INFORME DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL AL PROYECTO DE DECRETO DE REGULACIÓN DEL OBSERVATORIO CATALÁN DE JUSTICIA
I. ANTECEDENTES
Con fecha 20 de julio de 2009 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial el Proyecto de Decreto de regulación del Observatorio Catalán de Justicia, remitido por el Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes designó ponente al Excmo. Señor Vocal D. José Manuel Gómez Benítez, sustituido posteriormente por la Excma. Sra. Vocal D.ª Almudena Lastra de Inés, y en su reunión de 18 de septiembre de 2009 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno de este Órgano Constitucional.
II CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La norma que expresamente atribuye al Consejo General del Poder Judicial el ejercicio de la función consultiva es el 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto se refiere en los apartados c, d y e a la facultad de informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el resto del artículo 108.1 de esta Ley, a “Estatuto Orgánico de Jueces y Magistrados”, “Estatuto Orgánico de los secretarios y del resto del personal al servicio de la administración de justicia”, “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir al Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, así como a las que puedan afectar a los mencionados estatutos orgánicos, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad, en su caso, en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
III ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El Proyecto de Decreto remitido a informe consta de un Preámbulo, trece preceptos, una Disposición derogatoria y una Disposición final.
El texto enviado por la Comunidad catalana no supone una modificación sustantiva de la regulación actual del Observatorio Catalán de Justicia; órgano creado con la denominación original de Consejo de Justicia de Cataluña por Decreto 119/2002, de 16 de abril, posteriormente reformado por los Decretos 95/2003, de 1 de abril, y 370/2004, de 7 de septiembre, así como por el Decreto 377/2006, de 3 de octubre, que cambió su denominación por la actual de Observatorio Catalán de Justicia.
De hecho, las novedades que pretende introducir el Proyecto de Decreto se limitan a la adaptación de las reglas relativas a los representantes procedentes de la Administración de Justicia a la nueva organización territorial del Ministerio Fiscal aprobada por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, que modificó la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, reguladora del Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal, y a las previsiones estatutarias, a una nueva redacción para la representación de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses relacionados con el ámbito de la Administración de Justicia a fin de que aparezcan representadas todas y cada una de ellas, y a la acomodación de la composición de Observatorio a la nueva estructura del Departamento competente en materia de justicia, realizada en virtud de los Decretos 12/2007, de 16 de enero, de reestructuración del Departamento de Justicia, y 197/2007, de 10 de septiembre, de estructuración de la Secretaría de Relaciones con la Administración de Justicia, que crearon y desarrollaron, respectivamente, la Secretaría de Relaciones con la Administración de Justicia.
Junto a este limitado objetivo reformador, el Proyecto tiene una finalidad y función unificadora de la normativa vigente en la materia, concretamente el originario Decreto de 2002, y las sucesivas y múltiples modificaciones, cuya derogación prevé la Disposición establecida al efecto en el Proyecto. Como explica el propio Preámbulo, dado que el Proyecto constituye la cuarta reforma del Decreto 119/2002, de 16 de abril, resulta conveniente unificar en un único texto el contenido, vigente, de los Decretos anteriores, que, lógicamente, habrán de ser derogados de forma expresa.
Con estos antecedentes, el Proyecto de Decreto se estructura en torno a dos Capítulos, dedicados sucesivamente, a la “Naturaleza, funciones y composición del Observatorio Catalán de la Justicia” (arts. 1 a 4), y a la “Organización y funcionamiento” (arts. 5 a 13), una Disposición derogatoria, de cuyo contenido ya se ha dado cuenta, y una Disposición final que prevé su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
El art. 1 define la naturaleza del órgano como “foro de análisis, reflexión, debate, participación y propuesta de actuación en materias relacionadas con la Administración de Justicia en Cataluña”, con la finalidad de “promover la comunicación y el intercambio entre los operadores y las instituciones implicadas en esta materia”, adscribiendo el mismo al Departamento competente en materia de Justicia, y correspondiendo a la Secretaria de relaciones con la Administración de Justicia aportar la infraestructura y el apoyo administrativo necesario para su funcionamiento.
En cuanto a las funciones del Observatorio, el art. 2 no introduce modificación alguna respecto a las previsiones vigentes, manteniendo, pues, tanto el ámbito de actuación en el propio del análisis, evaluación y estudio sobre materias relacionadas con la Administración de Justicia en Cataluña, y la creación de comisiones y grupos de trabajo para la preparación, el estudio y la elaboración de propuestas en la materia (que incorpora, como contenido novedoso, la necesidad de incorporar la perspectiva de género a estos estudios, y la presencia de personas expertas con formación de género y derechos de las mujeres), como su carácter facultativo y no vinculante (art. 3).
Por demás, el art. 2.2 de forma expresa señala que las funciones atribuidas al Observatorio “se entienden sin perjuicio de las competencias que corresponde al Consejo General del Poder Judicial, al Fiscal General del Estado y a las diversas administraciones con competencias en materia de Administración de Justicia”.
El Observatorio está compuesto (art. 4) por una representación múltiple y variada que incluye a quien ostente la Presidencia de la Generalidad, que presidirá el órgano, la consejería competente en materia de justicia que ejercerá la vicepresidencia, así como la representación, en distinto número y forma de designación (art. 6), de los órganos institucionales de Cataluña, del Poder Judicial, de la Administración de Justicia, del Ministerio de Justicia, de la Administración de la Generalitat, de la Administración local, de las Corporaciones de Derecho público relacionadas con la Administración de Justicia, y de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses relacionados con el ámbito de la Administración de Justicia.
A este respecto, el Proyecto no incluye modificación de las previsiones vigentes, salvo lo relativo al número de representantes otorgados a cada una de estas organizaciones y asociaciones representativas, las mencionadas en último término. La reforma se limita a reducir el número de representantes de cada una de ellas de un máximo de tres como se prevé actualmente, a un solo representante, con el fin de garantizar la representación de todas las existentes.
Junto a los anteriores, la composición del órgano incluye hasta un máximo de cinco personas de competencia y prestigio en el ámbito de la justicia, velando por la presencia de representación de una asociación de mujeres juristas, y hasta un máximo de seis personas con experiencia y prestigio en el ámbito de las relaciones económicas, sociales y culturales, con especial cuidado también en que tengan formación en género y derechos de las mujeres.
El Observatorio funciona en Pleno (cuyo régimen de funcionamiento establece el art. 6), y en Comisión Permanente (como órgano encargado de ejecutar las decisiones del Pleno y tareas de las comisiones y grupos de trabajo, regulada en el art. 7), pudiéndose crear comisiones o grupos de trabajo (art. 5).
Las funciones de la Presidencia y de la Secretaria, en el ámbito propio de las competencias atribuidas a estos órganos, se regulan en el art. 10. Se prevé la posibilidad de la asistencia de personas que no pertenezcan al Observatorio en el art. 11, presentes en la totalidad o en parte de las sesiones en calidad de invitados y que podrán actuar con voz, pero sin voto.
En cuanto a su régimen interno y jurídico, el Observatorio se regirá por lo previsto en el Decreto, pudiendo elaborar un reglamento de funcionamiento interno que habrá de ser aprobado por el Pleno. Para lo no previsto, se prevé la aplicación supletoria de la legislación aplicable a los órganos colegiados de la Administración de la Generalitat (art. 12). Finalmente, el art. 13 excluye la remuneración del cargo de miembro del Observatorio.
Por otra parte, aunque en el Preámbulo se hace constar que el Proyecto se ha elaborado con la audiencia y consulta previas a las instituciones y administraciones afectadas, el texto del Proyecto de Decreto no ha sido acompañado por el órgano remitente de documentación al respecto.
IV CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO
El Proyecto de Decreto sometido a informe de este Consejo por la Generalidad de Cataluña, constituye la cuarta intervención reglamentaria en el régimen previsto en el Decreto 119/2002, de 16 de abril, por el que se crea el originario Consejo de Justicia de Cataluña, posteriormente denominado Observatorio Catalán de Justicia. En esta ocasión, como se ha dicho con anterioridad, el Decreto aúna a su intención reformadora, circunscrita a aspectos concretos y puntuales, una finalidad de unificación en un solo texto tanto del Decreto primero, como de sus reformas ulteriores, concretamente tres. Tanto el texto del primer Decreto, como los correspondientes a sus sucesivas modificaciones fueron también remitidas a este Consejo, al igual que el presente, a efectos de emisión del informe pertinente.
En tales informes este órgano puso de relieve algunas observaciones críticas con el contenido del Decreto autonómico, observaciones que cumplían desde la eventual acrecencia de rango normativo del Decreto, por considerar que la materia estaría constitucionalmente reservada a la ley orgánica (lo que vale decir, al legislador estatal, de forma exclusiva y excluyente, salvo en cuanto la propia norma estatal, potencialmente una ley orgánica, llamara a la colaboración normativa autonómica infralegal), hasta la necesidad y oportunidad de la creación de un Consejo de Justicia en los términos y denominación previstos en la norma (recordando al efecto que otras Comunidades Autónomas que han procedido a la creación de órgano similares han optado por titulaciones diferentes consideradas más acordes con la naturaleza y esencia de estos órganos, a saber, “Foro” u “Observatorio”), como a determinados contenidos más concretos, así, en sus funciones, o en su composición.
De forma más concreta, en el primer informe evacuado por este Consejo, aprobado en sesión plenaria de fecha de diez de octubre de 2001, se destacó que determinados contenidos del entonces borrador de Decreto estaban sometidos a reserva de ley orgánica (art. 122 CE), singularmente, la participación del CGPJ en el Consejo de nueva creación, las facultades de designación de sus representantes, la participación de cargos judiciales o de miembros de la Carrera Judicial y su nombramiento.
Por demás, y conviene recordarlo en este trámite, se precisó que el poder normativo de desarrollo de la LOPJ que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas no se corresponde con el propio del estatuto judicial, sino exclusivamente el que resulta de la cláusulas subrogatorias y vinculado al título competencial sobre medios al servicio de la Administración de Justicia.
El segundo informe, Acuerdo del Pleno de 19 de diciembre de 2002, es decir, el correspondiente al primer Proyecto de reforma, fue positivo en tanto el objeto del mismo trataba de acomodar los contenidos originales a las observaciones realizadas y al requerimiento de incompetencia efectuado a la Generalidad de Cataluña por el Gobierno de la Nación, en relación con determinados preceptos que comprendía una extralimitación de competencias.
Con motivo del tercer informe, Acuerdo del Pleno de 21 de julio de 2004, las observaciones de este Consejo se centraron en las cuestiones relativas a la composición del Consejo de Justicia de Cataluña, pues eran éstas sobre las que versaban las modificaciones puntuales introducidas por dicho Decreto de reforma, para concluir que no existía extralimitación competencial.
En último término, en el cuarto informe emitido al respecto, aprobado por Acuerdo del Pleno de 18 de octubre de 2006, este Consejo puso de releve que el Proyecto sometido a informe modificaba la denominación del órgano, que pasaría a llamarse Observatorio Catalán de Justicia, acercándose así a modelos presentes en otras Comunidades Autónomas, aspecto que mereció el parecer positivo del Consejo General del Poder Judicial, en tanto más acorde con su naturaleza, y en la composición del Consejo de Justicia a fin de proceder a su ampliación en lo relativo a los representantes procedentes de corporaciones de Derecho público relacionadas con la Administración de Justicia, a los representantes de organizaciones y asociaciones representativas de intereses relacionados con el ámbito de la Administración de Justicia, las personas de competencia y prestigio en materia de Justicia, y en las relaciones económicas, sociales y culturales.
Respecto a estas innovaciones, el Consejo, recordando las consideraciones vertidas en sus anteriores informes, consideró que no suponía una extralimitación competencial en los términos en que se produjo en el primer texto de este Decreto (el que creó el Consejo de Justicia en 2002), y que fueron corregidos tras el requerimiento de incompetencia presentado por el Gobierno y sobre los que alertó este Consejo.
No obstante, manifestó que, dada la naturaleza del órgano y la voluntad de configurar a éste y mantenerse como forum de análisis, reflexión, debate, participación y propuesta de actuación en materias relacionadas con la Administración de Justicia en Cataluña, promoviendo la comunicación y el intercambio entre los operadores e instituciones implicados (como afirma su Preámbulo), se detectaba una cierta descompensación existe entre la representación prevista para las diferentes Administraciones públicas implicadas. Pues, si bien la transferencia de competencias (y subsiguiente asunción) en materia de Justicia al ámbito autonómico y la naturaleza de las mismas puede justificar un mayor protagonismo de la Administración autonómica, la importancia de los intereses incorporados por representantes de otras entidades debe tenerse presente, en especial, en este tipo de órganos que se presentan como centros de análisis, reflexión, en definitiva de participación y no de adopción de decisiones (sin que ello implique desdeñar su valor sobre las mismas).
Además, se valoró positivamente la modificación, a posteriori introducida por el Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, en punto a suprimir la participación de miembros del Consejo de Garantías Estatutarias, y se advirtió que el excesivo número de miembros que se contempla como integrantes de este órgano (número que supera ampliamente el de setenta miembros y que lleva visos de rondar el centenar), si bien, ofrece y potencia mayores posibilidades de participación de los diferentes sectores e intereses afectos a la materia, dificulta, sin embargo, el funcionamiento real y efectivo del órgano, haciendo que pierda agilidad y eficacia y, sobre todo, que se vea obligado a formalizar con excesivo rigor y protocolarizar sus procedimientos de funcionamiento hasta el detalle, excluyendo posibilidades de actuación más flexibles y adecuadas a momentos en que se presenten cuestiones de especial relevancia.
Con estos antecedentes, y en la línea de lo sostenido por este Consejo en las ocasiones anteriores en que ha informado al respecto, el Proyecto de Decreto que ahora se somete a informe introduce modificaciones puntuales que afectan, principalmente, a la composición del Observatorio, en cuanto a los vocales designados en representación de organizaciones y asociaciones representativas de intereses relacionados con el ámbito de la Administración de Justicia, y mantiene en lo demás la legislación vigente, sin perjuicio de su adaptación a la nueva estructura organizativa autonómica, materia que forma parte de las facultades de autogobierno y autoorganización que corresponden a la Comunidad Autónoma, no supone extralimitación competencial, ni respecto a la Administración General del Estado, ni en cuanto aquí interesa a las funciones de este Consejo General del Poder Judicial, al no atribuir a éste la designación de vocales y de miembros de órganos judiciales con carácter obligatorio [el art. 6.2.a) del Proyecto, mantiene el inciso “en su caso”, recogido en el texto vigente], y no residenciar en el Observatorio funciones que puedan incidir o afectar a las de este órgano constitucional, ni a juzgado o tribunal, ni a sus órganos de gobierno, dado la naturaleza del Observatorio de foro, órgano de estudio y reflexión, órgano de debate, cuyas funciones tienen carácter facultativo y no vinculante.
Por demás, la participación en el Observatorio de los titulares de las Presidencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y de las Audiencias Provinciales no se establece tampoco en términos impositivos, pues, el art. 4.2.c).B), al referirse a los vocales procedentes del poder judicial, expresamente, utiliza la forma verbal potencial: a saber, el texto reza “podrán formar parte”, los tres vocales del Consejo, los presidentes de los órganos judiciales, antes mencionados, y dos miembros de la carrera judicial titulares o que pertenezcan a los órganos gubernativos de la Administración de Justicia.
En definitiva, el texto presentado no supone extralimitación competencial, al mantener los preceptos relativos a las funciones del Observatorio y su composición en los términos vigentes en lo que afecta a este Consejo, sin establecer la presencia de miembros afectos al poder judicial en términos imperativos, que vendría impedidos por la aplicación del régimen de incompatibilidades propio de aquellos.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil nueve.
