Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 18 de mayo de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1342/2007
Ponente Excmo. Sr. LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 1342/07 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO contra sentencia de fecha 23 de enero de 2007 dictada en el recurso 1428/2002 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares. Siendo parte recurrida LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- PRIMER.- DESESTIMAR el present recurs contenciós administratiu. SEGON.- DECLARAR adequat a l'ordenament jurídic l'article 10 del Decret 132/02, de 25 d'octubre, el qual CONFIRMEM íntegrament. TERCER.- No s'hi fa una expressa imposició de costes processals".
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, El Abogado del Estado, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dicte resolución estimando el recurso de casación, casando y anulando la Sentencia impugnada y, resolviendo sobre el fondo del asunto, estime el recurso contencioso administrativo en su día interpuesto, por ser contraria a Derecho la resolución administrativa en su momento impugnada".
CUARTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... SE DESESTIME íntegramente dicho recurso y se confirme, como plenamente ajustada a Derecho, la Sentencia impugnada de adverso".
QUINTO.- Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 11 de mayo de 2010, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 23 de enero de 2007.
La sentencia ahora impugnada desestima un recurso contencioso-administrativo del Abogado del Estado contra el art. 10 del Decreto 132/2005, de 25 de octubre, por el que se regula el Boletín Oficial de las Islas Baleares. Esta norma reglamentaria de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tiene el siguiente tenor literal:
"1. Todos los textos oficiales que las administraciones, instituciones y otros entes públicos radicados en el territorio de las Illes Balears remitan para su publicación en el BOIB, deberán estar redactados en las dos lenguas oficiales de las Illes Balears.
2. La remisión de las dos versiones debe ser simultánea."
El tribunal a quo entiende que la norma reglamentaria transcrita, que no excluye los textos oficiales provenientes de la Administración General del Estado, no es ilegal. Los argumentos dados en apoyo de esta conclusión son básicamente tres. En primer lugar, dado que el catalán es cooficial en las Islas Baleares, es una lengua idónea, al igual que el castellano, para las comunicaciones entre los poderes públicos y los particulares. Y la cooficialidad lingüística, así entendida, vincula también a la Administración General del Estado, tal como ya aclaró en su día el Tribunal Constitucional en su sentencia 82/1986.
En segundo lugar, se recuerda que la norma reglamentaria recurrida es desarrollo de la Ley 3/1986, de 29 de abril, de la propia Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, cuyo art. 7 
establece: "Las leyes aprobadas por el Parlamento de la Comunidad Autónoma, los decretos legislativos, las disposiciones normativas y las resoluciones oficiales de la Administración pública han de publicarse en lengua catalana y en lengua castellana en el Boletín Oficial de las Illes Balears."
En tercer lugar, siempre según el tribunal a quo, la norma reglamentaria recurrida regula un servicio público dependiente de la Comunidad Autónoma y, por tanto, es expresión de una potestad de autoorganización. De aquí infiere que no conculca lo establecido en materia de lengua de los procedimientos administrativos por el art. 36 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC); y ello porque la lengua en que se tramita el procedimiento administrativo queda siempre a elección del interesado, sin que ello se vea afectado por la exigencia de publicación en ambas lenguas cooficiales.
SEGUNDO.- Se basa este recurso de casación en dos motivos, formulados ambos al amparo del art. 88.1.d) LJCA: en el motivo primero, se alega infracción del art. 149.1.18 CE y del art. 36.1 LRJ-PAC; y en el motivo segundo, se alega infracción de la Ley 5/2002 , reguladora de los boletines oficiales de las provincias.
Este motivo segundo es manifiestamente infundado, ya que aquí no se trata del boletín oficial de una provincia, sino del boletín oficial de una Comunidad Autónoma, por más que ésta sea uniprovincial. De aquí que haya que concentrar el análisis sólo en el motivo primero.
TERCERO.- El art. 36.1 LRJ-PAC, en la redacción que le dio la Ley de 13 de enero de 1999, dispone:
"La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos."
Pues bien, ninguno de los argumentos dados por la sentencia impugnada sirve, en puridad, para negar que el art. 10 del Decreto 132/2002 conculque el art. 36.1 LRJ-PAC. Ciertamente, la cooficialidad debe entenderse como la idoneidad de dos lenguas distintas para ser vehículo de comunicación entre los poderes públicos y los particulares en un determinado territorio. Y no cabe ninguna duda que el Tribunal Constitucional ha afirmado en varias ocasiones -entre otras, en su sentencia 82/1986, citada por la sentencia impugnada- no sólo que la cooficialidad lingüística afecta a la Administración General del Estado, sino también que las Comunidades Autónomas con lengua propia cooficial pueden regular el alcance de ésta incluso en materias de competencia estatal. Ahora bien, de aquí no se sigue que la facultad autonómica de regular el alcance y las implicaciones de la cooficialidad sea omnímodo e ilimitado, ni, más en concreto, que no deba detenerse allí donde haya normas estatales básicas de signo contrario.
Por lo que atañe a que el art. 10 del Decreto 132/2002 sea desarrollo del art. 7 de la Ley 3/1986, resulta irrelevante en esta sede. Aunque no es función de esta Sala determinar cuál es la interpretación correcta de las normas jurídicas autonómicas, de la simple lectura del art. 7 de la Ley 3/1986 se infiere que este precepto legal no exige que la publicación de textos oficiales provenientes de Administraciones distintas de la autonómica deba hacerse en ambas lenguas cooficiales, ni menos aún que dichos textos oficiales -tal como exige el art. 10 del Decreto 132/2002- deban estar redactados en las dos lenguas oficiales de las Illes Balears y que la transmisión de ambas versiones haya de ser simultánea. Todo esto es impuesto ex novo por el art. 10 del Decreto 132/2002, que no venía legalmente condicionado a hacerlo. A ello hay que añadir que, cualquiera que sea la relación del Decreto 132/2002 con la Ley 3/1986 , aquél no está exento de observar lo dispuesto por la legislación básica del Estado.
La afirmación, en fin, de que el art. 10 del Decreto 132/2002 es expresión de una potestad de autoorganización no puede ser compartida, desde el momento en que comporta deberes y cargas para Administraciones distintas de aquélla cuyo servicio de publicaciones oficiales se regula. Una norma reglamentaria autonómica que obliga, entre otras, a la Administración General del Estado a enviar sus textos oficiales simultáneamente en las dos leguas cooficiales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares no puede calificarse, sin forzar el significado generalmente admitido de las palabras, de autoorganizativa.
CUARTO.- Cuanto se acaba de exponer muestra que la argumentación de la sentencia impugnada sobre la compatibilidad entre el art. 10 del Decreto 132/2002 y el art. 36.1 LRJ-PAC no es convincente; pero no permite concluir, por sí solo, que la norma reglamentaria recurrida no vulnere efectivamente dicho precepto legal. La cuestión central de este recurso de casación -esto es, si ha habido infracción del art. 36.1 LRJ-PAC - debe aún ser respondida.
Para ello, es conveniente partir de una doble constatación. Por un lado, es indiscutible que -dejando al margen los actos con fuerza de ley, carentes de relevancia por lo que aquí importa- la mayor parte de los textos oficiales que son objeto de publicación en los diarios y boletines oficiales viene dada por resoluciones y disposiciones que se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. Es verdad que puede haber textos oficiales que se producen al margen de cualquier íter procedimental, pero no son los más frecuentes. Si a ello se añade que la publicación es un trámite indispensable para que ciertos actos administrativos alcancen plena eficacia (art. 60 LRJ-PAC ), forzoso es constatar que la publicación forma parte del procedimiento administrativo. Se trata de su fase final y, como es bien sabido, sustituye a la notificación especialmente en aquellos supuestos en que el acto administrativo afecta a una pluralidad indeterminada de personas. Pues bien, si la publicación de resoluciones y disposiciones forma parte del procedimiento administrativo, es claro que los requisitos de aquélla no son, en principio, ajenos al ámbito de aplicación de la Ley 30/1992 , que se ocupa precisamente del "procedimiento administrativo común".
Por otro lado, que la Ley 30/1992 constituye legislación básica del Estado dictada con apoyo en el art. 149.1.8 CE es algo que no puede ser puesto en duda. Así se dice expresamente en su exposición de motivos y, sobre todo, así se desprende de su propio art. 1: "La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas." Cabe discutir si el "procedimiento administrativo común" es una de las materias englobadas dentro de las "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" o si se trata de algo distinto. Pero, incluso si la respuesta fuese negativa y hubiera que concluir que las normas procedimentales de la Ley 30 /1992 no tienen el carácter de legislación básica, ello carecería de auténtica importancia práctica, ya que se trataría en todo caso de normas dictadas en ejercicio de una competencia exclusiva del Estado -regular aquellas cuestiones del procedimiento administrativo cuya disciplina debe ser común para todas las Administraciones públicas- y, por consiguiente, resultarían igualmente vinculantes para las Comunidades Autónomas. Dicho brevemente, la Ley 30/1992 erige una barrera infranqueable frente a las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas en materia de procedimiento administrativo.
Sobre este doble presupuesto, y teniendo en cuenta que la conformidad con la Constitución del art. 36.1 LRJ-PAC no ha sido puesta en tela de juicio, el problema consiste en determinar si la exigencia de que los textos oficiales a publicar en el Boletín Oficial de las Islas Baleares estén redactados en las dos lenguas cooficiales y que ambas versiones sean remitidas simultáneamente resulta compatible con la de que la lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado sea, salvo solicitud en contrario del interesado a órganos radicados en Comunidades Autónomas con otra lengua cooficial, el castellano. La respuesta debe ser negativa. Como se dejó apuntado más arriba, que una norma reglamentaria autonómica imponga a la Administración General del Estado la carga de que sus textos oficiales vengan ya redactados en las dos lenguas cooficiales y que el envío de ambas versiones sea simultáneo supone interferir en el modo en que aquélla tramita sus propios procedimientos administrativos o, cuando menos, condicionar el desenvolvimiento de una fase de los mismos. El art. 10 del Decreto 132/2002 añade un requisito para una determinada fase del procedimiento administrativo que, por lo que atañe a la Administración General del Estado, no encuentra cobertura en el art. 36.1 LRJ-PAC, haciendo más gravosa la situación de aquélla.
Es más: vale la pena destacar que la posibilidad de que los procedimientos de la Administración General del Estado se desarrollen en lengua distinta del castellano queda abierta, con arreglo al art. 36.1 LRJ-PAC, sólo en aquellos supuestos en que así lo solicite el interesado, sin que esté previsto que dicha posibilidad exista también por iniciativa -o imposición- de otra Administración pública. Además, el art. 36.1 LRJ-PAC es sumamente claro: cuando, a solicitud del interesado, el procedimiento administrativo se sigue en lengua distinta del castellano, cabe prescindir absolutamente de éste; es decir, lo que en ningún caso contempla el art. 36.1 LRJ-PAC es que los procedimientos de la Administración General del Estado hayan de llevarse a cabo simultáneamente en dos lenguas.
Por todo lo expuesto, hay que concluir que el art. 10 del Decreto 132/2002 vulnera lo dispuesto por el art. 36.1 LRJ-PAC, lo que lleva a estimar el motivo primero de este recurso de casación y a anular la sentencia impugnada. En cuanto al fondo del litigio - que, una vez casada la sentencia impugnada, debe ahora ser resuelto tal como ordena el art. 95.2.d) LJCA -, es obvio, a la vista de todo lo dicho más arriba, que debe ser estimado el recurso de casación del Abogado del Estado y, por consiguiente, procede anular la norma reglamentaria autonómica recurrida.
QUINTO.- No es ocioso añadir que la declaración de nulidad del art. 10 del Decreto 132/2002 no implica necesariamente que esta Sala repute ilegal que la Administración autonómica proceda, por propia iniciativa, a la publicación de los textos oficiales provenientes de la Administración General del Estado en las dos lenguas cooficiales de la Comunidad Autónoma. Y tampoco supone hacer juicio alguno sobre la posición de Administraciones públicas distintas de la estatal a la hora de publicar sus textos oficiales en el Boletín Oficial de las Islas Baleares.
SEXTO.- Con arreglo al art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas de este recurso de casación y, en cuanto a las costas de la instancia, no cabe apreciar temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las mismas.
FALLAMOS
PRIMERO.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 23 de enero de 2007, que anulamos.
SEGUNDO.- En su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo del Abogado del Estado, anulamos el art. 10 del Decreto 132/2005, de 25 de octubre, por el que se regula el Boletín Oficial de las Islas Baleares.
TERCERO.- No hacemos imposición de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
