TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 06 de mayo de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4333/2009
Ponente Excmo. Sr. ENRIQUE LECUMBERRI MARTI
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil once.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 4333 de 2009, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha seis de mayo de dos mil ocho, en el recurso contencioso-administrativo número 392 de 2007.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sección Primera, dictó Sentencia, el seis de mayo de dos mil ocho, en el Recurso número 392 de 2007, en cuya parte dispositiva se establecía: " Que estimamos el presente recurso y declaramos la nulidad de pleno derecho de la resolución de 4 de octubre de 2007, por la que se aprueba el modelo de libro de subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja por los contratistas que subcontraten con un subcontratista o trabajador autónomo parte de la obra que tengan contratada, y a que se contrae la presente litis. Sin condena en costas ".
SEGUNDO.- En escrito de diecisiete de julio de dos mil ocho, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en nombre y representación de la misma, interesó se tuviera por preparado recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha seis de mayo de dos mil ocho.
La Sala de Instancia, por Providencia de siete de julio de dos mil nueve, y en mérito a lo acordado por la Sección Primera de esta Sala en Auto de veintiuno de mayo de dos mil nueve, estimatoria de recurso de queja frente al inicial rechazo del recurso de preparación, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
TERCERO.- En escrito de catorce de septiembre de dos mil nueve, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de doce de noviembre de dos mil nueve.
CUARTO.- En escrito de uno de febrero de dos mil diez, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día tres de mayo de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación y defensa de la Comunidad Autónoma de La Rioja interpone recurso de casación frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en La Rioja de seis de mayo de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 392/2007, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja contra la Resolución de cuatro de octubre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja por la que se aprobó el modelo de Libro de Subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja por los contratistas que subcontraten con un subcontratista o trabajador autónomo parte de la obra que tenga contratada. La Sentencia estimó el recurso y anuló por ser nula de pleno derecho la Resolución de cuatro de octubre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja que aprobó el modelo de Libro de Subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja por los contratistas que subcontraten con un subcontratista o trabajador autónomo parte de la obra que tenga contratada.
SEGUNDO.- La Sala de instancia resolvió en el segundo de sus fundamentos la cuestión controvertida manifestando que:
" - La resolución de 4.10.2007, que aprueba el modelo de libro de subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja por los contratistas que subcontraten con un subcontratista o trabajador autónomo parte de la obra que tengan contratada, es una disposición complementaria de la de 26.9.2007 y su naturaleza reglamentaria es por lo tanto idéntica, regulándose el modelo a utilizar y que "deberá" utilizarse por aquellos constructores contratistas que realicen subcontrataciones.
Tanto una como otra resolución no se ajustan a la normativa estatal: Ley 32/2006 y Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, que regulan la subcontratación en el sector de la construcción. El artículo 8 de la Ley y 13y siguientes del Reglamento estatales regulan las obligaciones de los contratistas en relación con los libros de subcontratación. Se regula la forma del libro -artículo 8.3 de la Ley y 13 y 15.2del Reglamento- y se regula la habilitación de tales libros, habilitación que consiste en verificarse por la autoridad administrativa que se ajusta en la forma a la previsto por dicho artículo 8 de la Ley y 14.1 del Reglamento.
Por el contrario, la resolución de 26.9.2007 se refiere al diligenciado del libro y (apartados primero, segundo, tercero y séptimo) también al deber de los contratistas que en el ámbito territorial de La Rioja pretendan subcontratar, de solicitar dicho libro a la Dirección General de Trabajo, que lo entregará habilitado previo el pago de una tasa.
Es, por tanto, de apreciar un exceso respecto de la normativa estatal y ausente en consecuencia de cobertura legal. El exceso consiste precisamente en imponer la adquisición obligatoria del libro a la Administración pública riojana. Obligación de naturaleza reglamentaria que se regula "ad extra", es decir, que se dirige a los particulares. Por ello, a pesar de su denominación, se trata de una disposición de carácter general viciada de nulidad, pues el órgano que la dictó carece manifiestamente de competencia, tampoco consta que se haya seguido el procedimiento de elaboración legalmente establecido y vulnera lo dispuesto en la legislación estatal. Las Disposiciones finales 2.ª de la Ley 32/2006 y Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, que autorizan a las Administraciones autonómicas el desarrollo reglamentario, pero de la regulación de la habilitación de los libros de subcontratación, no de la imposición de obligaciones de adquisición de aquellos a la Administración, lo cual implica, también, una especie de monopolio público de su edición y distribución que no se concilia con la legislación del Estado antes referida, vulnerándose el principio de jerarquía normativa, ni resulta compatible con la libertad de empresa del artículo 38 de la constitución de 1978.
Por lo expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 de la L.R.J.-P.A.C. ha de concluirse la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa objeto del presente recurso ".
TERCERO.- El Gobierno de La Rioja funda el recurso de casación interpuesto en dos motivos de casación. El primero de ellos al amparo del apartado c) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción y el segundo se acoge al apartado d) del mismo ordinal y precepto de la Ley citada.
El motivo primero proclama que la Sentencia recurrida vulneró por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia" los artículos 67.1 y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción, 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.3 y 238.3 de la Ley orgánica del Poder Judicial, en relación con el art. 24.1 de la Constitución.
El motivo sostiene que la Sentencia incurre por un lado en falta de motivación y por otro en incongruencia por omisión. En cuanto al primero de esos vicios señala que "si bien la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional establece que, los órganos jurisdiccionales no están obligados a analizar pormenorizadamente las alegaciones formuladas por las partes, sino a exponer las razones que conducen al fallo a fin de que las partes los conozcan y puedan ejercitar sus medios de defensa oportunos; sin embargo, la Sentencia recurrida carece de la más mínima motivación que justifique que la resolución de 4 de octubre de 2007 se excede respecto a la normativa estatal al "imponer a los contratistas la adquisición obligatoria del libro a la Administración Pública riojana" ante la Dirección General de Trabajo, ya que, ni tan siquiera se cita en que parte, folio o párrafo que componen la resolución recurrida se excede la Administración de la normativa estatal y se establece una obligación nueva que vicia la resolución de nulidad.
No se puede llamar motivación a las expresiones vertidas en la sentencia que se refieren más que a la propia resolución impugnada a la resolución de 26 de septiembre de 2007 por la que se da publicidad al centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación, objeto de otro recurso, porque en tal caso se estaría violando el artículo 24 de la Constitución, pero también el artículo 248 de la LOPJ y el art. 120 de la Constitución, que exigen expresamente que las sentencias han de ser motivadas. En este supuesto la falta de motivación es "evidente", privando a la Administración de la posibilidad de conocerlas y, tener elementos suficientes de impugnación, y por consiguiente, vulnerando su derecho a la tutela judicial efectiva".
Y en cuanto a la incongruencia omisiva, se incurre en ella "pues la sentencia atacada ni argumenta, ni motiva, sobre la cuestión planteada de forma concreta y específica por esta parte sobre si existe modificación respecto al contenido de cada uno de los modelos de Libro de subcontratación, aprobados por el Estado y por la comunidad autónoma de La Rioja, o si existe alguna diferencia que permita aseverar que la resolución de 4 de octubre de 2007 se ha excedido de sus competencias; o si por el contrario, ambos libros son idénticos y no ha existido modificación alguna en el modelo aprobado por la resolución de 4 de octubre, y por tanto dicha resolución es ajustada a derecho".
A ese motivo opone la recurrida que la Sentencia resolvió las dos cuestiones controvertidas en la instancia: "determinar, por un lado, si la Resolución de 4 de octubre de 2007 de la Dirección General de Trabajo del Gobierno de La Rioja (DGT) por la que se aprueba el Libro de la Subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOR de 9 de octubre de 2007) tiene o no naturaleza reglamentaria y, por otro lado, si sus preceptos exceden de los límites impuestos por la Ley estatal 32/2006, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción (LSSC, en adelante) y por el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto (RDSSC) que lo desarrolla".
Y añade al oponerse que la Sentencia se ocupó de esas cuestiones en el fundamento segundo, de modo que la misma estaba suficientemente motivada. Allí explicó los vicios de nulidad en que incurría la Resolución sin perjuicio de que la recurrente discrepe de ellos.
El motivo debe desecharse. El mismo se articula sobre los dos vicios en los que se afirma que incurre la Sentencia de instancia de falta de motivación y de incongruencia por omisión. Y se citan para sustentar esas infracciones los artículos 67.1 y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción, 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.3 y 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el art. 24.1 de la Constitución. Y más adelante invoca como infringidos los arts. 120 de la Constitución y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El que la Sentencia recurrida esté motivada no ofrece duda alguna a la Sala. Basta con examinar el fundamento segundo de la misma para convencerse de ese aserto. En el mismo se hace referencia a la Resolución de 4 de octubre de 2007, que aprueba el modelo de libro de subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma por los contratistas que deban poseerlo. E igualmente se refiere a la Resolución anterior de 26 de septiembre y califica a ambas de disposiciones de naturaleza reglamentaria que imponen la utilización del libro de acuerdo con la normativa estatal, para seguidamente afirmar que las mismas exceden de lo recogido en la Ley 32/2006 y del Real Decreto 1109/2007.
Y también afirma ese fundamento que a los contratistas se les impone la obligación de adquirir el libro en la Dirección de Trabajo lo que excede igualmente de lo Dispuesto en las Disposiciones Adicionales Segunda de la Ley reguladora del Estado y de su Reglamento de desarrollo.
En consecuencia la Sentencia poseía motivación bastante y resolvía las cuestiones planteadas.
CUARTO.- El segundo de los motivos, acogido como se expuso al apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, consideró que la Sentencia vulneró los arts. 8 de la Ley 32/2006 y 13, 14 y 15 del Real Decreto 1109/2007.
Y ello porque "la resolución de 4 de octubre de 2007, no impone obligación a los contratistas para la utilización del libro de subcontratación, puesto que dicha obligación viene exigida por la legislación estatal, en ningún caso se impone, como se señala en la sentencia la obligación de que el citado libro de subcontratación sea adquirido única y exclusivamente en la Administración pública riojana". En efecto, como se señala en el expositivo de la Resolución de 4 de octubre de 2007 el objeto de la misma es: "establecer un nuevo régimen de ordenación y limitación de la subcontratación en el sector de la construcción, con una mayor transparencia y más garantías para los trabajadores de empresas incluidas en cadenas de subcontratación fue aprobada la Ley 32/2006, de 18 de octubre reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción (BOE, de 19 de octubre ), Ley que al amparo de lo previsto en los artículos 149.1.7.ª y 149.1.18.ª de la Constitución Española tiene carácter básico.
Uno de los aspectos previstos en la referida Ley es el de la obligatoriedad de que cada contratista deberá disponer de un libro de subcontratación, libro en el que deberán reflejarse cronológicamente desde el inicio de la obra todas y cada una de las subcontrataciones realizadas con empresas subcontratistas y trabajadores autónomos. A este respecto la Ley en su artículo 8.3 previene que reglamentariamente se determinarán las condiciones de Libro de Subcontratación. En cumplimiento de la citada previsión, mediante Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, se desarrolla la Ley 32/2006, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción (BOE de 25 de agosto ), regulando en su Capítulo IV todos los aspectos relativos al "Libro de la Subcontratación", incorporando como anexo III el modelo del mismo. Esta resolución tiene por objeto la normalización del Libro de Subcontratación a utilizar en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja
La resolución no hace sino verificar en la Comunidad Autónoma de La Rioja el contenido de un libro que previamente la Administración estatal ha desarrollado reglamentariamente su contenido, resultando la Resolución de la Directora General de Trabajo un mero acto del que es competente el citado órgano, como se desprende de la normativa anterior...".
También este motivo debe desestimarse, en línea con lo declarado por nuestra parte en la sentencia de nueve de diciembre de dos mil diez (recurso de casación 1870/2009 ), en relación con la Resolución de veintiséis de septiembre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja que dio publicidad al Centro de adquisición y habilitación por la autoridad laboral de los libros de subcontratación, en que se utilizaron argumentos similares a los actuales. Señalamos entonces:
"Tal y como anticipamos en el fundamento anterior el libro de subcontratación se adquiere en la Dirección General de Trabajo que es que quien lo habilita, y así resulta del examen de la norma autonómica que desarrolla las del Estado sobre la materia y a la que en ese sentido excede. De ahí que la nulidad decretada sea conforme a Derecho y la Sentencia deba ser confirmada.
Esta conclusión coincidente con la que alcanzó la Sala de instancia fluye con claridad del examen de la Resolución de 26 de septiembre de 2007 de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja y, en particular, del número segundo de sus instrucciones, en el que se afirma que la Administración riojana tendrá a disposición de las empresas contratistas los libros de subcontratación, y que se completa en el número tercero cuando manifiesta en el párrafo segundo que una vez cumplimentado con los datos facilitados por el solicitante y habilitado por la autoridad laboral, podrá ser retirado en las dependencias de la Dirección General previa acreditación del abono de las tasas correspondientes."
Las mismas consideraciones son aplicables al supuesto a que nos enfrentamos, y deben determinar su desestimación en aplicación de un elemental criterio de unidad de doctrina.
QUINTO.- Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido por el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación número 4333/2009, interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en La Rioja de seis de mayo de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 392/2007, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresarios de la Construcción, Promoción y Afines de La Rioja contra la Resolución de cuatro de octubre de dos mil siete de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo del Gobierno de La Rioja por la que se aprobó el modelo de Libro de Subcontratación a utilizar en la Comunidad Autónoma de La Rioja, que confirmamos, y todo ello con expresa condena en costas a la recurrente con el límite fijado en el fundamento de Derecho quinto de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.
