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Europa y las comunidades autónomas; por Francisco Sosa Wagner, Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de León y colaborador de Iustel

22/04/2009
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El día 21 de abril de 2009 se publicó, en el diario El Mundo, un artículo de Francisco Sosa Wagner, en el cual el autor opina sobre el dictamen del Consejo de Estado del 14 de febrero de 2008, emitido a instancia del Gobierno, que analizaba la inserción del Derecho comunitario en el ordenamiento español. Trascribimos íntegramente dicho artículo.

EUROPA Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El Gobierno se asesora bien pues, en cuestiones de mucha trascendencia, acude al Consejo de Estado. Lástima que luego sus recomendaciones duerman un sueño pegajoso en alguna gaveta del Palacio de La Moncloa y sean, en las mejores ocasiones, cuidadosamente evitadas a la hora de adoptar decisiones políticas y administrativas. Y es una lástima -como digo- porque el Consejo de Estado es una organización seria que, aunque lleva muchos años recorriendo los caminos memoriosos de la Historia de España, sigue, joven y ágil, dejando en ellos huellas duraderas.

En la II República -cuando se discutió la Constitución- una parte de la izquierda quiso suprimirlo porque algunos de sus portavoces creían que era un invento malintencionado de Alfonso XIII. Tuvo que levantarse en las Cortes Fernando de los Ríos -socialista y catedrático- para recordar a aquellos ignorantes el origen y la alta cualificación técnica del Consejo que al cabo quedó como “cuerpo consultivo supremo de la República”.

Viene todo esto a cuento porque un dictamen del 14 de febrero de 2008, emitido a instancia del Gobierno, analizaba la inserción del Derecho comunitario en el ordenamiento español. Se trata de un documento de casi 300 páginas, sabias y suculentas. En ellas se aborda una miríada de cuestiones que es imposible citar en el espacio de un trabajo periodístico. Fijémonos, sin embargo, en una de ellas: el papel de las comunidades autónomas en la política legislativa relacionada con Europa, especialmente tras la aprobación de los nuevos estatutos de autonomía.

La lectura de los preceptos recientemente redactados apuntan, como señala el Consejo de Estado, “a reafirmar un protagonismo cada vez mayor de las comunidades autónomas en el escenario europeo, lo cual, en lo relativo a la fase de incorporación de las normas comunitarias, se manifiesta en dos puntos concretos: relaciones bilaterales y transposición por las comunidades autónomas sin necesidad de una previa ley estatal básica”.

Se trata de dos novedades de mucho bulto a las que se han apuntado estatutos recientes como el de Cataluña, el de Andalucía y el de Baleares. En concreto, la bilateralidad entre la comunidad autónoma y el Estado se erige en eje vertebrador de la participación en los asuntos europeos. Es verdad que tan solo referida a aquéllos que afecten a la concreta comunidad, que serán difíciles de aislar, pues las decisiones europeas involucran casi siempre al conjunto de los territorios españoles. Por ello, tal bilateralidad acabará convertida en una multilateralidad de facto. Pero las intenciones y la alegría con la que las Cortes generales han dejado pasar estos excesos procedentes de las comunidades autónomas quedan patentes.

Por lo que se refiere a la ejecución normativa del Derecho comunitario, los estatutos remozados ofrecen distintas soluciones. Así, el de la Comunidad Valenciana opta por afirmar la competencia exclusiva para el desarrollo y ejecución de las normas europeas. En otros casos -como los estatutos de Cataluña, de Andalucía y de Castilla y León-, la comunidad autónoma aplica y ejecuta el derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias.

Cataluña en concreto -y de análoga forma, Baleares-, incorpora mecanismos de consulta del Estado a la Generalitat en determinados supuestos. Y, por último, en el caso de que la Unión Europea establezca una legislación que sustituya a la norma básica del Estado, la comunidad autónoma puede adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas (en tal sentido, véanse los estatutos de Cataluña y de Andalucía).

Hasta ahora, el Estado -único actor responsable ante Europa- ha asumido las tareas de transposición sin mayores dificultades; sin embargo, las nuevas previsiones estatutarias empiezan a llenar de dificultades el camino, por lo que en el futuro se avizoran problemas de competencia cuya solución no resulta clara.

El Consejo de Estado no descarta por ello la utilización de la técnica de las leyes de armonización a que se refiere el artículo 150.3 de la Constitución española, especialmente cuando, aun viéndose afectadas las competencias exclusivas de las comunidades autónomas, sea necesaria la aprobación de una normativa uniforme y de general aplicación. Un instrumento éste que permitiría al Estado -incluso con carácter preventivo- “establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones de las comunidades autónomas que tuvieran por objeto transponer determinada norma comunitaria”. Para recurrir a este mecanismo, el Consejo cree necesario regular en una ley el uso de tal técnica armonizadora.

Advertirá el lector que acabamos de citar otra ley y vamos viendo cómo se enredan leyes, Estatutos y otras previsiones normativas, configurando este lujoso panorama el banquete con el que sueña cualquier rábula bien conformado. Todo cocinado al fuego lento de una sintaxis tortuosa y, según un lenguaje esotérico que, como ya nos enseñó Voltaire, es una estupenda red para atrapar al conjunto de los ciudadanos.

Desde la perspectiva de la conformación de las posiciones españolas a la hora de debatir en Europa, el Consejo de Estado detecta muchas “carencias y debilidades” por problemas de coordinación entre los distintos órganos de la Administración del Estado, y también porque las comunidades autónomas, una vez lograron su participación directa en las formaciones del Consejo de Ministros de la Unión Europea, a menudo se desentienden de sus deliberaciones.

Sin embargo, no existe “homogeneidad en la configuración y funcionamiento de las oficinas y delegaciones autonómicas ni en la articulación de la participación autonómica ante las instituciones europeas”.Es por ello urgente “una racionalización y plasmación normativa que dé estabilidad y seguridad al sistema” porque -como se señala al hablar de las decisiones europeas- es muy importante “que la posición estatal esté sólidamente definida”.

Los alemanes -siempre salen los alemanes- han vivido estas experiencias mucho antes que nosotros. En la República Federal Alemana, los Länder han intentado desde hace tiempo ostentar el máximo protagonismo en Europa: a través del Bundesrat, del Comité de Regiones, o activando el mecanismo del principio de subsidiariedad. Incluso se llegó a hablar de una Europa de las regiones, una aspiración sobre la que ha caído una gruesa capa de olvido.

La característica del sistema alemán radica en el citado Bundesrat, pero la reforma constitucional derivada del federalismo acordado en julio de 2006 ha recortado sensiblemente el protagonismo de los Länder. En efecto, el Gobierno federal tiene la obligación de tomar en consideración la posición que adopte el Bundesrat, incluso en ámbitos de “competencia exclusiva” de la Federación, siempre que se vean afectados intereses de los Länder. Ahora bien, el Gobierno federal no queda vinculado por sus acuerdos.

Cuando la decisión europea “incida de lleno en la competencia administrativa o legislativa de los Länder”, el Gobierno habrá de tener en cuenta también la opinión sustentada por el Bundesrat, pero queda a salvo la decisión última del Gobierno federal que es a quien compete definir el “interés general”. Y, por fin, cuando un proyecto europeo invada “materias específicas de competencia exclusiva de los Länder” en ámbitos como la educación escolar, la cultura y la radiodifusión, la salvaguarda de los derechos de la República Federal pasan al Bundesrat, pero la misma se ejerce con participación y aquiescencia del Gobierno federal en cuanto responsable último del conjunto de la Federación.

Por esta senda circulan los esfuerzos alemanes para lograr que no se haga añicos la cohesión de la República. Una vez más vemos cómo, cuando se trata de crear una estructura federal -y no de construir con el cincel averiado de la ocurrencia la degeneración confederal-, la prudencia aconseja mirar en dirección al Rin, el más noble de los ríos, el que nace libre, según cantó Hölderlin.

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