TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 16 de noviembre de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3596/2006
Ponente Excmo. Sr. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil diez.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Procuradora D.ª Adela Cano Lantero, en nombre y representación de D. Andrés, contra la sentencia de 30 de marzo de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 927/2004, en el que se impugna la resolución del Secretario de Estado de Justicia, por delegación del Ministro de Justicia, de 26 de junio de 2003 desestimatoria de la pretensión de indemnización por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia formulada por el recurrente el 25 de marzo de 2002. Ha sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de marzo de 2006, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:
"DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Andrés contra la resolución del Ministerio de Justicia de fecha 28/6/2004 a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.
Sin imposición de costas."
SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia se presentó escrito por la representación procesal de D. Andrés, manifestando su intención de preparar recurso de casación, que se tuvo por preparado por resolución de 26 de mayo de 2006, emplazando a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
TERCERO.- Con fecha 18 de julio de 2006 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, solicitando que case y anule la sentencia recurrida y se estime íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto y, consecuentemente, la inicial petición indemnizatoria deducida.
CUARTO.- Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, solicitando el Abogado del Estado su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló inicialmente el 29 de septiembre de 2010 y, tras la abstención del Magistrado ponente, se señaló el día 10 de noviembre de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El recurrente, en la instancia, alega como razón de su reclamación determinadas dilaciones sufridas en la tramitación de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, dilaciones que determinaron que la situación de prisión que padecía se prolongara indebidamente en el tiempo, al no acordarse la suspensión provisional de la pena que había sido solicitada en el proceso de amparo, resolviendo finalmente el Tribunal Constitucional la estimación de su recurso con anulación de las anteriores sentencias por las que había sido condenado. Interesaba en el suplico de la demanda que se dictara sentencia en la que se condenara al Estado por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia y, en concreto, del Tribunal Constitucional, por las citadas dilaciones indebidas en la tramitación del recurso de amparo y de la pieza o incidente de suspensión provisional de la ejecución de la condena y se declarara su derecho al resarcimiento por los daños y perjuicios sufridos por esas graves dilaciones indebidas.
Por su parte, la sentencia de instancia recogió como antecedentes fácticos los siguientes:
- El recurrente fue condenado en sentencia de 24-6-1998 dictada por la Sección 5.ª de la Audiencia Provincial de Valencia por un delito contra la salud pública a seis años y nueve meses de prisión con una multa de 180.000.000 Ptas.
- El Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación en sentencia de 10-4-2000.
- El 16-9-2000 se interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional interesando la suspensión de la ejecución de sentencia que fue denegada por auto de 1-10-2001. El Tribunal Constitucional dictó sentencia el 21-3-2002 estimando el amparo.
- El recurrente había ingresado en prisión el 5-10-2000 siendo excarcelado el 27-3-2002.
En la sentencia recurrida se analiza si la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones indebidas del Tribunal Constitucional que le había sido interesada era posible por el cauce y procedimiento establecido en los artículos 292 y siguientes de la LOPJ, pues éste era el cauce y procedimiento seguido por el recurrente tanto ante la Administración -Ministerio de Justicia- como ante la propia Sala.
Sobre esta cuestión la sentencia indicó lo siguiente:
"A este respecto no se puede olvidar que el TC no está integrado en el Poder Judicial pese a ejercer potestad jurisdiccional. Al Poder Judicial dedica la CE su Título VI y su desarrollo se establece en la LOPJ donde se contempla un supuesto particular de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Al TC se dedica el Titulo IX de la CE y su desarrollo se establece en la LOTC 2/1979 en cuyo art. 1 se establece con claridad que el TC "es independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica" reconociéndose que "Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional.". Por ello ha de concluirse que si se pretende defender la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones en el funcionamiento del TC, el cauce nunca puede ser el establecido por el recurrente."
A ello añade que: "Precisamente por el no encuadramiento del TC dentro del Poder Judicial, y por el concreto, determinado y específico alcance de los pronunciamientos que el mismo puede establecer en amparo se establece la posibilidad de instar la suspensión (art. 56 de la LOTC ). Por otro lado no podemos obviar que el hoy recurrente solicitó la suspensión de la sentencia que determinaba su condena penal y que ello fue denegado por el TC sin que se haya establecido por su parte el procedimiento que al efecto se prevé en el art. 58 de la LOTC para las peticiones de indemnización por los daños causados como consecuencia de la concesión o denegación de la suspensión, ya que, en todo caso, los perjuicios que invoca se derivan de haber cumplido parte de la condena privativa de libertad impuesta en una sentencia que fue anulada posteriormente por el TC al estimar el amparo por vulneración del derecho a la presunción de inocencia sin que la misma se hubiera suspendido (dicho procedimiento remite a los Jueces o Tribunales que hubieran conocido del asunto, a cuya disposición se pondrán las fianzas constituidas, sustanciándose las peticiones de indemnización, por el trámite de los incidentes, peticiones que deberán presentarse dentro del plazo de un año a partir de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional)."
En definitiva, para la Sala de instancia el cauce seguido era incorrecto, confirmando así el criterio sentado por la Administración en la resolución impugnada, no pronunciándose, sin embargo, sobre la cuestión de fondo pretendida por el actor.
SEGUNDO.- Frente a dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación, en el que la parte invoca, ha de entenderse al amparo del art. 88.1.d), los siguientes motivos:
En el primer motivo alega la infracción del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación a lo dispuesto en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución Española y el artículo 16.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por cuanto dichos artículos constituyen la vía o procedimiento al alcance de los ciudadanos para hacer valer sus reclamaciones por los perjuicios que hayan podido sufrir como consecuencia del funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional, entendido éste como servicio público. En este mismo sentido, entiende la parte que la responsabilidad patrimonial del Estado engloba también ese anormal funcionamiento del TC. El hecho de que el legislador no haya regulado un procedimiento específico para poder ejercitar ante dicho Tribunal esa acción de responsabilidad, no implica que cuando el justiciable se sienta perjudicado no pueda ejercitar por ningún cauce la pertinente acción en reclamación de los perjuicios ocasionados. En tal caso, la aplicación del artículo 292 y siguientes de la LOPJ constituye la vía más adecuada, por lo que la recurrente solicita a la Sala el establecimiento de una nueva línea interpretativa jurisprudencial y fije el procedimiento a seguir por los ciudadanos que se vean perjudicados por el funcionamiento del Tribunal Constitucional, dando de este modo una respuesta de orden interno, ya que en la actualidad los perjudicados han de acudir a instancias externas tales como el TEDH.
En el segundo motivo, denuncia la infracción de los artículos 9.3, 10.2, 24.2 y 96.3 de la CE, en relación al artículo 6.1.º del Convenio de Roma para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, toda vez que el Tribunal a quo ha efectuado una errónea interpretación de dichos preceptos que impide su correcta aplicación al caso que nos ocupa. Justifica esta alegación haciendo referencia a dos sentencias de esta Sala Tercera que servirían de contrapunto a la jurisprudencia citada en la sentencia de instancia.
En la misma línea argumentativa, considera la parte vulnerado el artículo 1.1 del Código Civil dentro del cual quedaría integrado el artículo 6.1.º del Convenio de Roma, y cuya aplicabilidad desoye la Sentencia recurrida. Considera igualmente aplicable de forma directa, toda la jurisprudencia del TEDH y del propio Tribunal Constitucional para la aplicabilidad del dicho artículo a supuestos de dilaciones indebidas ante el Tribunal Constitucional.
En el tercer motivo, relacionado con el anterior, alega la infracción de la jurisprudencia aplicable al caso y emanada del TEDH y del TC, en lo referente a la aplicabilidad directa del artículo 6.1.º del Convenio de Roma y artículo 24.2 CE, sin necesidad de previo agotamiento de las vías o recursos internos. Como argumento principal del motivo, cita la Sentencia dictada por el TEDH en el asunto Diego Soto Sánchez contra España, en un supuesto idéntico al que nos ocupa, y en el que se condena al Estado español por dilaciones indebidas del TC, optándose por un criterio jurisprudencial distinto en lo relativo a la necesariedad del agotamiento de los recursos internos antes de acudir el TED.
Finaliza el motivo solicitando a la Sala "...case y anule la Sentencia recurrida, previa declaración de aplicabilidad directa del artículo 6.1.º del Convenio de Roma sin necesidad de agotar los recursos internos, en base a la más reciente jurisprudencia del TEDH, entendida la misma como complemento al ordenamiento jurídico interno del Estado", que la parte entiende ha sido conculcada en su aplicabilidad.
TERCERO.- Para la adecuada resolución de los motivos invocados, conviene hacer referencia a la sentencia del Pleno de esta Sala de 26 de noviembre de 2009, rec. 585/2008, en la que se declaró que del art. 9.3 CE deriva una garantía para el particular de ser resarcido por los daños que haya sufrido como consecuencia de las dilaciones en que el Tribunal Constitucional haya incurrido al resolver algún recurso de amparo interpuesto por él, si esas dilaciones pueden calificarse como indebidas, y que dicha calificación incluye el supuesto con toda evidencia dentro del concepto más amplio del funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional, como ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras, en su sentencia de 25 de noviembre de 2003 (Caso Soto Sánchez contra España ), en interpretación del art. 6.1 del Convenio.
También afirmó esta sentencia que el Tribunal Constitucional no era competente para conocer de este tipo de reclamaciones por carecer de un régimen patrimonial que le permitiera asumir las consecuencias de los daños antijurídicos que pueda originar, ni el legislador le había atribuido competencia para adoptar decisiones en tal sentido. Como tampoco se consideraba adecuada la asignación de la competencia al Ministerio de Justicia, en atención a lo dispuesto en el art. 142.2 de la Ley 30/1992, por no estar este tipo de responsabilidad expresamente regulado.
Y finalmente se refiere esta sentencia a la solución adoptada en el artículo noveno de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial, que añade un apartado 5 al artículo 139 de la Ley 30/1992, con la siguiente redacción: "El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia del Consejo de Estado". Redacción que permite destacar a la sentencia el hecho de que corresponde al propio Tribunal Constitucional declarar la existencia de su funcionamiento anormal como mecanismo de protección de su independencia frente a la Administración, del mismo modo que la apreciación de la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia corresponde exclusivamente a los órganos de dicho Poder Judicial, concretamente al Consejo General del Poder Judicial, para preservar el principio constitucional de separación de poderes, sin perjuicio que corresponda a la Administración, concretamente al Ministerio de Justicia, entrar a apreciar los aspectos de daño efectivo e individualizado y de la evaluación económica cuando previamente se haya realizado en el ámbito judicial la declaración positiva de existencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, haciendo suyo en este punto la Sala lo señalado por el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 49.569, de 18 de septiembre de 1986.
En definitiva, y para lo que aquí interesa, el cauce procedimental seguido para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional, o de los órganos integrados en la Administración de Justicia, no tiene naturaleza accidental o adjetiva, de suerte que pueda soslayarse con criterios antiformalistas, sino que tiene un carácter sustantivo por afectar a principios y valores constitucionales de la mayor relevancia la forma en que dicha declaración de responsabilidad patrimonial se realiza.
Concluimos: Con fundamento en el art. 9.3 de la Constitución Española es posible declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones indebidas del Tribunal Constitucional, si bien dicha declaración deberá realizarse por un cauce procedimental que respete principio tan elemental como que el propio Tribunal Constitucional, independiente de los demás órganos constitucionales del Estado, tenga la oportunidad de pronunciarse sobre su propio funcionamiento anormal, sin que pueda ser sustituido en esta apreciación por la Administración.
CUARTO.- Desde estas consideraciones y por lo que se refiere al primer motivo de casación, en el que el recurrente insiste en su pretensión esencial de la instancia, en el sentido de que las dilaciones indebidas del Tribunal Constitucional constituyen un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y que, por tanto, los daños causados por tales dilaciones deben ser reparados a través del cauce establecido en los arts. 292 y ss de la LOPJ, debe señalarse que ni el Tribunal Constitucional es Administración de Justicia, como fundadamente razonó la sentencia impugnada, ni el cauce procedimental seguido es el adecuado por no respetar aquellos principios esenciales a que hacíamos referencia en el anterior fundamento, sin que sea compartida su afirmación de que la única vía o procedimiento interno previsto sea el intentado, cuando la propia LOTC ofrece el procedimiento incidental -art. 58 - para tramitar peticiones de indemnización deducidas en relación con sus decisiones de concesión o denegación de la suspensión, peticiones que deben sustanciarse ante los Jueces y Tribunales que conocieron del asunto.
Tampoco puede aceptarse, al socaire de este motivo casacional, su pretensión, recogida por primera vez en este recurso de casación, de que se decida ahora la vía que debe seguirse si la del art. 292 de la LOPJ no es la adecuada, pues tal petición constituye una cuestión nueva no alegada en la demanda ni analizada por la Sala a quo en su sentencia, circunstancia que impide ahora el pronunciamiento de este Tribunal, aunque ya se apuntó la vía en la sentencia del Pleno de la Sala de 26 de noviembre de 2009, a la que antes nos hemos referido, si bien para el asunto litigioso allí juzgado, además de la específica vía a que se acaba de hacer referencia en el párrafo anterior.
En consecuencia el motivo debe ser desestimado.
QUINTO.- En el segundo y tercer motivo se alega infracción del principio de responsabilidad, art. 9.3 CE, de determinados derechos fundamentales consagrados en la Constitución Española y en el Convenio de Roma, así como de la interpretación que de ellos realizan tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, la sentencia impugnada no niega la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional, como tampoco niega el derecho de los ciudadanos a un proceso sin dilaciones indebidas, sencillamente no entra a conocer de estas cuestiones por detenerse en una previa -la del cauce utilizado por el reclamante para exigir la declaración de responsabilidad- que, por estimarla incorrecta, impidió analizar el fondo del asunto. Esta forma de proceder del Tribunal de instancia es irreprochable y no merece censura alguna. Por ello, también estos motivos deben desestimarse.
No está demás hacer referencia a las limitaciones que el Tribunal ad quem tiene a la hora de examinar y resolver las cuestiones planteadas en la instancia, dada la naturaleza del recurso de casación, que, como señala la sentencia de 16 de octubre de 2000, es un recurso extraordinario, tanto desde la perspectiva de la limitación de las resoluciones contra las que cabe su interposición, como respecto del carácter tasado de los motivos que cabe alegar y el ámbito restringido de las potestades jurisdiccionales de revisión; en definitiva, se trata de un recurso eminentemente formal, como instrumento procesal encaminado a la corrección de las infracciones jurídicas, sustantivas y procesales, en que puedan incurrir las resoluciones de instancia; esta naturaleza extraordinaria conduce a entender que no es un recurso, como el de apelación, que permita un nuevo examen total del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal a quo, resuelve el caso concreto controvertido. Lo que en este caso impide ir más allá de lo expuesto anteriormente.
SEXTO.- La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al presente recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.
FALLAMOS
Que desestimando los motivos invocados, declaramos no haber lugar al presente recurso de casación n.º 3596/2006, interpuesto por la representación procesal de D. Andrés contra la sentencia de 30 de marzo de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 927/2004, que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente en los términos indicados en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
