Iustel
Por otro lado, señala que la Junta Electoral Central no puede esgrimir su falta de competencia para no entrar a resolver la alegada discriminación, basándose en que no podía pronunciarse sobre la reclamación instada porque se refería a un hecho producido el día de la votación, y, a su juicio, los actos realizados el día de las elecciones no eran propiamente actos de campaña electoral. Pero el art. 66.2 de la LO del Régimen Electoral General, sobre garantía del pluralismo político y social, establece la competencia de la Junta Electoral Central para resolver las reclamaciones como la suscitada en este caso, ya que no se limita a la campaña electoral, sino que proyecta la garantía del pluralismo político y social a todo el periodo electoral, incluyendo el día de la votación. En consecuencia, debió pronunciarse sobre la vulneración de los principios de igualdad y de pluralismo político en relación con la libertad de información.
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Fecha: 22/04/2021
Nº de Recurso: 29/2020
Nº de Resolución: 543/2021
Procedimiento: Recurso ordinario
Ponente: PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso
SENTENCIA
En Madrid, a 22 de abril de 2021.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 29/2020, interpuesto por la mercantil Ediciones El País, S.L., representada por la procuradora doña Francisca Amores Zambrano y asistida por el letrado don Tomás de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019, adoptado en el expediente n.º 293/1173, desestimatorio de la reclamación del Diario El País ante la denegación de acceso a los periodistas del Grupo PRISA en la sede de Vox durante la jornada electoral del 10 de noviembre de 2019, incumpliendo la resolución adoptada por dicha Junta Electoral Central.
Ha sido parte demandada, la Junta Electoral Central, representada y defendida por el Letrado de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central; y el Partido Político Vox, representado por la procuradora doña María Pilar Hidalgo López y defendido por la letrada doña Marta Castro Fuertes.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito de 20 de enero de 2020, la procuradora doña Francisca Amores Zambrano, en representación de Ediciones El País, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019, adoptado en el expediente n.º 293/1173, desestimatorio de la reclamación del Diario El País ante la denegación de acceso a los periodistas del Grupo PRISA en la sede de Vox durante la jornada electoral del 10 de noviembre de 2019, incumpliendo la resolución adoptada por dicha Junta Electoral.
SEGUNDO.- Admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, se dio traslado a la representante procesal del recurrente a fin de que dedujera la demanda.
TERCERO.- Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Francisca Amores Zambrano, en representación de Ediciones El País, formalizó la demanda por escrito de 25 de julio de 2020 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que "1.º Anule la Resolución recurrida por desestimar la reclamación de EL PAÍS sobre la denegación de acreditación para entrar en la sede de VOX al ser suficientemente precisa o no genérica y constituir tal denegación de la acreditación la misma discriminación que había sido reconocida por la Resolución previa de 8 de noviembre de 2019, suponiendo además una desobediencia de esta última Resolución y una violación del derecho de EL PAÍS a la información.
2.º Anule la Resolución recurrida por violar los artículos 8.1 y 66.2 de la LOREG al desestimar la reclamación de EL PAÍS por la denegación de acreditación y acceso a la sede de VOX a la que es de aplicación la misma doctrina establecida en la Resolución de 8 de noviembre de la JEC; doctrina que abarca todo el proceso electoral hasta la proclamación de los electos por lo que VOX ha discriminado a EL PAÍS y le ha impedido ejercer su derecho a la información.
3.º Subsidiariamente de las dos anteriores, anule la Resolución recurrida dado que la reclamación de EL PAÍS debió ser estimada por los mismos fundamentos de dicha Resolución recurrida declarando que, en todo caso, se le había discriminado en relación con todos los demás medios y periodistas hasta el momento de la comunicación por el Gobierno de los resultados provisionales, impidiéndole también hasta ese mismo momento su derecho a la información.
4.º Anule, en cualquier caso, la Resolución recurrida porque al desestimar la reclamación de EL PAÍS y dejar sin efecto su Resolución de 8 de noviembre de la JEC --que declaraba que VOX había discriminado a EL PAÍS-- ha infringido con tal desestimación el principio general del Derecho que prohíbe ir contra los propios actos ( venire contra factum proprium) y, en su caso, lo habría hecho faltando total y absolutamente al procedimiento establecido y sin oír a mi representada y declare que, en efecto, dicho partido ha discriminado a EL PAÍS y le ha impedido el ejercicio de su derecho a la información.
Con condena en costas en todos los casos por ser de justicia que pido en Madrid a 24 de julio de 2020".
Por primer otrosí digo, interesó el recibimiento a prueba, señalando los puntos de hecho sobre los que debería versar y proponiendo los medios a tal fin. Y, por segundo, pidió trámite de conclusiones escritas.
CUARTO.- Conferido traslado a los demandados para que contestaran la demanda, el Letrado de la Cortes Generales y de la Junta Electoral Central evacuó dicho trámite por escrito de 25 de septiembre de 2020 en el que solicitó a la Sala que, previos los trámites procesales oportunos, declare la inadmisión del recurso. o, subsidiariamente, dijo, lo desestime, con condena en costas al recurrente.
Por otrosí, en relación a la prueba documental propuesta por la actora, manifestó que carece de fundamento su petición y pidió su inadmisión.
Por su parte, la procuradora doña María del Pilar Hidalgo López, en su escrito de 28 de octubre de 2020, interesó la desestimación de la demanda planteada, con imposición de costas al recurrente. Y, por otrosí digo, como medio de prueba, propuso el expediente administrativo.
QUINTO.- Acordado el recibimiento a prueba por auto de 3 de noviembre de 2020, se admitió la propuesta en el escrito de demanda como 2) Más documental, 3) Más documental y 4) Más documental. Así mismo, se tuvo por incorporado el documento acompañado a la contestación a la demanda y el expediente administrativo.
SEXTO.- Firme la anterior resolución, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos de 9 y 23 de diciembre de 2020 y 2 de enero de 2021, incorporados a los autos.
SÉPTIMO.- Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 3 de febrero de 2021 se señaló para la votación y fallo el día 20 de abril siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
OCTAVO.- En la fecha acordada, 20 de abril de 2021, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.
En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.
Ediciones El País, S.L. ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019, adoptado en el expediente n.º 293/1173, desestimatorio de la reclamación del Diario El País de 10 de noviembre de 2019 contra la denegación de acceso a la sede de Vox durante la jornada electoral del 10 de noviembre de 2019 a los periodistas del Grupo PRISA.
Mantenía la reclamación que la denegación era contraria al acuerdo de la Junta Electoral Central de 8 de noviembre de 2019 que, a instancias de los directores de El País y de la Cadena SER --quienes denunciaron el 6 de noviembre anterior que Vox no les permitía acceder a sus actos de campaña electoral ni a los que realizara en sedes privadas-- estimó su reclamación y resolvió comunicar a Vox que no podía discriminar a los medios impidiéndoles el acceso a los actos públicos de naturaleza electoral por considerarlo una vulneración del artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de conformidad con el derecho a comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio reconocido por el artículo 20.1 d) de la Constitución.
El acuerdo de 27 de noviembre de 2019 objeto de este recurso reproduce el mencionado artículo 66.2 y recuerda lo decidido por la Junta Electoral Central el 8 de noviembre de 2019 y dice que el principio de no discriminación a los medios de comunicación por parte de los partidos políticos en su labor informativa "tiene plena eficacia y es plenamente exigible durante todo el período electoral".
Ahora bien, complementa y concreta su anterior resolución en relación con el caso presente diciendo que:
(i) corresponde al medio de comunicación afectado acreditar la manera en que una determinada formación política le ha discriminado efectiva e injustificadamente en el desarrollo de sus tareas informativas sobre esa formación o sobre la campaña electoral, pero la reclamación del Diario El País era genérica, por lo que no permitía apreciar con certeza el grado de incumplimiento o desobediencia de Vox en las fechas y momentos anteriores a la finalización de la votación el 10 de noviembre de 2019; (ii) el artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General no es aplicable a los actos que las formaciones políticas celebran en sus sedes u otros espacios habilitados al efecto tras la publicación de los resultados provisionales por el Gobierno pues, aunque se produzcan antes de que finalice íntegramente el proceso electoral, no son propiamente actos de campaña ni podrían alterar el correcto desarrollo de las elecciones: son eventos que se incardinan en la actividad ordinaria de los partidos políticos y están al margen de la supervisión de la Junta Electoral Central.
Por esos motivos, el acuerdo recurrido concluye que no es aplicable al caso el anterior de 8 de noviembre de 2019 "ni puede prosperar su pretensión de que, en aplicación de dicho Acuerdo, la JEC ordene a la formación política VOX que le permita acceder a su sede nacional para poder informar del desarrollo de una actividad que -- aunque relacionada con los resultados de las elecciones y desarrollada antes de que finalice íntegramente el proceso electoral-- no es propiamente electoral, ni puede influir en el desarrollo de unos comicios que ya han sido celebrados".
Y, por último, dice:
"En suma, solicita la denunciante que la Junta Electoral Central "tome las medidas necesarias que garanticen la formación de una opinión pública auténticamente libre e informada en el ejercicio del derecho de sufragio"; sin embargo, ya sea por no acreditación de hechos concretos, ya por exceder de la competencia de esta Junta, no es posible apreciar incumplimiento del Acuerdo ni adoptar medidas en relación con las celebraciones y actos de valoración de los resultados que las formaciones políticas realizan una vez que el derecho de sufragio ya ha sido efectivamente ejercido".
SEGUNDO.- La demanda de Ediciones El País. S.L.
Comienza aludiendo a la falta en el expediente de los documentos preparatorios del acuerdo de 27 de octubre de 2019 y considera inverosímil que la Junta Electoral Central dedicara su reunión, que empezó a las 13:05 horas, a redactarlo. Considera que lo normal es tomar la decisión acordando sus líneas esenciales y delegar su redacción o deliberar sobre un borrador preparado por el ponente o por los servicios. Y, de ser este caso, dice, debiera constar en el expediente.
Sobre los hechos, entre otros extremos, señala que la denegación de acreditación a sus informadores se produjo ya el 6 de noviembre de 2019 y que consta en el expediente la decisión de Vox de no concederla a ningún periodista del Grupo PRISA y que su reclamación dio lugar al acuerdo de la Junta Electoral Central del día 8 que reconoció la discriminación de la que eran objeto. Rechaza que la desestimada por la Junta Electoral Central fuese genérica y no precisara los hechos. Por el contrario, dice, no podía ser más precisa y concreta. De ahí que tache al acuerdo de la Junta Electoral Central de inconsistente. Además, señala que a sus periodistas se les impidió el acceso a la sede de Vox en la noche del 10 de noviembre de 2019 antes de que el Gobierno hiciera públicos los resultados provisionales de las elecciones, lo que sucedió, según dice, a las 22:39 horas.
Esto significa para la recurrente que, conforme a los mismos razonamientos del acuerdo recurrido, la Junta sí era competente para poner fin a la discriminación sufrida antes de ese momento de manera que ve en el acuerdo impugnado contradicción interna.
En los fundamentos de Derecho la demanda afirma que el acuerdo recurrido vulneró los artículos 66.2 y 8.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General porque desconoció la doctrina que ella misma había sentado en su acuerdo de 8 de noviembre de 2019. Asimismo, ve infringidos esos mismos preceptos por desestimar la reclamación de El País con un argumento inconsistente basado en que no se habría acreditado la manera en que una determinada formación política habría discriminado a sus periodistas. Además, sostiene que el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de octubre de 2019 infringió los indicados preceptos puesto que, de acuerdo con sus propios términos, a los periodistas de El País se les discriminó e impidió ejercer su derecho a informar durante la jornada electoral en todo caso hasta las 22:39 horas en que el Gobierno comenzó a comunicar los resultados provisionales. Por último, la demanda tacha de nulo el acuerdo impugnado por haberse omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido ya que dejó su efecto una resolución declarativa de derechos --el anterior acuerdo de 8 de noviembre de 2019-- sin seguir el cauce de la revisión de oficio previsto en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
TERCERO.- La contestación a la demanda del Letrado de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central.
Se refiere, en primer lugar, a las consideraciones de la demanda sobre la ausencia en el expediente del borrador del acuerdo de 27 de octubre de 2019. Apunta que en el recurso n.º 30/2020, casi idéntico a este, por auto de 7 de septiembre de 2020 la Sala le requirió los informes o documentos preparatorios del acuerdo y que su ejecución supuso la entrega excepcional del borrador-propuesta --que acompaña a su contestación-- puesto a disposición de los Vocales de la Junta antes de comenzar la sesión y que esa ejecución no incluye las notas o apuntes que se pudieran tomar en el curso de la deliberación. No obstante, añade que carece de relevancia el contenido de las deliberaciones en el seno de la Junta Electoral Central para enjuiciar la legalidad de sus resoluciones y subraya que, para garantizar su independencia e imparcialidad, las sesiones se celebran a puerta cerrada, de manera que no trasciende el debate que se entabla en ella salvo que algún vocal formule voto particular a la decisión que se tome. Por eso, insiste, no se han incluido las notas o apuntes que pudieran haberse tomado de las opiniones de los vocales. Y, aunque no sea de aplicación directa, cita el artículo 18.1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que prevé la inadmisión a trámite de las solicitudes de acceso a la información de carácter auxiliar o de apoyo contenida en notas o borradores.
Tras recordar el significado constitucional de la libertad de información y el sentido de los artículos 66.2 y 8.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, se ocupa de poner de manifiesto la diferencia que advierte entre los hechos a los que se refería el acuerdo de la Junta Electoral Central del 8 de noviembre de 2019 y los que dieron lugar al acuerdo de 27 de noviembre de 2019, objeto de este recurso. Reproduce ambos y recuerda que aquél se adoptó con urgencia para posibilitar que los medios reclamantes pudieran cubrir los últimos días de la campaña electoral. Explica que, en cambio, la reclamación de 11 de noviembre de 2019 se resolvió con menor rapidez porque había finalizado ya el período electoral durante el que se aplica el artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Y no ve contradicción entre ellos porque, tal como explica el recurrido, este artículo 66.2 no es aplicable a la totalidad del proceso electoral y, en particular, no lo era una vez efectuada la votación del domingo 10 de noviembre de 2019.
Indica al respecto que la Instrucción de la Junta Electoral Central 4/2011, de 24 de marzo, cuyo apartado primero se refiere al período electoral como el comprendido entre la publicación de la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación, y dice que hace ya años la Junta Electoral Central ha determinado que las restricciones que dimanan del artículo 66.2 para los medios de comunicación de titularidad privada no se extienden a todo el proceso electoral, puesto que este finaliza el día de la votación y no, como defiende la demanda, hasta el de la proclamación de electos. Por tanto, si la Junta Electoral Central no corrigió la decisión de Vox se debió exclusivamente a que el artículo 66.2 ya no era aplicable.
Además, entiende que sí era genérica la reclamación del Diario El País pues no ha acreditado que la posible discriminación de la que se queja perjudicó la transparencia, objetividad e igualdad de las elecciones, una vez terminada la votación. Y dice que la intervención de la Junta Electoral Central en el caso de que alguna formación política impida a un medio de comunicación acceder a sus actos electorales no está justificada por la discriminación en sí misma - -que, en su caso, observa, corregirían los tribunales-- sino en la medida en que perjudicara la transparencia, objetividad e igualdad del proceso electoral a que alude el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Terminada la votación, añade, carecía de fundamento la intervención de la Junta Electoral Central ya que la discriminación --cuya posible existencia no discute-- no parecía que pudiera afectar ya al proceso de libre formación de la voluntad de los electores.
Sobre las alegaciones de la demanda a propósito de la publicación de los resultados electorales provisionales por el Gobierno, insiste en que la actuación de la Junta Electoral Central se apoya en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y termina negando que el acuerdo de 27 de noviembre de 2019 prive de eficacia al de 8 de noviembre anterior.
CUARTO.- La contestación a la demanda del partido político Vox.
Reprocha a la demanda la mezcla de hechos y resoluciones de la Junta Electoral Central de 8 y 27 de noviembre de 2019 y considera improcedente la pretensión de que se aporten al expediente los borradores utilizados en las sesiones ya que, habiendo una resolución, carecen de valor probatorio.
Seguidamente, se refiere a la naturaleza del acto del 10 de noviembre de 2019 y subraya que no era de campaña y que, cerrados los colegios electorales, los que se produzcan por las instituciones ya no son competencia de la Junta Electoral Central, tal como ella misma ha manifestado. Reprocha, pues, a la demanda interpretar la legislación según la propia conveniencia y guiarse por una voluntad sustitutoria de la legalidad que ya ha sido anteriormente delimitada por la Instrucción 4/2011. La consecuencia es que, tratándose de un acto en el que se realizaría un análisis de los resultados obtenidos en las elecciones y celebrado en local propio de la formación política, y, por tanto, en la esfera privada, debe prevalecer el derecho privado de disposición de los bienes inmuebles y de acceso al mismo por parte de esta formación política.
A continuación, afirma la falta de prueba de la discriminación alegada pues considera insuficiente para apreciarla su mera alegación y se remite sobre ello al acuerdo recurrido, cuyo criterio, advierte, ya lo mantuvo la Junta Electoral Central en su acuerdo 185/1994, de 25 de mayo. E insiste en que, cerrados los colegios electorales, no es posible que los partidos políticos cambien el resultado de las elecciones y sostiene que pueden analizar sus resultados invitando a los periodistas que crean convenientes siempre que no se vulnere el derecho a la información, cosa, afirma, que no se hizo el 10 de noviembre de 2019.
Trata, seguidamente, de la aplicación del artículo 66 en relación con el artículo 8.1, ambos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, para resaltar que ya no cabe cuando se han celebrado las elecciones, es decir, cuando se han cerrado los colegios electorales, pues entonces ningún hecho, análisis, opinión o comentario podrá modificar el resultado. A partir de ese momento, señala, la prevalencia de derechos cambia y cobran relevancia los de ámbito privado de las formaciones políticas. Por todo ello, considera compatibles los acuerdos de la Junta Electoral Central de 8 de noviembre y de 27 de noviembre de 2019. En cambio, encuentra contradicción en los argumentos de la demanda porque justifica su pretensión de estar en la sede en conocer datos sobre las elecciones cuando los únicos, al margen de la opinión política, que se podrían dar son los facilitados por fuentes oficiales a los que todos tienen acceso. Y encuentra incongruente la demanda, pues entiende que corrobora el criterio de la Junta Electoral Central cuando explica que el interés informativo reside en ver las reacciones de los candidatos, militantes y simpatizantes de los partidos según van apareciendo los resultados y quiénes transmiten los mensajes y se dirigen a los congregados, así como el contenido de sus manifestaciones para informar de todo ello. En efecto, apunta, ninguna incidencia tiene esa actividad sobre el sentido del voto.
Resalta, por lo demás, que la existencia de discriminación es un hecho que debe probarse y no puede probarse lo que no existe. Explica la contestación a la demanda de Vox que, al no ser aplicable ya el artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, no es posible admitir ninguna discriminación.
En definitiva, concluye diciendo que el recurso contencioso-administrativo debe desestimarse teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
"I) El objeto de la demanda queda circunscrito al análisis de la resolución dictada por la JEC de 27 de noviembre de 2020, referida a la celebración del acto político de 10 de noviembre de 2020 en la sede nacional de VOX.
II) La naturaleza del acto analizado objeto de la denuncia y de la resolución, aunque está conectado con el proceso electoral, no tiene este carácter especial, por tratarse de declaraciones de análisis del proceso electoral una vez finalizada la votación, y por ello, el acto en cuestión no tiene capacidad de influir en el resultado del proceso electoral.
III) Esta circunstancia diferenciadora fundamenta el criterio de la JEC sobre la aplicación de los principios electorales, como así se reconoce en la resolución recurrida.
IV) No hay acreditada discriminación del demandante y con ello tampoco lesión de los principios recogidos en la LOREG".
QUINTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso contencioso-administrativo.
La controversia suscitada en este proceso es la misma que hemos resuelto en nuestra sentencia n.º 400/2021, de 22 de marzo, estimatoria del recurso n.º 30/2020 de la Sociedad Española de Radiodifusión, S.L.U. contra otro acuerdo de la Junta Electoral Central dictado en el mismo expediente y en la misma fecha que el aquí recurrido y de igual contenido pues resolvía una reclamación idéntica contra la denegación por Vox del acceso a su sede en la noche del 10 de noviembre de 2019 a los informadores de la Cadena SER. También entonces compareció Vox para concurrir a la defensa de la legalidad del acuerdo de la Junta Electoral Central y los argumentos expuestos por las partes han sido esencialmente los mismos.
Así, pues, por exigencias del principio de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, vamos a pronunciarnos ahora del mismo modo en que lo hicimos en esa sentencia n.º 400/2021, es decir, estimaremos el recurso contencioso-administrativo y anularemos el acuerdo recurrido. Naturalmente las razones de nuestro fallo son las que ya expusimos en esa sentencia n.º 400/2021 y conocen los recurridos. No obstante, a fin de cumplir el artículo 120.3 de la Constitución, las exponemos seguidamente, además de responder a la cuestión relativa al expediente administrativo, no abordada entonces.
A) La relevancia de los borradores reclamados por la recurrente.
El objeto del recurso contencioso-administrativo es el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019. Se trata de una resolución motivada que responde a la reclamación que le presentó el Diario El País. En el expediente obra el acta de la sesión en que fue adoptado dicho acuerdo y no consta que se presentaran votos particulares al mismo. Por otra parte, el artículo 70.4 de la Ley 39/2015 dice que "no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento".
Así, pues, la Junta Electoral Central obró correctamente al no incluir en el expediente el borrador puesto a disposición de sus miembros en la sesión del 27 de noviembre de 2019. No obstante, ha sido aportado con la contestación a la demanda a la vista de nuestro auto de 7 de noviembre de 2020, dictado en el recurso n.º 30/2020, en el que no hubo oposición de los recurridos a su admisión como medio de prueba, al igual que no se combatió que lo fuera en este proceso por auto de 3 de noviembre de 2020.
En sus conclusiones, la recurrente se limita a decir que no es preciso profundizar más en el asunto y a invocar el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, relativo a las actas de los órganos colegiados, para sostener que exige aclarar si en las deliberaciones se trató sobre un informe de los servicios o si no hubo informe alguno y, de haber sucedido lo primero, mantiene que debería aclararse si hubo alguna modificación, aclaración o reserva o añadido o no existió nada al respecto. Considera que la obligación de transparencia exigiría decir algo sobre ello.
No se alcanza a ver la trascendencia de este extremo para la resolución de este litigio. Desde luego, la recurrente no nos dice, una vez que constan en las actuaciones el borrador de referencia, el acta de la sesión correspondiente, la aprobación de esta última y la inexistencia de votos particulares, la utilidad que podrían tener los datos sobre los que insiste. Tampoco añade ninguna consecuencia a sus alegaciones al respecto fuera de su entendimiento de la obligación de transparencia.
En estas condiciones, nada más hay que decir fuera de confirmar que no forman parte del expediente los borradores y notas y que no se desprende del artículo 18.1 de la Ley 40/2015 que las actas deban recoger necesariamente los detalles reclamados si no afectan a los puntos principales de las deliberaciones, lo cual no parece haber sucedido en este caso.
B) La invocada contradicción entre los acuerdos de la Junta Electoral Central de 8 y 27 de noviembre de 2019.
Debemos advertir, en primer lugar, que no apreciamos la contradicción que la demanda aprecia entre los dos acuerdos de la Junta Electoral Central.
En efecto, el ahora recurrido desestimó la reclamación del Diario El País por haber negado Vox el acceso a su sede a los periodistas del grupo PRISA el día 10 de noviembre de 2019. Fueron dos las razones de esa desestimación: una, no haber acreditado el reclamante la manera en que fueron discriminados sus periodistas y, otra, no ser aplicable el artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General al caso pues, al haber concluido la campaña electoral, la Junta carecía de competencia al respecto. En cambio, el acuerdo de 8 de noviembre de 2019 estimó la reclamación del mismo grupo de comunicación, posteriormente impugnada por Vox, en el recurso contencioso- administrativo n.º 402/2019, desestimado por nuestra sentencia 357/2021, de 15 de marzo. La Junta Electoral Central acogió aquella reclamación anterior porque la prohibición de entrada se refería a los actos de campaña.
Así, pues, para la Junta Electoral Central mientras los artículos 66.2 y 8.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General le habilitan para intervenir durante la campaña electoral a propósito de los actos de la misma en garantía de los principios de pluralismo político e igualdad y de la transparencia del proceso electoral, no le permiten hacerlo el día de la votación. No se trata sólo de una diferencia temporal, ya que en el planteamiento de la Junta Electoral Central también entra en juego otro factor: la incidencia que pueda tener la actuación objeto de la reclamación en el resultado electoral. Mientras la denegación de acceso a los actos de campaña sí puede incidir sobre el resultado de las elecciones, no cabe ese efecto cuando se trata de la entrada a la sede de una formación política cuando ya ha concluido la votación. Por tanto, no hay contradicción entre uno y otro acuerdo, sin perjuicio de lo que diremos después.
C) La falta de acreditación de hechos concretos por parte del diario El País.
Según se ha visto, mientras el acuerdo recurrido reprochaba a la reclamación su carácter genérico y no precisar los hechos concretos causantes de la discriminación de los periodistas del Grupo PRISA frente a otros medios de comunicación, la contestación a la demanda del Letrado de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central cambia la argumentación y dice que lo que faltaba en la reclamación era la acreditación de que el trato recibido perjudicaba la transparencia, objetividad e igualdad de las elecciones. De este modo, vacía de contenido el reproche realmente efectuado y lo reconduce a una suerte de fusión con la otra razón --al parecer, la verdadera en el discurrir de la Junta Electoral Central-- determinante de la desestimación de la reclamación:
su falta de competencia para conocer de lo sucedido el día 10 de noviembre de 2019 al haber terminado la campaña electoral, aunque diga que no discute que la discriminación pudo existir.
No hay duda de la negativa de Vox a permitir la entrada en su sede de los periodistas del Grupo PRISA tal como resulta de los documentos obrantes en autos. Es el caso del documento número 8 aportado con el escrito de demanda, que señala que "(...) en defensa de la dignidad de nuestros simpatizantes y militantes, así como del periodismo riguroso y del respeto a la verdad, comunicamos a PRISA que no daremos cabida a ninguno de sus trabajadores en la sede (...)". En el folio 4 del expediente administrativo figura el correo electrónico de 6 de noviembre de 2019 en el que Vox reconoce haber comunicado la decisión de no conceder acreditaciones a ningún periodista de dicho grupo en estos términos: "(...) Vox no concederá acreditaciones para ningún periodista vinculado a PRISA ni para el acceso a su sede ni para cualquier otro acto que este partido político organice en espacios privados". En fin, en el escrito de alegaciones ante la propia Junta Electoral Central de 7 de noviembre de 2019, obrante al folio 27 del expediente administrativo, recuerda que comunicó "(...) la no concesión de acreditaciones para ningún periodista vinculado a dicho medio tanto para el acceso a nuestra sede como para cualquier otro acto (...)".
Por tanto, la fundamentación del acuerdo de 27 de noviembre de 2019 descansa en una premisa inexistente y no resulta conforme a Derecho desestimar la reclamación por no haber acreditado los hechos concretos determinantes de la discriminación denunciada. Además, en nuestra sentencia n.º 357/2021, de 15 de marzo (recurso n.º 402/2019) hemos considerado probado que el grupo de comunicación al que pertenece el recurrente fue discriminado por Vox en los actos de la campaña electoral y que esa misma conducta se mantuvo, a pesar del acuerdo de la Junta Electoral Central de 8 de noviembre de 2019, hasta el día de la votación, el 10 de noviembre siguiente.
D) La falta de competencia de la Junta Electoral Central.
Según el acuerdo recurrido, la Junta Electoral Central carecía de competencia para pronunciarse sobre la reclamación del Diario El País porque se refería a un hecho producido el día de la votación, momento en el que ya no era aplicable el artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
El artículo 66 lleva por rúbrica "Garantía del pluralismo político y social". Su apartado 1 impone el respeto a esos pluralismos y a la igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa a los medios de comunicación de titularidad pública en el período electoral; encomienda a sus órganos de administración esa garantía y dispone que sus decisiones sean recurribles ante la Junta Electoral competente. Y su apartado 2 dice:
"2. Durante el periodo electoral las emisoras de titularidad privada deberán respetar los principios de pluralismo e igualdad. Asimismo, en dicho periodo, las televisiones privadas deberán respetar también los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y entrevistas electorales así como en la información relativa a la campaña electoral de acuerdo a las Instrucciones que, a tal efecto, elabore la Junta Electoral competente".
A su vez, el artículo 8.1, siempre de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, dice, refiriéndose al "proceso electoral" --que, por lo que ahora importa, no difiere del "período electoral"-- que "la Administración electoral tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente Ley la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad".
Para el acuerdo de 27 de noviembre de 2019, los actos realizados el día de las elecciones no son propiamente actos de campaña electoral y, por ese motivo, no les son aplicables estos preceptos. No obstante, el artículo 66.2 no se limita a la campaña electoral sino que proyecta la garantía del pluralismo político y social a todo el período electoral y este es un concepto diferente del de campaña electoral, según la propia Ley Orgánica y, también, según la interpretación que de ella ha hecho la Junta Electoral Central. Así, efectivamente, su Instrucción 4/2011, en su artículo 1 dice que se entiende por período electoral el comprendido entre la fecha de publicación de la convocatoria de las elecciones en el boletín oficial correspondiente y el día mismo de la votación. Período y campaña electorales no coinciden ni en su comienzo ni en su finalización, pues la campaña empieza el trigésimo octavo día posterior a la convocatoria y termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación, conforme al artículo 51 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. El período electoral, en cambio, comprende el día de la votación.
Es su día más relevante pues en él se ejerce el derecho de sufragio activo y cobra pleno sentido el sistema electoral diseñado por dicha Ley Orgánica. De ahí que no pueda sostenerse con éxito que la garantía de la observancia de los principios de igualdad y pluralismo en el acceso a las sedes de los partidos en esa jornada quede al margen de la Junta Electoral Central, se desvincule de ella, pues supondría un recorte de funciones difícil de separar del resto de sus competencias interrelacionadas, que se mantienen indemnes el día de la votación.
A juicio de la Sala, la Ley Orgánica y la Instrucción 4/2011 no pueden ser interpretadas en contra de su literalidad y de manera que propicien restricciones a la libertad de información durante el período electoral. No es sólo el propio texto de una y otra sino que el entendimiento que sigue el acuerdo impugnado y postulan las partes recurridas, además de separarse del sentido propio de las palabras, se traduce en una severa afectación al derecho fundamental a la libertad de información, que queda durante la jornada electoral ayuno de la efectiva y expedita protección que debe dispensar la Junta Electoral Central durante todo el periodo electoral, esto es también el día de la votación. Merma ésta de la garantía que, no puede ser suplida por los órganos judiciales ya que carecen de la agilidad e inmediatez con la que actúa, bajo control jurisdiccional, la Junta Electoral Central.
La solución contraria supondría, además, sustraerle la función prevista en el artículo 19.1.h), en relación con el artículo 66.2, ambos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, de velar por el cumplimiento de los principios de igualdad y pluralismo que deben regir durante todo el "período electoral" y no sólo durante la campaña electoral.
Así, pues, no podemos amparar interpretaciones del artículo 66.2 que hagan imposible su cumplimiento o consoliden situaciones contrarias a los principios de igualdad y pluralismo. Lo primero sucedería a las emisoras de radio de titularidad privada, a las que exige su respeto si se impide a sus periodistas el acceso a la sede de un partido político, pues mal podrían informar sobre lo que allí acontece. Y lo segundo ocurriría si el día de la votación cada partido político establece, en su respectiva sede, un régimen de admisión en forma de acreditaciones únicamente para aquellos medios a los que considere afines. De ese modo, se pulverizarían los principios de pluralismo e igualdad que, al igual que el de transparencia, preconiza insistentemente la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y quiere que la Administración Electoral haga valer en todo el proceso electoral. Además, pluralismo político e igualdad son valores superiores del ordenamiento jurídico según el artículo 1.1 de la Constitución y el primero resulta inseparable del derecho fundamental a comunicar y recibir información veraz pues contribuye a la formación de una opinión pública libre, elemento esencial de la democracia representativa. Esa es la razón, como tantas veces ha señalado el Tribunal Constitucional, de su carácter preferente y hace que su relevancia vaya más allá de la estrictamente relacionada con los profesionales del periodismo o con los grupos de comunicación, pues concierne a la propia sociedad democrática y a cada uno de sus ciudadanos.
De igual modo, ha de tenerse presente que los partidos políticos no pueden desentenderse del cumplimiento de tales principios, sino que han de facilitar su respeto ya que, además de expresar el pluralismo político, son instrumento fundamental de la participación política de los ciudadanos, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, según expresa el artículo 6 de la Constitución, y tienen una financiación esencialmente pública.
E) El derecho fundamental a la libertad de información.
En definitiva, la interpretación procedente del artículo 66.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, además de no contradecir su tenor literal, no puede conducir a resultados lesivos para la libertad de información. Recordemos que el artículo 20.1 en su apartado a) garantiza el derecho "a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción" y, en su apartado d), el que ahora importa, reconoce y protege el derecho "a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión".
Sobre la relevancia y preeminencia del derecho fundamental a la libertad de información en el período electoral viene al caso recordar que ya la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, declara, en su apartado III, que "un sistema electoral en un Estado democrático debe garantizar, como elemento nuclear del mismo, la libre expresión de la soberanía popular y ésta libertad genérica se rodea hoy día de otro conjunto de libertades, como la libertad de expresión, de información, de reunión, de asociación, etcétera.
Por ello, el efecto inmediato de esta Ley no puede ser otro que el de reforzar las libertades antes descritas".
Por lo demás, el Tribunal Constitucional ha proclamado y reiterado desde sus primeras sentencias sobre la cuestión -- sentencias n.º 6/1981 y 12/1982-- la trascendencia de este derecho fundamental en las sociedades democráticas e identificó sus rasgos esenciales que posteriormente reiterará y perfilará, subrayando que los derechos del artículo 20 de la Constitución y, sobre todo la libertad de información, se fundamentan no sólo en el legítimo interés de su titular, sino también en el interés general de la sociedad democrática, ya que ésta no existiría sin una opinión pública libre, la cual, a su vez, necesita apoyarse en las libertades del artículo 20.
Así resulta de las ulteriores sentencias n.º 159/1986 y n.º 165/1987, las cuales destacan su carácter preferente, incluso, sobre otros derechos fundamentales. Igualmente, las sentencias n.º 168/1986 y otras anteriores (sentencias n.º 105/1983 y 13/1985) destacan que los sujetos de este derecho son no sólo los titulares del órgano o medio difusor de la información o los profesionales del periodismo o quienes, aun sin serlo, comunican una información a través de tales medios, sino, primordialmente, "la colectividad y cada uno de sus miembros" pues, al reconocer los derechos del artículo 20, la Constitución "tiene en cuenta ciertamente la posición jurídica subjetiva de quienes comunican la información, pero protege también, con la garantía reforzada que otorga a los derechos fundamentales y libertades públicas, la facultad de cada persona y de la entera colectividad de acceder libremente al conocimiento, transmitido por los medios de comunicación, de los hechos de relevancia realmente acaecidos".
A lo que la sentencia n.º 107/1988 añade que no es posible desconocer "que las libertades del artículo 20 de la Constitución no sólo son derechos fundamentales de cada persona, sino que también significan el reconocimiento y garantía de la opinión pública libre, que es una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático, estando, por ello, esas libertades dotadas de una eficacia que trasciende a la que es común y propia de los demás derechos fundamentales, incluido el del honor".
F) La estimación del recurso contencioso administrativo.
En consecuencia, debemos estimar del recurso contencioso administrativo, interpuesto por Ediciones El País, S.L.U. y anular el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019, dictado en el expediente n.º 293/1173, porque la desestimación de su reclamación no fue conforme a Derecho, al ser la denegación de la entrada en la sede del partido político recurrido a sus periodistas discriminatoria y, además, la Junta Electoral Central tenía competencia para aplicar los artículos 66.2 y 8.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General durante todo el período electoral y no sólo durante la "campaña electoral", es decir, hasta las veinticuatro horas del día de la votación, conforme a su Instrucción 4/2011, ejercer el cometido que le encomienda el artículo 19.1.h) de aquella y pronunciarse sobre la vulneración de los principios de igualdad y de pluralismo político en relación con la libertad de información en los términos expresados en los anteriores fundamentos.
SEXTO.- Costas.
Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas por las dudas de Derecho que ha suscitado el recurso.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido (1.º) Estimar el recurso contencioso-administrativo n.º 29/2020, interpuesto por Ediciones El País, S.L. contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de noviembre de 2019 adoptado en el expediente 293/1173 y anularlo.
(2.º) No hacer imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
