estados miembros, en las circunstancias de una crisis sanitaria mundial como la pandemia de COVID-19, eximir a los organizadores de viajes combinados de esa obligación de reembolso, es preciso señalar que del artículo 4 de dicha Directiva se infiere que, salvo disposición en contrario, tal Directiva tiene por objeto una armonización completa del ámbito material cubierto, de modo que los Estados miembros no pueden adoptar disposiciones que se aparten de las establecidas en la propia Directiva, en particular de las disposiciones más estrictas que den a los viajeros interesados un nivel diferente de protección.
60 Además, del artículo 23, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302 se desprende que los derechos reconocidos a los viajeros en virtud de tal Directiva tienen carácter imperativo.
61 Pues bien, el hecho de exonerar a los organizadores de viajes de su obligación de reembolsar a los viajeros interesados los pagos realizados por el viaje combinado implica, en incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 2015/2302, una reducción del nivel de protección de esos viajeros que deriva del artículo 12, apartados 2 a 4, de tal Directiva.
62 Por consiguiente, una normativa nacional que exonere a los organizadores de viajes combinados de la obligación de reembolso que les incumbe en virtud del artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 contraviene esa disposición.
63 Sin embargo, el Gobierno eslovaco alega que, en el contexto de la ejecución de la Directiva 2015/2302, los Estados miembros pueden invocar la fuerza mayor a efectos de la adopción de tal normativa, cuando la situación desfavorable vinculada a una crisis sanitaria mundial como la pandemia de COVID-19 y, en particular, las consecuencias económicas que de ella se derivan para el sector turístico, les impiden cumplir su obligación de ejecutar tal Directiva.
64 A este respecto, es preciso señalar, de entrada, que de lo declarado en el apartado 62 de la presente sentencia se infiere que una normativa nacional de esa naturaleza puede constituir un incumplimiento de la obligación que incumbe a cada uno de los Estados miembros destinatarios de la Directiva 2015/2302 de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar su plena eficacia, conforme al objetivo por ella perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2022, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo, C-348/20 P, EU:C:2022:548, apartado 69).
65 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que el temor a dificultades internas no puede justificar que un Estado miembro no aplique correctamente el Derecho de la Unión (sentencia de 17 de febrero de 2009, Azelvandre, C-552/07, EU:C:2009:96, apartado 50 y jurisprudencia citada).
66 Ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dictada en procedimientos por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE se deduce que, cuando un Estado miembro no ha cumplido sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, no se excluye que dicho Estado pueda invocar, por lo que a tal incumplimiento se refiere, la fuerza mayor.
67 A este respecto, según una jurisprudencia constante, aunque el concepto de “fuerza mayor” no presupone una imposibilidad absoluta, exige, sin embargo, que el incumplimiento de que se trate responda a circunstancias anormales e imprevisibles, ajenas al que las invoca, cuyas consecuencias no hubieran podido evitarse poniendo la mayor diligencia. Además, una situación de fuerza mayor únicamente puede invocarse en referencia al período necesario para remediar dichas dificultades (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C-1/00, EU:C:2001:687, apartado 131 y jurisprudencia citada, y de 4 de marzo de 2010, Comisión/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, apartado 85 y jurisprudencia citada).
68 Pues bien, aun suponiendo que esta jurisprudencia pudiera interpretarse en el sentido de permitir que los Estados miembros aleguen eficazmente, ante sus órganos jurisdiccionales nacionales, que la no conformidad de una normativa nacional con respecto a las disposiciones de una directiva está justificada por causa de fuerza mayor para conseguir de ese modo que tal normativa pueda seguir aplicándose durante el período necesario, es preciso señalar que una normativa nacional como el artículo 1 del Decreto n.º 2020-315 no cumpliría, de modo manifiesto, los requisitos que rigen la invocación de la fuerza mayor, según resultan de la referida jurisprudencia.
69 A este respecto, en primer término, aunque una crisis sanitaria de una envergadura como la de la pandemia de COVID-19 sea ajena al Estado miembro de que se trata y sea anormal e imprevisible, una normativa nacional que exonera, de manera generalizada, a todos los organizadores de viajes combinados de su obligación de reembolso, establecida en el artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302, por lo que respecta a las resoluciones contractuales notificadas durante un período predefinido de varios meses no puede, por su propia naturaleza, estar justificada por las dificultades derivadas de tal suceso y cumplir de esa forma las condiciones que rigen la invocación de la fuerza mayor.
70 En efecto, al abocar, en la práctica, a una suspensión provisional generalizada de esa obligación de reembolso, la aplicación de la referida normativa no se circunscribe únicamente a los supuestos en los que tales dificultades, en particular las económicas, se hayan puesto realmente de manifiesto, sino que se extiende a todos los contratos a los que se haya puesto fin durante el período de referencia, sin tener en cuenta la situación económica concreta e individual de los organizadores de viajes en cuestión.
71 En segundo término, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que las consecuencias económicas a las que la medida del artículo 1 del Decreto n.º 2020-315 pretendía hacer frente no se hubieran podido evitar por otro medio que no fuera la infracción del artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 y, en particular, mediante la adopción, en beneficio de los organizadores de viajes de que se trata, de determinadas medidas de ayuda de Estado que cabía autorizar con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), una posibilidad a la que recurrieron otros Estados miembros, como expuso la Abogada General en los puntos 82 a 84 de sus conclusiones.
72 En este contexto, aunque varios Gobiernos han insistido en que la adopción de tales medidas de ayuda de Estado se habría visto envuelta, en muchos Estados miembros, en dificultades particulares, toda vez que la posibilidad de adoptar esas medidas en breve plazo depende, en particular, de las estructuras existentes de la organización del sector de viajes combinados y del tiempo necesario para dicha adopción conforme a sus procedimientos internos, es preciso recordar a este respecto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar dificultades de orden interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (sentencias de 25 de junio de 2013, Comisión/República Checa, C-241/11, EU:C:2013:423, apartado 48 y jurisprudencia citada, y de 6 de noviembre de 2014, Comisión/Bélgica, C-395/13, EU:C:2014:2347, apartado 51).
73 Tampoco puede acogerse, en este contexto, la alegación formulada, en particular, por el Gobierno checo, según la cual la solución consistente en conceder ayudas de Estado debe ser un “último remedio”. En efecto, basta señalar a este respecto que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros, siempre que se cumplan los requisitos establecidos a tal efecto, instituir determinadas formas de ayuda de Estado y, en particular, aquellas que puedan considerarse compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), mientras que a lo que no les autoriza ese Derecho es a incumplir su obligación de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, cuantas medidas sean necesarias para garantizar la plena eficacia de una directiva, en este caso, de la Directiva 2015/2302.
74 Procede señalar, asimismo, que los Estados miembros también contaban con la posibilidad de establecer medidas destinadas, no ya a imponer, sino a promover o a facilitar la aceptación entre los pasajeros en cuestión de bonos en lugar del reembolso en forma de un importe en efectivo, soluciones que igualmente podían contribuir a aliviar los problemas de liquidez de los organizadores de viajes en cuestión, como se indica en la Recomendación 2020/648, en particular, en su considerando 15.
75 En tercer término, como también señaló la Abogada General en el punto 80 de sus conclusiones, una normativa nacional como el artículo 1 del Decreto n.º 2020-315, en la medida en que contempla exonerar a los organizadores de viajes combinados de su obligación de reembolso durante un período que puede llegar hasta 21 meses a partir de la notificación de la “resolución” del contrato de viaje combinado en cuestión, claramente no está concebida para limitar sus efectos al período necesario para remediar las dificultades causadas por un suceso que pueda encuadrarse en la fuerza mayor.
76 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302, en relación con el artículo 4 de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual los organizadores de viajes combinados quedan liberados temporalmente, en el contexto del estallido de una crisis sanitaria mundial que impide el cumplimiento de los contratos de viaje combinado, de su obligación de reembolsar a los viajeros interesados, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato, la totalidad de los pagos realizados en virtud del contrato que se ha dado por terminado, incluso si los objetivos de esa normativa estriban en evitar que, a causa del elevado número de solicitudes de reembolso esperadas, se vea afectada la solvencia de esos organizadores de viajes hasta el punto de poner en peligro su existencia y en preservar de ese modo la viabilidad del sector de que se trata.
Tercera cuestión prejudicial
77 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que permite a un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación de una normativa nacional contraria al artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 modular los efectos en el tiempo de su resolución de anulación de tal normativa nacional.
78 Es preciso recordar que incumbe a las autoridades del Estado miembro de que se trate adoptar las medidas generales o particulares adecuadas para garantizar en su territorio el respeto del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2007, Jonkman y otros, C-231/06 à C-233/06, EU:C:2007:373, apartado 38).
79 A este respecto, de una jurisprudencia reiterada se desprende que, en virtud del principio de cooperación leal, establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión y que tal obligación incumbe, en su respectivo ámbito competencial, a cada órgano del Estado miembro de que se trate, incluidos los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de recursos contra un acto nacional que es constitutivo de esa violación (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, apartados 170 y 171 y jurisprudencia citada).
80 De ello se deduce que, cuando un órgano jurisdiccional nacional conoce de un recurso de anulación de una normativa nacional que considera contraria al Derecho de la Unión, está obligado, con arreglo a las disposiciones procesales aplicables a tales recursos en su ordenamiento jurídico interno y respetando los principios de equivalencia y de efectividad, a proceder a la anulación de esa normativa.
81 Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido a los órganos jurisdiccionales nacionales, en circunstancias excepcionales, la facultad de adecuar los efectos de sus resoluciones de anulación de una normativa nacional declarada incompatible con el Derecho de la Unión.
82 Así, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que un órgano jurisdiccional nacional, en atención a la existencia de consideraciones imperiosas relacionadas con la protección del medio ambiente o ligadas a una amenaza real y grave de corte del suministro eléctrico del Estado miembro afectado, puede ser autorizado, excepcionalmente y tras un examen caso por caso, a aplicar una disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado, siempre que se cumplan los requisitos que se indican en esa jurisprudencia (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, apartados 178 y 179).
83 Sin embargo, en el presente asunto, por un lado, como igualmente señaló la Abogada General en el punto 101 de sus conclusiones, por graves que hayan sido las consecuencias económicas causadas al sector de los viajes combinados por la pandemia de COVID-19, consecuencias a las que el órgano jurisdiccional remitente hace referencia en su tercera cuestión prejudicial, ha de declararse que tal amenaza contra los intereses económicos de los operadores de ese sector no puede compararse con las consideraciones imperiosas relacionadas con la protección del medio ambiente o con el suministro eléctrico del Estado miembro afectado que se debatían en el asunto que dio lugar a la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, apartado 57).
84 Por otro lado, procede señalar que, en la vista, el Gobierno francés indicó que el perjuicio resultante, en su caso, de la anulación por el órgano jurisdiccional remitente del Decreto n.º 2020-315 tendría una “importancia limitada”. Así pues, en cualquier caso, no hay constancia de que la anulación de la normativa nacional objeto del litigio principal fuese a tener consecuencias perjudiciales en el sector de los viajes combinados tan grandes como para hacer necesario que se mantengan sus efectos a fin de proteger los intereses económicos de los operadores de dicho sector.
85 En estas circunstancias, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el Derecho de la Unión, en particular el principio de cooperación leal contemplado en el artículo 4 TUE, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que no permite a un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación de una normativa nacional contraria al artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 modular los efectos en el tiempo de su resolución de anulación de tal normativa nacional.
Costas
86 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) El artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo,
debe interpretarse en el sentido de que,
cuando, a raíz de la terminación de un contrato de viaje combinado, el organizador de ese viaje está obligado, en virtud de esta disposición, a reembolsar al viajero interesado la totalidad de los pagos realizados por ese viaje combinado, tal reembolso se concibe únicamente como una restitución de esos pagos en forma de un importe en efectivo.
2) El artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302, en relación con el artículo 4 de dicha Directiva,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional en virtud de la cual los organizadores de viajes combinados quedan liberados temporalmente, en el contexto del estallido de una crisis sanitaria mundial que impide el cumplimiento de los contratos de viaje combinado, de su obligación de reembolsar a los viajeros interesados, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato, la totalidad de los pagos realizados en virtud del contrato que se ha dado por terminado, incluso si los objetivos de esa normativa estriban en evitar que, a causa del elevado número de solicitudes de reembolso esperadas, se vea afectada la solvencia de esos organizadores de viajes hasta el punto de poner en peligro su existencia y en preservar de ese modo la viabilidad del sector de que se trata.
3) El Derecho de la Unión, en particular el principio de cooperación leal contemplado en el artículo 4 TUE, apartado 3,
debe interpretarse en el sentido de que
no permite a un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación de una normativa nacional contraria al artículo 12, apartados 2 a 4, de la Directiva 2015/2302 modular los efectos en el tiempo de su resolución de anulación de tal normativa nacional.
