TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 11 de junio de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 7797/2002
Ponente Excmo. Sr. MANUEL MARTÍN TIMÓN
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el presente recurso de casación, número 7797/02, promovido por EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 19 de julio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 2937/1997, seguido contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional, en materia de exigencia de presentación de transferencia en la exportación de vehículos y responsabilidad patrimonial.
Ha sido parte recurrida y se ha opuesto al recurso la representación procesal de la entidad CANARY ISLAND CAR S.L.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Mediante escrito presentado en la Administración de Aduana de Arrecife en 7 de junio de 1996, D. Raúl, en su calidad de Administrador de la mercantil CANARY ISLANDS CAR S.L., solicitó se reconociera el derecho a que no se exigiera la presentación a nombre suyo, de la transferencia de vehículos automóviles que exporta al extranjero, a cuyos efectos se razonaba que el artículo 247 del Código de la Circulación establece que todas persona que sea titular de un automóvil matriculado en España y lo enajene, deberá hacer constar en el reverso del permiso de circulación de dicho vehículo la palabra "transferido", consignando a continuación las circunstancias personales del adquirente, la fecha de transmisión y su firma reconocida. Sin embargo, se afirmaba, "la interpretación correcta del precepto indicado no ampara la exigencia de la Aduana.... puesto que la norma aplicada forma parte integrante del Código de la Circulación, cuya finalidad está explícitamente recogida en su Disposición Preliminar, que prevé que su objeto es establecer las bases, requisitos y reglas a que se sujeta el tránsito de vehículos por las vías públicas de España y no regula la exportación de tales vehículos por vía marítima".
En el escrito de referencia, se solicitaba también se declarara el derecho de la entidad a ser indemnizada de los mayores costes sufridos por tal causa en las diferentes operaciones de exportación que hubiera realizado desde que comenzó la referida exigencia, cuya cuantía se justificaría en la fase ejecutiva de la resolución que se dictara.
SEGUNDO.- La Administración de Aduanas, mediante comunicación fechada en 26 de junio de 1996, contestó a la solicitud manifestando considerar ajustado a Derecho la práctica administrativa de solicitar el cambio de titularidad antes de la expedición-exportación, ratificándose una comunicación anterior de 29 de noviembre de 1995, en la que se justificaba la exigencia, en razón a lo dispuesto en el artículo 247 del Código de la Circulación.
Posteriormente, mediante escrito de fecha 13 de agosto de 1996, la Administración de Aduanas de Las Palmas comunicó a la entidad interesada que contra la resolución que le había sido notificada, podía interponer, si bien no de manera simultánea, recurso de reposición o reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias.
TERCERO.- CANARY ISLANDS CAR, S.L., interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Canarias, solicitando que "no se le exija por la Aduana la presentación a nombre suyo de la transferencia de los vehículos que exporta al extranjero" y el reconocimiento del derecho a ser indemnizada de los mayores costes sufridos por tal causa en las diferentes operaciones de exportación realizadas desde que se inició la exigencia administrativa.
Sin embargo el TEAR de Canarias, en resolución de 30 de septiembre de 1997, se declaró incompetente para conocer de la reclamación formulada.
CUARTO.- La representación procesal de CANARY ISLANDS, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución administrativa anteriormente referenciada, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, la cual lo tramitó con el número 2937/97, dictando Sentencia en 19 de julio de 2002, con la siguiente parte dispositiva: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la mercantil Canary Islands Car S.L. contra las resoluciones a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, las cuales declaramos no ajustadas a derecho y anulamos, con declaración del derecho de la recurrente a que sea suprimida la exigencia de transferencia a su nombre de los vehículos que exporta por vía marítima realizada por la Administración de Aduanas de Las Palmas, así como el derecho de la recurrente a ser indemnizada de los perjuicios causados por dicha exigencia, con los intereses legales correspondientes, quedando para ejecución de sentencia la determinación de las cantidades de que se trata. Ello sin imposición de costas".
QUINTO.- Contra la anterior sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado y la Providencia de la Sala de 14 de noviembre de 2002 lo tuvo por preparado, emplazando a las partes a comparecer e interponer el recurso ante este Tribunal Supremo.
SEXTO.- La representación procesal de CANARY ISLAND CAR S.L., al comparecer en esta Sala por escrito presentado en 23 de diciembre de 2002, solicitó la inadmisión del recurso de casación del Abogado del Estado por razón de cuantía.
SÉPTIMO.- El Abogado del Estado compareció e interpuso el recurso de casación por escrito presentado en 19 de diciembre de 2002, en el que solicita se acuerde casar la sentencia, con imposición de costas a quien opusiere al recurso.
OCTAVO.- El Auto de la Sección Primera de 13 de enero de 2005 acordó admitir a trámite el recurso de casación, al entender que versando el recurso contencioso-administrativo sobre la conformidad o no a Derecho de la exigencia de transferencia a nombre de la empresa exportadora de los vehículos, que exporta por vía marítima, así como sobre la procedencia o no de una indemnización, la cuestión no se encuentra comprendida en la excepción del artículo 86.2.b) de la Ley Jurisdiccional.
NOVENO.- Por su parte, la representación procesal de CANARY ISLANDS CAR S.L., se opuso al recurso de casación, por escrito presentado en 26 de abril de 2005, en el que solicita sentencia que desestime el recurso y confirme la impugnada.
DÉCIMO.- Señalada para la votación y fallo, la audiencia del 10 de abril de 2008, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Sentencia aquí recurrida, tiene la siguiente fundamentación jurídica:
"PRIMERO. La cuestión a discernir en el presente procedimiento consiste en determinar si las resoluciones antes indicadas del Administrador Principal de Aduanas de Las Palmas y del T.E.A.R. son o no ajustadas a derecho, alegando la recurrente que por el Administrador de Aduanas se le indicó, a petición expresa en tal sentido, que la resolución del mismo podía recurrirse ante el Tribunal Económico, encontrándose, sin embargo, con que luego de seguir tales instrucciones, por dicho Tribunal se hurtó un pronunciamiento sobre el fondo del asunto alegando incompetencia, no pudiendo ello perjudicar al recurrente. En cuanto al tema discutido, esto es, la procedencia o no de la exigencia del Administrador de Aduanas en orden a acreditar la transferencia a su nombre de los vehículos usados que exporta, el art. 247 del Código de la Circulación, precepto señalado por la administración como fundamento de tal exigencia, se refiere al tránsito de vehículos por las vías públicas españolas y no a la regulación de la exportación de tales vehículos por vía marítima, que es lo que acontece en el caso que nos ocupa, reclamando asimismo la indemnización de los perjuicios sufridos por los mayores gastos que la repetida exigencia ha venido acarreando, con los intereses correspondientes, a determinar en período de ejecución de sentencia.
SEGUNDO. Debe señalarse, en primer lugar, que si bien parece que la resolución del T.E.A.R. de Canarias no entrando a conocer del fondo de la pretensión deducida por la recurrente sino declarando su falta de competencia para ello no es ajustada a derecho, ya que en definitiva se trata de una reclamación en relación con ingresos de derecho público del Estado, de la que debe conocer dicho Tribunal, lo cierto es que el derecho constitucionalmente reconocido a la actora a un proceso sin dilaciones indebidas, siendo totalmente ajena al recurrente la peripecia sucedida en el presente procedimiento, ya que inicialmente el Administrador de Aduanas no indica a la mercantil actora los recursos correspondientes contra su resolución de fecha 26 de junio de 1.996, obligando a la recurrente a dirigirse al mismo en petición de subsanación de dicha deficiencia, a lo que el Administrador responde indicando la competencia del T.E.A.R. para el conocimiento de la reclamación contra aquélla, indicación seguida por la recurrente para encontrarse con la sorpresa de que el T.E.A.R, sin entrar a conocer del fondo del asunto, se declara incompetente por razón de la materia, de manera que por la Sala se considera contrario a la previsión constitucional reseñada, y casi una burla para la actora, dictar resolución remitiendo las actuaciones al Tribunal Económico para que, a su vez, luego de un eventual fallo del mismo desestimatorio del fondo de la pretensión, vuelva el asunto a esta Sala.
Entrando, pues, en la cuestión litigiosa, debe compartirse el punto de vista de la recurrente en orden a que el precepto invocado por el Administrador de Aduanas como único fundamento de la exigencia de transferencia de que se trata, esto es, el art. 247 del Código de la Circulación, no ampara tal exigencia, al referirse claramente dicha norma a un supuesto esencialmente distinto al caso que ahora nos ocupa, puesto que en ningún momento se produce circulación por vías públicas españolas de los vehículos que la actora exporta al extranjero, sino que tales vehículos son embarcados una vez adquiridos por Canary Islands Car S.L., de donde resulta que, efectivamente, la repetida exigencia de Aduanas supone una restricción al tráfico mercantil que choca con el Estatuto de Autonomía de Canarias y que no se ve amparada en precepto alguno aplicable al caso.
TERCERO. En definitiva, a tenor de lo expuesto resulta que el acto administrativo impugnado se basa indebidamente en un precepto que no ampara en absoluto la exigencia de transferencia de que se trata, con la consecuencia de proceder la petición de la recurrente de que se suprima la repetida exigencia, así como del derecho a la indemnización de los perjuicios causados por tal exigencia en los casos en que la misma haya sido satisfecha, con los intereses legales correspondientes, quedando para ejecución de sentencia la determinación de su importe, por lo que debe reputarse no ajustada a derecho la resolución impugnada, con estimación del presente recurso contencioso administrativo. "
SEGUNDO.- El Abogado del Estado basa su recurso en dos motivos, formulados al amparo del artículo 88.1d) de la Ley Jurisdiccional.
En el primero de ellos, se alega infracción del artículo 247 del Código de la Circulación, entendiendo el Defensor de la Administración que el cumplimiento estricto de lo en él dispuesto es "para comprobar que los vehículos habían sido regularmente transmitidos a quien pretendía exportarlos. Se tendía evitar así sin duda, por la vía de ese control preventivo, la comisión de actividades delictivas bien conocidas todos. Dicho esto, también, sin duda, estamos seguros de que la mercantil recurrente en instancia nunca ha realizado actividades irregulares."
En el segundo motivo, se alega infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Para apoyar su recurso, el Abogado del Estado razona la forma literal que se expone a continuación:
"La Sentencia reconoce un derecho a que el recurrente en la instancia sea indemnizado de los perjuicios causados por la exigencia de transferencia de los vehículos exportados a su nombre exigencia que declara contraria a Derecho en todos los casos en que haya sido satisfecha.
Con independencia de que la actuación de la Administración de Aduanas de Las Palmas de Gran Canaria fuera o no ajustada a derecho, lo cierto es que la mercantil "Canary Islands Car, S.L." no recurrió cada acto concreto que le exigía proceder a formalizar la transferencia de los vehículos a su nombre. Más bien al contrario, los consintió.
Como no recurrió en plazo cada acto administrativo tuvo que articular un procedimiento específico, presentando una petición para provocar un mero acto administrativo cuya eficacia, no se olvide, sería sólo para el futuro, no para el pasado.
Si el interesado se aquieta, consistiendo el acto -que sería como mucho anulable, nunca nulo- no puede después construir artificialmente un mero procedimiento que, además, le permita pedir indemnizaciones respecto de actos firmes y por un período que ni el recurrente en instancia ni la sentencia precisan.
Por esta razón deben rechazarse las pretensiones indemnizatorias aún cuando no se estimase el primer motivo de este recurso de casación."
La parte recurrida, sin embargo, se opone a la admisión de los motivos, en la medida en que en el escrito de preparación del recurso se adujo la infracción del artículo 2 del Reglamento de Procedimiento de Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo y no el artículo 247 del Código de la Circulación, "que ni siquiera es citado en dicho escrito"; también se alega que la mención del artículo 142 de la Ley 30/1992, era para indicar que la recurrida debió acudir a la vía procedente de exigencia de responsabilidad patrimonial del antecitado y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En cambio, sigue afirmando la recurrida, en el escrito de interposición del recurso, se abandona la referencia al artículo 2 del Reglamento de Reclamaciones Económico-Administrativas y lo que se alega es la infracción del artículo 247 del Código de la Circulación y 139 y 141 de la Ley 30/1992.
En cuanto al fondo, se aduce que el artículo 247 del Código de Circulación, con su exigencia de que el titular de permiso de circulación haga constar al dorso del mismo la cualidad de transferido y la identificación del adquirente, no justifica la exigencia de la Aduana para la exportación por vía marítima, siendo también ésta última contraria al principio de libertad comercial establecido en el artículo 2 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, sin más limitaciones que las siguientes: a) Las que obedezcan a razones sanitarias, medio ambientales, de orden público u otras internacionalmente admitidas; b) Las derivadas de las disposiciones generales y específicas para Canarias del Derecho Comunitario.
Por último, y en cuanto a la invocación de infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, se alega tratarse de cuestión nueva no planteada en la instancia y que "la jurisprudencia tiene declarado, con reiteración, que para el reconocimiento de la indemnización de daños y perjuicios no es preciso comenzar un nuevo procedimiento administrativo y, en su caso, jurisdiccional, sino que cabe pedirlo cuando se acciona contra las actuaciones administrativas contrarias al ordenamiento jurídico que producen dichos daños y perjuicios, cual sucede con la infundada exigencia combatida por mi mandante".
TERCERO.- Para dar respuesta a la alegación de inadmisión, que tiene carácter preferente, aún cuando se transforme en el suplico del escrito de oposición en pretensión de desestimación, debemos partir de que en el escrito de preparación del recurso de casación el Abogado del Estado manifiesta que "el fundamento de la sentencia recurrida que esta parte pretende rebatir, es la consideración de la exigencia de acreditación de la transferencia a nombre de quien exporta vehículos usados al extranjero como materia económico administrativa, lo que lleva a la Sala a entrar a conocer directamente del fondo del asunto no obstante la declaración de incompetencia emitida por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias en la resolución impugnada".
Con ello, considera el Abogado del Estado, que se infringe el artículo 2 del Reglamento de Reclamaciones Económico-Administrativas, "en la medida en que la exigencia de acreditación de la transferencia a nombre del remitente en la exportación de vehículos al extranjero no se configura sino como un requisito administrativo para autorizar la salida de vehículos exportados, en modo alguno vinculada a la liquidación tributaria aduanera"; a ello se añade que tampoco es materia económico-administrativa la relativa a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, "debiendo la entidad interesada acudir a la vía procedente conforme a los arts. 142 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre..."
De esta forma, el Defensor de la Administración centra el juicio de relevancia a que viene obligado por el artículo 89.2 en relación con 86.4 de la Ley Jurisdiccional, en la incompetencia del TEAR para conocer del asunto planteado, con la consiguiente infracción del artículo 2 del Reglamento de Reclamaciones Económico-Administrativas aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, sin duda por ser ésta la cuestión nuclear de su oposición en la instancia. Pero también plantea su discrepancia con la sentencia, aún cuando sea con cierta ambigüedad, por cuanto afirma que la entidad ahora recurrida, para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública debió acudir a la vía establecida en los artículos 142 y concordantes de la Ley 30/1992, lo que supone, ciertamente, manifestación de disconformidad con la solución dada por la sentencia de instancia. Y esta circunstancia ya se tuvo en cuenta por la Sección Primera de esta Sala, al declarar admisible el recurso por razón de cuantía, en el Auto de 13 de enero de 2005, reseñado en el Antecedente Octavo de esta Sentencia.
Posteriormente, como vamos a ver de forma inmediata, el Abogado del Estado no funda ninguno de sus motivos del recurso en la infracción del artículo 2 del Reglamento de Reclamaciones Económico-Administrativas y centra los mismos en la violación del artículo 27 del Código de la Circulación, así como de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que declara la sentencia recurrida.
Ahora bien, el hecho de que no se mencione en el escrito de preparación el artículo 247 del Código de Circulación no supone que deba rechazarse su posible estudio, pues, de un lado, no es necesario que en aquél se contenga el motivo exacto en el que el recurso haya de fundarse y, de otro, la invocación de aquél precepto puede hacerse a los efectos de tratar de demostrar la legalidad de la actuación administrativa como causa determinante de la inexistencia de responsabilidad patrimonial que, como acabamos de indicar es cuestión planteada en la preparación.
CUARTO.- Despejadas las cuestiones formales planteadas por la parte recurrida, procedemos al estudio de los motivos del recurso alegados por el Abogado del Estado.
En cuanto al motivo de infracción del artículo 247 del Código de la Circulación, ha de rechazarse por cuanto en el escrito de interposición, no se emplea ningún argumento de consistencia en relación con el criterio de la Sentencia recurrida que estima que el artículo 247 del Código de la Circulación, no puede ser el texto que ampare la exigencia de cambio de transferencia en el caso de exportación de automóviles, siendo manifiestamente insuficiente la alusión que se hace a tratar de evitar "por la vía de ese control preventivo, la comisión de actividades delictivas bien conocidas de todos", alegación, por otra parte, de difícil comprensión.
En cambio, la Sala anticipa su criterio de estimar el segundo de los motivos alegados por el Defensor de la Administración.
En efecto, el ejercicio de la acción de responsabilidad frente a la Administración Pública puede formularse como pretensión aneja o accesoria a la de impugnación de los actos administrativos o de forma autónoma. En éste último caso, debe, efectivamente, iniciarse el procedimiento previsto en el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y desarrollado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
La entidad CANARY ISLANDS CAR, S.L., formuló la acción de responsabilidad como aneja al acto de impugnación de la desestimación de su petición de no exigencia de cambio de transferencia para la exportación, cuando con anterioridad había consentido los actos administrativos en que dicha exigencia se había hecho efectiva, convirtiéndolos en firmes.
Pues bien, no resulta posible la estimación de la pretensión así formulada, porque se opone a ello de forma frontal el principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 de la Constitución y que impide que pueda estimarse la pretensión de la devolución de lo que se ingresó a virtud de acto administrativo firme por haber sido consentido.
En consecuencia, y como se ha anticipado, procede estimar el motivo de casación del Abogado del Estado y casar la sentencia impugnada, sin que sea obstáculo para ello la alegación de cuestión nueva planteada por la recurrida, pues la de la responsabilidad fue iniciada precisamente por ella en la instancia, en su condición de demandante y resuelta favorablemente a la misma por la sentencia, en forma no compartida por la parte recurrente en casación, ni por esta Sala, tal como acaba de exponerse.
QUINTO.- La casación de la sentencia recurrida conduce a que por exigencia del artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, haya de resolverse el debate, lo que no puede hacerse sino en términos de estimación parcial del recurso, en cuanto ha de rechazarse la pretensión indemnizatoria.
SEXTO.- No ha lugar a la imposición de costas y en cuanto a las de instancia cada parte abonará las suyas.
Por las razones expuestas, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.
FALLAMOS
PRIMERO.- Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación, número 7797/02, promovido por EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 19 de julio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 2937/1997, sentencia que se casa y anula en el extremo en que reconoció derecho de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a la recurrente. Sin costas.
SEGUNDO.- Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo n.º 2937/1997, en cuanto no reconocemos derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Ángel Aguallo Avilés PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
