TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 12 de noviembre de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4594/2006
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil diez.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 4594/2006, interpuesto por GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de febrero de 2006 (recurso contencioso-administrativo n.º 876/2002 ). Ha comparecido la parte recurrida la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, representada por la Procuradora Doña María Macarena Rodríguez Ruiz.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación de Unió de Pagesos de Catalunya interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 26 de junio de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 27 de marzo de 2002 que, a su vez, había declarado inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de septiembre de 2001 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del sector de Can Frigola de Baix, de Sant Joan Les Fonts.
La Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 16 de febrero de 2006 (recurso contencioso-administrativo n.º 876/2002 ) en la que, estimando parcialmente el recurso, hace el siguiente pronunciamiento:
““ (...) Estimando parcialmente la demanda articulada, tan sólo anulamos por ser disconformes a derecho tanto la Resolución de 26 de junio de 2002 como la de 27 de marzo de 2002, sin que sea dable anular la aprobación definitiva operada por el Acuerdo de 26 de septiembre de 2001 ni concluir en la nulidad de la figura de planeamiento parcial de autos relativa a la modificación del "Pla parcial d'ordenació del sector de Can Frigola de Baix, de Sant Joan Les Fonts". Se desestiman el resto de pretensiones.
Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas”“.
SEGUNDO.- En la demanda se aducía, en síntesis, que el recurso potestativo de reposición se dirigía contra un acto administrativo que había puesto fin a la vía administrativa y había sido interpuesto dentro del plazo del mes de la notificación de la resolución del recurso de alzada, por lo que el recurso de reposición resultaba admisible. En cuanto a la ordenación urbanística impugnada, se alegaba la infracción del principio "ius variandi" en la impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana de Sant Joan les Font por la clasificación de suelo industrial del Sector de Can Frigola de Baix, dados los usos agrícolas y forestales existentes.
La Sala de instancia, para una adecuada delimitación de las cuestiones controvertidas, en particular las de índole procedimental, expone en su fundamento segundo la siguiente secuencia de acontecimientos:
““ (...) SEGUNDO.- Para la debida decisión del presente caso procede ir sentando lo siguiente:
A) La Comissió d'Urbanisme de Girona el 26 de septiembre de 2001 adoptó Acuerdo por virtud del que, en esencia, aprobó definitivamente la Modificación del Plan Parcial del Sector Can Frigola de Baix promovido por la Junta de Compensación de ese Sector, con publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya a 8 de octubre de 2001 en el que incluyó el preceptivo pie de recursos -como muestra el documento 1 de los acompañados en su contestación a la demanda por la Administración Autonómica-.
B) Es a 19 de octubre de 2001 cuando se cursa por los servicios de correos el escrito formulando recurso de alzada contra ese acuerdo de 26 de septiembre de 2001 -baste remitirse al documento 2 de los acompañados en su contestación a la demanda por la Administración Autonómica-.
C) Por resolución de 27 de marzo de 2002 se acuerda la inadmisión por extemporáneo de ese recurso de alzada -baste remitirse al documento 3 de los acompañados en su contestación a la demanda por la Administración Autonómica-.
D) A 10 de mayo de 2002 se cursa por los servicios de correos el escrito formulando recurso de reposición contra esa resolución de 10 de mayo de 2002 -baste remitirse al documento 4 de los acompañados en su contestación a la demanda por la Administración Autonómica-.
E) Por resolución de 26 de junio de 2002 se acuerda la inadmisión por improcedente de ese recurso de reposición -baste remitirse al documento 5 de los acompañados en su contestación a la demanda por la Administración Autonómica-.
F) Se interpone el presente recurso contencioso administrativo a 10 de octubre de 2002”“.
Partiendo de tales datos, y entrando ya a examinar la controversia entablada en torno a la inadmisión de los recursos de reposición y de alzada, la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo en cuanto a tales pronunciamientos haciendo -en los apartados 1 y 2 del fundamento tercero- las siguientes consideraciones:
““ (...) TERCERO.- Pues bien, en atención a las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso procede señalar lo siguiente:
1.- Dirigiendo la atención a la resolución de 26 de junio de 2002 que, en esencia, declaró improcedente el recurso de reposición contra la resolución de inadmisión de la alzada anterior, por considerar que contra las resoluciones de los recursos de alzada no cabe ulterior recurso, debe indicarse que el convencimiento recae en que concurre una contradicción entre los dictados, de un lado, del artículo 115.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción aplicable temporalmente al caso, que llevaría a la conclusión que contra la resolución desestimatoria de una alzada no cupiera ulterior recurso administrativo -a salvo, como se indica, el de revisión- y, de otro lado, del juego concordado de los artículos 109.a) y 116.1 de la misma Ley en cuanto a que habiendo puesto fin a la vía administrativa la resolución de un recurso de alzada precisamente por ese supuesto cabe la interposición potestativa de recurso de reposición.
Y es así que puestos a salvar esa contradicción el convencimiento sigue recayendo en que no existe obstáculo para admitir que sea la iniciativa del recurrente la que pueda optar entre ir directamente a la vía contencioso administrativa contra la resolución del recurso de alzada o apurar el recurso potestativo de reposición, si es que así le interesa manteniéndose en la vía administrativa, eso sí, para finalmente y con posterioridad poder acceder a la vía contencioso administrativa.
Por consiguiente, procede estimar el recurso contencioso administrativo contra la Resolución 26 de junio de 2002 ya que el pronunciamiento de la misma de inadmisión no procede.
2.- Ahora bien, llegados a esa perspectiva no debe obviarse que el análisis debe centrarse, antes de pasar a analizar el fondo que seguramente es lo que se pretende por la parte actora, en si concurría y era procedente o no la inadmisión del anterior recurso de alzada ya que sólo en el caso y ante la procedencia de su admisión cabe examinar ese fondo.
Y es así que en este punto debe significarse que no ostentando la cualidad de propietario la parte actora, en principio, no resulta dable partir de la necesaria notificación de la aprobación definitiva de la figura de planeamiento parcial de autos a la misma - artículo 31.2 del Decreto 146/1984, de 10 de abril, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo y aplicación de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña, aplicable al caso por razones temporales-.
En consecuencia si no concurrieran otras circunstancias o hechos relevantes, para formular y presentar el correspondiente recurso de alzada -artículo 294 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo- debería estarse al plazo de un mes a contar desde la publicación del acuerdo de aprobación definitiva de la figura de planeamiento de autos de tal suerte que, como resulta obvio en el presente caso por los supuestos que se han señalado en el Fundamento de Derecho Segundo, la presentación del mismo ante los servicios de correos fue manifiestamente extemporánea.
No obstante lo anterior y como en otros supuestos análogos al presente, en este punto debe destacarse que, otra cosa es que, cuando en un procedimiento administrativo concurre el hecho de la comparecencia de un interesado que así se presenta y, en su caso, formulando alegaciones, deba estarse al régimen general de notificación. Y ello es así en el presente caso ya que la parte actora presentó en vía administrativa el escrito que reproduce los folios 25 y siguientes de las copias del expediente administrativo remitidas, al punto que inclusive consta notificación del acuerdo de aprobación provisional para la misma parte actora. Siendo ello así y sin acreditarse notificación del acto de aprobación definitiva al que se tuvo por interesado no cabe concluir en la extemporaneidad pretendida del recurso de alzada con apoyo en la publicación actuada sólo aplicable a quienes no reúnen las circunstancias expuestas.
Por todo ello, siendo ello así la conclusión a la que cabe llegar es a que la Resolución de 26 de junio de 2002 debió entender procedente y temporánea la presentación del recurso de alzada lo que permite poder analizar el fondo de los temas planteados”“.
Una vez establecido así que los recursos de alzada, primero, y de reposición, después, debían haber sido admitidos, la Sala de instancia entra a examinar la controversia de fondo. Termina concluyendo que la demanda debe ser desestimada en ese aspecto (de ahí la estimación parcial de la demanda); y ello por las razones que se exponen en el apartado 3 del mismo fundamento tercero, que no consideramos necesario reseñar aquí pues son ajenas al debate suscitado en casación.
TERCERO.- Notificada la sentencia a las partes, la Letrada de la Generalidad de Cataluña preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso ante este Tribunal Supremo mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2006 en el que aduce cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, siendo el enunciado de cada uno de esos motivos el siguiente:
1. Infracción del artículo 115.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 116.1 de la misma ley, porque contra la resolución del recurso de alzada no es posible la interposición del recurso potestativo de reposición.
2. Infracción del artículo 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 9.3 CE y de la jurisprudencia aplicable. Alega la parte recurrente en casación que participando los planes de urbanismo de la naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general, su publicación (ex artículo 52.1 de la Ley 30/1992 ) determina su eficacia y el inicio del cómputo del plazo para su impugnación, sin que ese plazo de impugnación pueda alterarse por un acto administrativo singular como es la notificación individual del acuerdo de aprobación definitiva, efectuado por la Administración municipal, distinta de la Administración autonómica que aprueba el Plan; notificación personal que, además, resultaba innecesaria según doctrina del Tribunal Supremo.
3. Infracción del artículo 60.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que "los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento", siendo así que las normas específicas reguladoras del procedimiento de aprobación de planes de urbanismo prevén la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y no la notificación individual, como así se ha declarado por la jurisprudencia.
4. Infracción del artículo 31.1 y 86.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues la sentencia atribuye la condición de interesado en el procedimiento, lo que implica el derecho a la notificación de las resoluciones administrativas que les afecten, (ex artículo 58.1 de la Ley 30/1992 ) por la mera comparencia y presentación de alegaciones en la fase de información pública del plan, lo que no se ajusta a derecho, pues esos preceptos no son aplicables cuando se trata del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, ni con carácter general ni cuando se trata del procedimiento específico de aprobación de planes de urbanismo, vulnerando la jurisprudencia de esta Sala.
CUARTO.- El recurso de casación fue admitido por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 9 de abril de 2007, en la que se acordó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.
QUINTO. - Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, y no habiendo personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 10 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación n.º 4594/2006 lo dirige la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de febrero de 2006 (recurso n.º 876/2002 ) en la que estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Unió de Pagesos de Catalunya contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 26 de junio de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 27 de marzo de 2002 que, a su vez, había declarado inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de septiembre de 2001 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del sector de Can Frigola de Baix, de Sant Joan Les Fonts.
Como hemos visto, la sentencia anula tanto la resolución de 26 de junio de 2002, que declaró inadmisible el recurso de reposición, como la de 27 de marzo de 2002, que había declarado inadmisible el recurso de alzada, y, en cambio, desestima la demanda en cuanto a la pretensión de fondo en la que se pedía la nulidad del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de septiembre de 2001 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del sector de Can Frigola de Baix, de Sant Joan Les Fonts.
Puesto que no han sido objeto de debate en casación los aspectos sustantivos de la ordenación urbanística que eran objeto de impugnación en la demanda -que la sentencia desestima en ese punto-, nuestro examen debe ceñirse a lo que se plantea en los cuatro motivos de casación que formula la Generalitat de Cataluña, cuyo enunciado hemos dejado expuesto en el antecedente cuarto.
El primero de los motivos va dirigido contra el pronunciamiento de la sentencia por el que se anula la resolución de 26 de junio de 2002 que inadmitió por improcedente el recurso de reposición. Los tres restantes motivos -que examinaremos de forman conjunta porque plantean cuestiones estrechamente relacionadas- se dirigen contra el pronunciamiento de la sentencia que anula la resolución de 27 de marzo de 2002 que había acordado inadmisión del recurso de alzada. Veamos.
SEGUNDO.- En el primer motivo se alega la infracción del artículo 115.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el art. 116.1 de la misma ley, porque contra la resolución del recurso de alzada no cabe la interposición del recurso potestativo de reposición, y, sin embargo, la sentencia lo considera admisible.
Este motivo debe ser estimado pues los razonamientos que ofrece la Sala de instancia en el tercer fundamento de derecho de la sentencia -que hemos reproducido en nuestro antecedente segundo- no pueden ser compartidos.
El citado artículo 115.3 de la Ley 30/1992 establece que "Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1 ". Por su parte, el artículo 116.1 de la misma Ley determina: "1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo".
La interpretación concordada de tales preceptos conduce a afirmar que contra la resolución de un recurso de alzada no cabe interponer el recurso potestativo de reposición; y ello por las siguientes razones:
a) Una interpretación sistemática obliga a considerar que el artículo 116.1 expone la regla general (contra los actos que pongan fin a la vía administrativa, que son los enumerados en el artículo 109, cabe el recurso potestativo de reposición); mientras que el artículo 115.3 recoge la excepción a tal regla (contra la resolución del recurso de alzada, que es uno de los actos que pone fin a la vía administrativa, no cabe ningún otro recurso administrativo salvo, en su caso, el extraordinario de revisión). Otra interpretación dejaría vacío de contenido lo recogido en este 115.3, y, además, así lo corrobora la excepción que dicho precepto contempla ("...salvo el recurso extraordinario de revisión..."), pues el recurso de revisión solo cabe contra los actos firmes en vía administrativa (artículo 118.1 ).
b) A la misma conclusión se llega mediante una interpretación teleológica. La finalidad perseguida por el recurso potestativo de reposición es permitir a la Administración la reconsideración de sus criterios en vía administrativa. En la generalidad de los actos que ponen fin a la vía administrativa que enumera el artículo 109, esa reconsideración del asunto por la propia Administración no sería viable -salvo por la vía excepcional del recurso extraordinario de revisión y de la revisión de oficio- si no fuera a través de este recurso potestativo de reposición; pero ello no es así en los casos del artículo 109.a/ (las resoluciones de los recursos de alzada), en los que la Administración ya ha podido realizar en dos ocasiones la valoración de los aspectos fácticos y jurídicos de su actuación, en primer lugar, al dictar el acto administrativo finalizador del procedimiento, y, en segundo lugar, al resolver el recurso de alzada.
Llevando estas consideraciones al caso que nos ocupa, debemos concluir que fue ajustada a derecho la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 26 de junio de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 27 de marzo de 2002 en la que se había declarado inadmisible el recurso de alzada.
En consecuencia, acogiendo el primer motivo de casación, la sentencia de instancia debe ser casada por haber considerado admisible el mencionado recurso de casación.
TERCERO.- Una vez establecido que la sentencia debe ser casada, procede que entremos a resolver la controversia entablada (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción); y la primera conclusión a que se llega, es, ya lo hemos visto, que debe ser desestimada la pretensión de los demandantes de que se anule la resolución de 26 de junio de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición, pues entendemos que dicha resolución es ajustada a derecho.
Y, siendo ello así, resulta ya innecesario e improcedente que abordemos el debate suscitado en el proceso de instancia (y luego reiterado en los motivos de casación segundo, tercero y cuarto) en torno a la admisibilidad del recurso de alzada que se interpuso contra del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de septiembre de 2001 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial, pues una vez constatado que la Administración resolvió acertadamente al inadmitir el recurso de reposición, la consecuencia inmediata, sin necesidad de otras consideraciones, es que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.
CUARTO. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
FALLAMOS
1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de febrero de 2006 (recurso contencioso-administrativo n.º 876/2002 ), que ahora queda anulada y sin efecto.
2. Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Unió de Pagesos de Catalunya contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 26 de junio de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 27 de marzo de 2002 que, a su vez, había declarado inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de septiembre de 2001 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del sector de Can Frigola de Baix, de Sant Joan Les Fonts.
3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
