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  • EDICIÓN DE 03/01/2014
 
 

Las sentencias carecen de motivación cuando en su contenido se apartan del conflicto suscitado en el proceso

03/01/2014
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Declara el TS que la Sala de instancia al introducir en el proceso, por la vía del art. 65.2 de la LJCA, un motivo no suscitado por las partes, orilló los términos del debate, y entendió que la adaptación del planeamiento general aprobada era inválida por no haberse sometido previamente a la Evaluación de Impacto Ambiental, decisión que no guardaba relación alguna con el conflicto suscitado en el proceso, con lo que la sentencia de instancia no es válida al incurrir en falta de motivación.

Iustel

En cuanto a la necesidad de someter a la Evaluación de Impacto Ambiental el PGOU litigioso, la Sala “a quo” se apartó de la normativa aplicable, pues, del RDLeg. 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337/CEE, se deduce que el requisito examinado queda limitado a los proyectos de obras, instalaciones o actividades contempladas en dichas normas.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 29 de octubre de 2013

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2749/2010

Ponente Excmo. Sr. JESUS ERNESTO PECES MORATE

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil trece.

Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el número 2749 de 2010, penden ante ella de resolución, interpuestos por la Procuradora Doña Silvia-María Casielles Morán, en nombre y representación de Ayuntamiento de Gáldar, y por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de enero de 2010, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias,con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 81 de 2007, sostenido por la representación procesal de Don Emiliano, Don Fidel y Don Hilario contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006, relativo al Plan General de Ordenación de Gáldar (Gran Canaria), habiéndose pedido en la demanda que se declare que las resoluciones recurridas son contrarias a derecho y que se anule la ordenación pormenorizada establecida para los ámbitos de las Unidades de Actuación San Isidro SI-3 y SI-2, y que se declare que los inmuebles, propiedad de las demandantes, situados en las CALLE000 y DIRECCION000, en el BARRIO000, del Municipio de Gáldar, tienen la categoría de suelo urbano consolidado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 13 de enero de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 81 de 2007, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: ““FALLO: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Emiliano, Don Fidel y Don Hilario contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, mencionado en el Antecedente Primero, el cual anulamos en el particular interesado. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.”“.

SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos recogidos en los tres primeros párrafos del fundamento jurídico primero: ““Como advertimos en los Antecedentes, esta Sala planteó a las partes, como hecho relevante para el pronunciamiento final, la posible incidencia de la anulación de un acuerdo con el mismo contenido que el aquí recurrido ( adaptación plena del planeamiento municipal al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias), en sentencia de 28 de abril de 2.008, dictada en el RCA n.º 277/05, seguida por otras que mantienen la misma doctrina. En efecto, en dicha sentencia ( de 28 de abril de 2.008), la Sala examinó el Acuerdo de la COTMAC de Adaptación Plena del Plan General de Ordenación de Santa María de Guía al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias y, en particular, las posible consecuencias de la inaplicación de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1.985, modificada por la Directiva 97/11, de 3 de marzo, a la luz de la doctrina del Tribunal Supremo, sobre su alcance en relación a la normativa interna que procedió a su transposición. La conclusión de la Sala fue que, cuando se trata de un Plan General, procede una Evaluación de Impacto Ambiental que describa y evalúe los efectos directos e indirectos sobre el ser humano, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural y la interacción entre estos factores ( art. 3 de la Directiva 85/337 ).”“.

TERCERO.- La Sala de instancia efectivamente, como se indica en los transcritos párrafos de la sentencia recurrida, había dictado con fecha 21 de mayo de 2009 la siguiente providencia: ““Dada cuenta: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65.1 de la L.J.C.A. se pone en conocimiento de las partes como motivo relevante para el fallo y distinto de los alegados, que esta Sala en sentencia de 28 de abril de 1.998 (sic), dictada en RCA n.º 277/05, seguida por otras sentencias, anuló el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 28 de julio de 2005, relativo a la Aprobación Definitiva de la Adaptación Plena del Plan General del término municipal de Santa María de Guía, en la parte que corresponde y concuerda con la Ordenación Urbanística Pormenorizada del Suelo Urbano Consolidado de San Felipe, Santa María de Guía. La fundamentación de dicha sentencia se resume en que conforme a la Directiva europea 85/337/CEE, del Consejo de 27 de junio de 1985, la Adaptación Básica del Plan General debió someterse a la Evaluación de Impacto Ambiental, concluyendo que la COTMAC no debió aprobar la Adaptación al faltarle la Declaración de Impacto (con la notificación de la presente providencia se entregará copia de dicha sentencia a la actora por no haber sido parte en el proceso en el que se dictó). Como quiera que se trata de un hecho relevante que puede incidir en el Fallo de la sentencia a dictar en el presente proceso, ya que se impugna el mismo Acuerdo, se da traslado a las partes por DIEZ DIAS para ser oídas sobre ello, comenzando por la parte actora, sin suspensión del señalamiento de fecha para deliberación, votación y fallo previsto para el próximo 12 de junio, que se mantiene.”“.

CUARTO.- Seguidamente el Tribunal a quo, en los fundamentos jurídicos primero y segundo repite literalmente lo que ya declaró en su sentencia de 28 de abril de 2008 (recurso contencioso-administrativo 277/05), en relación con el acuerdo de la COTMAC, por el que se aprobó la adaptación plena del Plan General de Ordenación de Santa María de Guía al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, para seguidamente en el fundamento jurídico tercero recoger la tesis de las Administraciones demandadas opuestas a la aplicabilidad de lo establecido en la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo, al mismo tiempo que éstas sostenían que en la aprobación del Plan General de Gáldar se habían cumplido las determinaciones ambientales contenidas en el Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, con un contenido prácticamente idéntico al de la expresada Directiva.

QUINTO.- En los fundamentos jurídicos cuarto a octavo de la sentencia recurrida, la Sala de instancia expone una serie de razones y argumentos por los que, a su juicio, el Plan General de Ordenación Urbana de Gáldar debió someterse a Evaluación de Impacto Ambiental, conforme a lo establecido en el Real Decreto 1302/1986, y a Evaluación Ambiental Estratégica, para acabar concluyendo en el fundamento jurídico noveno con los siguientes razonamientos, que transcribimos literalmente: ““ A la vista de todo lo dicho, cabe llegar a las siguientes conclusiones: En primer lugar, en cuanto a si es exigible un Estudio de Impacto Ambiental, conforme a lo razonado en los anteriores Fundamentos, era exigible en la Adaptación del Plan General, que cambia el modelo territorial, una evaluación de impacto ambiental, realizada por el órgano ambiental competente, y que finalizase con una Declaración de Impacto, a cuyo fin reiteramos la doctrina del Tribunal Supremo a la que nos hemos referido en anteriores Fundamentos sobre el alcance de la normativa comunitaria al respecto ( SSTS 30 de octubre de 2003, 3 de marzo de 2.004, 15 de marzo de 2.006 y 30 de octubre de 2.009 ). Y, en segundo lugar, en cuanto a si era suficiente la evaluación ambiental llevada a cabo por haber dado cumplimiento al Decreto 35/1995, consideramos, y aquí está el quid de la cuestión, que no es suficiente y no supera los umbrales exigidos por la legislación estatal y comunitaria al respecto en la fecha de tramitación del plan, legislación que, como vimos, había tenido importantes reformas. En efecto, con independencia del avance que pudo suponer el citado Decreto en su momento, hace catorce años, en la actualidad, y aún situándonos en el marco temporal de la Directiva 1.985, reformada no era suficiente para cumplir las exigencias ambientales a nivel estatal, y comunitario. Estas habían ampliado y extendido los requisitos exigidos al estudio de impacto ambiental, exigiendo la ponderación y valoración de las alternativas descartables desde un punto de vista medioambiental. No se trata de valorar o estudiar las medidas para compensar o remediar el medioambiente desde la alternativa urbanística elegida sino de estudiar todas las posibilidades medioambientales y justificar porqué se adopta una solución urbanística concreta, teniendo en cuenta el factor de sostenibilidad ambiental. De mano, se advierte que quien redacta el documento, en la legislación estatal, no es la Administración urbanística competente para tramitar el plan, sino el órgano ambiental. Por tanto, existe una disociación inicial, entre administración urbanística y ambiental, siendo este último, a quien corresponde el estudio o la evaluación, entendemos que con una mayor tecnicidad, imparcialidad, conocimientos específicos. Sin embargo, en la legislación autonómica, la intervención del órgano ambiental, es " a posteriori", no realiza el estudio, sino lo supervisa o informa sobre los defectos que tiene el plan que han de ser corregidos, lo que conlleva que quien decide desde el inicio es la Administración municipal seleccionando la alternativa que considera más adecuada pero sin justificar por qué ha descartado otras opciones que pudieran ser menos perjudiciales para el medioambiente. El Tribunal Supremo en sentencia de 8 de septiembre de 2009, destacó la importancia del estudio de las alternativas, y su ausencia como causa de anulación: "no existió contemplación de alternativas respecto del emplazamiento (...) la entidad adjudicataria propuso la parcela NUM000 del polígono NUM001, y a esa parcela, y a ninguna otra localización, se refirió el Estudio de Impacto Ambiental, el cual, por ello mismo, resulta mutilado en una de sus finalidades esenciales, viciando con ello la aprobación del proyecto, por infracción del artículo 2-1 -b) y concordantes del Real Decreto 1302/86 ". La misma sentencia en relación a la finalidad y a la esencia del EIA destaca la importancia del orden en el proceso ““el proyecto de la obra fue aprobado antes de que se llevara a cabo el Estudio de Impacto Ambiental(...) Esta secuencia (aprobación del Proyecto antes de la realización del Estudio de Impacto Ambiental) es contraria a lo dispuesto en el artículo 4.1 del Real Decreto 1302/86, a cuyo tenor "con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización, o, en su caso, autorización de la obra (...) el órgano competente remitirá el expediente al órgano ambiental (...) al objeto de que éste formule una declaración de impacto ". Este es, sin duda, el orden que impone la norma, y es el exigido por el propio sentido común, pues habrá de ser el Proyecto el que se acomode a las conclusiones del Estudio Ambiental y no subordinarse éste a un Proyecto que ya ha elegido entre las distintas posibilidades técnicas, de emplazamiento y de establecimiento de medidas correctoras.”“. En sentencia de 27 junio 2007, el Alto Tribunal dijo en relación a las alternativas que "Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 19857337, el artículo 2-1-b) del RDL. 1302/86 y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por RD 1131/88, de 30 de septiembre. Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337, que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento". Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (la Estación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente". Además, la evaluación de impacto, y la normativa no exigen el programa de vigilancia ambiental requerido por la estatal, pero se advierte que dado el carácter de la Memoria que acompaña al Plan, va destinada a justificar ambientalmente la decisión del planificador, el apartado 10. e) es el más claro ejemplo de ello "Evaluación de las consecuencias ambientales de las determinaciones del Plan". Es decir, y a modo de síntesis, el estudio de impacto ambiental, en líneas generales, no versa sobre un modelo diseñado por el planificador, sino sobre el estudio ambiental de un territorio, por ejemplo, un municipio ( artículo 13 de la Ley 11/1990 o 2 del R.D. 1382/1986 ), justificando ambientalmente las alternativas seleccionadas y las descartadas; mientras que el modelo plasmado por el R.D. 35/1995, al aunar legislación urbanística y ambiental, realiza el estudio ambiental desde el modelo que para el territorio ha diseñado el planificador, que es directamente quien realiza el citado estudio ambiental y justifica ambientalmente su elección, pero no desde la perspectiva de los modelos potenciales sino del previamente seleccionado. El Decreto 35/95 en su preámbulo y en relación a la Ley 11/90 afirma que "esta última, sin embargo, lo mismo que la legislación estatal, se dirige expresamente a la evaluación de proyectos específicos, resultando sumamente dificultosa su aplicación a los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico, en tanto que compleja expresión técnica de una voluntad política". Como antes dijimos, la legislación canaria contempla la EIA y la DIE, en la Ley 11/1990, pero implanta otro sistema a través del Decreto 35/1995 que es intrínsecamente distinto, al previsto para los proyectos. Ello nos lleva a la conclusión de que si la DIA, en la ley estatal y en la 11/1990, nace también para decidir si el impacto ambiental que va a suponer la ejecución de un plan( no solo proyectos), aconseja o no su realización y en caso positivo, las condiciones en que debe llevarse a cabo; mientras que la Memoria ambiental de los planes introducido por el Decreto 35/1995 se adopta, no para decidir si se puede hacer o no el plan, sino para eliminar aspectos o corregir decisiones del planificador por motivos ambientales, lo cual no es lo mismo. Admitamos que pueden serlo aparentemente, ya que al margen de los diferentes contenidos, que hemos examinado, el fin que persiguen es proteger el medio ambiente, pero la técnica y el modo de llevar a cabo dicha protección es distinto, y la diferenciación no es una mera cuestión semántica, puesto que la DIA no parte de una decisión del planificador, mientras que el instrumento de planeamiento y su contenido ambiental sí. De hecho, en la praxis tiene su reflejo en el rechazo de proyectos por tener DIA desfavorable; mientras que los planes sortean los obstáculos ambientales a nivel general, si bien, parcialmente, pueden ser aprobados por partes. Finalmente, cabe decir que el estudio ambiental( prescindamos de la denominación), lo presenta quien realiza el instrumento de planeamiento, y por tanto, estudia el aspecto ambiental, con una predecisión, salvo los controles ulteriores, de lo que quiere hacer sobre el mismo. Luego entendemos que mientras que en la legislación estatal y comunitaria se estudia el aspecto ambiental, por órganos ambientales independientes, para decidir sobre la posible realización del plan o proyecto desde un punto de vista medioambiental; en la legislación canaria se estudia el aspecto ambiental, por órganos urbanísticos posteriormente supervisados por órganos ambientales, y se corrige la decisión que ya esta tomada en función de las variables ambientales. En consecuencia, las previsiones del Decreto 35/1995 no son suficiente para entender cumplido el contenido ambiental de un Plan General.”“.

SEXTO.- Finalmente el Tribunal a quo termina declarando en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida lo siguiente: ““Por último y, agotando los argumentos, en la evolución de la normativa comunitaria, se aprobó posteriormente la Directiva 2001/41 / CE, de Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2.001, que impone la exigencia de una evaluación ambiental estratégica de todos los planes y programas. El artículo 1.º de la Directiva, sobre sus objetivos, señala que ".. tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente". La transposición de la Directiva 2001/42 /CE se materializó en España por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Se trata de una transposición fuera de plazo, lo que provocó varios procesos por incumplimiento ante TJCE contra España. Ahora bien, lo que no ofrece duda a la Sala es que dicha Directiva tiene efecto directo en relación a aquellos planes cuyo ámbito de aplicación se refiera a "..la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo..", y, por tanto, su efecto directo no ofrece duda en cuanto a los Planes Generales de Ordenación. La propia Directiva en el artículo 13.1 señala que "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 21 de julio de 2004. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión." Por su parte, el apdo 3 de dicho precepto señala que "La obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1. Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión" Artículo 4.1 señala que " La evaluación medioambiental contemplada en el art. 3 se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa". Del examen de estos preceptos cabe decir lo siguiente: 1.º) La obligación de transposición de la Directiva a la legislativa interna finalizada el 21 de julio de 2.004, sin que en el caso español se hubiese cumplido en plazo dicha obligación. 2.º) El efecto directo de la Directiva, de evaluación ambiental estratégica, es claro respecto a los planes y programas previstos en el Sistema de Planeamiento de Canarias, sin que ofrezca duda su aplicación a los Planes Generales, cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2.004, siempre que la adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha, los cuales según el mandato de la Directiva " serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión". Ahora bien, la incidencia de dicha Directiva debe plantearse aquí en relación a Planes Generales tramitados cuando aún no había finalizado el plazo de transposición pero estaba cercano. Como primer acto preparatorio formal no puede entenderse otro que aquel que inicia la tramitación del Plan, excluyendo el Avance o la información pública pues aquí estamos ante actos que no necesariamente puede llevar a la iniciación del proceso de elaboración. En el caso, se produce una segunda aprobación inicial que tiene lugar el 28 de junio de 2004, un mes antes de la fecha límite de transposición de la Directiva, esto es, en junio de 2004, que no es objeto de aprobación provisional hasta el 28 de julio de 2005, por lo que es posible traer a colación la doctrina de evitación de actos administraciones contrarios a una Directiva cuya transposición va a ser inmediata, o está muy cercana, STJ Luxemburgo, de 18 diciembre 1997 (C-129/1996 ) asunto Inter- Environnement Wallonie". A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar las medidas de adaptación de su Derecho interno a una directiva antes de expirar el plazo previsto al efecto, de la aplicación del artículo 10 CE (RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695), párrafo segundo, en relación con el artículo 249 CE, párrafo tercero, así como de la propia Directiva se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva (véanse, entre otras, las sentencias de 18 de diciembre de 1997 [TJCE 1997, 278], Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p. I-7411, apartado 45, y de 14 de septiembre de 2006 [TJCE 2006, 255], Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C-138/05, Rec. p. I- 0000, apartado 42). Dicho de otra forma, continuó la tramitación de un plan que, de ser aprobado, iba a adquirir vigencia al margen de una Directiva comunitaria sobre evaluación ambiental que estaba a punto de finalizar su paso de transposición, y, por tanto, el plazo para su aplicación directa en el derecho interno, por lo que, también desde esta perspectiva, sería anulable el Plan.”“.

SEPTIMO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las Administraciones demandadas presentaron sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 25 de marzo de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

OCTAVO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrentes, el Ayuntamiento de Gáldar, representado por la Procuradora Doña Silvia María Casielles Morán, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, al mismo tiempo que dichos representantes procesales presentaron sendos escritos de interposición de recurso de casación.

NOVENO.- El recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Gáldar se basa en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el tercero al del apartado d) del mismo precepto, si bien el primero y segundo fueron inadmitidos a trámite por auto pronunciado por la Sección Primera de esta Sala con fecha 4 de noviembre de 2010, mientras que en el tercero se invoca la infracción de lo dispuesto en el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, así como de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la Evaluación Estratégica de Planes y Programas, al atribuirle efecto directo antes de su plazo de transposición, así como por haber infringido la doctrina jurisprudencial contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso 1355/2002 ), y las que en ella se citan, al igual que la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando que los actos recurridos son ajustados a Derecho con desestimación del recurso contencioso-administrativo origen de las actuaciones e imposición de las costas de la instancia al recurrente.

DECIMO.- El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se basa en cuatro motivos, de los que el cuarto fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 4 de noviembre de 2010, esgrimiéndose los dos primeros motivos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, mientras que el tercero de invoca con base en el apartado d) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido las normas reguladoras de las sentencias, concretamente lo establecido en los artículos 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 120.2 de la Constitución, en relación con la motivación de las sentencias, así como la doctrina jurisprudencial relativa a la necesaria congruencia de las sentencias, recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan y transcriben, dado que la Sala sentenciadora se ha limitado a reproducir lo expresado en sentencias anteriores sin dar respuesta a las alegaciones formuladas, al socaire de la tesis que planteó, en las que se expresaba que la evaluación de impacto ambiental no era necesaria en el caso enjuiciado, sin que, por otra parte, resuelva de acuerdo con la tesis mantenida en la propia sentencia, razón por la que viene a disponer la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en el particular interesado, que no era otro que el reconocimiento del carácter urbano consolidado de los terrenos, cuando lo cierto es que la coherencia interna de la sentencia, aun cuando no se compartan sus argumentos de fondo, debería haber conducido a la declaración de nulidad del planeamiento impugnado, mientras que ha dejado sin resolver la cuestión planteada relativa a la clasificación de los terrenos; el segundo por haber vulnerado la doctrina jurisprudencial acerca de la valoración de la prueba, recogida en las sentencias de esta Sala, que se citan y transcriben, al desatender los datos que aparecen en el expediente administrativo así como los informes técnicos que avalan la evaluación de impacto ambiental del Plan General de Ordenación Urbana impugnado, al mismo tiempo que excluye el avance o la información pública del planeamiento como primer acto preparatorio formal para considerar la aplicabilidad de la Directiva 2001/42/CE, y entiende como primer acto preparatorio formal la aprobación inicial; y, finalmente, el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, así como la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas, al atribuirle efecto directo antes de su plazo de transposición, con lo que se vulnera también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación alternativos, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia por ser el acto impugnado ajustado a Derecho.

UNDECIMO.- Al no haber comparecido parte alguna como recurrida y no oponerse los recurrentes al recurso de casación interpuesto por cada uno de ellos, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 15 de octubre de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Antes de examinar cada uno de los motivos de casación admitidos a trámite, hemos de poner de manifiesto que la sentencia recurrida constituye una más de la serie que la misma Sala de instancia ha pronunciado después de plantear la tesis relativa a la posible incidencia que el defecto de Evaluación de Impacto Ambiental tiene en la aprobación del planeamiento impugnado, de cuyo análisis llega a la conclusión de la ilegalidad de aquél, por lo que ha estimado todos los recursos contencioso-administrativos deducidos contra el ordenamiento urbanístico, pero sin examinar las concretas cuestiones planteadas por las partes.

SEGUNDO.- El motivo de casación por el que la representación procesal del Ayuntamiento recurrente denunciaba la falta de motivación y la incongruencia de la sentencia fue inadmitido, pero no lo ha sido el esgrimido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma, en el que se sostiene que la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en los artículos 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 120.2 de la Constitución, al carecer la sentencia recurrida de la exigible motivación e incurrir, además, en incongruencia interna y omisiva, con vulneración, por ello, de lo declarado por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan y transcriben.

En nuestra reciente Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2013 (recurso de casación 7131/2010 ) hemos acogido sendos motivos de casación idénticos al primero que ahora esgrime la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, también aducidos frente a otra sentencia de la misma Sala de instancia, en la que ésta decidió en atención a la tesis que ella planteó a las partes sin guardar relación alguna con el conflicto suscitado en el proceso, de manera que vamos a reiterar, para estimar este primer motivo de casación invocado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma, lo declarado en nuestra referida Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2013 (recurso de casación 7131/2010 ).

La Sala de instancia, por la vía del artículo 65.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, introdujo en el proceso un motivo no suscitado por las partes, y orillando los términos del debate dirimió la controversia en el modo que hemos visto, al entender que la adaptación del planeamiento era inválida por no haberse sometido previamente a Evaluación de Impacto Ambiental, aun así produciéndose la paradoja de que restringe su pronunciamiento anulatorio al particular cuya nulidad era pedida en la demanda.

Esta forma de excluir del examen las cuestiones planteadas no se acomoda al régimen legal, y menos en los casos en que la sentencia es susceptible de recurso de casación, puesto que, salvo que concurra y se aprecie una causa de inadmisibilidad ( artículo 69 de la Ley Jurisdiccional ), o salvo que se trate de argumentos subordinados en que haya decaído el presupuesto, la sentencia -como regla- ha de dar respuesta a todas las cuestiones planteadas, tal como resulta de lo previsto en los artículos 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, lo que, en esta caso, no se ha cumplido.

Ciertamente, los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa confieren una cierta libertad al Tribunal de instancia para motivar su decisión, a través del sometimiento a las partes los nuevos motivos o cuestiones no alegados en el debate; y para los supuestos de impugnaciones directas de disposiciones generales el art. 33.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prevé expresamente el planteamiento de la tesis cuando ““ impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos ““. Ello habilita tanto para ampliar el conocimiento a los nuevos motivos como para ensanchar la pretensión a los preceptos que se encuentren con la norma impugnada en alguna de esa clase de relaciones, si bien no es supuesto que ahora revisamos en casación, pues la tesis planteada por la Sala de instancia ha desfigurado completamente el objeto del proceso.

Si partimos del incorrecto proceder de la Sala sentenciadora, en nuestra Sentencia de 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación 2080/2010 ) hemos declarado que ““ aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción únicamente se refieren a la introducción de oficio de nuevos motivos del recurso o de la oposición que sean relevantes para el fallo, sin aludir a las pretensiones formuladas, la previsión del artículo 33.3, referida específicamente a los supuestos de impugnación de disposiciones generales, permite extravasar no sólo los motivos de impugnación sino también la pretensión contenida en la demanda ““.

A ello añadíamos que ““ si el motivo de nulidad planteado por la Sala y apreciado en la sentencia afecta a la totalidad de la norma supondría una seria incoherencia limitar el alcance del pronunciamiento anulatorio a los concretos preceptos impugnados, dejando subsistentes otros, o la totalidad de la norma, que lógicamente son también nulos. Debe considerarse por ello que cuando se aprecia un vicio en el procedimiento de elaboración de la disposición se impone como consecuencia necesaria la anulación de la totalidad de la norma aprobada. Esta conclusión, por lo demás, es la más respetuosa con el principio constitucional de seguridad jurídica que exige eliminar del ordenamiento jurídico las disposiciones reglamentarias que adolecen de vicios de invalidez ““.

Estas referencias vienen a colación porque la estructura del argumento en que descansa la sentencia no es válida y por ello se incurre en la falta de motivación denunciada, en el sentido de que la premisa de la inobservancia del Plan General de Ordenación de Gáldar no guarda relación de correspondencia con la conclusión establecida de que únicamente es nulo en el particular interesado, de manera que es incorrecto el argumento desde un punto de vista de simple coherencia lógica. Para anular unos limitados preceptos la sentencia debía haberse apoyado en alguna específica razón y al no hacerlo ha incurrido en insuficiencia motivadora.

De lo expuesto se dedude que este motivo debe prosperar.

TERCERO.- El tercero y único motivo de casación admitido a trámite al Ayuntamiento recurrente y el tercero de los esgrimidos por la Administración autonómica son idénticos y en ellos se denuncia la infracción por la Sala de instancia de la normativa estatal y comunitaria en materia de medio ambiente, y, en particular, del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, así como de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas, al atribuirle indebidamente efecto directo antes de su plazo de transposición, por lo que ha conculcado también dicha Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial que se cita y la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

En nuestra repetida Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2013 (recurso de casación 7131/2010 ) hemos declarado también que la Sala de instancia consideró equivocadamente que los instrumentos de planeamiento han de ser sometidos a la Evaluación Ambiental de los Proyectos, como ha sucedido en este caso.

En la Sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ) y las que en ella se citan, luego seguidas de otras muchas, hemos declarado que la técnica de Evaluación de Impacto Ambiental se aplica a los proyectos y no a los planes, que, en su caso, han de someterse a la técnica de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).

Más recientemente en los recursos de casación números 4776/2008, 4786/2008, 7131/2010, 1095/2009 y 2174/2009, que hemos resuelto en sendas sentencias de 16 de febrero, 8 de marzo y 22 de mayo de 2012, en los recursos, 1095/2009 y 2174/2009, decididos estos últimos por dos sentencias de 27 de septiembre de 2012, y en el recurso de casación 1033/2010, resuelto por Sentencia de 22 de noviembre de 2012, nos hemos pronunciado sobre la innecesariedad de someter la adaptación de determinados Planes Urbanísticos de Canarias a las técnicas de evaluación ambiental previstas en la Directiva 85/337/CEE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986.

Pues bien, siguiendo esa doctrina, hemos de reiterar que de las disposiciones invocadas por la Sala de instancia no resulta la obligación de someter a Evaluación de Impacto Ambiental más que los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el Anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no entenderlo así, la sentencia recurrida incurrió en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CEE, e igualmente se contraría la jurisprudencia de este Tribunal.

Cuando la Directiva impone la exigencia de Evaluación de Impacto Ambiental se refiere al concepto de "proyectos" ( artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española ( artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, de Evaluación de Impacto Ambiental), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre, se encarga de precisar que se entiende por proyecto ““ todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras ““.

Tampoco está sujeto el planeamiento impugnado a la Directiva 2001/41/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, pues la propia Sala sentenciadora admite que el avance y la información pública del Plan General de Ordenación Urbana impugnado tuvieron lugar antes de haber expirado el plazo para la transposición a nuestro ordenamiento interno de la indicada Directiva 2001/41/CE, y, en consecuencia, al constituir aquellos trámites, en contra del parecer de dicha Sala sentenciadora, un primer acto preparatorio formal, carece de aplicabilidad lo establecido en la mentada Directiva en cuanto a la evaluación de los efectos de ese Plan General de Ordenación Urbana en el medio ambiente.

Así lo hemos declarado en nuestra Sentencia de fecha 11 de octubre de 2012 (recurso de casación 5552/2010 ), seguida después por la de 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación 2460/2010 ), al expresar que no es posible identificar el acuerdo de aprobación inicial de los planes con el primer acto preparatorio formal a que se refiere el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, trasunto del artículo 13 de la Directiva 2001/42/CE, sino que, según la legislación estatal, se entiende por ““ primer acto preparatorio formal ““ ““ el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ellorecursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación ““.

En esas nuestras Sentencias añadíamos que ““ la redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en que se produce formalmente la expresión de voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios, lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial ““.

También indicábamos que, ““ por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento ““, para lo cual recordábamos igualmente que ““ los procesos de planificación suelen comprender dos fases: una primera de elaboración yuna segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración ““.

En el caso enjuiciado, como reconoce la propia Sala de instancia, el avance y la información pública tuvieron lugar con anterioridad al 21 de julio de 2004, en que venció la fecha de transposición de la Directiva 2001/42/CE, por lo que no es de aplicación en el procedimiento de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, impugnado en la instancia, la Evaluación Ambiental Estratégica, y, en consecuencia, el criterio expresado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida está equivocado y, por ello, debe ser corregido con estimación del tercer motivo de casación alegado por la representación procesal de ambas Administraciones recurrentes.

CUARTO.- En el segundo motivo de casación que alega el representante procesal de la Administración autonómica recurrente, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, se aduce la incorrecta valoración de la prueba que efectúa la Sala de instancia, al no reparar en datos obrantes en el expediente administrativo y desatender informes técnicos que avalan la evaluación ambiental del Plan General.

Con independencia de su incorrecta formulación, al articularse el motivo por infracción de los criterios legales y jurisprudenciales relativos a la valoración de las pruebas, lo que debería haberse invocado al amparo de la infracción de la ley y no por quebratamiento de forma, lo cierto es que la razón de la decisión del Tribunal a quo ha sido, bien por la exigencia de someter el Plan General de Ordenación Urbana impugnado a lo establecido en la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, bien por sujección al trámite de Evaluación Ambiental Estratégica contemplado en la Directiva 2001/48/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, de modo que no ha resuelto en virtud o como consecuencia de una u otra valoración de la prueba practicada sino por razones jurídicas equivocadas al considerar que el referido Plan General de Ordenación Urbana se encuentra en el ámbito aplicativo de las disposiciones estatales y comunitarias que imponen la Evaluación de Impacto Ambiental, de manera que este segundo motivo de casación, alegado por la Administración autonómica recurrente, debe ser desestimado.

QUINTO.- La estimación del tercer motivo de casación aducido por ambas Administraciones recurrentes y del primero invocado por la Administración autonómica comporta la declaración de haber lugar a ambos recursos de casación interpuestos con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada y nuestro correlativo deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, al versar el pleito sustanciado en la instancia sobre el carácter urbano consolidado de un deteterminado suelo incluido en un concreto ámbito del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Gáldar y acerca de la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 51 del Texto Refundio de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, procede, según la jurisprudencia de esta Sala a partir de la Sentencia del Pleno de fecha 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación 7638/02 ), reponer las actuaciones al momento de pronunciar sentencia por la Sala de instancia, si bien ésta deberá respetar, al decidir, lo declarado por esta nuestra en cuanto a la innecesariedad de Evaluación de Impacto Ambiental para la aprobación del referido Plan General de Ordenación Urbana.

SEXTO.- La declaración de haber lugar a ambos recursos de casación interpuestos es determinante de que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que debamos pronunciarnos acerca de las causadas en la instancia al reponerse las actuaciones a fin de que la Sala de instancia dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

Que, con estimación del motivo tercero aducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Gáldar y de los motivos primero y tercero de los alegados por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, desestimando el segundo de los alegados por ésta, debemos declarar y declaramos que ha lugar a los recursos de casación sostenidos por la Procuradora Doña Silvia-María Casielles Morán, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gáldar, y por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de enero de 2010, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 81 de 2007, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que ordenamos reponer las actuaciones para que dicha Sala de instancia pronuncie nueva sentencia resolviendo todas las cuestiones planteadas por las partes con libertad de creiterio, si bien dicha sentencia deberá respetar lo decidido en esta nuestra en cuanto a la Evaluación de Impacto Ambiental, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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