TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 10 de noviembre de 2009
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2441/2005
Ponente Excmo. Sr. LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 2441/05 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Romeo contra sentencia de fecha 10 de febrero de 2005 dictada en el recurso 1070/99 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Desestimamos el recurso, confirmando el acto impugnado. Sin costas".
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de D. Romeo presentó con fecha 25 de febrero de 2005 escrito en el que suplica a la Sala la aclaración de la misma. Dicha solicitud fue evacuada mediante Auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 28 de febrero de 2005 en el que se acuerda: "... se corrige el error material producido en la Sentencia dictada por esta Sala de fecha 10 de febrero de 2005, en el sentido de que el nombre correcto del procurador de la parte recurrente es el de D. Francisco José Abajo Abril".
TERCERO.- La representación procesal de D. Romeo, presentó escrito ante la citada Sección y Sala preparando el recurso de casación contra la citada sentencia. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
CUARTO.- Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dictar en su día Sentencia, dando lugar al recurso, casando la resolución recurrida y dictando nueva Sentencia por la que se declare no ser conforme a derecho la Resolución dictada por la Subdirección General de Recursos y Reclamaciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de noviembre de 1.999 y, consecuentemente, acuerde la nulidad del acto administrativo impugnado; declarando el derecho de D. Romeo a ser indemnizado por los daños y perjuicios derivados del funcionamiento anormal de la Administración demandada en la suma de, TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y UN EUROS CON CERO OCHO CÉNTIMOS DE EURO (356.461,08) - que es su equivalente a la suma CINCUENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTAS DIEZ MIL CIENTO TREINTA Y CUATRO PESETAS reclamada en nuestro escrito de demanda - y que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 141.3 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, se actualizará a la fecha en que se ponga fin al presente procedimiento con arreglo al índice de precios al consumo fijado por el Instituto Nacional de Estadística, más los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada y que se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley Presupuestaria; todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada para el caso de que se opusiera al presente recurso".
QUINTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la Orden ministerial impugnada en autos; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente".
SEXTO.- Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 3 de noviembre de 2009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de don Romeo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 6.ª) de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2005.
SEGUNDO.- La sentencia ahora impugnada hace el siguiente relato de los hechos probados:
1) El recurrente viajaba como ocupante de un vehículo que sufrió un accidente de tráfico el 4 de agosto de 1991, siendo el causante del mismo D. Eugenio cuyo vehículo estaba asegurado en la Compañía "Reunión Grupo 86". Tras el accidente, el Juzgado de Instrucción n.º 7 de los de Mataró dictó sentencia que, en lo relevante para este caso, condenaba a D. Eugenio como autor de una falta de imprudencia y al pago, con la compañía Aseguradora, de 70.886.455 pts al recurrente en concepto de responsabilidad civil. Esta sentencia fue revocada por la Audiencia Provincial que estimó prescritos los hechos.
2) La Dirección General de Seguros (DGS) venía realizando un seguimiento a la Compañía "Reunión Grupo 86" fruto del cual, el 29 de enero de 1991 levantó acta con la finalidad de determinar su situación patrimonial a 31 de diciembre de 1989 y su evolución hasta 30 de septiembre de 1990. El 22 de marzo de 1991 la DGS realizó diversos requerimientos a la entidad y dictó medidas cautelares entre ellas "la inmediata suspensión de contratación de nuevos seguros".
3) El 2 de julio de 1991, es decir con posterioridad a la prohibición cautelar de contratar y ante la evidencia de que la Aseguradora no había cumplido dicho mandato, se adoptaron nuevas medidas, y se incoó expediente sancionador.
4) D. Eugenio suscribió la póliza que aseguraba el evento dañoso el 16 de junio de 1991, es decir, con posterioridad a la fecha de la suspensión cautelar de contratación.
5) El 14 de enero de 1992, mediante Orden Ministerial, se acordó disolver la entidad, revocar la autorización de ejercicio de actividad aseguradora, intervenir su liquidación y declarar vencidos los contratos en vigor.
6) Extinguida la responsabilidad penal del conductor causante del accidente por sentencia absolutoria, y disuelta la aseguradora, el recurrente obtuvo el 1 de julio de 1998 una indemnización en el límite del Seguro Obligatorio por importe de 8.000.000 pts, con cargo al Consorcio de Compensación de Seguros y la Aseguradora del vehículo en el que viajaba "Catalana de Occidente".
7) El recurrente suscribió el 29 de julio de 1998 un acuerdo con la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras, subrogada en la posición de la aseguradora disuelta, en cuya virtud recibió 39.284.359 pesetas de dicho organismo y de esta forma extinguía su crédito contra "Reunión Grupo 86" cifrado en 50.971.200 pts, tras la correspondiente "quinta" de los 70.886.455 pts inicialmente reconocidos en la sentencia de instancia.
8) El 21 de abril de 1999, presentó reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado ante el Ministerio de Economía y Hacienda, que fue desestimada mediante Orden de 15 de noviembre de 1999.
TERCERO.- Ya en vía jurisdiccional, la sentencia impugnada desestimó la pretensión indemnizatoria del recurrente. Entiende el tribunal a quo que, al haberse contratado la póliza de seguro con posterioridad a la adopción por la Dirección General de Seguros de la medida cautelar ordenando a la compañía Reunión Grupo 86 que suspendiese la contratación, no cabe achacar a la Administración dejación de su función inspectora y supervisora. La lesión, así, no derivaría de la inactividad de la Administración, sino del incumplimiento por la compañía aseguradora de la medida cautelar que le había sido impuesta.
CUARTO.- Se basa este recurso de casación en dos motivos, formulados ambos al amparo del art. 88.1.d) LJCA: en el primer motivo, se denuncia infracción del art. 106 CE y de los arts. 139 y 141 LRJ-PAC y, en el segundo motivo, infracción de la jurisprudencia. Estos dos motivos son complementarios y pueden examinarse conjuntamente, pues en ambos lo afirmado por el recurrente, con base primero en la ley y luego en la jurisprudencia, es que en el presente caso concurren todas las condiciones de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
QUINTO.- Antes de abordar el examen de los motivos alegados por el recurrente, es preciso hacer una aclaración: en el presente caso, la lesión sufrida por el recurrente no fue ocasionada por un comportamiento activo de la Administración, sino por inactividad u omisión; es decir, lo que se achaca a la Administración es la ausencia de un comportamiento que, de haberse producido, habría evitado la lesión. Esta observación es importante, porque la responsabilidad patrimonial de la Administración presenta ciertas peculiaridades cuando el suceso lesivo es una inactividad u omisión.
En efecto, como ha dicho recientemente esta Sala en sus sentencias de 16 de mayo de 2008, 27 de enero de 2009 y 31 de marzo de 2009, la relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. Problema distinto es si esa conexión lógica debe entenderse como equivalencia de las condiciones o como condición adecuada; pero ello es irrelevante en esta sede, pues en todo caso el problema es de atribución lógica del resultado lesivo a la acción de la Administración. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración; pero el buen sentido indica que a la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo. Ello conduce necesariamente a una conclusión: en el supuesto de comportamiento omisivo, no basta que la intervención de la Administración hubiera impedido la lesión, pues esto conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar.
SEXTO.- Una vez dicho lo anterior, de los hechos probados en la instancia no se infiere que la Administración dejara de ejercer su función de inspección y supervisión con respecto a la compañía Reunión Grupo 86, que se hallaba en una situación financiera grave. Tan es así que la medida cautelar ordenando la suspensión de la contratación fue anterior a la suscripción de la póliza de seguro de automóvil por parte de la persona que luego causó el accidente sufrido por el recurrente. La Administración, así, había hecho uso de las facultades que, para hacer frente a este tipo de situaciones, le otorgaba el art. 42 de la Ley de Ordenación del Seguro Privado de 2 de agosto de 1984, vigente en aquel momento. No tenía otras posibilidades de intervención, por lo que no puede decirse que incumpliera un deber jurídico de actuar.
Es preciso destacar que ni siquiera es claro que la Administración hubiera podido hacer público el estado en que se hallaba la citada compañía aseguradora, disuadiendo así a futuros clientes de suscribir pólizas de seguro con ella. La razón es no sólo que ello, como sugiere el tribunal a quo, habría precipitado definitivamente a la compañía aseguradora en la insolvencia, sino también que resulta muy dudoso que la Administración tuviese legalmente la facultad de dar publicidad a la medida cautelar ordenando suspensión de la contratación. El apartado cuarto del art. 42 del antes citado texto legal disponía que "en los casos de incumplimiento de las medidas previstas en el número 2 (...) el Ministerio podrá dar publicidad a las medidas que se hubieran adoptado para información general". Esto significa que la publicidad sólo era legalmente posible en el supuesto de incumplimiento de la orden de suspensión de la contratación, lo que no consta que ocurriera en el presente caso; es decir, no se ha probado que, antes del 16 de junio de 1991 cuando se suscribió la póliza de seguro de automóvil aquí considerada, la Administración tuviera conocimiento de que la compañía Reunión Grupo 86 estaba incumpliendo la orden de no seguir contratando acordada el 22 de marzo anterior. Es más: consta que el 2 de julio de 1991, poco tiempo después de que la compañía aseguradora infringiera la primera medida cautelar, la Administración adoptó nuevas medidas cautelares frente a ella. No se puede apreciar, en suma, ninguna dejación de funciones por parte de la Administración.
Por todo ello, los dos motivos en que se apoya este recurso de casación deben ser desestimados.
SÉPTIMO.- Es útil señalar que existe una razón añadida por la que este recurso de casación no puede prosperar: aunque la sentencia impugnada no lo diga expresamente, de los hechos probados se desprende sin sombra de duda que el recurrente consintió la lesión económica cuya reparación reclama. Efectivamente, con fecha 29 de julio de 1998, el recurrente llegó a un acuerdo con la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras, subrogada en la posición de la compañía Reunión Grupo 86, en virtud del cual aceptó una quita de la cantidad que le era debida como indemnización y tuvo por extinguido su crédito mediante el cobro de 39.284.359 pesetas. No puede, por ello, el recurrente pretender que la Administración es responsable de que él no haya podido cobrar del deudor la totalidad de un crédito, cuya reducción él mismo acordó con la entidad subrogada en la posición de dicho deudor; y ello, además, sin olvidar que la entidad subrogada depende del Ministerio de Hacienda y, en consecuencia, de la propia Administración del Estado a la que el recurrente pretende hacer responsable de no haber podido cobrar la totalidad del crédito.
OCTAVO.- Con arreglo al art. 139 LJCA, la desestimación total del recurso de casación lleva aparejada la imposición de las costas al recurrente. Ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6.ª en supuestos similares, quedan las costas fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
FALLAMOS
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Romeo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 6.ª) de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2005, con imposición de las costas al recurrente hasta un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
