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  • EDICIÓN DE 29/04/2020
 
 

La transparencia de las Administraciones Públicas en tiempos de coronavirus (COVID19); por Juan Francisco Mestre Delgado, Catedrático de Derecho Administrativo

29/04/2020
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A continuación reproducimos un artículo de Juan Francisco Mestre Delgado en el cual el autor considera que la restricción de derechos y libertades que implica el estado de alarma obliga a mantener, e incluso robustecer, la significación, alcance y eficacia del derecho de acceso a la información.

LA TRANSPARENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN TIEMPOS DE CORONAVIRUS (COVID19)

1. Planteamiento.

Los medios de comunicación social están dando cuenta de las dificultades que están encontrando, cuando no simples denegaciones, en las solicitudes que efectúan de acceso a la información en relación a diferentes y numerosos asuntos vinculados con la gestión de la pandemia que nos asola (actas de los comités de expertos que asesoran al Gobierno y en los que se dice se basan las decisiones que se adoptan, los contratos de adquisición de materiales o suministros, o de investigación, que se están efectuando -que según se indica no aparecen en la Plataforma de Contratación, aunque en algunos casos, de otras Administraciones diferentes de la estatal, sí se incluyen o se facilita información, al menos de su existencia-, los criterios técnicos en que se basará, según se anuncia, la denominada “desescalada” cautelosa y progresiva por territorios; o con las determinaciones de naturaleza social o económica que se están adoptando en este periodo) o con cualquier otro ámbito de la actividad pública, como consecuencia de la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos que acordó el Gobierno incluye las solicitudes de acceso a la información (que no afecta, como es obvio, a las obligaciones de publicidad activa, aunque si a los instrumentos de control)

Esta circunstancia de hecho, que no sólo afecta a los profesionales de la información, sino a todos los ciudadanos (que son los titulares del derecho que reconoce el artículo 105.b) permite formular una reflexión sobre la afectación que produce, en nuestro Ordenamiento Jurídico, la concurrencia de situaciones excepcionales, y en concreto la declaración del estado de alarma, sobre el derecho de acceso a la información pública.

2. Las determinaciones establecidas en la legislación.

El análisis propuesto debe partir de las previsiones incorporadas en la legislación aplicable. Trato de resumir las reglas establecidas tanto en la ley que regula los estados previstos en el artículo 116 de la Constitución como en la legislación general de seguridad ciudadana, de sanidad y de salud públicas. Es posible anticipar que ninguna de estas leyes (incluyendo la de seguridad ciudadana, que aún no reclamando su aplicando, contiene previsiones sobre situaciones de necesidad que podrían resultar ilustrativas a nuestros efectos) presenta especificidad expresa alguna desde la perspectiva de la protección del derecho de acceso a la información pública en el ámbito de las medidas de excepción.

A) La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

La regulación constitucional de los estados de alarma, excepción y sitio, contemplados en el artículo 116 de la Constitución y desarrollados mediante la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, no tuvo en consideración de manera específica su eventual afectación a la efectividad del derecho de acceso o, en la terminología más reciente, al principio de transparencia. Muy posiblemente porque en el año 1981 ni el mandato que efectuaba el artículo 105.b) CE para que se regulase precisamente el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, ni el principio de transparencia, resultaban de particular relevancia o interés para el Legislador, como puede constatarse recordando que, salvo alguna regulación sectorial, el desarrollo general de aquél precepto constitucional no se produjo hasta la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (sumamente restrictiva, por otro lado), un abultado periodo temporal en el que, no obstante la ausencia de regulación general, el derecho previsto en la Constitución estaba vigente y debía desplegar efectos.

En lo que ahora nos interesa, la regulación de los estados previstos en el articulo 116 de la Constitución no incluyó limitación específica alguna sobre el referido derecho de acceso vinculado o justificado por la declaración de alguno de ellos. En un rápido y resumido repaso de las previsiones de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, en relación a cada uno de los estados que regula, dentro del marco abierto y genérico propio del Derecho de necesidad (que analizó con rigor V. Alvarez) las consecuencias previstas son las siguientes:

a) En el estado de alarma, se pueden acordar las medidas que identifica el articulo 11: limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados; limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; e impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de determinados centros de producción. También contempla la Ley (artículo 12) que en algunos casos pueden adoptarse, además, las medidas establecidas “en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales” y en otros la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento.

b) En lo que afecta al estado de excepción, que se vincula con un presupuesto material delimitado (en los términos del artículo 13.1, “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”) la declaración debe contener, entre otros extremos (artículo 13.2, apartados a y b), la determinación de los derechos cuya suspensión se precisa (solo los enumerados en el artículo 55.1 CE: el derecho a la libertad y a la seguridad, detención preventiva y procedimiento de habeas corpus -artículo 17; inviolabilidad del domicilio y secreto de las telecomunicaciones -art. 18, apartados 2 y 3-; elección de residencia, circulación por el territorio nacional -artículo 19-; derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones y el derecho a comunicar y recibir libremente información veraz -artículo 20.1, apartados a y d-; y secuestro de publicaciones -art. 20.5-; derecho de reunión -art. 21-; derecho a la huelga -art. 28.2- y medidas de conflicto colectivo -art. 37-2), las medidas que deben adoptarse en relación con tales derechos, el ámbito territorial temporal (que no podrá ser superior a treinta días, aunque se contempla una prórroga por el mismo plazo) afectado. Sin perjuicio de lo cual la Ley Orgánica detalla una serie de medidas concretas que pueden adoptarse: la posibilidad de detención de personas (art. 16), la suspensión del artículo 18.2 CE (art. 17) y del artículo 18,3 (art. 18) posibilitando inspecciones y registros domiciliarios y la intervención de toda clase de comunicaciones; también, la intervención de toda clase de transportes y la carga de los mismos (art. 19), la prohibición de la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine (art. 20), la suspensión de todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones cinematográficas y representaciones teatrales e incluso el secuestro de publicaciones (art. 21), el sometimiento a autorización previa o la prohibición de la celebración de reuniones y manifestaciones (art. 22), la prohibición de huelgas y la adopción de medidas de conflicto colectivo (art. 23), la incautación de armas, municiones o sustancias explosivas (art. 25) y la intervención de industrias o comercios que puedan motivar la alteración del orden público así como el cierre provisional de salas de espectáculos, establecimientos de bebidas y locales de semejantes características (art. 26),

c) La regulación del estado de sitio contempla un presupuesto material (“cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios”, en los términos del art. 32) y contempla entre otras medidas, además de lo previsto para los estados de alarma y excepción, la suspensión temporal de las garantías del art. 17.3 CE (art. 32.3),

B) La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo.

Esta Ley Orgánica, de protección de la seguridad ciudadana, que no reclama su aplicación de manera específica en el ámbito que nos ocupa, ya que se proyecta sobre otros bienes dignos de protección jurídica (cuyos fines presentan una relevancia inequívoca: en los términos de su artículo 3, la protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas y los demás derechos reconocidos y amparados por el ordenamiento jurídico; la garantía del normal funcionamiento de las instituciones; la preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas; el respeto a las Leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades; la protección de las personas y bienes, con especial atención a los menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial protección; la pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en general, espacios destinados al uso y disfrute público; la garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los servicios básicos para la comunidad; la prevención de la comisión de delitos e infracciones administrativas directamente relacionadas con los fines indicados en los párrafos anteriores y la sanción de las de esta naturaleza tipificadas en esta Ley, y que concluye el listado con “la transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana”) pero que presenta interés y relevancia a los efectos del análisis porque identifica los principios que deben regir la acción de los poderes públicos en relación con la seguridad ciudadana (artículo 4) que incluyen los de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, y sometimiento al control administrativo y jurisdiccional.

C) La legislación de sanidad.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, contempla también la posibilidad de adoptar medidas excepcionales con respecto a la situación de normalidad. En los términos del artículo 26.1, “en caso de que exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias adoptarán las medidas preventivas que estimen pertinentes, tales como la incautación o inmovilización de productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierres de Empresas o sus instalaciones, intervención de medios materiales y personales y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas”. Una cláusula de habilitación que viene acompañada, como es habitual, de una delimitación temporal, que en el caso se efectúa mediante la incorporación de un concepto jurídico indeterminado (“no excederá de lo que exija la situación de riesgo inminente y extraordinario que las justificó”).

D) La legislación sobre salud pública.

a) La Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, habilita a las autoridades sanitarias a adoptar las medidas que contempla “cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad” (artículo primero). Entre ellas, las de “reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando se aprecien indicios racionales que permitan suponer la existencia de peligro para la salud de la población debido a la situación sanitaria concreta de una persona o grupo de personas o por las condiciones sanitarias en que se desarrolle una actividad” (artículo segundo), “las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible” con la finalidad de controlar las enfermedades transmisibles (artículo tercero) así como la regulación e intervención en el suministro y distribución de productos sanitarios o semejantes (artículo cuarto, que ha sido parcialmente reformado por el Real Decreto Ley 6/2020, de 10 de marzo).

b) La Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, contempla igualmente la posibilidad de adoptar medidas especiales ante situaciones excepcionales. Con carácter general, y en el ámbito de las situaciones de normalidad, la Ley regula la “protección de la salud” como “el conjunto de actuaciones, prestaciones y servicios dirigidos a prevenir efectos adversos que los productos, elementos y procesos del entorno, agentes físicos, químicos y biológicos, puedan tener sobre la salud y el bienestar de la población” (artículo 27) imponiendo a las Administraciones Públicas el mandato de protección de la salud de la población “mediante actividades y servicios que actúen sobre los riesgos presentes en el medio y en los alimentos, a cuyo efecto se desarrollarán los servicios y actividades que permitan la gestión de los riesgos para la salud que puedan afectar a la población”, aunque todas las acciones deben regirse por los principios de proporcionalidad y de precaución, y se desarrollarán de acuerdo a los principios de colaboración y coordinación interadministrativa y gestión conjunta que garanticen la máxima eficacia y eficiencia (artículo 27.3).

Y frente a este diseño general, previsto para la situación de normalidad, la Ley regula medidas especiales, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica 3/1986 (artículo 54): podrán adoptarse, “con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia”, “cuantas medidas sean necesarias para asegurar el cumplimiento de la ley”. Tras la formulación de la cláusula general, se especifican (sin perjuicio de lo establecido en la Ley General de Sanidad) algunas medidas de forma específica: la inmovilización y, si procede, el decomiso de productos y sustancias; la intervención de medios materiales o personales; el cierre preventivo de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias; la suspensión del ejercicio de actividades; la determinación de condiciones previas en cualquier fase de la fabricación o comercialización de productos y sustancias, así como del funcionamiento de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias a que se refiere esta ley, con la finalidad de corregir las deficiencias detectadas; y cualquier otra medida ajustada a la legalidad vigente si existen indicios racionales de riesgo para la salud. Como ya se ha hecho notar, y en este caso sucede también, la atribución de potestades se completa con la delimitación temporal (“su duración no excederá del tiempo exigido por la situación de riesgo que las motivó”).y con la especificación de que “las medidas que se adopten deberán, en todo caso, respetar el principio de proporcionalidad”, que es un principio de particular relevancia en el ámbito que nos ocupa.

Conviene recordar que en la propia Ley se ensayan las definiciones o descripciones de algunos de los principios a los que se ha aludido (artículo 3). Entre ellos conviene destacar tres:

El “principio de pertinencia”, conforme al cual “las actuaciones de salud pública atenderán a la magnitud de los problemas de salud que pretenden corregir, justificando su necesidad de acuerdo con los criterios de proporcionalidad, eficiencia y sostenibilidad”.

El principio de precaución, en cuya virtud “la existencia de indicios fundados de una posible afectación grave de la salud de la población, aun cuando hubiera incertidumbre científica sobre el carácter del riesgo, determinará la cesación, prohibición o limitación de la actividad sobre la que concurran”.

Y el principio de transparencia, que, en la Ley citada, impone que “las actuaciones de salud pública deberán ser transparentes. La información sobre las mismas deberá ser clara, sencilla y comprensible para el conjunto de los ciudadanos”.

La referencia es relevante, como es obvio, por diversos motivos (entre ellos, el objeto de la regulación y su carácter previo a la Ley de Transparencia, de 2013) ya que subraya la relevancia del principio de transparencia. Que se completa con lo que establece el artículo 4 respecto al derecho a la información: “los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones en que se agrupen o que los representen, tienen derecho a ser informados, con las limitaciones previstas en la normativa vigente, en materia de salud pública por las Administraciones competentes. Este derecho comprende en todo caso, los siguientes: a) Recibir información sobre los derechos que les otorga esta ley, así como sobre las vías para ejercitar tales derechos. b) Recibir información sobre las actuaciones y prestaciones de salud pública, su contenido y la forma de acceder a las mismas. c) Recibir información sobre los condicionantes de salud como factores que influyen en el nivel de salud de la población y, en particular, sobre los riesgos biológicos, químicos, físicos, medioambientales, climáticos o de otro carácter, relevantes para la salud de la población y sobre su impacto. Si el riesgo es inmediato la información se proporcionará con carácter urgente. d) Toda la información se facilitará desagregada, para su comprensión en función del colectivo afectado, y estará disponible en las condiciones y formato que permita su plena accesibilidad a las personas con discapacidad de cualquier tipo”.

E) Recapitulación

La conclusión parcial que resulta de todo ello es que en la regulación del estado de alarma, en el que nos encontramos, y en la sectorial de salud pública, no se incluyen de forma explícita previsiones específicas que vinculen a la situación excepcional la afectación, reducción, limitación, suspensión o abatimiento del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos en la forma y con el contenido que deriva del artículo 105.b CE y en que se encuentra regulado, en la actualidad, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Ni con una ni con otra normativa el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos que configura el artículo 105.b) de la Constitución (en su traducción en el lenguaje legal de desarrollo y cumplimiento constitucional, derecho de acceso a la información y obligaciones de publicidad activa) encuentra limitación ni restricción específica por dicha razón, motivo o circunstancia, que lo singularicen o individualicen con respecto de la situación de normalidad, como trato de justificar seguidamente, Incluso, en mi opinión, se trata de un derecho que debería quedar reforzado en tiempos de excepcionalidad, precisamente atendiendo a su significación constitucional y a su finalidad institucional.

3. Una consideración y valoración crítica sobre la decisión de suspender los procedimientos, administrativos y jurisdiccionales (en este caso, limitando las consideraciones a las del orden contencioso administrativo).

A) La regulación y sus excepciones.

a) Es preciso, antes de continuar con el análisis, hacer referencia y las consideraciones críticas precisas a la decisión de suspender la tramitación de todos los procedimientos administrativos y jurisdiccionales (consideraciones referidas exclusivamente en lo que se refiere en este último caso al orden contencioso administrativo) salvo los referidos a la propia situación de crisis en que nos encontramos por razón de la pandemia, adoptada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE 14 de marzo).

b) La Disposición Adicional Segunda del citado Real Decreto reguló la “suspensión de plazos procesales”. En su apartado 1 dispuso que “se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”. En el orden jurisdiccional contencioso administrativo no resultaba de aplicación la interrupción establecida en “el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ni a la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 de la citada ley” (apartado 3.a de la Disposición), sin perjuicio de las actuaciones imprescindibles (en los términos del aparrado 4 de la citada Disposición, “no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, el juez o tribunal podrá acordar la práctica de cualesquiera actuaciones judiciales que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables en los derechos e intereses legítimos de las partes en el proceso”).

Por su parte, la Disposición Adicional Tercera reguló la “suspensión de plazos administrativos”. Estableció que, en relación a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre (apartado 2) “se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo” (apartado 1) sin perjuicio de las medidas imprescindibles (en los términos del apartado 3 de la Disposición, “no obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”) y de las decisiones vinculadas al propio estado de alarma (conforme a lo establecido en el apartado 4, “la presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma”).

Esta Disposición Adicional fue modificada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que dio nueva redacción al apartado 4 (“sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”) e incorporó dos nuevos apartados, 5 y 6, conforme a los cuales la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos establecida en el apartado 1 no serán de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social, y a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.

c) La suspensión o interrupción ha sido levantada de forma expresa(1) en relación, a la fecha en que se redacta este trabajo, en seis casos:

1.º) los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto (2)

2.º) algunos procedimientos tramitados por la CNMV(3)

3.º) procedimientos de adquisición de la nacionalidad española (4)

4.º) algunos procedimientos tramitados por la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (5)

5.º) el del procedimiento de convocatoria para 2020 de la concesión de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo (6)

6.º) En actividades de fabricación e importación de productos cosméticos (7)

B) La decisión adoptada carece de la exigible justificación objetiva y razonable, y además no resulta adecuada a las exigencias que derivan del principio de proporcionalidad.

a) La suspensión de la tramitación de los procedimientos, administrativos y judiciales (contencioso administrativos) y de los plazos procesales afecta, incluye y comprende los referidos al derecho que consagra el artículo 105.b de la Constitución y desarrolla en la actualidad la Ley 19/2013.

Esta última establece, en lo que al derecho de acceso a la información se refiere, que el procedimiento para el ejercicio de este derecho se iniciará con la presentación, por cualquier medio, de la solicitud dirigida al titular del órgano administrativo o entidad (artículo 17); la resolución debe notificarse en un plazo máximo de un mes (artículo 18) y, si es estimatoria, el acceso “se realizará preferentemente por vía electrónica” (art. 22); frente a la resolución, expresa o presunta, podrá interponerse, con carácter potestativo y previa a la vía contencioso administrativa, reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el plazo de un mes, que debe resolverse en un plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderá desestimada por silencio administrativo (art. 24).

Se trata, por ello, de un procedimiento administrativo y de una reclamación que sustituye el recurso administrativo ordinario, cuyo control final corresponde a la Jurisdicción contencioso administrativa. que se instrumenta mediante un recurso contencioso administrativo ordinario que se tramita ante el Juzgado Central, y en su caso recurso de apelación ante la Sala de la Audiencia Nacional frente a la Sentencia que dicte el Juzgado Central. El procedimiento en ambos casos, tanto administrativo como judicial, y en este caso tanto en el recurso contencioso como en la apelación, es, de ordinario, escrito y de presentación por medios telemáticos. Por supuesto se contemplan excepciones, mediante la presentación de solicitudes, escritos y recursos en soporte papel, y mediante notificaciones en el mismo soporte, así como la posibilidad en sede judicial de realizar actuaciones procesales orales (vistas).

También contempla la Ley un mecanismo de control de las obligaciones de publicidad activa, que corresponde al Consejo de Transparencia (artículo 9).

De forma que, en conclusión, se ha producido una suspensión de la tramitación de estos procedimientos y una suspensión de los plazos procesales en el ámbito del derecho de acceso a la información. Salvo en lo que se incluya en el plano de la publicidad activa (esto es, lo que cada Administración considere oportuno) ni su control ni lo que comprenden el derecho de acceso (la solicitud, la obligación de contestar, la tramitación de reclamaciones y recursos jurisdiccionales) ha quedado suspendido o paralizado.

b) La decisión de suspender la tramitación de los procedimientos administrativos y judiciales (decisión que se ha adoptado salvo reserva de dispensación, que se ha empleado en los cinco casos ya identificados) afecta de lleno al derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva que, conforme a la interpretación que ha efectuado el Tribunal Constitucional de la regulación que contiene el artículo 24 CE incorpora un contenido plural, en el que se incluye, entre otros, el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto (salvo que concurran causas de inadmisibilidad (sobre cuyos requisitos no es preciso detenerse) en un plazo razonable, así como el derecho a la ejecución, igualmente en un plazo razonable, de lo decidido. La misma afectación se produce en lo que se refiere a la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos, que, por razones históricas en las que no es preciso detenerse ahora, constituye no sólo la formalización procedimental del ejercicio de potestades administrativas, sino también una vía previa y precisa para que pueda materializarse el control judicial de la actividad administrativa, ya que la intervención administrativa en los procedimientos formalizados, cuya tramitación ha sido suspendida, se endereza a la resolución de algún conflicto jurídico que finalmente podrá ser sometida a la decisión judicial.

c) Para considerar la validez, en el orden constitucional, de la decisión de suspender todos los plazos procesales, y la tramitación de los procedimientos administrativos y judiciales (en el orden contencioso administrativo, al que se concreta mi análisis) es imprescindible la existencia de causas objetivas y razonables, conforme a las exigencias del principio de proporcionalidad, que justifiquen la medida. Deben ser, necesariamente, del mismo valor e intensidad, al menos, que el derecho afectado tal y como se encontraba previamente delimitado por la Constitución y las leyes, mediante la adecuada ponderación entre ellos y alcanzando la solución más adecuada conforme al principio de proporcionalidad que, en la clásica formulación del artículo 6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, viene a indicar, bien que en relación a los actos de intervención, que “si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”.

La suspensión acordada afecta sin ninguna duda al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, como ya se ha indicado, y en el ámbito que nos ocupa el derecho de os ciudadanos que reconoce el articulo 105.b) de la Constitución. Como no existen derechos de alcance absoluto, es sin duda admisible en Derecho que se puedan establecer modulaciones o afectaciones y, en el ámbito del estado de alarma, limitaciones so restricciones al ejercicio del derecho en cuestión. Pero para ello es imprescindible que las medidas de limitación o afectación encuentren un fundamento en la protección de un bien o derecho digno de protección jurídica al menos equivalente al afectado, y además que sea el resultado de una adecuada tarea de ponderación conforme a las exigencias del principio de proporcionalidad.

La suspensión se presenta inicialmente en el mundo del Derecho desprovista de la menor explicación o justificación, y además no refleja ninguna ponderación o adecuación, precisamente por la generalidad con que ha sido establecida la medida. La falta o ausencia de motivación constituye al menos un indicio de la ausencia de la exigible justificación, que si no existe, o incluso si no es objetiva y razonable, determina la concurrencia del vicio de arbitrariedad, proscrito constitucionalmente para todos los poderes públicos. No obstante lo cual es posible indagar en las eventuales razones que pudiesen haber justificado la adopción de la medida.

Inicialmente parece claro que debe descartarse, en el ámbito aquí acotado, la protección o tutela del principio de inmediación procesal, ya que la regla general, tanto en los procedimientos administrativos (desde luego, en el de acceso a la información y su control) como judiciales en el orden contencioso administrativo, es que se tramitan por escrito y la presentación y notificación se produce de forma electrónica. En el ámbito de los recursos contencioso administrativos, la tramitación se sustancia con carácter general por escrito, mediante la presentación de los escritos por las partes mediante sistema electrónico (lexnet) que es el mismo cauce por el que se notifican las resoluciones judiciales. Tal vez es preciso hacer notar que frente a este modelo general el diseño legal de los procedimientos abreviados (art. 78 LJCA) se caracteriza por la oralidad y concentración de trámites en el acto de la vista, ya que el procedimiento comienza mediante la presentación de la demanda y se sustancia mediante la celebración de una vista pública, en la que la Administración -y en su caso los codemandados- contestan a la demanda de forma oral, y en el mismo acto se practican las pruebas y se presentan las conclusiones orales por las partes, dictándose con posterioridad la Sentencia, que se notifica igualmente mediante el sistema lexnet. En lo que a los recursos (de forma destacada, apelación y casación) el diseño legal es semejante, en cuanto a su tramitación por escrito y presentación de escritos y recepción de traslados y notificaciones mediante lexnet. De forma que la protección de la presentación de escritos, la realización de los trámites que componen el procedimiento y la notificación de las decisiones que en su seno se adopten no constituye, como criterio general, una fundamentación o justificación de la medida. Obvio es señalar que en la Ley de la Jurisdicción se contemplan excepciones, que imponen actuaciones presenciales ante el órgano judicial: así, la práctica de las pruebas testifical y pericial, la celebración de vista (en el recurso ordinario, en el abreviado, en los recursos de apelación y casación). También, que en algunos casos la Ley contempla la exclusiva tramitación escrita de las actuaciones procesales (así, en el recurso contencioso administrativo ordinario cuando no se abre el periodo de prueba ni se celebra al trámite de conclusiones o vista; en el procedimiento abreviado, cuando las partes solicitan que se tramite por escrito, sin celebración de vista. Se trata de excepciones a la regla, legal y real, que no justifican la decisión adoptada con carácter si no absoluto, sí generalizado, y que cuando concurran podrían justificar la suspensión. No existe, desde esta perspectiva, justificación para la suspensión generalizada: es perfectamente posible mantener la tramitación por escrito, e incluso no presentaría particular conmoción procesal la celebración del acto de la vista en sede judicial mediante video conferencia.

Podría considerarse, en segundo lugar, que la fundamentación de la medida se encontrase en la dificultad de la realización de las actuaciones (bien sean escritos de parte, bien de decisiones administrativas o judiciales) de forma que se estuviese protegiendo la posibilidad o la facilidad de realizar las actuaciones por parte de los sujetos privados y de los responsables públicos, bien evitando el desplazamiento al centro de trabajo o bien constatando la imposibilidad de materializar en este ámbito supuestos de teletrabajo o trabajo a distancia, que incluiría bien el acceso a distancia a los expedientes, bien a bases de datos precisas para realizar las actuaciones correspondientes. Tampoco parece que pueda encontrarse aquí la fundamentación objetiva y razonable de la medida, adoptada con alcance general: por un lado, porque varias leyes desde hace años incorporan, contemplan e incluso imponen la denominada Administración electrónica, que posibilita la relación telemática en la tramitación de los procedimientos administrativos, en forma semejante a la regla general empleada en el orden jurisdiccional contencioso administrativo; por otro lado, porque tecnológicamente no es ni imposible ni difícil materializar sistemas de trabajo a distancia o teletrabajo, accediendo a archivos, registros, documentos o bases de datos con garantías para la seguridad; y, en fin, porque si realmente se constatase la inexistencia, insuficiencia o inutilidad de recursos técnicos que posibilitasen la continuación o mantenimiento de la actividad procesal a distancia, no resultaría de difícil justificación mantener alguna actividad, administrativa y jurisdiccional, que evitase la paralización generalizada de un servicio que instrumenta un derecho fundamental de no escasa importancia.

En cualquier caso, y además, habría sido preciso efectuar una ponderación precisa y concreta, con las individualizaciones necesarias, atendiendo a tipos de actuaciones, asuntos o materias, incluyendo criterios de diferenciación que, en cualquier caso, evitasen una suspensión generalizada y un retraso, que va a ser notable, en la tramitación y posterior resolución de los asuntos cuya tramitación se ha suspendido.

4. La suspensión de la eficacia del derecho de acceso a la información se presenta en el mundo del Derecho como injustificada y desproporcionada..

A) Aún sin haberlo establecido de forma expresa, el Real Decreto que declaró el estado de alarma habría producido el efecto de suspender en la realidad de las cosas, y con carácter general (algunas excepciones pueden apreciarse) el derecho de acceso a la información, como consecuencia de la decisión de paralización de las actuaciones de tramitación de los procedimientos administrativos y judiciales (en el orden contencioso administrativo) ya que ni las solicitudes de acceso que se presentan en el portal de transparencia se tramitan, ni tampoco las reclamaciones que resuelve el Consejo de Transparencia ni los recursos contencioso administrativos que hubiesen sido interpuestos frente a alguna de aquéllas.

No presenta tanto interés a los efectos del presente trabajo indagar en los límites formales que debe observar la declaración del estado de alarma(8) como en la determinación objetiva de si resulta admisible en nuestro Ordenamiento Jurídico que en el estado de alarma declarado por razón de la pandemia que se afecte, suspenda, limite o constreñir el derecho de acceso.

B) Ni en la regulación general del derecho en cuestión, ni en la de los estados del artículo 116 CE, ni en la legislación de sanidad ni de salud pública, ni siquiera en la de seguridad pública, se encuentra previsto de forma expresa que pueda producirse tal resultado o consecuencia sobre el derecho de acceso a la información.

Tampoco se ha adoptado decisión expresa alguna en tal sentido en el Real Decreto de declaración del estado de alarma, que sí incorporó las medidas que consideró precisas de “limitación de la libertad de circulación de las personas” (artículo 7), “de contención en el ámbito educativo y de la formación” (artículo 9), de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales” (artículo 10), de contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas. (artículo 11), para el aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública. (artículo 13), “en materia de transportes” (articulo 14), para garantizar el abastecimiento alimentario (artículo 15), y sobre medios de comunicación de titularidad pública y privada (“Los medios de comunicación social de titularidad pública y privada quedan obligados a la inserción de mensajes, anuncios y comunicaciones que las autoridades competentes delegadas, así como las administraciones autonómicas y locales, consideren necesario emitir” -artículo 19-)

La ausencia de previsión expresa resulta, al menos, inicialmente significativa, ya que el Gobierno podría haberse pronunciado sobre la medida. La ausencia de motivación alguna resulta igualmente relevante. Pero podría considerarse que en situaciones excepcionales la reacción del Ordenamiento se construye en torno a la atribución genérica de las potestades excepcionales que resulten precisas para hacer frente a aquéllas, sin que sea imprescindible la atribución concreta o especificada. Sucede, no obstante, que aún siendo así en la formación histórica y en la explicación dogmática tradicional, la regulación en nuestro orden constitucional refleja una marcada tendencia a la especificación de las potestades que se atribuyen en situaciones excepcionales, que limita o constriñe la cláusula general al menos entendida como regla. Es claro que cuando el Legislador especifica algunas medidas que pueden adoptarse en el contexto de una cláusula general está incorporando criterios de adecuación o ponderación (en términos generales, un canon de proporcionalidad) que al menos resulta de utilidad para valorar la validez de la eventual adopción de otras distintas a las -al menos- ejemplificadas como propias de la cláusula general. Y además es preciso poner de manifiesto que, en cualquier caso, la adopción de cualquier medida de limitación de derechos exige que concurra la imprescindible fundamentación, objetiva, razonable y proporcionada.

No se atisba ninguna razón que justifique la suspensión o limitación de la efectividad del derecho de acceso a la información pública en el contexto de la declaración del estado de alarma por el coronavirus (sin perjuicio de las valoraciones sobre si era imprescindible para la adopción de las medidas que se han producido para hacer frente al supuesto de hecho la declaración del estado de alarma o si resultaban suficientes las medidas previstas en la legislación, ya citada, de salud pública). Ni por razones organizativas ni de gestión del empleo público, ni por supuesto por razones materiales o de fondo. En el contexto en que se ha declarado el estado de alarma, no parece que la limitación sobre el derecho de acceso a la información encuentre justificación objetiva y razonable alguna, en términos distintos a los límites establecidos con carácter general en la regulación del derecho de acceso (arts. 105.b de la Constitución y 14 de la Ley 19/2013)

Ya es un lugar común sostener que el derecho que reconoce el artículo 105.b) de la Constitución refleja la existencia de un principio de transparencia en nuestro ordenamiento constitucional, que protege el interés de los ciudadanos en conocer lo que hacen los poderes públicos y en especial las Administraciones Públicas, como instrumento, incluso mediato o difuso, de control de los poderes públicos, que puede constituir además una garantía e instrumento de protección de otros derechos, intereses y bienes dignos de protección constitucional (desde la protección de la confianza del público en las instituciones hasta la efectividad del derecho fundamental protegido por el artículo 20 de la Constitución).

La jurisprudencia ha subrayado que el acceso a la información debe entenderse en sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. La Sentencia TS 16 de octubre de 2017 (ROJ STS 3530/2017) ha declarado, con rotundidad, que “la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”, añadiendo, desde una perspectiva complementaria, que “la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley”.

Esta es la regla general. La declaración del estado de alarma, por razón del coronavirus, no enmienda, altera, afecta o incide en la efectividad del referido principio y del derecho que reconoce la Constitución. No solo porque no encuentra respaldo alguno en bienes o derechos dignos de protección jurídica, o porque no encuentra respaldo en la regulación, sino porque precisamente en los tiempos de excepción es imprescindible no sólo mantener, sino potenciar el sistema de control de la actuación administrativa en que consiste en derecho de acceso a la información,

Podría señalarse que la actuación del Gobierno en esta situación excepcional requiere adopción de decisiones sin control o sin presión para poder ganar liderazgo, confianza en los empresarios o ciudadanos que con él contratan o se relacionan de forma especial en los tiempos de excepción, o que conviene no incorporar elementos de presión en esas relaciones, o, en fin, que en la situación de excepción el acceso a la información debe producirse con posterioridad, esto es, cuando termine la situación excepcional. Pero, como fácilmente se comprende, el argumento es a todas luces infundado e insuficiente. Las decisiones que adopta el Gobierno, y todos los poderes públicos, se legitiman por su adecuación al Ordenamiento Jurídico y por su acierto en la elección, dentro y en el marco que delimita el Derecho. La demora en el acceso a la información carece de justificación, atendiendo a la finalidad de la misma precisamente en la situación excepcional; la medida de alterar el orden lógico de las actuaciones en tiempos de normalidad se encuentra establecida, por ejemplo, en la Ley de Contratos para los de emergencia, y tiene justificación objetiva en atención al supuesto excepcional (primero se afronta la solución frente a la situación catastrófica, e inmediatamente después de la superación de aquélla se regulariza, en la medida de lo posible, la actuación procedimental); pero en el derecho de acceso ni está prevista la medida en Ley alguna, ni encuentra justificación adecuada en atención a la finalidad propia del derecho de acceso a la información, cuya satisfacción incluye el momento en que se produce.

Podría, igualmente, aludirse a que. A pesar de las previsiones legales a las que he aludido, que subrayan y respaldan en las situaciones excepcionales la transparencia, se contempla la eventual limitación de la libertad de expresión de los periodistas o de los medios de comunicación. Referencia que, dentro de la marcada excepcionalidad con que debe interpretarse, cuando corresponda y siempre conforme a Derecho, debe situarse en el contexto: porque el derecho de acceso a la información es un derecho de los ciudadanos, que guarda una evidente conexión con las libertades del artículo 20 de la Constitución, de las que también son titulares los ciudadanos, aunque con un protagonismo, destacado por el Tribunal Constitucional, de los profesionales de la información, pero que ni excluyen ni sustituyen a los ciudadanos. De forma que el pretendido argumento tampoco respalda una eventual declaración de opacidad en la actuación administrativa.

La declaración del estado de alarma ni enmienda ni altera la regla general (incluidas las excepciones o matizaciones que contempla la Ley y la jurisprudencia, europea e interna) ni respaldaría una suerte de opacidad, ni definitiva ni transitoria, en el proceso de toma de decisiones. La excepción al principio de transparencia sólo se justifica por razones objetivas, razonables y proporcionadas. Las previstas en las leyes, y conforme a un criterio de interpretación restrictivo. Incluso en el ámbito contractual, al que se alude de ordinario, la aplicación del procedimiento de emergencia permite prescindir de las reglas generales de selección y adjudicación, porque lo importante es solventar el problema excepcional, pero no la publicidad ni la transparencia. Las reglas que delimitan el derecho de acceso a la información no soportan excepciones ni limitaciones por razón del estado de alarma, en particular por razón del coronavirus en que se ha basado. Muy por el contrario, la restricción de derechos y libertades que implica el estado de alarma obliga a mantener, e incluso robustecer, la significación, alcance y eficacia del derecho de acceso a la información. Es, en situaciones excepcionales como la que nos asola, se trata de un elemento esencial y determinante de control del poder ejecutivo y de la garantía de los derechos de los ciudadanos.

NOTAS:

(1). Debe hacerse alusión a la Resolución de 31 de marzo de 2020, de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Industria. Comercio y Turismo, por la que se someten a información pública los proyectos de norma UNE que la Asociación Española de Normalización tiene en tramitación, correspondientes al mes de marzo de 2020 (BOE de 13 de abril) cuyo contenido se transcribe seguidamente, pero que no considera precisa ninguna explicación sobre el avance en la tramitación del procedimiento, declara que “en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11, apartado e), del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial, aprobado por Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre (“Boletín Oficial del Estado” de 6 de febrero de 1996) modificado por el Real Decreto 1072/2015, de 27 de noviembre (“Boletín Oficial del Estado” de 14 de diciembre), y visto el expediente de los proyectos de norma en tramitación por la Asociación Española de Normalización, entidad designada por Orden del Ministerio de Industria y Energía de 26 de febrero de 1986, de acuerdo con el Real Decreto 1614/1985, de 1 de agosto, y reconocida por la Disposición Adicional Primera del citado Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre”. Dicho lo cual, concreta en su parte dispositiva que “esta Dirección General ha resuelto someter a información pública en el “Boletín Oficial del Estado”, la relación de proyectos de normas españolas UNE que se encuentran en fase de aprobación por la Asociación Española de Normalización y que figuran en el anexo que se acompaña a la presente resolución, con indicación del código, título y duración del período de información pública establecido para cada norma, que se contará a partir del día siguiente al de la publicación de esta Resolución”.

(2). La resolución de 20 de marzo de 2020, de la Subsecretaría, por la que se acuerda la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto (BOE de 21 de marzo) señaló en su Preámbulo que, “considerando que el interés general que concurre en estos supuestos es el mismo que constituye el fundamento de su excepcionalidad, la consecución de la justicia material, se considera imprescindible la tramitación de estos procedimientos para dar una respuesta adecuada a los ciudadanos que los insten, evitando los perjuicios que pudieran irrogarse por la suspensión que determina el estado de alarma”. Y acuerda, en su parte, dispositiva, “Reanudar por razones de interés general todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha”. Debe citarse, además, la Resolución 400/38088/2020, de 23 de marzo, de la Subsecretaría del Ministerio de Defensa, por la que se acuerda la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto (BOE de 24 de marzo) que acordó “reanudar por razones de interés general todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto, competencia del Ministerio de Defensa, que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha”.

(3). La Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, sobre la suspensión de plazos administrativos prevista en el Real Decreto 463/2020, relativo al estado de alarma (BOE de 25 de marzo) señaló que “se consideran indispensables para la protección del interés general y para el funcionamiento básico de los servicios encomendados a la CNMV, a los efectos de lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, los procedimientos administrativos de autorización cuya instrucción corresponde a la Dirección General de Entidades o a la Dirección General de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, así como todos aquellas actuaciones o procedimientos a través de los que se concretan las actuaciones de supervisión en general de la CNMV en relación con el mercado de valores y las entidades sujetas a su supervisión. En todo caso, deberá atenderse en dichos procedimientos a causas justificadas de los interesados en el procedimiento derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19.

(4). Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública del Ministerio de Justicia, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España (BOE de 8 de abril). Indica que “la concesión de la nacionalidad española es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. La nacionalidad concede, por tanto, un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España. Teniendo en cuenta que en la actualidad existe un elevado número de solicitudes de adquisición de la nacionalidad pendientes de resolución -algunas de ellas con un considerable retraso en la tramitación- tanto del procedimiento regulado en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia como del procedimiento establecido en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, se hace indispensable para la protección del interés general adoptar medidas de continuación de los procedimientos que minoren el impacto que supondría paralizar la instrucción y resolución de los mismos”. Declaró, en su parte dispositiva, que se reanudaban “los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha. Esta resolución no afectará al régimen de recursos que puedan interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicten, en tanto que el estado de alarma puede dificultar la movilidad de las personas así como el normal funcionamiento de los servicios postales incidiendo en los plazos establecidos en las normas para su interposición y resolución”. Y añade que “por las mismas razones mencionadas en el apartado anterior de dificultad para la movilidad de las personas así como limitación de la atención al público por parte de los registros civiles, y de acuerdo con la Disposición Adicional Tercera, apartado 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se mantiene la suspensión del plazo de 180 días que establecen el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 y el artículo 224 del Reglamento del Registro Civil para que se realicen ante el encargado del registro civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, y la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil.

(5). Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública del Ministerio de Justicia, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España (BOE de 8 de abril). Indica que “la concesión de la nacionalidad española es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. La nacionalidad concede, por tanto, un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España. Teniendo en cuenta que en la actualidad existe un elevado número de solicitudes de adquisición de la nacionalidad pendientes de resolución -algunas de ellas con un considerable retraso en la tramitación- tanto del procedimiento regulado en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia como del procedimiento establecido en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, se hace indispensable para la protección del interés general adoptar medidas de continuación de los procedimientos que minoren el impacto que supondría paralizar la instrucción y resolución de los mismos”. Declaró, en su parte dispositiva, que se reanudaban “los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha. Esta resolución no afectará al régimen de recursos que puedan interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicten, en tanto que el estado de alarma puede dificultar la movilidad de las personas así como el normal funcionamiento de los servicios postales incidiendo en los plazos establecidos en las normas para su interposición y resolución”. Y añade que “por las mismas razones mencionadas en el apartado anterior de dificultad para la movilidad de las personas así como limitación de la atención al público por parte de los registros civiles, y de acuerdo con la Disposición Adicional Tercera, apartado 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se mantiene la suspensión del plazo de 180 días que establecen el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 y el artículo 224 del Reglamento del Registro Civil para que se realicen ante el encargado del registro civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, y la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil.

(6). La Orden INT/345/2020, de 13 de abril, del Ministerio del Interior, por la que se acuerda la continuación de la tramitación del procedimiento de convocatoria para 2020 de la concesión de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo, señala que “precisamente, la protección del interés general justifica la continuación del procedimiento de convocatoria para el año 2020 de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de los intereses de las víctimas del terrorismo, de conformidad con la Orden INT/1205/2018, de 14 de noviembre, por la que se establecen sus bases reguladoras. Dicho procedimiento, ya iniciado, ha obtenido la autorización del Ministerio de Hacienda prevista en el apartado séptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 2019, por el que se establecen los criterios de prórroga para 2020 de los Presupuestos Generales del Estado vigentes en el año 2019, se formaliza la distribución por secciones y se aprueban medidas para reforzar el control del gasto público. En efecto, la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, reconoce el papel y relevancia de las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo dado que, como recoge en su artículo 64, contribuyen a fomentar la unión entre las víctimas, la defensa de sus intereses y la mejora de su condición, al tiempo que promueven la concienciación social contra el terrorismo y la preservación de la memoria. Por todo ello, y a tenor del reconocimiento social de su actuación, el artículo 65 de la misma Ley establece la obligación de la Administración General del Estado de concederles subvenciones. La principal fuente de recursos económicos de estas entidades son, precisamente, las subvenciones que reciben, en régimen de concurrencia competitiva, por parte del Ministerio del Interior. Estas subvenciones les permiten desarrollar los siguientes tipos de programas, todos ellos de interés general:

- De desarrollo del movimiento asociativo y fundacional, mediante la financiación de los gastos generales de funcionamiento y gestión de las entidades.

- De información y sensibilización social sobre los efectos de la violencia terrorista, la prevención de la radicalización y el extremismo violento, así como programas de naturaleza educativa, de promoción de valores democráticos y de defensa de los derechos humanos, incluyendo acciones de memoria, recuerdo y homenaje a las víctimas del terrorismo.

- De asistencia directa a las víctimas del terrorismo y sus familiares, en los campos de la asistencia material, sanitaria, social, laboral, psicológica, individual o colectivamente, consideradas, en aquellas situaciones que no puedan atenderse por la acción del Estado o que pudieran atenderse de manera más eficaz a través de los proyectos de actuación de las entidades.

La suspensión del plazo del procedimiento abocaría a las entidades afectadas a paralizar, parcialmente, sus actividades. En este sentido, conviene poner de relieve que estas actividades tienen un componente importante de apoyo social a las víctimas del terrorismo y a sus familiares, y que alcanza mayor sentido mantener en la situación generada por el COVID-19. La necesidad de continuar con la tramitación de este procedimiento de convocatoria de subvenciones se fundamenta en la oportunidad de minimizar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19, considerando que no solo se evita un perjuicio para el interés general, sino especialmente para las víctimas del terrorismo y los posibles beneficiarios de tales subvenciones. No en vano, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su Exposición de Motivos, señala que una parte importante de la actividad financiera del sector público se canaliza a través de subvenciones, con el objeto de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas”. Dicho lo cual, establece en su parte dispositiva que acuerda “la continuación de la tramitación del procedimiento de convocatoria para 2020 de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo”

(7). La Resolución de 20 de abril de 2020, de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, relativa a la no suspensión de plazos administrativos en actividades de fabricación e importación de productos cosméticos (BOE de 23 de abril) acuerda “continuar aquellos procedimientos y actuaciones establecidas en el capítulo VI del Real Decreto 85/2018, de 23 de febrero, por el que se regulan los productos cosméticos, de conformidad con lo establecido en el apartado cuatro de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19”. La explicación que se incorpora en la misma es la siguiente: “Con objeto de salvaguardar la salud pública y el interés general, los procedimientos y actuaciones anteriores deben continuarse sin que le sea de aplicación la suspensión de plazos administrativos establecida en el apartado uno de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo”.

(8). El Tribunal Constitucional ha declarado (Sentencia 83/2016, de 28 de abril, asunto “controladores”) que “a diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; la práctica de requisas temporales de todo tipo de bienes y la imposición de prestaciones personales obligatorias; la intervención y la ocupación transitoria de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier clase, con excepción de domicilios privados; la limitación o el racionamiento del uso de servicios o del consumo de artículos de primera necesidad; la adopción de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por una paralización de los servicios esenciales para la comunidad cuando no se garanticen los servicios mínimos; y, en fin, la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento, siéndole aplicable al personal movilizado la normativa vigente sobre movilización”.

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