TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 19 de octubre de 2009
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 446/2007
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo n.º 446/07 interpuesto por la Procuradora D.ª Carmen Jiménez Cardona en representación de WWF-ADENA contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007 por la que se declara zona de reserva una superficie 287 hectáreas de suelo de dominio público marítimo-terrestre situada dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, término municipal de Puerto Real (Cádiz), así como el Convenio suscrito con fecha 30 de abril de 2007 (publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007 ) entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía para la constitución del consorcio de actividades logísticas, empresariales, tecnológicas, ambientales y de servicios de la Bahía de Cádiz ("Consorcio Aletas"). Han sido partes demandadas, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, y la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por el letrado de sus servicios jurídicos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Admitido el recurso contencioso-administrativo, previos los oportunos trámites la parte actora formalizó demanda mediante escrito presentado el 4 de junio de 2008 en el que se aducen, en síntesis, los siguientes argumentos de impugnación:
1/ La Administración del Estado no es completamente libre para declarar una reserva del dominio público marítimo terrestre. Este primer punto se desdobla en los siguientes apartados:
a/ La declaración de reserva contraviene lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
b/ La declaración de reserva no asegura la integridad y adecuada conservación del demanio marítimo terrestre y tampoco regula la utilización racional del mismo con respecto al paisaje y al medio ambiente (artículo 2.a/ y 2.c/ de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas )
c/ La declaración de reserva no garantiza el uso público del dominio público marítimo terrestre y no existen razones de interés público debidamente justificadas para impedir tal uso (artículo 2.b/ de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ).
2/ La ubicación de las actividades e instalaciones de la reserva vulnera lo dispuesto en el artículo 47 en relación con el artículo 32 de la Ley de Costas, pues según dichos preceptos únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Por lo demás, la declaración de reserva es ilegal toda vez que: a/ su finalidad escapa del ámbito de competencias del Estado; b/ no se establece un plazo de duración; c/ se aparta de los fines que establece la Ley de Costas para toda actuación sobre el dominio público marítimo terrestre.
3/ Ausencia de la evaluación ambiental estratégica, con infracción de lo dispuesto en los artículos 3.2.b/ y 7.3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinaos planes y programas en el medio ambiente.
El escrito de demanda termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se declare nulo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007 por la que se declara zona de reserva una superficie 287 hectáreas de suelo de dominio público, debiendo trascender dicha declaración de nulidad al Convenio suscrito con fecha 30 de abril de 2007 entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía (publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007).
SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 4 de agosto de 2008 en el que, formulando alegaciones en contra de los distintos argumentos de impugnación aducidos por la demandante, termina solicitando que se desestime el recurso declarando que el Acuerdo impugnado -y, en consecuencia, también el Convenio de Colaboración que de él se deriva- es plenamente ajustado a derecho.
TERCERO.- En el mismo trámite de contestación a la demanda la representación de la Junta de Andalucía presentó escrito con fecha 22 de octubre de 2008 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de acreditación de la voluntad de litigar manifestada por el órgano competente según los estatutos de la entidad recurrente (artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), así como también la inadmisibilidad del recurso en lo que se refiere al Convenio al Convenio suscrito entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía, por incompetencia objetiva de esta Sala para conocer del litigio (artículos 11 y 69.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).
En cuanto a la controversia de fondo, la representación de la Junta de Andalucía formula alegaciones para sostener la conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007 y la validez del Convenio suscrito entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía.
Termina es escrito solicitando que se declare la inadmisibilidad del recurso, o, subsidiariamente, la inadmisibilidad parcial del mismo en relación con la pretensión anulatoria del Convenio de 30 de abril de 2007; y subsidiariamente, que se desestime el recurso contencioso-administrativo confirmando el Acuerdo del Consejo de Ministros y el Convenio impugnados.
CUARTO.- No habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba, se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, trámite que la parte actora evacuó mediante escrito presentado el 18 de noviembre de 2008.
Con esa misma fecha la representación de WWF/Adena presentó otro escrito en el que interesa el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y las Administraciones en relación con la aplicación de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio de 2001, del Parlamento y del Consejo.
QUINTO.- Las partes demandadas formularon sus conclusiones mediante sendos escritos presentados el 15 de diciembre de 2008 (Junta de Andalucía) y el 16 de diciembre de 2008 (Administración del Estado).
SEXTO.- Practicado lo anterior quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 13 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige la representación de WWF-Adena contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007 por la que se declara zona de reserva una superficie 287 hectáreas de suelo de dominio público marítimo-terrestre situada dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, término municipal de Puerto Real (Cádiz), así como el Convenio suscrito con fecha 30 de abril de 2007 (publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007 ) entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía para la constitución del consorcio de actividades logísticas, empresariales, tecnológicas, ambientales y de servicios de la Bahía de Cádiz ("Consorcio Aletas").
Pero antes de entrar a examinar las cuestiones de fondo controvertidas debemos pronunciarnos sobre las dos causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que ha planteado la representación de la Junta de Andalucía y cuyo enunciado hemos dejado expuesto en el antecedente tercero.
SEGUNDO.- Se plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por no haber acreditado la parte actora la voluntad de litigar manifestada por el órgano competente según los estatutos de la entidad recurrente (artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Debe notarse, sin embargo, que antes de que se formulase este motivo de inadmisibilidad del recurso en el trámite de contestación a la demanda, y antes incluso de que se hubiese formalizado la demanda, la parte atora había aportado a las actuaciones, mediante escrito presentado el 31 de julio de 2007, documento acreditativo de que, en virtud de acuerdo adoptado en reunión de la Junta Rectora de WWF/Adena celebrada el 10 de septiembre de 1997, se otorgaron al Secretario General y Secretario de dicha Junta Rectora facultades en orden al ejercicio de todo tipo de acciones, derechos y excepciones en la forma y procedimiento que estime adecuado y a la interposición de toda clase de recurso, todo ello. En el mismo documento, emitido por el referido Secretario con fecha 24 de julio de 2007, se certifica que, en el ejercicio de aquellas facultades, el día 13 de aquel mismo mes y año había decidido la interposición del presente recurso contencioso-administrativo. Por tanto, la causa de inadmisibilidad debe ser rechazada.
La representación de la Junta de Andalucía plantea también la inadmisibilidad del recurso en lo que se refiere al Convenio suscrito entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía, por incompetencia objetiva de esta Sala para conocer del litigio (artículos 11 y 69.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Pero tampoco esta objeción puede ser acogida. Ante todo debe destacarse que, como se explica en la demanda, fue la publicación del Convenio de 30 de abril de 2007 en el Boletín Oficial del Estado de 16 de mayo de 2007 la que permitió a la entidad recurrente conocer la existencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007, que no había sido publicado. Pues bien, siendo este acuerdo del Consejo de Ministros el objeto central y directo de la impugnación, propugnándose que declaremos su nulidad, la afectación del Convenio firmado por la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía se produce como derivación o consecuencia de aquel pronunciamiento de nulidad. En efecto, si se declara nulo o se anula el Acuerdo del Consejo de Ministros que declara zona de reserva del dominio público resultará inevitablemente privada de validez y efectividad la "estipulación tercera" del Convenio en cuanto que dicha estipulación incluye en su ámbito territorial, junto a otros terrenos, las "...287 hectáreas de suelos de dominio público marítimo terrestre afectos a la reserva acordada por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de abril de 2007...". Por tanto, no cabe apreciar falta de competencia de esta Sala como base para acordar la inadmisibilidad del recurso en lo que se refiere al Convenio; pues si este Convenio resulta afectado por el pronunciamiento que emitamos, en caso de estimación del recurso, será únicamente como consecuencia de la nulidad o anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros.
TERCERO.- Según la documentación obrante en el expediente administrativo, por medio del acuerdo que aquí es objeto de impugnación el Consejo de Ministros hace suya la siguiente propuesta:
““ PROPUESTA
I
Con los efectos previstos en el artículo 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de protección, utilización y policía de costas, se declara zona de reserva, de acuerdo con la delimitación física que figura como Anexo I al presente Acuerdo, una superficie de 286 hectáreas de dominio público marítimo-terrestre situadas dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, comprendidas en el triángulo formado por la línea de ferrocarril que discurre paralela a la antigua N-IV hoy (CA-32), la A-4 (variante de los puertos) y la autopista AP-4, localizadas en el término municipal de Puerto Real (Cádiz).
La reserva se constituye para el ejercicio por el Ministerio de Economía y Hacienda de sus competencias en materia de fomento y en ella podrán ubicarse los siguientes usos: logístico, tecnológico, industria no contaminante de última generación, empresarial y de servicios a empresas, científico en función de apoyo a los anteriores. La reserva se constituye por tiempo indefinido.
En todo caso, el planeamiento de la zona, deberá tener en cuenta los siguientes elementos:
a) Respeto de las trazas esenciales del área y no afectación al caño principal que transcurre por la misma. A tal efecto se procurará situar en su entorno la suficiente dotación de espacios libres del ámbito de actuación, de tal forma que resulte posible la limpieza y la restauración ambiental de la funcionalidad y el flujo hidráulico en este caño, como parte de las actuaciones de recuperación del estuario de los ríos Guadalete y San Pedro, a realizar por la Dirección General de Costas.
b) Incorporará previsiones para una ocupación gradual o por fases de la zona objeto de reserva.
II
Se autoriza la suscripción por el Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda del "Convenio de colaboración entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía para la constitución del Consorcio de actividades logísticas, empresariales, tecnológicas, ambientales y de servicios de la Bahía de Cádiz. Consorcio Aletas", que se adjunta como Anexo II de este Acuerdo, quedando aprobado el gasto que se deriva del Convenio, conforme a lo previsto en el artículo 74.5 de la Ley 47/2003, de 3 de noviembre, General Presupuestaria...”“.
Por lo demás, la asunción de dicha propuesta por el Consejo de Ministros viene acompañada de la siguiente exposición:
““ EXPOSICIÓN
El presente Acuerdo articula la participación de la Administración General del Estado, conjuntamente con la Junta de Andalucía en un proyecto estratégico para dotar a la Bahía de Cádiz de infraestructuras para el desarrollo productivo y tecnológico que por su dimensión, calidad, posición central y acceso a un sistema de comunicaciones, genere un efecto tractor en la economía de este ámbito subregional.
La existencia de un sector industrial avanzado en la zona de la Bahía de Cádiz, de mano de obra experta y altamente cualificada y de centros de formación de alto nivel, no ha logrado evitar la existencia de tasas de paro inasumibles en relación con el conjunto de la economía nacional, lo que implica un despilfarro de recursos incompatible con el incremento de competitividad de la economía.
Se trata, con la actuación que se define en este Acuerdo, de movilizar recursos públicos; suelo y medios financieros, para poner a disposición de la iniciativa privada y de la comunidad científica, una gran superficie equipada que permita optimizar las potencialidades económicas, tecnológicas y científicas actualmente localizadas en el territorio, de forma compatible con intervenciones de restauración ambiental en el entorno y dentro de la zona de actuación del Consorcio”“.
En fin, la adopción del mencionado acuerdo vino precedida de los siguientes trámites e informes:
· Informe para la declaración de la reserva de la Junta de Andalucía (8-3-07), del Ayuntamiento de Puerto Real (22-03-07) y del Ministerio de Medio Ambiente (18-04-07).
· Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Economía y Hacienda.
· Autorización para la suscripción del Convenio para la Comisión Delegada del Gobierno de Política Autonómica.
· Fiscalización del gasto por la IGAE (art. 74 LGP ).
· Informe de la Dirección General de Presupuestos (art. 47 LGP ).
CUARTO.- Aparte de los señalados en el propio acuerdo impugnado, hubo otros trámites e informes que precedieron al Acuerdo del Consejo de Ministros, y de ellos procede destacar las siguientes notas:
A) Antes de que se iniciase formalmente el expediente de declaración de reserva el Abogado General del Estado emitió informe con fecha 17 de mayo de 2006 (no figura en el expediente administrativo pero fue aportado como documento n.º 1 de la contestación a la demanda de la Administración del Estado) que viene a dar respuesta a la consulta formulada por las Direcciones Generales de Costas y de Patrimonio del Estado sobre los distintos medios o procedimientos que podrían seguirse para la constitución de una zona de apoyo logístico y parque empresarial en los terrenos comprendidos en la zona de Las Aletas de la Bahía de Cádiz.
Dicho informe examina varias alternativas -desafectación de los terrenos de dominio público y ulterior enajenación o cesión de los mismos al Municipio o a la Comunidad Autónoma; mutación demanial; adscripción al amparo de lo previsto en los artículos 49 y 50 de la Ley de Costas y concordantes de su Reglamento- pero finalmente se decanta por la figura de la "reserva demanial" regulada en el artículo 47 en relación con el 32 de la Ley de Costas. Se exponen allí las razones por las que a juicio del informante la declaración de reserva demanial tiene cabida en este caso, haciendo referencia, en particular, a lo establecido por la norma en cuanto a la finalidad de la reserva, a la exigencia de que se justifique que la actividad o instalación no puede ubicarse en otro lugar y en cuanto a la limitación temporal de la reserva.
· En lo que se refiere a lo primero (finalidad de la reserva), el informe señala que siendo su objetivo el fomento o potenciación económica de la zona de la Bahía de Cádiz, no cabe cuestionar que la Administración del Estado tiene competencia en esta materia, y pone algún ejemplo de iniciativas desarrolladas en la propia zona de la Bahía de Cádiz (Consorcio de la Zona Franca) sin que frente a ello pueda argumentarse válidamente que la competencia de fomento corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma de Andalucía al amparo de lo dispuesto en el artículo 18 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
· En cuanto a la ubicación de las actividades, el informe señala que la cuestión presenta un componente técnico cuya apreciación corresponde al Ministerio de Medio Ambiente (y a ello se refiere, en efecto, el informe técnico al que seguidamente aludiremos). No obstante, el Abogado General del Estado hace diversas consideraciones a favor de la viabilidad de la reserva en el ámbito del dominio público del marítimo terrestre, tanto en lo que se refiere al parque empresarial -cita como ejemplo empresas de construcción naval, actividades de manipulación o transformación de pescado, instalaciones de producción de energía eléctrica que aproveche la fuerza motriz de las mareas, actividades de estudio o investigación oceanográficas y del medio ambiente marítimo-terrestre, etc.- como en lo relativo a la zona de apoyo logístico, esto último atendiendo a la idoneidad de la zona para el transporte intermodal de mercancías, esto es, el enlace entre el transporte marítimo y el transporte por carretera y por ferrocarril.
· En lo que se refiere al límite temporal (duración de la reserva), el informe considera que ““...el sentido del artículo 47.2 de la Ley de Costas y del artículo 102 de su Reglamento no es tanto prohibir la reserva definitiva o indefinida, lo que hubiese exigido una regla expresa y terminante, cuanto proscribir el mantenimiento de la reserva una vez que haya cesado el fin o causa determinante de su constitución (...)”“.
B) Ya en el seno del procedimiento iniciado para la declaración de la reserva, el informe denominado "documento técnico para el establecimiento de una reserva en el área de Las Aletas" (documento n.º 15 del expediente administrativo) ofrece la siguiente "justificación de la reserva":
““ (...) 3. JUSTIFICACIÓN DE LA RESERVA
3.1. Funcional
La actividad del Ministerio de Economía y Hacienda, en la provisión de suelos e infraestructuras para el desarrollo económico y social de la Bahía de Cádiz, se ha venido realizando desde hace largo tiempo a través de diversos instrumentos.
En estos momentos, nos encontramos en una coyuntura en la que los desarrollos de suelos productivos en general deben realizarse desde la perspectiva de la multifuncionalidad de los mismos, definiendo espacios en los que puedan coexistir, de forma ordenada, actividades empresariales, industriales, tecnológicas, recintos fiscales, zonas logísticas y de servicios, etc. Que generen sinergias entre sí y optimicen el impacto socioeconómico positivo en el entorno.
En este contexto, la continuidad de la actividad de promoción de actividades productivas que ha venido desarrollando el Ministerio de Economía y Hacienda en la Bahía de Cádiz aconseja su involucración en proyectos de desarrollo de suelo productivo potente y diversificado, que genere actividad económica que, en definitiva, dará lugar a crecimiento de la actividad aduanera, fiscal, logística y económica en general.
Desde esta perspectiva, la actuación definida por los estudios e instrumentos de ordenación del territorio en el área de Las Aletas aparece como proyecto idóneo para satisfacer las necesidades de crecimiento sostenible de la actividad de promoción que el Ministerio de Economía y Hacienda viene desarrollando en la zona. Recíprocamente, la participación del Ministerio en el desarrollo de la actuación, puede aportar un importante valora añadido a la misma, al incorporar la posibilidad de incluir algún recinto fiscal, de indudable atractivo para la implantación de ciertas empresas.
Por lo tanto, la actuación conjunta de las Administraciones Públicas en la actuación para el desarrollo de Las Aletas, aparece como la única solución operativa viable para la creación de nuevos suelos productivos en el entorno de la Bahía. De esta forma se podrá configurar una actuación interadministrativa de carácter estratégico que, con una gestión unitaria, permita el cumplimiento de los objetivos de las distintas Administraciones Territoriales.
3.2 Localización
Las Aletas ofrece en el conjunto de la Bahía de Cádiz unas características únicas para la adecuada localización de nuevos espacios logísticos y productivos, lo que puede permitir el desarrollo de una actuación estratégica que lidere el relanzamiento industrial y económico de la zona.
· Su posición centrada en la Bahía de Cádiz le dota del potencial para convertirse en un nodo estructurante del tejido productivo, a la vez que permite su accesibilidad desde todo el ámbito metropolitano minimizando los tiempos de desplazamiento.
· Su excelente posición en relación con el viario de alta capacidad, el ferrocarril y la zona portuaria del Muelle de la Cabezuela (única infraestructura portuaria con capacidad para crecimiento de tráficos con buques de gran calado), así como la reciente conexión viaria con la Bahía de Algeciras supone una ventaja competitiva básica desde el punto de vista de su accesibilidad y de su funcionalidad para ubicar actividades de transporte intermodal. Ello supone además, una oportunidad de aprovechar la importante inversión pública realizada en estas infraestructuras.
· Por último, su superficie total es la adecuada para la localización de una actuación de suficiente masa crítica para servir de locomotora a todo el ámbito subregional.
Los agentes sociales y económicos (organizaciones sindicales y empresariales, grandes empresas, etc.) se han pronunciado reiterada y públicamente reivindicando la ejecución del proyecto e instando a las administraciones públicas implicadas a alcanzar los acuerdos necesarios para ello. Se constata con ello el amplio movimiento social existente en la Bahía de Cádiz a favor del desarrollo de la actuación de Las Aletas.
Todos estos argumentos redundan en la necesidad y oportunidad del proyecto y en la privilegiada posición del lugar de Las Aletas para acogerlo y desarrollarlo.
Pero, más allá de esas consideraciones, es preciso señalar que, tomando en cuenta los condicionantes inherentes a la tipología del suelo productivo que se pretende desarrollar, se trata, además, de la única opción de localización viable dentro del ámbito de la Bahía gaditana.
Ello viene motivado por los siguientes factores:
· Ser físicamente la única bolsa de suelo vacante con dimensiones y localización susceptibles de acoger el proyecto, teniendo en cuenta la actual ocupación urbana e infraestructural del territorio y la disponibilidad de suelo industrial adecuado.
· Estar situada fuera de las extensas e importantes afecciones de protección ambiental existentes.
· Ser el único lugar del área urbana de la Bahía funcionalmente capaz de desarrollar una gestión completamente integrada de los diferentes modos de transporte y poder cumplir plenamente las funciones logísticas que forman parta sustancial del proyecto, dado su privilegiado y singular emplazamiento con relación a las infraestructuras viarias, ferroviarias y portuarias...”“.
C) En el informe de la Dirección General de Patrimonio de 18 de abril de 2007 (documento n.º 6 del expediente) se hace constar, entre otros extremos, que ““ (...) En la zona de dominio público marítimo terrestre que quedaría afectada por la reserva está en tramitación una concesión administrativa al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas a favor de (...), quienes han presentado como documentación acreditativa sentencia judicial que les reconoce como propietarios de los terrenos en el momento anterior del deslinde”“. Y más adelante el propio informe señala que ““... La declaración de reserva no obsta la necesaria tramitación del expediente de concesión administrativa (...) sin perjuicio de que la propia declaración de reserva conlleve la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los derechos que resulten incompatibles con ella, correspondiendo al Ministerio de Economía y Hacienda tramitar el rescate de la concesión”“.
QUINTO.- Una vez reseñados los datos y razones que se exponen tanto en el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado como en los distintos informes que lo precedieron, estamos en condiciones de abordar el examen de las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación esgrimidos por la demandante.
Entendemos que para ello no es necesario el previo planteamiento de la cuestión prejudicial que propugna la parte actora en relación con la aplicación de la Directiva 2001/42 / CE del Parlamento y del Consejo de 27 de junio de 2001 (véase antecedente cuarto ), pues seguidamente veremos que la controversia planteada puede ser resuelta sin el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
SEXTO.- El régimen jurídico de las reservas en el ámbito del dominio público marítimo terrestres viene establecido en los artículos 47, en relación con el 32, y 48 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y el desarrollo reglamentario de estos preceptos se encuentra en los artículos 101, en relación con el 60, y 102 del Reglamento aprobado por Real Decreto 147/1989. De ese conjunto de normas procede destacar, a los efectos de la controversia que nos ocupa, las siguientes determinaciones:
· La Administración del Estado podrá reservarse la utilización total o parcial de determinadas pertenencias del dominio público marítimo-terrestre exclusivamente para el cumplimiento de fines de su competencia, siempre que concurran las circunstancias prevenidas en el art. 32 de esta Ley (artículos 47.1 de la Ley de Costas y 101.1 de su Reglamento).
· Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación (artículo 32.1 de la Ley de Costas y 60.1 de su Reglamento).
· Las actividades o instalaciones a que se refiere el apartado anterior son: a) Las que desempeñan una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. b) Las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio (artículo 60.2 del reglamento ).
· La reserva podrá ser para la realización de estudios e investigaciones, o para obras, instalaciones o servicios. Su duración se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines a que se refiere el apartado anterior (artículos 47.2 de la Ley de Costas y 101.2 de su Reglamento).
· La solicitud de reserva deberá ir acompañada del proyecto de las obras e instalaciones o, en caso de inexistencia de las mismas, de la definición de usos o actividades que se van a desarrollar sobre la zona afectada (artículo 101.4 del Reglamento ).
· La reserva no podrá amparar en ningún caso la realización de otros usos o actividades distintas de las que justificaron la declaración (artículo 48.2 de la Ley de Costas y 102.1 de su Reglamento).
· Las obras e instalaciones, o los usos o actividades, para los que se declaró la reserva no podrán ser modificados durante la duración de la misma. Su modificación tendrá idéntica tramitación que la solicitud inicial (artículo 101.8 del Reglamento ).
SÉPTIMO.- Según quedó señalado en el antecedente primero, la argumentación de la parte actora se articula en tres bloques o apartados. Examinaremos en primer lugar y de forma conjunta los dos primeros, pues aunque en ellos se suscitan varias cuestiones todas ellas están estrechamente relacionadas.
En esos dos primeros apartados o bloques de la fundamentación de la demanda la parte actora aduce, según vimos, que la declaración de reserva aquí impugnada contraviene lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; que tal declaración de reserva no asegura la integridad y adecuada conservación del demanio marítimo terrestre y tampoco regula la utilización racional del mismo con respecto al paisaje y al medio ambiente (artículo 2.a/ y 2.c/ de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ); que la declaración de reserva no garantiza el uso público del dominio público marítimo terrestre y no existen razones de interés público debidamente justificadas para impedir tal uso (artículo 2.b/ de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ); y, en fin, que la ubicación de las actividades e instalaciones de la reserva vulnera lo dispuesto en el artículo 47 en relación con el artículo 32 de la Ley de Costas, pues según dichos preceptos únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. En este último bloque de su argumentación la demandante señala también que la declaración de reserva es ilegal toda vez que: a/ su finalidad escapa del ámbito de competencias del Estado; b/ no se establece un plazo de duración; c/ se aparta de los fines que establece la Ley de Costas para toda actuación sobre el dominio público marítimo terrestre.
No tiene razón la parte demandante cuando alega que la finalidad para la que se establece la reserva queda fuera del ámbito de competencias de la Administración del Estado. Siendo el objetivo reconocido de la declaración de la reserva el de estimular el desarrollo productivo y tecnológico del área de la Bahía de Cádiz, promoviendo un foco de actividad empresarial que genere un efecto tractor en la economía de este ámbito subregional, no puede sostenerse que esa iniciativa de estímulo y fomento sea ajena a las competencias de la Administración del Estado, y más concretamente, a las que son propias del Ministerio de Economía y Hacienda, que son plenamente compatibles, y de hecho concurren, con la atribución de competencias en materia de fomento a favor de la Administración de la Comunidad Autónoma (artículo 18 del Estatuto de Autonomía de Andalucía ). Y es precisamente esa concurrencia de competencias la que propició que ambas Administraciones, actuando coordinadamente como propugnan los artículos 4 y 18 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, suscribiesen el Convenio de 30 de abril de 2007, publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007.
Sucede sin embargo, y en esto sí tiene razón la demandante, que la declaración de la reserva que nos ocupa se ha producido en términos que no son conciliables con el régimen normativo que antes hemos dejado reseñado.
Por lo pronto, en el acuerdo del Consejo de Ministros la finalidad de la reserva queda formulada con notable amplitud, pues, según vimos, allí se dice que "...la reserva se constituye para el ejercicio por el Ministerio de Economía y Hacienda de sus competencias en materia de fomento y en ella podrán ubicarse los siguientes usos: logístico, tecnológico, industria no contaminante de última generación, empresarial y de servicios a empresas, científico en función de apoyo a los anteriores". Vemos que, siendo ya considerablemente genérico el enunciado de los usos que podrán ubicarse en el ámbito de la reserva, el acuerdo del Consejo de Ministros utiliza una formulación extremadamente abierta e imprecisa cuando se refiere a la finalidad de la reserva, y ello, claro es, hace difícil, si no imposible, que la observancia de dicha finalidad opere como elemento de control de la legalidad de la actuación y como condición para la propia persistencia de la reserva, cuya duración, como hemos visto, debe limitarse al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines que han determinado su constitución (artículos 47.2 de la Ley de Costas y 101.2 de su Reglamento).
El hecho mismo de que en el acuerdo impugnado se constituya la reserva "por tiempo indefinido" viene a corroborar esta apreciación de que la finalidad de la reserva no ha quedado debidamente acotada; y, más aún, que la que se enuncia de forma tan genérica como finalidad de la reserva resulta difícilmente conciliable con la protección del dominio público marítimo terrestre.
OCTAVO.- Es cierto que los preceptos legales y reglamentarios que antes hemos trascrito no imponen a la reserva un límite temporal tasado; pero la exigencia de que quede debidamente señalada la finalidad para la que se constituye (artículos 47.1 de la Ley de Costas y 101.1 de su Reglamento) y de que se concreten las obras e instalaciones o, cuando menos, los usos o actividades que se van a desarrollar sobre la zona afectada (artículos 47.2 de la Ley de Costas y 101.2 y 4 de su Reglamento), así como la prohibición de que a su amparo se realicen otros usos o actividades distintas (artículo 48.2 de la Ley de Costas y 102.1 de su Reglamento), y, en fin, la indicación de que la duración de la reserva se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines previamente señalados (artículos 47.2 de la Ley de Costas y 101.2 de su Reglamento), son notas todas ellas que confieren a la reserva demanial un carácter temporal y transitorio, en el sentido de que su constitución supone la apertura de un paréntesis durante el cual se altera el régimen ordinario del dominio público pero que, como todo paréntesis, está llamado a cerrarse.
Precisamente por ello, no encuentran encaje en esa regulación legal y reglamentaria una declaración de reserva como la que aquí nos ocupa, que, aparte de incurrir en las notas de generalidad e imprecisión a que ya nos hemos referido, pretende posibilitar la realización de obras y instalaciones que inevitablemente van a desnaturalizar los terrenos demaniales haciéndoles perder de forma irreversible aquellas características naturales que determinaron su inclusión en el ámbito del dominio público marítimo terrestre. Es cierto que en la regulación legal que antes hemos descrito la declaración de reserva permite acoger fines distintos de los generales de tutela del dominio público, y, más concretamente, posibilita que en la zona afectada se realicen instalaciones y actividades distintas a las son propios del régimen ordinario de protección del demanio. Ahora bien, ello no significa que al amparo de aquella regulación pueda emitirse una declaración de reserva cuyo designio sea la realización de fines enteramente incompatibles con la preservación del dominio público, excluyéndola de manera irreversible. En este sentido tiene razón la parte actora cuando señala que la declaración de la reserva no puede llevar a ignorar los fines que, según mandato del legislador, debe perseguir la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre (artículo 2 de la Ley de Costas ); pues si bien la declaración de reserva comporta una modulación del régimen ordinario de protección, la reserva no puede ser declarada en términos tales que suponga necesariamente la destrucción de las características naturales del terreno hasta el punto de hacer inviable su recuperación, cerrando así, de manera definitiva, toda posibilidad de retorno a la situación anterior.
La preservación y protección del dominio público marítimo-terrestre es un valor prevalente, de manera que la actuación administrativa sobre el mismo debe tender, entre otros fines, a asegurar su integridad y a su adecuada conservación y protección (artículo 2.a/ de la Ley de Costas ). Es cierto que, como señala la Abogacía del Estado, en la enumeración legal de los fines propios de la actuación administrativa sobre el dominio público también se incluye el de regular la utilización racional de los bienes demaniales (artículo 2.c/ de la Ley de Costas ); y en este concreto apartado se incardinaría, según el Abogado del Estado, la declaración de reserva que nos ocupa. Sin embargo, debe notarse que cuando se refiere a esa finalidad de regular la utilización racional de los bienes de dominio público la norma legal especifica que tal regulación habrá de hacerse "... en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico " (artículo 2.c/ citado). Por tanto, difícilmente puede encontrar amparo en ese precepto una actuación que, como hemos explicado, no resulta conciliable con la naturaleza y fines propios del dominio público marítimo-terrestre.
Esta interpretación que acabamos de ofrecer, que acoge en lo sustancial el planteamiento de la parte actora, es tachada en el escrito de conclusiones de la Abogacía del Estado de exagerada y radical, señalando el representante procesal de la Administración que "... en opinión de la demandante, la Ley de Costas prohibiría la construcción de cualquier puerto, pues es evidente que los mismos desnaturalizan el demanio marítimo terrestre y excluyen el uso público del mismo". El ejemplo no es afortunado pues, entre otras razones, concurre una nota diferencial de gran relevancia: un puerto es una instalación que indudablemente, por su propia naturaleza, no puede tener otra ubicación. Esto nos lleva a examinar otro de los argumentos de impugnación aducidos por la demandante.
NOVENO.- Hemos visto que, según dispone artículo 32.1 de la Ley de Costas, únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Y también ha quedado señalado que esta disposición es enteramente aplicable en el caso de las reservas demaniales por la remisión expresa que hace el artículo 47.1 a lo dispuesto en el mencionado artículo 32.1.
No ponemos en duda, desde luego, y tampoco lo hace la demandante, que el objetivo perseguido de estimular el relanzamiento económico del área de la Bahía de Cádiz sea un fin legítimo y merecedor de respaldo. Tampoco cuestionamos, pues no ha sido objeto de debate, que las actuaciones someramente enunciadas en el acuerdo del Consejo de Ministros que declara la reserva demanial -expuestas luego con mayor concreción en el Convenio suscrito entre la Administración del Estado y la Junta de Andalucía- sean adecuadas para la realización de aquel fin. Ahora bien, para que la declaración de reserva sea ajustada a derecho debe quedar debidamente justificado que las actividades e instalaciones allí contempladas han de asentarse en terrenos de dominio público porque, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Vemos así que el tenor de la norma es considerablemente restrictivo: no basta con que resulte propicia o ventajosa la ubicación de las actividades e instalaciones en ámbito del demanio; es imprescindible la justificación de que éstas, por su naturaleza, no pueden tener otra ubicación.
Si atendemos al enunciado de usos permitidos que se hace en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado -logístico, tecnológico, industria no contaminante de última generación, empresarial y de servicios a empresas, científico en función de apoyo a los anteriores- parece claro que no se trata de actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. En el informe que emitió el Abogado General del Estado antes de que se iniciase formalmente del expediente de declaración de reserva (ya hemos reseñado este informe en el fundamento jurídico cuarto-A) se ofrecen varios ejemplos de actividades o instalaciones cuya ubicación natural, acaso la única posible, es en terrenos de dominio público (se citan allí empresas de construcción naval, actividades de manipulación o transformación de pescado, instalaciones de producción de energía eléctrica que aproveche la fuerza motriz de las mareas, actividades de estudio o investigación oceanográficas y del medio ambiente marítimo-terrestre, etc.). Pero, sin necesidad de examinar aquí la singularidad de cada una de esas actividades, bastará con señalar que se trata de meros ejemplos incluidos en un informe, no existiendo en el acuerdo del Consejo de Ministros ninguna indicación de que sean sólo empresas e instalaciones de esa índole las que podrán ubicarse en el ámbito de la reserva. Muy por el contrario, el enunciado de usos contenido en el acuerdo del Consejo de Ministros, precisamente por su amplitud y generalidad, deja abierta la posibilidad de que en la extensa superficie de terreno que abarca la reserva (286 Hectáreas) se ubiquen empresas y actividades de muy diversa clase y en nada similares a las que el mencionado informe cita como ejemplo.
Tampoco resultan suficientes, a los efectos que ahora nos interesan, las consideraciones contenidas en el denominado "documento técnico para el establecimiento de una reserva en el área de Las Aletas" (documento n.º 15 del expediente administrativo). Según hemos visto en el fundamento jurídico cuarto-B/, en ese informe técnico se ofrecen diversas razones para justificar la elección del área en la que se pretende actuar. No cuestionaremos lo que allí se expone para explicar que la zona de Las Aletas es adecuada o incluso idónea para ubicar en ella el desarrollo empresarial y logístico que se pretende, pues, según hemos visto, desde el punto de vista de la legalidad lo relevante no es que la localización sea adecuada o ventajosa sino que, por razón de la naturaleza de las actividades e instalaciones, sea la única ubicación posible. Y este extremo no ha quedado justificado.
Es cierto que el informe técnico señala tres factores por los que considera que la zona a que se contrae el acuerdo impugnado es la única opción de localización viable dentro del ámbito de la Bahía gaditana: es físicamente la única bolsa de suelo vacante con dimensiones y localización susceptibles de acoger el proyecto; está situada fuera de las extensas e importantes afecciones de protección ambiental existentes; y, en fin, es el único lugar del área urbana de la Bahía funcionalmente capaz de desarrollar una gestión completamente integrada de los diferentes modos de transporte y poder cumplir plenamente las funciones logísticas que forman parta sustancial del proyecto. Pero debe notarse que la afirmación de que se trata de la única opción de localización viable se realiza en el mencionado documento técnico sin el respaldo de un estudio de posibles alternativas como el que habría sido inexcusable en el caso de la evaluación de impacto ambiental de un proyecto, de conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental (según la redacción dada a dichos preceptos por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente).
En definitiva, el mero enunciado de esos tres factores a que alude el documento técnico, sin ninguna aportación de datos, análisis y valoraciones comparativas que lo respalden, resulta claramente insuficiente para servir de sustento a la decisión controvertida.
DÉCIMO.- Las consideraciones que llevamos expuestas llevan a concluir que el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se hace la declaración de la reserva demanial es contrario a lo dispuesto en los artículos 47 y 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en los términos que hemos explicado en los apartados anteriores; si bien, puesto que no ha sido aducida ninguna causa de nulidad radical de las enumeradas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, nuestro pronunciamiento no habrá de ser de declaración de nulidad sino de anulación del mencionado acuerdo en cuanto se refiere a la declaración de la reserva demanial (artículo 63.1 de la propia Ley 30/1992 ).
Esta conclusión de que procede la anulación de la declaración de la reserva demanial por razones de fondo, esto es, relacionadas con el contenido del acuerdo impugnado, hace innecesario que nos detengamos a examinar la cuestión relativa a si se ha incurrido también en un defecto procedimental por la ausencia de evaluación de impacto ambiental de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y en la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio de 2001, del Parlamento y del Consejo.
Por último, la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros habrá de comportar, como consecuencia ineludible, que quede privada de validez y efectividad la estipulación tercera del Convenio suscrito con fecha 30 de abril de 2007 entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía (publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007) en cuanto que dicha estipulación incluye en su ámbito territorial, junto a otros terrenos, las "...287 hectáreas de suelos de dominio público marítimo terrestre afectos a la reserva acordada por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de abril de 2007...".
UNDÉCIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas procesales a ninguno de los litigantes.
FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo n.º 446/2007 interpuesto en representación de WWF- ADENA contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007 por la que se declara zona de reserva una superficie 287 hectáreas de suelo de dominio público marítimo-terrestre situada dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, término municipal de Puerto Real (Cádiz), con los siguientes pronunciamientos:
1. Queda anulado y sin efecto el referido acuerdo del Consejo de Ministros en cuanto se refiere a la declaración de la zona de reserva demanial.
2. Queda asimismo anulada la estipulación tercera del Convenio suscrito con fecha 30 de abril de 2007 entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía (publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 117 de 16 de mayo de 2007) en cuanto dicha estipulación incluye en su ámbito territorial, junto a otros terrenos, las "...287 hectáreas de suelos de dominio público marítimo terrestre afectos a la reserva acordada por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de abril de 2007".
3. No se imponen las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
