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Joan Ridao Martín

La consulta y el “problema catalán” ¿de la conllevancia al Estado?

23/04/2014
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Después de la Diada de 2012 y las elecciones autonómicas de 25 de Noviembre del mismo año, ha ido tomando forma la posibilidad de convocar en Cataluña algún tipo de consulta popular sobre la relación con España y la eventualidad de un Estado independiente. Precisamente, ese fue el inesperado compromiso adquirido por el presidente de la Generalitat, Artur Mas, durante el Debate de Política General celebrado en el Parlament al cierre de la pasada legislatura: “[…] La consulta se tiene que producir en cualquier caso. Si se puede hacer por la vía del referéndum porque el gobierno [español] lo autoriza, mejor. Si no, se tiene que hacer igualmente”1. Subsiguiente al Debate, el Parlament aprobó la Resolución 742/IX, de 27 de septiembre, por la que se afirmaba “la necesidad de que el pueblo de Cataluña pueda determinar libre y democráticamente su futuro colectivo”, instando al Gobierno de la Generalitat resultante de las elecciones a “hacer una consulta prioritariamente dentro de la próxima legislatura” (…).

Joan Ridao Martín es Profesor del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 42 (febrero 2014)

LA CONSULTA SOBRE EL FUTURO POLÍTICO DE CATALUÑA: ANTECEDENTES Y VICISITUDES

Después de la Diada de 2012 y las elecciones autonómicas de 25 de Noviembre del mismo año, ha ido tomando forma la posibilidad de convocar en Cataluña algún tipo de consulta popular sobre la relación con España y la eventualidad de un Estado independiente. Precisamente, ese fue el inesperado compromiso adquirido por el presidente de la Generalitat, Artur Mas, durante el Debate de Política General celebrado en el Parlament al cierre de la pasada legislatura: “[...] La consulta se tiene que producir en cualquier caso. Si se puede hacer por la vía del referéndum porque el gobierno [español] lo autoriza, mejor. Si no, se tiene que hacer igualmente”. Subsiguiente al Debate, el Parlament aprobó la Resolución 742/IX, de 27 de septiembre, por la que se afirmaba “la necesidad de que el pueblo de Cataluña pueda determinar libre y democráticamente su futuro colectivo”, instando al Gobierno de la Generalitat resultante de las elecciones a “hacer una consulta prioritariamente dentro de la próxima legislatura” .

Una vez disuelta la Cámara y convocadas elecciones, Artur Mas, a la sazón candidato a la presidencia de la Generalitat por CiU, dio inicio a la campaña concretando su compromiso al fijar un plazo de cuatro años para su realización, además de proponer que el primer acuerdo parlamentario de la legislatura fuese una “declaración del ejercicio del derecho a decidir”. Con todo, evitó poner fecha a la consulta, apelando a la necesidad de acometer una “reflexión conjunta de todos los partidos” el día siguiente de las elecciones, pese a afirmar que su “ilusión sería hacer la consulta el 2014”.

La víspera del inicio de la campaña electoral, el 7 de noviembre de 2012, en una rueda de prensa en Bruselas, Mas introdujo una variante en su discurso: “[H]asta el último momento se puede transformar una convocatoria electoral en un referéndum, aunque no sea la palabra estricta de referéndum (sic). No descarto nada dentro de la legalidad. La consulta debe hacerse”. Con ello, el presidente en funciones quiso significar que, en caso de fracasar la negociación con el Estado y ante el rechazo de una ley catalana que amparara la consulta, no descartaba convocar unas elecciones de corte plebiscitario, de cuyo resultado dependería una declaración unilateral de independencia (DUI): “[P]or eso digo que la consulta se hará, por una vía legal u otra, o por unas cuantas”. No obstante lo dicho, el president insistió más tarde que si ganaba las elecciones procuraría negociar “los términos de la consulta [con el Estado] en el momento de constituirse el nuevo Parlament”, inspirándose en el acuerdo suscrito entre el primer ministro británico, David Cameron, y su homólogo escocés, Alex Salmond, relativo a la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de Escocia, aunque advirtiendo que “si no nos dejan hacer una consulta tendremos que internacionalizar el conflicto”.

El resultado electoral, con un revés inesperado para CiU (50 diputados, 12 menos que la anterior legislatura), que situó a esta federación lejos de la “mayoría excepcional” anhelada no comportó sin embargo marcha atrás en el propósito anunciado. Pese al complejo escenario político abierto tras los comicios, Artur Mas quiso tranquilizar a su electorado la misma noche electoral, con una admonición dirigida a los que pensaban que el resultado electoral había abortado el proceso que “fueran con cuidado [...] [porque] era evidente que, sumando y restando, las fuerzas por el derecho a decidir son indiscutibles”, reiterando que la consulta seguía en pie.

Durante el debate de Investidura, los días 20 y 21 de diciembre de 2012, el candidato no sólo reiteró su intención: “[A]nuncio que en esta legislatura el gobierno someterá a consulta al pueblo de Catalunya [...] para garantizar la supervivencia de su estado de bienestar”, sino que apeló a la responsabilidad de todos los partidos para facilitar un proceso dialogado a la búsqueda de los marcos legales necesarios para ampararla. El ulterior acuerdo de gobernabilidad suscrito entre CiU y ERC, el 19 de diciembre de 2012, incorporó (ap. 2) un compromiso para “[A]probar e impulsar las acciones ejecutivas y parlamentarias que garanticen la convocatoria de una consulta sobre el futuro político de Catalunya”.

EL PRIMER GRAN PASO: LA DECLARACIÓN DE SOBERANÍA

En coherencia con estos propósitos, el 23 de enero de 2013, en el primer pleno de la legislatura, el Parlament aprobó la Resolución 5/X, bajo la rúbrica “Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”, por la que se acordaba “iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del “derecho a decidir”. La citada Resolución fue aprobada con 85 votos a favor (50 CiU, 21 ERC, 13 ICV-EUiA y 1 CUP), 41 en contra (17 PP, 15 PSC y 9 Ciutadans) y 2 abstenciones (CUP), expresión de la existencia en el Parlament de una mayoría significativa a favor, pues el número de diputados favorables (85) estaba próximo al umbral de los dos tercios de la Cámara (90). Posteriormente, el Grupo Parlamentario Socialista, que no dio su apoyo a la Resolución anterior, presentó otra el 13 de marzo de 2013, por la que instaba a abrir “el dialogo entre el gobierno catalán y el central para la materialización de una consulta sobre el futuro de Cataluña”, que también fue aprobada.

El Gobierno español decidió impugnar el 1 de marzo, de acuerdo con el artículo 161.2 de la Constitución española (CE) la precitada Resolución, con el dictamen favorable del Consejo de Estado, por presunta vulneración de los artículos 1.2; 2; 9.1 i 23 CE, en relación con el artículo 168 de la misma. Según el Ejecutivo, la atribución de soberanía al pueblo catalán y la concreción procedimental para hacerla efectiva eran incompatibles con la soberanía nacional del pueblo español (art. 1.2 CE) y con la “indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles” (art. 2 de la Carta Magna). Así mismo, consideraba que cualquier reforma que “cambiase sustancialmente” el modelo de Estado debía ser fiel al procedimiento previsto en el artículo 168 CE. El 8 de mayo, el Tribunal Constitucional, admitiendo a trámite la impugnación del Gobierno, acordó finalmente la suspensión cautelar de la Resolución 5/X. Esto implicó, a tenor del artículo 161.2 CE, que dejase de tener vigencia por un período de cinco meses prorrogables. Ultrapasado este plazo, el 11 de julio, el Pleno del Tribunal decidió de forma insólita mantener la suspensión, alegando que versaba “sobre una cuestión de gran transcendencia constitucional”.

Interpretada en sus estrictos términos, hay que convenir que la Resolución 5/X constituía una declaración soberanista más que una declaración formal de soberanía, al efectuar una proclamación retórica que no llevaba aparejada el ejercicio de esa soberanía con ningún acto concluyente del que pudiera inferirse que fuera a culminar con una proclamación al margen de la Constitución, además de que no era la primera vez que el Parlament adoptaba una resolución de tal cariz . En términos sustantivos, el derecho a decidir invocado por la Declaración tenía su fundamento en la propia Resolución parlamentaria y en el principio democrático, presente tanto en los textos fundamentales de derecho Internacional como en el derecho constitucional interno. En otras palabras, a diferencia de otros pronunciamientos anteriores la Declaración abandonaba la clásica apelación al derecho a la autodeterminación, siguiendo la estela de la Opinión Consultiva de la Corte Suprema del Canadá sobre Quebec.

OTRAS INICIATIVAS RELEVANTES: EL ACUERDO SOBRE LA PREGUNTA Y LA FECHA DE LA CONSULTA

Siguiendo este excursus cronológico, el 27 de septiembre de 2013 el Parlament aprobó una nueva Resolución, la 323/X, sobre la orientación política del Gobierno, en que se desarrollaban los aspectos institucionales necesarios para hacer efectivo el proclamado derecho a decidir . En la Resolución se defendía, de acuerdo con el documento de base del denominado “Pacto Nacional por el Derecho a Decidir”, auspiciado por el expresidente del Parlament Joan Rigol y diversas entidades de la sociedad civil, un “proceso democrático para que el pueblo de Cataluña pueda ejercer aquel derecho” y se ratificaba la voluntad de impulsar una negociación con el Gobierno del Estado para fijar las condiciones de su ejercicio, tal y como el presidente de la Generalitat había trasladado por carta días antes al jefe del ejecutivo español, Mariano Rajoy:

Más tarde, de acuerdo con el mandato de la Resolución 5/X, el Gobierno de la Generalitat procedió, el 12 de febrero de 2013, a aprobar el Decreto 113/2013, por el que se creaba el denominado Consejo Asesor para la Transición Nacional (CATN), lo cual llevó al Gobierno a adicionar un nuevo motivo de impugnación al recurso contra la Resolución 5/X, pese a tratarse de un órgano ajeno al Govern. La importancia de este ente residía en que, conforme al propósito de su creación, iba a ser el encargado de asesorar al Ejecutivo de Artur Mas en relación con las distintas vías que permitiesen ejercer el derecho a decidir. Este encargo fue verificado con un primer informe intitulado “La consulta sobre el futuro político de Cataluña”, librado por su presidente, Carles Viver i Pi Sunyer, el 25 de julio de 2013. En síntesis, el informe apuntaba que la consulta era “posible dentro de la legalidad actual”, además de constatar la importancia de agotar las “vías de diálogo” con el Gobierno central. También recomendaba formular una pregunta “directa”, “clara” y “neutra” en la consulta, que no indujese a confusión ni decantase el voto hacia ninguna opción.

En este contexto, y en el marco de una “Comisión de Estudio por el derecho a decidir” creada en el Parlamento de Cataluña, los grupos parlamentarios de CiU, ERC, ICV-EUiA y Mixto (CUP) acordaron, el 4 de diciembre de 2013, presentar conjuntamente una Propuesta para presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados una Proposición de Ley Orgánica (de artículo único), de delegación a la Generalitat de la competencia para autorizar, convocar y celebrar “un referéndum sobre el futuro político colectivo de Cataluña, en los términos acordados con el gobierno del Estado”. La referida proposición de ley se aprobó, para ser remitida a la Mesa del Congreso de los Diputados, el 16 de enero de 2014.

Por su parte, el 12 de Diciembre de 2013, el presidente Mas alcanzó un acuerdo con representantes de CDC, UDC, ERC, ICV-EUiA y la CUP, representativos del 64’4% de la Cámara catalana, sobre la pregunta y la fecha de la consulta. La formulación tenía dos partes, articulada como pregunta-árbol, bajo inspiración de la consulta independentista de Puerto Rico de 2012: “Quiere que Cataluña se convierta en un Estado? Sí o no. En caso de respuesta afirmativa, ¿Quiere que este Estado sea independiente? Sí o no”. Esta formulación pretendía dar satisfacción tanto a las aspiraciones de los que proponían una pregunta dirigida a interrogar sobre la eventual creación de un Estado independiente (CDC, ERC y CUP), como a aquellos partidarios de que Cataluña se convierta en un Estado y, en ejercicio de su potestad autoconstituyente, decida negociar un vínculo federal o confederal con el España (PSC, UDC e ICV-EUiA): “[T]odos los que deseen un cambio de estatus político de Cataluña podrán votar afirmativamente, y el que quiera la independencia también”, resumió Mas. Ello no obstante, el president no aclaró la fórmula para interpretar el resultado. El mencionado acuerdo también sirvió para zanjar el debate sobre la fecha de la votación: el 9 de noviembre de 2014.

Por su parte, el Gobierno español reiteró que estaba dispuesto a recurrir cualquier acuerdo de las instituciones de la Generalitat, en el momento que se formalizara. En concreto, el presidente Rajoy advirtió que la consulta “es inconstitucional y no se celebrará”. Además, contrariamente a la intención manifestada por el presidente de la Generalitat de reunirse con su homólogo español para tratar la cuestión, afirmó que su Gobierno “no puede negociar sobre algo que es propiedad de los españoles, la soberanía. A los españoles corresponde decir qué es España y como se organiza”.

A fecha de cierre de este artículo, una ponencia creada en el seno de la Comisión Institucional del Parlament estaba elaborando el texto de una proposición de ley de consultas no referendarias y participación ciudadana. La referida Proposición pretende regular los aspectos básicos del procedimiento, requisitos y convocatoria de dicho tipo de consulta, a celebrar tanto en el ámbito municipal como en el de Cataluña. Y todo ello, de acuerdo con la previsión del artículo 122 EAC, que otorga a la Generalitat la competència exclusiva para regular consultas populares en el ámbito de sus competencias.

... (Resto del artículo) ...

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