Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Fecha: 17/02/2020
Nº de Recurso: 305/2019
Nº de Resolución: 217/2020
Procedimiento: Recurso ordinario
Ponente: PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso
SENTENCIA
En Madrid, a 17 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo n.º 305/2019, sobre derechos fundamentales, seguido en esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, interpuesto por don Juan Antonio, representado por el procurador don Luis de Villanueva Ferrer y asistido por el letrado don Juan Luis Ortega Peña, contra la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, adoptada en su reunión de 3 de julio de 2019, en relación con el expediente incoado para determinar las posibles responsabilidades en que pudiera haber incurrido don Juan Antonio por la información publicada el día 19 de junio de 2019, en el periódico digital OKdiario, por la que se le impuso la sanción de retirarle su acreditación de prensa por el plazo de un año, a partir del día siguiente a la notificación de dicha resolución, por incumplimiento de los apartados 4 y 5 de la Instrucción de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre Información Gráfica en la Cámara, de 28 de diciembre de 2011.
Ha sido parte demandada el Congreso de los Diputados, representado y defendido por doña Paloma Martínez Santa María, Letrada de las Cortes Generales.
Ha comparecido el Ministerio Fiscal.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Mesa de la Cámara del Congreso de los Diputados, en su reunión de 3 de julio de 2019, en relación con el expediente incoado para determinar las posibles responsabilidades en que pudiera haber incurrido don Juan Antonio por la información publicada el día 19 de junio de 2019 en el periódico digital OKdiario, acordó:
“Imponer a D. Juan Antonio la sanción de retirarle su acreditación de prensa por el plazo de un año, a partir del día siguiente a la notificación de esta Resolución, por incumplimiento de los apartados 4 y 5 de la Instrucción de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre Información Gráfica en la Cámara, de 28 de diciembre de 2011”.
SEGUNDO.- Por escrito de 17 de julio de 2019, el procurador don Luis de Villanueva Ferrer, en representación de don Juan Antonio, interpuso recurso contencioso- administrativo por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales contra la referida resolución y, por primer otrosí digo, suplicó a la Sala que acordara como medida cautelar inaudita parte, suspender los efectos de la sanción impuesta hasta la terminación del presente proceso.
La Sala, por auto de 18 de julio de 2019, dispuso haber lugar a dicha suspensión y convocar al recurrente, al Congreso de los Diputados, al Ministerio Fiscal y al medio de comunicación OKDiario para la celebración de una comparecencia, al objeto de efectuar alegaciones sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada, y manifestar su opinión sobre la concurrencia o no del presupuesto procesal de la efectiva jurisdicción de esta Sala.
Celebrada en la fecha y hora acordadas, 29 de julio de 2019 a las 11:00 horas, dicha comparecencia, por auto de la misma fecha la Sala acordó:
“(1.º) Afirmar su jurisdicción para conocer del presente recurso contencioso- administrativo.
(2.º) Mantener la medida cautelar de suspensión de la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 3 de julio de 2019 solicitada por don Juan Antonio.
(3.º) No hacer imposición de costas”.
Interpuesto recurso de reposición por la Letrada de las Cortes Generales contra dicha resolución, previo traslado a las partes para alegaciones, fue desestimado por otro auto de 30 de septiembre siguiente.
TERCERO.- Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto, se requirió al Congreso de los Diputados la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción. Verificado, se dio traslado al procurador don Luis de Villanueva Ferrer, en representación de don Juan Antonio, a fin de que dedujera la demanda. Trámite evacuado por escrito de 9 de agosto de 2019 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplicó a la Sala que, previos los trámites procesales de Ley, se dicte sentencia por la que se anule y se deje sin efecto, dijo, la resolución sancionadora impugnada, con imposición de costas a la Administración demandada.
Por primer otrosí digo, interesó el recibimiento a prueba "limitada a los documentos que acompañan a este escrito de rector", no interesando vista ni conclusiones.
CUARTO.- Evacuando el traslado conferido por diligencia de ordenación de 16 de agosto de 2019, el Fiscal, con fundamento en las alegaciones expuestas en su escrito de 27 siguiente, solicitó que, previos los trámites correspondientes, “se dicte sentencia por la que sea ESTIMADO el recurso interpuesto por la representación de don Juan Antonio, anulando, en consecuencia y por contraria a los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Española en sus arts. 20.1.d) - -libertad de información-- y 25.1 --legalidad sancionadora--, la Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados --de 3 de julio de 2019-- por la que se le impone al referido Sr. don Juan Antonio la sanción de retirada de su acreditación de prensa por plazo de un año; con imposición de las costas a la parte contraria -- Congreso de los Diputados en cuanto que Administración que vería rechazadas sus pretensiones--, de acuerdo con lo previsto en el artículo 139.1 LJCA”.
Por su parte, doña Paloma Martínez Santa María, Letrada de las Cortes Generales, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, contestó a la demanda por escrito de 2 de septiembre de 2019 en el que pidió la desestimación del recurso en su integridad.
Por primer otrosí digo interesó el recibimiento a prueba, señalando los medios sobre los que debería versar.
No interesó ni vista ni conclusiones.
QUINTO.- Acordado el recibimiento a prueba por auto de 12 de septiembre de 2019, fue admitida la propuesta, concediendo a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Tramite evacuado por escritos de 7, 22 y 25 de octubre siguiente, incorporados a los autos.
SEXTO.- Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia 14 de noviembre de 2019 se señaló para la votación y fallo el día 4 de febrero de 2020 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
SÉPTIMO.- En la fecha acordada, 4 de febrero del corriente, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 11 siguiente, se pasó la sentencia a la firma de los magistrados de la Sección.
En el presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.
La resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 3 de julio de 2019 impuso a don Juan Antonio la sanción de retirada de la acreditación de prensa por el plazo de un año a partir del día siguiente a su notificación.
Acogió la propuesta que en ese sentido le había elevado, tras la incoación de un expediente contradictorio, el Director de Comunicación de la Secretaría General del Congreso de los Diputados. La resolución consideró responsable al Sr. Juan Antonio del incumplimiento de los apartados 4 y 5 de la Instrucción de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre Información Gráfica en la Cámara, de 28 de diciembre de 2011.
La Instrucción se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Serie D, n.º 10, de 2 de enero de 2012, págs. 16 y 17. Se dictó, según explica su preámbulo, en virtud de los artículos 72.3 de la Constitución y 98.3 del Reglamento de la cámara.
Conforme al primero:
“Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”.
Y de acuerdo con el segundo:
“nadie podrá, sin estar expresamente autorizado por el Presidente del Congreso, realizar grabaciones gráficas o sonoras de las sesiones de los órganos de la Cámara”.
La Instrucción de 28 de diciembre de 2011 somete a acreditación el ejercicio de la información gráfica en el interior del recinto del Congreso de los Diputados (apartado 1), dispone que esa actividad "se realizará desde los lugares habilitados al efecto, tanto en el Salón de Sesiones como en las Salas de Comisiones o en otras dependencias" (apartado 4.1) y prohíbe "realizar fotografías ni tomar imágenes en las zonas que se señalen expresamente por los servicios administrativos correspondientes" (apartado 4.2).
Asimismo, su apartado 5 establece estos límites:
“En el desempeño de la actividad autorizada, los redactores gráficos deberán respetar los derechos fundamentales de los Diputados y demás personas que prestan sus servicios en la Cámara”.
Y, para el caso de incumplimiento, el apartado 6 dispone:
“6. Incumplimiento.
6.1 Si la Dirección de Comunicación detectara contravenciones de las disposiciones contenidas en esta norma, lo elevará a la Secretaría General de la Cámara, que podrá incoar un expediente, con audiencia de los afectados, para la determinación de las circunstancias en que se produjeron los hechos.
6.2 Finalizado el expediente y si del mismo se dedujera un comportamiento inadecuado y contrario a esta Instrucción, la Secretaría General elevará propuesta a la Mesa de la Cámara, pudiendo esta retirar la acreditación por un plazo máximo de un año.
6.3 Si la Mesa decidiera retirar la acreditación, el medio podrá acreditar a otro informador gráfico”.
La resolución contra la que se dirige este recurso, interpuesto por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, se dictó en el expediente incoado, según ella misma indica, "para determinar las posibles responsabilidades en que pudiera haber incurrido" el recurrente "por la información publicada el día 19 de junio de 2019, en el periódico digital OKdiario".
Tiene por probado "un comportamiento inadecuado y contrario a la mencionada Instrucción", consistente en el "incumplimiento de sus apartados 4 y 5 de la que es responsable D. Juan Antonio, redactor acreditado en la Cámara por OKdiario".
Considera determinante de la gravedad de los hechos el acceso por el Sr. Juan Antonio, "de forma premeditada, en un horario poco habitual y con abuso de su acreditación, a una zona protegida por el derecho a la intimidad y al ejercicio de la función representativa de los diputados afectados".
Descarta las alegaciones formuladas por el interesado y dice que su acreditación como redactor y no como reportero gráfico no le exime de "respetar las normas para la elaboración de toda información gráfica" y que la Instrucción "resulta aplicable a cualquier difusión de imágenes obtenidas ilegítimamente siendo este el hecho en sí sancionable y no la cualificación profesional". Dado que el recurrente reconoció haberlas usado "a pesar del modo en que se habían obtenido", concluye que "la redacción de la noticia es inseparable de la imagen y, por ello, la actuación profesional queda incluida en el ámbito sancionable de la Instrucción".
En consecuencia, le impone "la sanción de retirarle su acreditación de prensa por el plazo de un año a partir del día siguiente a la notificación" de la resolución por haber incumplido los apartados 4 y 5 de la Instrucción.
SEGUNDO.- La demanda de don Juan Antonio.
Expone, en primer lugar, los antecedentes que entiende relevantes. Consisten, en esencia, en decir que la distribución de los despachos entre los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados, cuestión, dice, de interés público, había dado lugar a diversas informaciones que apuntaban a un trato desigual y que, en ese contexto, su medio de comunicación tuvo acceso a través de sus fuentes de información a una grabación de imágenes de los despachos asignados al grupo parlamentario de Unidas Podemos y que el de don Daniel triplicaba en superficie y el de doña María Virtudes duplicaba la de los asignados a otros diputados. Explica la demanda que el día 17 de junio de 2019 el Sr. Juan Antonio, redactor acreditado desde más de nueve años en el Congreso de los Diputados, se personó temprano en su sede por la posibilidad de que don Epifanio se presentase en el acto convocado ese día para que los electos como diputados en el Parlamento Europeo acataran la Constitución y, aprovechando esa circunstancia, subió a la cuarta planta en que se hallan esos despachos a fin de comprobar la veracidad de las imágenes recibidas.
Explica que estaban abiertos y que, sin entrar en ellos ni tener posibilidad de ver otra cosa que sus dimensiones, una vez contrastado que, efectivamente, el espacio de esos despachos era el que mostraban las imágenes en cuestión, abandonó el lugar y se dirigió a la Dirección de Comunicación del Congreso de los Diputados.
Destaca, por último, que todo ello tuvo lugar en cinco minutos y veintitrés segundos: entre las 08:05:58 horas y las 08:10:13 horas y entre 08:17:42 horas y las 08:18:50 horas tal como recogen las grabaciones de las videocámaras. Y al día siguiente, el 19 de junio de 2019, como continuación de su información del 11 de junio anterior en OKdiario, publicó otra en el mismo medio con el título "Los delirios de grandeza de Iglesias: tira los tabiques de tres despachos para hacerse uno solo", en la que se reproducen las fotografías.
Sostiene, después, la demanda que la resolución impugnada infringe los artículos 25 y 9.3 de la Constitución y los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
Señala al respecto que no hay restricciones al acceso de los profesionales de la información a la zona de despachos y que es habitual que acudan a ellos. Insiste en que el Sr. Juan Antonio no entró en ninguno ni tomó fotografías, sino que se limitó a comprobar el espacio físico de los dos mencionados. Subraya que la Instrucción castiga exclusivamente la actuación de informadores gráficos que la contravengan y que, como no se ha podido probar que hubiera sido él quien grabara las imágenes, se le ha sancionado por utilizarlas en la información de la que fue autor. De este modo, subraya, se ha vulnerado el principio de tipicidad por aplicar la Instrucción a un supuesto que no contempla.
Niega la demanda que el recurrente se entrometiera en la intimidad de los diputados y sostiene que, de haberse producido alguna afectación de ella, habría sido en grado mínimo pues su información se refiere al espacio de los despachos y no a la actividad reservada de aquellos. En todo caso, añade, siendo una cuestión de interés público, ha de prevalecer la libertad de información.
TERCERO.- La contestación a la demanda de la Letrada de las Cortes Generales.
Propugna la desestimación del recurso porque, mantiene, la actuación impugnada es conforme a Derecho.
Dice, en primer lugar, que la exposición de los hechos efectuada por el recurrente es incompleta, incoherente, sesgada y no refleja la realidad. Observa al respecto, por un lado, que al decir que no entró en los despachos está reconociendo que las imágenes se tomaron desde una zona de acceso restringido. Por el otro, apunta que no es posible comprobar la amplitud del despacho sin acceder a él. Ve, además, anómalo el momento en que estuvo en la cuarta planta el recurrente pues --de ser libre el acceso, como sostiene la demanda-- la hora elegida para subir a los despachos permite inferir que no tenía muy clara la legalidad de su acción. También considera absurda la explicación de la posible presencia del Sr. Epifanio, pues el acto de acatamiento de la Constitución no estaba previsto hasta las doce de la mañana, de manera que no es lógico personarse a las ocho. E indica que la comprobación de una información requiere, además de la observación externa, alguna medición o análisis que no se hizo. Todo ello, lleva a la contestación a la demanda a concluir que la relación de hechos expuesta por el recurrente no se ajusta a la realidad.
Seguidamente, mantiene que la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados tiene plena cobertura en el principio de legalidad sancionadora pues la Instrucción aplicada se dictó en desarrollo directo del Reglamento del Congreso de los Diputados (cita los artículos 72 de la Constitución y 30 a 32 y 98 del Reglamento). Por tanto, destaca, cubre la reserva formal y material del artículo 25 de la Constitución y tiene como fin la protección del orden público parlamentario. Resalta, también, que la aplicación de la Instrucción corresponde a la Mesa de la cámara en el ejercicio de sus funciones en materia de "régimen y gobierno interior", de igual modo que fue la Mesa quien la aprobó en su día.
Sostiene, después, que esta Instrucción es aplicable al caso, pese a que el Sr. Juan Antonio sea redactor y no informador gráfico. Recuerda que se dirige a sancionar la captación de imágenes en vulneración de los derechos fundamentales procurando un desarrollo armónico del derecho a la información y de otros derechos fundamentales susceptibles de protección. Tratando de la información gráfica, dice, sus reglas se dirigen no sólo a los informadores gráficos sino también "a los casos en que se citan conjuntamente imagen y noticia", pues no tendría sentido, sancionar la publicación de la imagen y no castigar la misma publicación si va acompañada de un texto. La Instrucción, afirma, quiere excluir la captación de la imagen ilícita en un espacio determinado y esa finalidad no se puede frustrar porque se añada un texto a la imagen.
Siendo las imágenes imprescindibles para la noticia, continúa, hay un nexo causal que hace aplicable aquí la Instrucción. De ahí que rechace que la resolución recurrida vulnere el principio de tipicidad. Señala que el apartado 6 de aquélla sanciona el incumplimiento consistente en cualquier contravención de sus prescripciones y que no tipifica los hechos en función de su autor ni se limita a las conductas de los informadores gráficos, sino que castiga la difusión de una imagen que se sabe obtenida ilegalmente.
En consecuencia, (i) considera indiferente que el Sr. Juan Antonio fuera o no quien tomó las imágenes, pues ha contravenido la Instrucción por hacer uso de ellas a sabiendas de su ilicitud; (ii) ve irrelevante que permaneciera en el pasillo sin entrar en los despachos, aunque crea inverosímil que no lo hiciera;
(iii) apunta que "ver un espacio privativo" es justamente la infracción cometida;
(iv) afirma que el derecho a la información en el seno de las cámaras tiene una dimensión similar a la publicidad de las actuaciones judiciales prevista en el artículo 120 de la Constitución, limitada a las sesiones judiciales y ajena a los pasillos o aledaños ( sentencia del Tribunal Constitucional n.º 159/2005) y que juegan igualmente aquí el derecho a la intimidad y la reserva de los trabajos internos de los grupos parlamentarios; (v) mantiene que, aunque los despachos hubieran estado vacíos, la intimidad se proyecta también sobre ellos y, además, (vi) destaca que quien graba el despacho de la Sra. María Virtudes entra en él, tal como se aprecia sin dificultad en la fotografía, y que allí había documentación del grupo del que era Portavoz, lo cual dice sin perjuicio de recordar (vii) que el acceso a los despachos no es libre y que no están en una zona de libre circulación sino que a ellos acceden los periodistas cuando son citados o se reúnen con un diputado, extremo sobre el que se extiende la contestación a la demanda.
Completa su argumentación indicando que no prevalece en este caso la libertad de información, pues es discutible el interés general o la relevancia pública de conocer los metros cuadrados de los despachos de un grupo o si se han hecho obras en ellos. En todo caso, afirma que la publicación de las imágenes no era ni es necesaria, ni es de interés general y que no toda información parlamentaria es relevante a efectos de gozar de protección constitucional que la haga prevalecer sobre otros derechos constitucionales. Asimismo, señala que lo publicado por el Sr. Juan Antonio contenía datos que no son veraces: los metros cuadrados que ofrece no se corresponden con la medición real, que estaba a su disposición, y no era cierto que don Daniel pidiera que se tiraran los tabiques de tres despachos para hacer el suyo. Esta falta de veracidad, concluye, hace que decaiga la protección constitucional de la libertad de información. Igualmente, echa en falta la debida diligencia en el informador en la verificación de la información, pues, precisa, pudo disponer de los datos correctos en la Dirección de Comunicación, pero se atuvo a referencias de terceros, dándose, además la circunstancia de que las imágenes de referencia no sirven para mostrar diferencias de superficie relevantes, ya que no van acompañadas de las de los despachos de los otros grupos.
A las anteriores consideraciones añade la exposición de los que tiene por indicios suficientes de que el Sr.
Juan Antonio pudo ser el autor de las imágenes. Alude a la hora en la que el recurrente reconoce que se acercó a los despachos y a que, por los objetos que se aprecian en la grabación, se puede deducir que la toma se produjo después de las 16:30 horas del viernes 14 de junio --pues fue a esa hora cuando se llevó una mesa que aparece en las imágenes-- y antes de las 08:30 horas del lunes 17 de junio --ya que se ve en ellas el carro y los utensilios de limpieza y ésta se efectúa entre las 07:00 y las 08:30 horas-- y sucede que el Sr. Juan Antonio estuvo allí entre las 08:05:58 y las 08:18:50 horas del 17 de junio. Además, indica que en un programa de televisión del 11 de julio de 2019 [https://youtu.be/xDDLwEzNpgU], don Isaac afirma que el redactor hizo las fotografías (minuto 44:17).
Termina la contestación a la demanda con una reseña de sentencias del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América que se ocupan de la libertad de información y de la utilización de fuentes obtenidas ilícitamente.
CUARTO.- El informe del Ministerio Fiscal.
Defiende la estimación del recurso.
Tras exponer el tratamiento constitucional de la libertad de información y calificar la naturaleza de la actuación plasmada en la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados objeto del presente recurso, dice que, debiendo ser las medidas de policía en sede parlamentaria acusadamente coyunturales y puntuales, ya que sirven para conjurar riesgos de esa naturaleza, no se compadece con esa condición la privación de la acreditación por un año. A su parecer, es una medida inidónea, innecesaria y altamente desequilibrada, por lo que entraña una lesión injustificada de la libertad de información.
Resalta el Ministerio Fiscal que no consta la autoría de las imágenes ni si se tomaron en condiciones de legalidad o ilegalidad. Además, llama la atención sobre la falta de mención por la resolución recurrida al fundamento legal de la protección que predica de la zona de los despachos ni tampoco de qué manera se da a conocer y se hace efectiva. Recuerda, seguidamente, los términos de los apartados 4 y 5 y 6.2 de la Instrucción y concluye que el Sr. Juan Antonio :
“es sancionado por utilizar --a efectos informativos-- unas determinadas imágenes gráficas --de las que no consta que él las haya realizado-- y por haber hecho acto de presencia en unas dependencias --no precisadas físicamente con entera certeza y, según la demanda, para contrastar la noticia sobre los despachos de los Diputados afectados-- sin que conste -- nítidamente-- que tales dependencias constituyan una zona protegida por el derecho a la intimidad y al ejercicio de la función representativa de los referidos Diputados --y en consecuencia de acceso restringido--. Y la sanción se impone por conductas previstas para reporteros gráficos, o al menos para quienes efectúen fotografías o tomen imágenes gráficas en el Congreso de los Diputados, desbordando con ello la condición del sujeto activo en una interpretación extensiva de dicha condición”.
Para el Ministerio Fiscal “(...) no integrando las conductas atribuidas a don Juan Antonio el factum incardinable en los comportamientos descritos en los apartados 4 y 5 de la Instrucción de 28 de diciembre de 2011, sucede entonces que con la Resolución de 3 de julio de 2019 se atenta contra los principios de legalidad y tipicidad, a los que se alude en la demanda y que aparecen recogidos en los arts. 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, formando parte dicha legalidad y tipicidad de un marco de principios que inspiran la actuación administrativa y que resultan de obligada observancia --ex disposición adicional vigesimosegunda del citado texto legal-- vulnerándose así también - -y esto es lo más importante-- el art. 25. 1 CE relativo al cumplimiento del principio de legalidad sancionadora, el cual tiene a su vez por manifestación y garantía material del mismo el principio de tipicidad -- STS de 27 de abril de 2018 (Rec. n.º.
20/2016, F.D. 1.º) y STS de 30 de junio de 2014 (Rec. n.º. 3521/2012, F.D. 16.º)--.
Y en definitiva, vulnerado el derecho a la legalidad sancionadora previsto en el art. 25, 1 CE en el caso de don Juan Antonio por la privación de su acreditación de prensa durante un año, se vulnera también, a la par por el mismo acto administrativo, su derecho a la libertad de información, recogido éste en el art. 20. 1. d) CE, dado que el sacrificio de dicho derecho a la libertad de información se lleva a cabo de un modo conculcatorio del derecho a la legalidad sancionadora y por ello injustificado”.
QUINTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso contencioso- administrativo.
A) La falta de tipicidad.
El recurso debe ser estimado porque los términos de la Instrucción de 28 de diciembre de 2011 que se ha aplicado y los de la resolución impugnada imponen necesariamente esa solución.
Tal como se ha visto, la Instrucción: (i) limita el ejercicio de la información gráfica en el interior del Congreso de los Diputados a quienes cuenten con la acreditación específica expedida por su Dirección de Comunicación;
(ii) les impone el acceso al recinto de la Cámara por los lugares que determinen sus servicios; (iii) sólo les permite tomar imágenes desde los lugares del Salón de Sesiones y de las Salas de Comisiones que se les indiquen; (iv) prohíbe fotografiar las zonas que se señalen expresamente; (v) exige el respeto de los derechos fundamentales de los diputados y demás personas que prestan servicio en el Congreso de los Diputados.
La contravención de estas reglas puede suponer, previo expediente contradictorio, la retirada de la acreditación por un plazo máximo de un año.
Pues bien, la resolución impugnada sanciona al Sr. Juan Antonio (i) por incurrir en un "comportamiento inadecuado y contrario a la mencionada Instrucción"; (ii) cuya gravedad resulta de haber accedido "de forma premeditada, en un horario no habitual y con abuso de su acreditación, a una zona protegida por el derecho a la intimidad y al ejercicio de la función representativa de los diputados afectados"; y consiste (iii) en no haber respetado "las normas para la elaboración de toda información gráfica al amparo de la citada Instrucción, que resulta aplicable a cualquier difusión de imágenes obtenidas ilegítimamente siendo este el hecho en sí sancionable y no la cualificación profesional siendo así que el propio expedientado ha reconocido el uso de tales imágenes que utilizó deliberadamente como información fundamental a pesar del modo en que se habían obtenido. Por tanto, la redacción de la noticia es inseparable de la imagen y, por ello, la actuación profesional queda incluida en el ámbito sancionable de la Instrucción".
Por tanto, la sanción no obedece a que se considerara probado que el recurrente tomó las imágenes de los despachos en cuestión, ni a que accediera a un lugar expresamente prohibido a los informadores gráficos, sino a que utilizara las fotografías en la información que publicó al respecto. Tiene, pues, razón la demanda, se ha sancionado una actuación no tipificada por la Instrucción, ya que nada dice sobre el uso de las imágenes que pudieran obtenerse en contravención de los límites que ella misma establece. Por eso mismo, tampoco autoriza la retirada de la acreditación a quien no es informador gráfico y no se le imputa haber hecho unas fotografías al margen de sus previsiones, sino haberlas publicado en una información.
La ausencia de la imprescindible tipicidad supone, en consecuencia, la infracción del artículo 25.1 de la Constitución que prohíbe las sanciones "por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan (...) infracción administrativa según la legislación vigente en aquél momento".
No parece necesario, por otra parte, recordar que las normas sancionadoras no son susceptibles de interpretaciones extensivas.
B) La irrelevancia, dados los términos del litigio, de la autoría.
En el curso del proceso se ha discutido sobre la autoría de las fotografías.
El Sr. Juan Antonio la niega, la contestación a la demanda y las conclusiones de la Letrada del Congreso de los Diputados razonan sobre los indicios que apuntan a que, efectivamente, fue él quien las tomó, entre ellos las manifestaciones de don Isaac en un espacio de televisión. E, incluso, el Ministerio Fiscal en sus conclusiones, ante lo dicho por el Sr. Isaac, nos dice que cabe tener al recurrente por autor de alguna de dichas imágenes sin perjuicio de seguir propugnando la estimación del recurso porque ni el Sr. Juan Antonio estaba acreditado como informador gráfico, ni consta que hubiera una prohibición expresa de acceder a la zona de despachos, ni de tomar imágenes allí.
Es verdad que el Sr. Isaac, en el curso de la tertulia televisiva dijo que se había expulsado por un año del Congreso a uno de sus reporteros "por osar hacer fotos" de los despachos pero, con independencia de la fuerza de convicción que pueda tener éste y los otros indicios a los que alude la contestación a la demanda de la Letrada de las Cortes Generales, sucede que ella misma afirma que no es lo relevante quién hizo las fotografías, sino el uso de ellas, y, efectivamente, la resolución recurrida no le atribuye --ni sanciona por eso-- haber tomado las fotografías sino haberse servido de ellas en el artículo que publicó en OKdiario el día 19 de junio de 2019.
Por tanto, la cuestión que nos atañe no es la de la autoría, ni la de la circulación del informador por la sede del Congreso de los Diputados, extremo sobre el que --tiene razón el Ministerio Fiscal-- no constan cuáles son las zonas "señaladas expresamente por los servicios administrativos correspondientes" en que no se podrán realizar fotografías ni tomar imágenes [apartado 4.2 de la Instrucción], sino la de la utilización de las fotografías en una información periodística.
C) La publicación de las fotografías.
Con independencia de que no sea típica a los efectos sancionadores la conducta considerada por la resolución de 3 de julio de 2019, conviene añadir a cuanto se ha dicho, lo siguiente sobre la publicación de las fotografías.
El apartado 5 de la Instrucción fija como límites a la actividad autorizada de los informadores gráficos en el Congreso de los Diputados "el respeto a los derechos fundamentales de los Diputados y demás personas que prestan sus servicios en la Cámara". A su vez, la resolución de 3 de julio de 2019 precisa que la gravedad de los hechos resulta del acceso irregular a una "zona protegida por el derecho a la intimidad y al ejercicio de la función representativa de los diputados afectados".
Entre los derechos fundamentales que reconoce la Constitución, se cuentan el derecho a la intimidad y el de ejercer el cargo público representativo en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes, que son los identificados por la resolución recurrida ( artículos 18.1 y 23.2). Esos derechos gozan de la fuerza vinculante que les atribuye directamente la propia Constitución frente a otros derechos e intereses jurídicamente protegidos. No son absolutos pues, precisamente, encuentran su límite en los derechos de los demás. Así lo dice la Constitución respecto de la libertad de información --otro derecho fundamental que reconoce [artículo 20.1 d)]-- y añade ( artículo 20.4) que, entre otros, la limita especialmente el derecho a la intimidad.
Por tanto, es cuestión de examinar si se ha visto afectado por la actuación que se reprocha al recurrente:
publicar las fotografías en la información que publicó en OKDiario el 19 de junio de 2019.
La respuesta ha de ser negativa. Publicar fotografías de los despachos de determinados diputados no afecta a su intimidad si no muestran ningún aspecto de esa esfera personal a la que, indudablemente, tienen derecho y que también puede manifestarse en los despachos que se les asignen en el Congreso de los Diputados. Sin embargo, no se ha identificado ningún aspecto íntimo, ni siquiera personal, en las fotografías.
Por tanto, ninguna limitación a la información gráfica ofrecida por el recurrente puede provenir de ese derecho fundamental, de naturaleza, hay que insistir, personalísima.
Otro tanto cabe decir del derecho que tienen a ejercer sus cargos públicos representativos los diputados a quienes se adscribieron los despachos. No se ha explicado en ningún momento de qué manera ha podido incidir en él la publicación en cuestión. Las fotografías solamente muestran los despachos y no ofrecen ningún elemento del que pueda deducirse impedimento alguno al mismo.
Por último, hay que decir que la posible procedencia irregular de las imágenes no excluye que en el ejercicio de la libertad de información se hagan públicas. Ciertamente, los derechos del artículo 18 de la Constitución son un límite especial expresamente establecido por su artículo 20.4 a dicha libertad, pero no juegan en este caso porque, como se ha dicho, no se ha identificado ningún aspecto íntimo o personal. Pero tampoco se ha concretado ningún elemento de otra naturaleza, como la seguridad de los afectados o el desempeño del cargo parlamentario susceptible de justificar una restricción a esa libertad, la cual, sin lugar a dudas, juega también en este caso.
Aunque la contestación a la demanda trata de negar que pueda amparar la actuación del recurrente, no parece dudoso que sean de interés público las cuestiones abordadas en la información porla que se resolvió la retirada de la acreditación, mientras que los reproches a su veracidad no poseen entidad suficiente para excluir la protección constitucional ofrecida por el artículo 20.1 d) de la Constitución, a la actividad del Sr. Juan Antonio , sin perjuicio de que, en ningún caso, la falta de ella pueda subsanar la falta de dificultad apreciada.
En definitiva, procede estimar el recurso y anular la resolución de 3 de julio de 2019.
SEXTO.- Costas.
Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, a la vista de las cuestiones planteadas y de las dudas que suscitaba la controversia planteada por este recurso contenciosoadministrativo, no hacemos imposición de costas.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.º Estimar el recurso contencioso-administrativo n.º 305/2019, interpuesto por don Juan Antonio contra la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 3 de julio de 2019 y anularla.
2.º No hacer imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
