Juan José Solozábal Echavarría es Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 42 (febrero 2014)
En la nota que sigue me ocuparé de dos cuestiones que están ante el Tribunal Constitucional, esto es, la Impugnación de la Declaración Soberanista del Parlamento catalán y la Ley de Consultas Populares de la Generalitat. Es obvio que se trata de dos importantes problemas que consideraré exclusivamente desde una perspectiva académica y en términos sólo jurídicos.
I. LA IMPUGNACIÓN DE LA DECLARACIÓN SOBERANISTA DEL PARLAMENTO CATALÁN.
A) El contenido de la Declaración e interés del pronunciamiento del Tribunal al respecto.
Vamos con el primer asunto. Se trata de la impugnación por parte del Gobierno central de la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña de 23 de Enero de 2013, por la que se aprueba, la “Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”. El Gobierno, considerando que tal Declaración, es inconstitucional, procede a su impugnación, con arreglo al procedimiento regulado en el Título V de la Ley Orgánica 2/1979, para la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, que contempla la suspensión temporal de las disposiciones ( de todo tipo) y resoluciones de las Comunidades Autónomas como consecuencia de su cuestionamiento ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de la Nación.
El Tribunal admitió el recurso y acordó entonces la suspensión automática de la Declaración, confirmada, tras la solicitud del levantamiento de dicha suspensión por los letrados del Parlamento catalán. El Pleno del Tribunal Constitucional toma este acuerdo por entender que dicha Resolución “versa sobre una cuestión de gran trascendencia constitucional”, por lo que, al analizar los distintos intereses en juego, se ha inclinado “en favor de la ratificación de la suspensión”.
Conviene sintetizar brevemente el contenido de la Resolución, adoptada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 145 a 147 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. Tras un Preámbulo en el que se constata la voluntad del pueblo de Cataluña de autogobierno y de dotarse de las correspondientes instituciones que lo posibiliten, la Resolución recoge a continuación el texto de la "Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña", por la que el Parlamento de Cataluña acuerda iniciar un proceso para hacer efectivo el ejercicio por parte de los catalanes de su derecho a decidir su futuro político colectivo con arreglo a los principios de soberanía, legitimidad democrática, transparencia, diálogo, cohesión social, europeísmo, legalidad, papel principal del Parlamento y participación. En particular, tras declarar que el pueblo de Cataluña tiene carácter de sujeto político y jurídico soberano, la Resolución afirma que el proceso a través del cual se instrumente el ejercicio del derecho a decidir será democrático y garantizará la pluralidad y el respeto a todas las opiniones a fin de que el pronunciamiento exprese debidamente la voluntad popular mayoritaria, facilitándose las herramientas que permitan a la población disponer de toda la información necesaria para ejercer tal derecho y promoviéndose el diálogo con el Estado español. A lo largo del referido proceso se garantizará la cohesión social y territorial de Cataluña y se defenderán los principios fundacionales de la Unión Europea, empleándose los mecanismos legales que favorezcan el fortalecimiento democrático, reconociéndose al Parlamento un papel destacado en tal proceso y fomentando la participación en él de las entidades locales, las fuerzas políticas y los agentes económicos, sociales y culturales de Cataluña. Finalmente, el Parlamento anima a través de esta Resolución a todos los ciudadanos a protagonizar activamente el proceso democrático de ejercicio de su derecho a decidir.
Desde mi punto de vista el interés de la intervención que se espera del Tribunal Constitucional no reside en el análisis del contenido de la misma, sobre cuya inconstitucionalidad hay pocas dudas. Evidentemente una decisión sobre la soberanía, precisamente sobre la atribución de la misma, sólo corresponde hacerla al poder constituyente, condición de la que manifiestamente carece un órgano de una Comunidad Autónoma, en este caso el Parlamento de Cataluña. Una Comunidad Autónoma solo dispone de un poder limitado y derivado. La soberanía corresponde in toto al pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Cuando un poder constituido se atribuye la residencia de la soberanía está actuando inconstitucionalmente. Únicamente una reforma constitucional (la del 168CE), permitiría salvar la indivisibilidad de la soberanía y su atribución a una fracción del pueblo español.
El Tribunal tampoco puede admitir, de acuerdo con su propia doctrina, que el quebrantamiento constitucional pase como reforma regular de la Constitución, que no cabe llevarse a cabo implícitamente. Como dijo el Tribunal Constitucional en la Sentencia 103/2008 (sobre la Ley vasca de convocatoria del referéndum): “El respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político”.
A mi juicio son otros los puntos de interés que plantea este recurso.
En primer lugar, porque ofrece una oportunidad para resaltar la utilidad de la previsión contemplada en el artículo 161, apartado 2 de nuestra Constitución, según la cual la impugnación por parte del Gobierno de la Nación de las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas conlleva la suspensión temporal de las mismas por parte del Tribunal Constitucional. Como se sabe esta previsión constitucional se lleva a efecto en los términos establecidos por la LOTC, artículo 30, respecto de los recursos de inconstitucionalidad frente a leyes autonómicas, y artículos 62 y 64.2, respecto a los procesos de conflictos de competencia positivos contra disposiciones y resoluciones autonómicas. Y por medio de un nuevo proceso constitucional, regulado en el Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, respecto a disposiciones infralegales y resoluciones de las Comunidades Autónomas.
Como resulta conocido el artículo 161.2 de la Constitución fue objeto de severas críticas que insistían, primeramente, en la descompensación a favor del Estado central que suponía la facultad de provocar la suspensión de actuaciones inconstitucionales, normativas y de actos, por parte del Gobierno Central, pero no al revés. Y que hacían referencia a su origen, denotando, diríamos, un pedigree no demasiado federal, pues la suspensión a posteriori prevista en el artículo 161.2 sustituía a la previsión en el anteproyecto de la Constitución, tomada del ordenamiento italiano, de un control previo, superable, mediante confirmación de la mayoría absoluta en la Asamblea legislativa regional, por parte del Gobierno central. En el caso español no habría control previo del Gobierno central respecto de las leyes autonómicas, pero si la posibilidad de la suspensión de las disposiciones y las resoluciones de las Comunidades Autónomas por el Tribunal Constitucional, tras su impugnación por el Gobierno de la Nación.
Según mi punto de vista la singularidad de esta previsión constitucional no sólo no es una deficiencia, digamos federal, de nuestro sistema, sino un rasgo muy apreciable del Estado autonómico. Los sistemas constitucionales no se elaboran aplicando mecánicamente fórmulas doctrinales, como puros ejercicios de ingeniería constitucional, sino que han de tener en cuenta consideraciones no sólo fundadas en la teoría sino en la prudencia. Hay que tener en cuenta, en este sentido, el juego que el recurso al artículo 161.2 CE ha dado en nuestro sistema, para hacer frente a riesgos para el orden constitucional que, dada la observancia obligada de los plazos prescritos en el ejercicio de las acciones constitucionales, y el tiempo requerido para el funcionamiento correcto de la maquinaria jurisdiccional, no se habrían podido evitar (así se desactivó el propósito de la convocatoria de un referéndum inconstitucional que pretendía autorizar la ley vasca del referéndum; y el uso de este precepto permitiría asimismo la suspensión de un referéndum que el Gobierno de la Nación considerase inconstitucionalmente convocado).
Naturalmente la posibilidad constitucional del recurso del artículo 161.2 CE no excluye la obligación de una utilización prudente, o diría mejor, constitucionalmente apropiada del mismo, de modo que el Gobierno de la Nación no puede, casi como cláusula de estilo, como suele últimamente, provocar la suspensión de la actuación normativa o no de las Comunidades Autónomas, que considere inconstitucional, desconociendo la presunción de constitucionalidad, que como principio, ha de atribuirse a las Comunidades Autónomas en su actuación, y que se deriva de su carácter democrático y del pluralismo propio de nuestro sistema.
B) Cuestiones preliminares y características del Proceso del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal sobre la impugnación de las disposiciones sin fuerza de ley y las resoluciones de las Comunidades Autónomas (arts. 76 y 77).
Específicamente el recurso frente a la Resolución que contiene la Declaración Soberanista se presenta acogiéndose a las posibilidades que abre el Proceso Constitucional del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal (arts. 76 y 77) para impugnar, con el efecto de su suspensión, las disposiciones sin fuerza de ley y las resoluciones de las Comunidades Autónomas.
Aunque la cuestión que a nosotros nos interesa es saber si a través de este proceso puede impugnarse una resolución parlamentaria de las características de la Resolución 5/10 del Parlamento de Cataluña, esto es, si esta resolución es objeto idóneo del proceso, conviene referirse brevemente a los rasgos generales del proceso y el tipo de impugnaciones que permite, establecidos por la doctrina académica y por el propio Tribunal. Según la doctrina académica lo que este proceso pretende es actuar como un mecanismo de cierre que permita al Gobierno de la Nación controlar cualquier disposición o acto de las Comunidades Autónomas que estén viciados de inconstitucionalidad, con la importante consecuencia de su suspensión automática. Por su parte la doctrina del TC sobre el proceso que nos ocupa destaca la sustantividad propia y diferenciada respecto a los demás procesos constitucionales, como el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencias. A diferencia del recurso de inconstitucionalidad, que únicamente resulta procedente frente a leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas, el proceso impugnatorio del art. 161.2 CE y del Título V LOTC sólo puede tener por objeto disposiciones normativas sin fuerza de ley o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas. De otra parte, a diferencia del conflicto positivo de competencia, contraído a controversias competenciales que opongan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí, en el proceso impugnatorio del título V LOTC únicamente pueden hacerse valer, (pese a la indefinición legal de los motivos impugnatorios que se recoge en el art. 77.1 LOTC), vulneraciones constitucionales por razones no competenciales. (Auto citado y, en parecidos términos, la STC 64/1990).
De todos modos la cuestión importante para nosotros, como decía, es la de saber si el proceso impugnatorio del Titulo V de la LOTC es el cauce idóneo para llevar ante el Tribunal Constitucional la resolución en cuestión, la 5/X del Parlamento de Cataluña. A través de esta vía se impugnan las disposiciones de rango infralegal administrativas, supuesto en el que obviamente no cabe incluir a la resolución de un órgano parlamentario de una Comunidad Autónoma, referido como está a las normas reglamentarias-y el problema sobre la opción del Gobierno central dirigiendo su recurso utilizando esta vía o la de la jurisdicción contencioso-administrativa- no nos importa y las resoluciones, procedentes de órganos parlamentarios.
Las resoluciones a que nos referimos son decisiones de los órganos parlamentarios, llámense resoluciones, acuerdos, mociones o proposiciones no de ley, que no tienen carácter normativo: expresan la voluntad, el sentir o criterio del órgano correspondiente, pero como dice una de sus variantes en su propio nombre no son leyes. Ni son aprobadas como tales, sino a través de un procedimiento especial de adopción, diferente en cada órgano; ni tales decisiones tienen una eficacia general como las leyes, obligando a un destinatario universal.
C) El tema del control de las resoluciones parlamentarias, con atención especial a los precedentes doctrinales, en particular la Sentencia 16/1984 y Auto 135/2004.
Las ocasiones en que ha habido un pronunciamiento del Tribunal en relación con las características que debe de tener una resolución parlamentaria para ser objeto del control por esta vía impugnatoria no son muy abundantes y merecen reseñarse. En realidad se contraen a dos supuestos, los de la Sentencia sobre el acuerdo del Parlamento Navarro proponiendo un candidato a la Presidencia de la Comunidad Foral (STC 16/1984) y el auto sobre la tramitación de la propuesta sobre el Plan Ibarretxe (AUTO 135/2004). Se impugnó por esta vía el acuerdo del Parlamento vasco permitiendo la utilización de su sede a una representación del Kurdistán (febrero 1999), pero desistió el abogado del Estado, pues la suspensión del acuerdo imposibilitó la visita, y de algún modo desapareció el objeto del proceso.
En la Sentencia sobre el acuerdo del Parlamento Navarro (STC 16/1984) se estima el recurso, al entender que el acuerdo es verdaderamente resolutorio y no tiene la condición de trámite de un acto o norma susceptible de control ulterior. “Por otro lado, se dice en la Sentencia que estima el recurso frente a la propuesta del candidato del Parlamento Navarro, tampoco puede admitirse que el acto del Parlamento Foral sea de mero trámite, dado que culmina el procedimiento a seguir por la Comunidad Foral -dotada de personalidad jurídica-, al que pone fin. Por ello se configura como un acto de carácter resolutorio, sin perjuicio de que, dada la naturaleza de acto compuesto que tiene el nombramiento, la decisión de la Comunidad pase a integrarse en tal acto, del que forma parte”.
El Auto sobre el acuerdo de tramitación del Parlamento Vasco sobre el Plan Ibarretxe (AUTO 135/2004) rechaza que pueda constituir objeto del procedimiento del Título V de la LOTC una resolución parlamentaria que sea un acto de mero trámite y que por tanto no constituya la culminación de un procedimiento, lo que consolida la doctrina anterior, que quedaba admitida más de un modo implícito en el caso del acuerdo del Parlamento de Navarra. Pero para mí lo más importante es la consideración diríamos sospechosa de la idoneidad de este proceso para controlar las resoluciones parlamentarias, aunque ciertamente las consideraciones del Tribunal se formulan con ocasión de la impugnación de un acto parlamentario de trámite. Así se señala el riesgo de que el control de los actos de tramitación por su contenido, y no por la regularidad de su procedimiento, pueden suponer una vía torcida, pero indudable, de introducir el control previo de la constitucionalidad de las leyes, obturar el debate parlamentario, pues las normas pueden modificarse antes de su aprobación definitiva, ignorando que pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad, etc.
A veces el Tribunal Constitucional, en este Auto, se expresa en términos de rotundidad olvidando que la Constitución en el artículo 161. 2 permite el control de algún tipo de instrumentos de origen parlamentario, más allá de las normas, esto es en puridad las resoluciones, de los que puede predicarse, como ocurre en el caso del acuerdo sobre la propuesta del candidato a la presidencia del Gobierno de Navarra, una trascendencia externa. Así en un sentido restrictivo, y pasando por alto que cabe pensar en actos no normativos, pero que tienen, como digo, una evidente eficacia externa, y que pueden ser considerados resoluciones en la terminología constitucional, dice el Tribunal, que cuando no se está ante una formalización normativa “el Tribunal carece de la inexcusable jurisdicción o competencia para pronunciarse”. “La necesaria defensa jurisdiccional del ordenamiento no puede verificarse sino cuando cabe hablar propiamente de infracciones normativas, sólo susceptibles de ser causadas, obviamente, por normas, y nunca por proyectos o intenciones normativas, que, en cuanto tales, pueden tener cualquier contenido. La jurisdicción puede reaccionar contra la forma jurídica que resulte de esas intenciones, pero la intención misma y su debate o discusión son inmunes en una sociedad democrática a todo control jurisdiccional, singularmente si el debate se sustancia en un Parlamento, sede privilegiada del debate público”. De manera que el Tribunal considera con suspicacia la posibilidad de impugnar acuerdos o resoluciones, por su discutible condición jurídica como normas vinculantes, de derecho positivo, pues no tienen efectos externos o eficacia general, obligando exclusivamente a determinados sujetos parlamentarios, y porque su ataque o impugnación ante la jurisdicción constitucional enervan el debate parlamentario y prejuzgan el resultado normativo final.
D) El estudio concreto de la Resolución Parlamentaria sometida al escrutinio constitucional.
La Propuesta de Resolución 5/X 2013 que nos ocupa se aprobó como una Declaración Institucional, dirigida a los ciudadanos, de acuerdo con el art.147 del Reglamento del Parlamento Catalán, constituyendo con las declaraciones de la Junta de Portavoces y de la Presidencia, un tipo de las resoluciones que contempla el Reglamento, “para impulsar la acción política y de gobierno”, pudiendo dirigirse al Gobierno de la Generalidad o a la ciudadanía.
Aunque manifiestamente no puede hablarse de un carácter normativo de la Declaración, a mi juicio, no cabe ser reducida a una moción de carácter meramente político. Es verdaderamente resolutoria, de modo que no constituye trámite de una decisión ulterior, que configurase el auténtico objeto del control jurisdiccional, aplazado hasta ese momento. Tiene efectos ad extra dirigida como está a todos los ciudadanos y ciudadanas catalanes para que ejerzan su derecho a decidir, que la Resolución proclama y del que la misma Declaración es el primer paso. La resolución se presenta indudablemente como habilitadora del proceso que permita el ejercicio efectivo del derecho a decidir, y por tanto tiene un propósito de causar efectos concretos. Así, ha servido como cobertura del nombramiento por parte del Gobierno del Consejo asesor para la Transición Nacional (órgano “de apoyo al Gobierno para el asesoramiento en relación con aquellos aspectos del Plan de Gobierno como la identificación y el impulso de estructuras de estado y/o aspectos necesarios para llevar a cabo la consulta...”), perfilando algunas de sus funciones y la creación de la Comisión Parlamentaria del Derecho a Decidir.
II. LA LEY DE CONSULTAS POPULARES POR VÍA DE REFERÉNDUM DE LA GENERALITAT.
A) El contenido de la Ley impugnada.
La segunda cuestión sobre la que me propongo reflexionar se refiere al recurso que el Gobierno de la Nación ha presentado contra la Ley 4/2010 de Consultas Populares por vía de Referéndum, que desarrolla el artículo 122 del Estatuto de Cataluña. La ley fue suspendida con motivo de su impugnación, en diversos preceptos, en aplicación del artículo 161.2 CE, y posteriormente esa suspensión fue levantada, de manera que en la actualidad la norma está vigente. Lo que debemos preguntarnos es si la Generalitat ostenta competencias en relación con los referendos, y además, si por su contenido, la ley resulta compatible con la Constitución. Para saber de qué estamos hablando hay que apuntar que la ley en cuestión permite someter a referéndum de los ciudadanos de Cataluña cuestiones políticas de especial trascendencia en el ámbito de las competencias de la Generalitat. El referéndum será consultivo, debe ser aprobado por el Parlamento, es convocado por el Gobierno de la Generalitat con la autorización previa del Estado central en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.32 de la Constitución, y obliga al Ejecutivo catalán a efectuar una comparecencia para informar de su posición sobre el resultado.
... (Resto del artículo) ...
