Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30.05.08
En la Villa de Madrid, a treinta de mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el presente recurso contencioso-administrativo n.º 470/08, seguido por los trámites del proceso especial regulado en el art. 122 LJ, relativo al derecho de reunión, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación del partido político Democracia Nacional, contra la Resolución de la Subdelegación del Gobierno en Madrid de fecha 27 de mayo de 2008, habiendo sido parte la Administración demandada representada por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal en defensa de la legalidad.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Mediante escrito presentado ante la Delegación del Gobierno en Madrid con fecha 21 de mayo de 2008, D. Lázaro, como Secretario General del Partido Político Democracia Nacional, solicitó "autorización para la realización de una manifestación pacífica y legal, que bajo el lema : Vivienda Social.
Prioridad Nacional. llevarán a cabo las juventudes de nuestro partido (DNJ) el próximo sábado 31 de mayo en Madrid capital con el siguiente recorrido: Salida desde la Plaza de Cibeles a la altura del Banco de España, siguiendo por la Calle Alcalá en dirección a la Puerta del Sol, desviándonos por la calle de Sevilla hacia la Plaza de Canalejas, para seguir por la Carrera de San Jerónimo y terminar el recorrido en la Puerta del Sol. La hora de comienzo de la manifestación serán las 12:00 h. y la finalización de la misma serían las 14:30 h. Al término de la misma se leería un comunicado con un megáfono sin que se solicite ninguna clase de instalación de escenarios ni megafonía. La asistencia estimada de manifestantes sería de alrededor de doscientas a trescientas personas...".
Mediante posterior escrito presentado el mismo día 21 de mayo de 2008, D. Lázaro, en la condición ya reseñada, solicitó que "Ante la imposibilidad de realizar el recorrido propuesto para la manifestación a realizar el próximo sábado 31 de mayo de 2008, se traslade la realización de ésta al domingo 1 de junio de 2008, con el mismo recorrido. Si éste fuese imposible solicitamos se permita terminar el mismo en la Plaza de Canalejas, conservando el resto del recorrido igual al solicitado anteriormente..." " SEGUNDO.- El Subdelegado del Gobierno en Madrid, previo informe del Ayuntamiento de Madrid obrante en el expediente, dictó Resolución, en fecha 27 de mayo de 2008, en la que, entre otras disposiciones, acuerda:
Primero: La manifestación convocada por D. Lázaro, en representación del partido político Democracia Nacional, para el día 1 de junio de 2008, se realizará, en el horario comunicado, desde la Plaza del Doctor Marañón hasta el número 112 del Paseo de la Castellana, sede del Ministerio de Vivienda. La misma se llevará a cabo de la siguiente forma:
1.º La concentración inicial se realizará en el lateral del Paseo de la Castellana, en la confluencia con la Plaza del Doctor Marañón, sin invadir en ningún momento la calzada de la citada plaza para no obstaculizar el tráfico rodado en la misma.
2.º Iniciada la marcha, discurrirá por la zona peatonal de los números pares y el carril de circulación más próximo del lateral del Paseo de la Castellana.
3.º Los participantes en la concentración final se ubicarán en el bulevar (zona peatonal) del lateral del Paseo de la Castellana, frente a la sede del Ministerio de la Vivienda, sin invadir la calzada para no obstaculizar el tráfico rodado en la zona.
Segundo: Dado que la responsabilidad del acto corresponde a los organizadores, deberán adoptarse por los mismos las medidas de seguridad a las que se refieren los artículos 4.2 y 9.1 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Reunión.
Tercero: Asimismo deberán ser atendidas por parte de los organizadores y participantes en dicha manifestación las indicaciones de los responsables de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dirigidas a ordenar el normal desarrollo de la misma, con el fin de no perturbar el libre ejercicio por los demás ciudadanos de sus derechos y libertades y para hacer posible la prestación de servicios públicos esenciales y el mantenimiento de la seguridad ciudadana....
TERCERO.- Notificada la anterior resolución, la actora interpone en fecha 29 de mayo de 2007 el presente recurso contencioso administrativo, al amparo del art. 122 LJ, por entender, en esencia, que dicha resolución vulnera el derecho de reunión amparado por el art. 21 CE.
CUARTO.- Por providencia de fecha 29 de mayo de 2008 se señala vista, convocando a su celebración al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la parte recurrente para el día 30 del mismo mes y año, a las 9.30 horas.
QUINTO.- En dicho acto la parte recurrente se ratifica en los argumentos vertidos en la demanda para sustentar la nulidad de la resolución impugnada y, en esencia, la extemporaneidad de la resolución impugnada por incumplimiento del artículo 10 de la L.O. 9/1983, de 15 de julio, en redacción dada por la L.O. 9/99 de 21 de abril, y, en cuanto al fondo del asunto, se viene a sostener que la resolución impugnada no está motivada y resulta contraria al principio de proporcionalidad y de igualdad, no cumpliendo la modificación con lo estipulado en el artículo 10 de la LO 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, puesto que no existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas y bienes, ya que no habría retención o repercusión en la circulación de vehículos al no preverse una manifestación multitudinaria, cortándose en el peor de los casos un par de carriles.
El Abogado del Estado, por su parte, solicita la desestimación del recurso por entender, en esencia, que la resolución adoptada por la Delegación del Gobierno en Madrid resulta una medida proporcionada al ejercicio del derecho fundamental invocado, al tratar de conciliar el derecho de los manifestantes con los riesgos que se podrían producir. A lo que viene a añadir que, con posterioridad al dictado de la resolución impugnada, han acaecido hechos nuevos, en la medida en que la manifestación que aquí nos ocupa va a ser objeto de contramanifestaciones no autorizadas con el consiguiente peligro para terceros y para los propios manifestantes, lo que entiende que redunda en la conveniencia de mantener el itinerario establecido en la resolución recurrida, y que, al concentrarse en vías abiertas, permitirá un mayor control por parte de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Por lo tanto, sostiene la Abogacía del Estado que ha de mantenerse la resolución impugnada al concurrir, además del colapso circulatorio, un peligro para personas y bienes, máxime teniendo en cuenta incidentes violentos acaecidos con ocasión de anteriores convocatorias de manifestaciones.
El Ministerio Fiscal muestra su disconformidad con la resolución impugnada, al entender que la misma no se encuentra motivada, siendo insuficientes las razones que se invocan, no justificando la misma por qué una manifestación de 200 personas y 40 minutos de duración puede llegar a producir una situación de colapso circulatorio.
No obstante lo anterior, solicita la desestimación del recurso interpuesto, al adherirse, en esencia, a la argumentación de la Abogacía del Estado sobre el riesgo de incidentes severos que podrían comprometer la integridad física de las personas, razón por la que entiende que ha de accederse al cambio a una zona más segura en la que las Fuerzas de Seguridad podrían proteger mejor a las personas y a los propios manifestantes En trámite de réplica la parte actora alega que una manifestación ilegal no puede vulnerar un derecho fundamental de la convocante, manteniendo la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal las posturas y alegaciones antes manifestadas.
SEXTO.- Terminada la exposición de las alegaciones, quedaron los autos conclusos y vistos para sentencia.
Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Margarita Pazos Pita.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Plantea en primer lugar la parte recurrente la extemporaneidad de la resolución administrativa impugnada, y a este respecto se ha de tener en cuenta que el artículo 10 de la Ley Orgánica 9/83 de 15 de julio, en redacción dada por la L.O. 9/99 de 21 de abril, dispone: Si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación. La resolución deberá adoptarse en forma motivada y notificarse en el plazo máximo de setenta y dos horas desde la comunicación prevista en el artículo 8, de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
A la hora de examinar si la extemporaneidad de la notificación de la resolución conlleva una restricción del derecho de manifestación que provoque su nulidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional 90/06 de 27 de marzo, recoge la doctrina del Tribunal sobre tal materia, concretando que:
"Finalmente, sobre la notificación de la resolución gubernativa fuera del plazo legal de setenta y dos horas, este Tribunal ha señalado que el cumplimiento del plazo no es ajeno al control jurisdiccional de la constitucionalidad de la medida prohibitiva y deberá aplicarse siempre que la resolución gubernativa sea extemporánea, como garantía del referido derecho fundamental. "Concretamente, ese retraso puede vulnerar el derecho consagrado en el artículo 21 de la Constitución Española y tener, por tanto, trascendencia constitucional cuando, por ejemplo, responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del derecho o cuando impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la fecha de celebración de la concentración programada por los organizadores" (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2 ".
Pues bien, en el caso examinado, si bien no puede dudarse de la extemporaneidad de la resolución impugnada (la manifestación fue comunicada el 21 de mayo de 2008 y la resolución fue dictada el día 27 mayo siguiente), no aprecia la Sala la concurrencia de los requisitos antes citados, por cuanto la actora en definitiva ha tenido conocimiento de la resolución antes de la fecha prevista para la manifestación, y muy especialmente con tiempo suficiente para que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la citada fecha, como lo prueba la presente resolución, razón por lo que debe rechazarse la alegación formulada a este respecto.
SEGUNDO.- Sentado lo anterior, en primer lugar se ha de dilucidar si la restricción impuesta al derecho de reunión de la parte actora está motivada y es proporcionada por encontrar justificación en los problemas que para el tráfico peatonal y automovilístico puede generar el tránsito de la manifestación.
En concreto, se ha de tener en cuenta que la Subdelegación del Gobierno dictó resolución modificando el itinerario de la manifestación, fijándolo entre la Plaza del Doctor Marañón y el n.º 112 del Paseo de la Castellana, sede del Ministerio de Vivienda, en la específica forma que ha quedado expuesta en el antecedente de hecho segundo de esta Sentencia. Esta decisión se fundamenta, en esencia, en los siguientes términos: "Tercero: Se ha incorporado al procedimiento informe del Ayuntamiento de Madrid, emitido al amparo del art. 9.2 de la L.O. 9/1983 en el que se señala que "el itinerario solicitado por los organizadores afecta a ejes de comunicación fundamentales para la movilidad ciudadana, como son el eje Este-Oeste (Pl. de Cibeles/c Alcalá, Gran Vía, integrándose todas estas vías en la red viaria principal y, en consecuencia afectando cualquier incidencia que en ellas se produzca al tránsito de vehículos, tanto de carácter público como privado, ocasionando gravísimos problemas en el tráfico rodado de la Capital.
Asimismo, parte del recorrido propuesto afecta a una zona eminentemente comercial y cultural de la ciudad y, en consecuencia, de importante tránsito peatonal. Igualmente se ubican en el mismo una notable red de transporte público (Metro y EMT). Por lo tanto, su celebración conllevaría, inevitablemente y sin ningún género de dudas, importantes retenciones y repercusiones en la circulación de vehículos, al no existir posibilidad de efectuar desvíos alternativos del tráfico rodado, por cuanto las vías próximas no tienen capacidad suficiente para asumir el número de vehículos".
En el citado informe, el Ayuntamiento propone un itinerario alternativo, que aminoraría significativamente la problemática expresada, desde la Plaza del Doctor Marañón hasta el n.º 112 del Paseo de la Castellana (sede del Ministerio de la Vivienda).
Cuarto: Se hace necesario, por ello, modificar el itinerario comunicado, proponiendo un recorrido igualmente relevante para los manifestantes, Plaza del Doctor Marañón-Paseo de la Castellana hasta la sede del Ministerio de la Vivienda, que ha sido ya realizado por otras organizaciones en manifestaciones con lemas y reivindicaciones relativos a la vivienda, y en el que, sin menoscabo del ejercicio del derecho de reunión, queda asegurada la difusión del mensaje objeto de la marcha.".
A este respecto se ha de recordar que la STC 66/1995, de 8 de abril, declara que para limitar el ejercicio del derecho fundamental la Autoridad gubernativa debe: “a) motivar la Resolución correspondiente (STC 36/1982 ); b) fundarla, esto es, aportar las razones que le han llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la alteración del orden público proscrita, y c) justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental”. También esta Sección, en Sentencias de 10 y 18-2-2003, puso de relieve que “en cada supuesto controvertido la Administración y la Sala de lo contencioso, en sus respectivas vías, deben ponderar a la vista de los elementos fáctico-jurídicos concurrentes si se dan los presupuestos precisos para que se lleguen a concretar los únicos motivos válidos que, como traducción del concepto jurídico indeterminado recogido en el artículo 21 de la Constitución y 10 de la Ley Orgánica 9/83, podrían provocar la prohibición o la propuesta de modificación de la reunión, es decir, la potencial, pero razonable y fundada, producción de alteraciones del orden público y la consecuente génesis de peligro para las personas o los bienes”.
TERCERO.- Del mismo modo, el Tribunal Constitucional se ha referido reiteradamente a que toda limitación del derecho de reunión debe ser ejercitada por los poderes públicos bajo el criterio de proporcionalidad. La mencionada STC 66/1995 declara que “para comprobar si la medida impeditiva del ejercicio del derecho de reunión supera el juicio de proporcionalidad exigible, es necesario constatar si cumple los siguientes tres requisitos o condiciones: si tal medida era susceptible de conseguir el objetivo propuesto la garantía del orden público sin peligro para personas y bienes; si, además, era necesaria en el sentido de que no existía otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia;
y, finalmente, si la misma era proporcionada, en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto.” En relación con las molestias o inconveniencias que la manifestación provoque para el tráfico rodado, aspecto en la resolución recurrida, la misma Sentencia dice que “sólo en supuestos muy concretos podrá concluirse que la afectación del tráfico conlleva una alteración del orden público con peligro para personas o bienes”, pues “en una sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación”, por lo que “no puede admitirse que determinadas calles o zonas de una ciudad no son idóneas para el ejercicio del derecho de manifestación o de reunión debido a la densidad del tráfico que circula por ellas por término medio”. Continúa esta Sentencia señalando que sólo justifica la restricción del derecho “una obstrucción total de vías de circulación”, esto es, la que provoque “colapsos circulatorios en los que, durante un período de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por imposibilidad de que la autoridad gubernativa habilite vías alternativas de circulación”, y añade lo siguiente: “Para poder restringir el ejercicio del derecho de reunión deberán ponderarse, caso a caso, todas las circunstancias específicas concurrentes en cada una de las reuniones que pretendan llevarse a cabo al objeto de determinar si efectivamente existen razones fundadas para creer que el colapso circulatorio tendrá las características y los efectos antes descritos”.
En este caso la perturbación del tránsito recae especialmente en la C/Alcalá a causa de que forma parte del eje de comunicaciones a que se refiere el informe municipal. Por otra parte, y también según la previsión del Ayuntamiento, la alteración incidiría sobre el tránsito de peatones y de automóviles, incluido el de autobuses del transporte público, puesto que el metro obviamente no resulta afectado pese a referirse a él el citado informe.
Aunque en principio la perturbación es relevante por interesar lugares que constituyen uno de los ejes de la circulación en Madrid, la ocupación de la citada vía no puede preverse total, dada su anchura y el número previsto de participantes en la manifestación, que no puede ser masivo o multitudinario, y en este sentido se apunta en la propia solicitud de la parte recurrente una asistencia estimada de manifestantes de alrededor de doscientas o trescientas personas.
En estas circunstancias, de la magnitud de la manifestación y las dimensiones de las calles, no es apreciable un perjuicio ostensible para la movilidad de los peatones.
Por otra parte, la imposibilidad de habilitar desvíos alternativos por falta de capacidad suficiente de las vías próximas para asumir el número de vehículos no constituye un impedimento suficiente para el ejercicio del derecho fundamental, sin que, por otra parte, se pueda olvidar que el día en el que en el presente caso se ejercita el derecho de reunión es un domingo, tradicionalmente menos conflictivo en cuanto al tránsito de vehículos por la ciudad.
No cabe duda que cualquier restricción a la circulación de automóviles en la ciudad produce usualmente problemas de movilidad no fácilmente solucionables, pero una cosa es que el destino al ejercicio del derecho de reunión de una calle o arteria principal genere inconvenientes y retrasos en el tráfico rodado y otra diferente es que provoque el aislamiento de núcleos de población o la inmovilización de vehículos o de personas más allá del tiempo razonable, pues sólo en este último caso sería admisible hablar de alteraciones del orden público.
No hay, en consecuencia, justificación suficiente en la resolución impugnada para que la manifestación no se celebre en las condiciones en que ha sido comunicada por los convocantes, pues no incurre en las causas de limitación del derecho previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica que la desarrolla, resultando desproporcionado y excesivo el sacrificio del derecho fundamental en juego en función de los inconvenientes que para el tráfico de automóviles y peatones pueda ocasionar.
CUARTO.- Ahora bien, en el caso que nos ocupa se ha planteado en el acto de la vista la concurrencia, con posterioridad al dictado de la resolución aquí impugnada, de circunstancias sobrevenidas, en la medida en que la manifestación que aquí nos ocupa -se dice- va a ser objeto de contramanifestaciones no autorizadas con el consiguiente peligro para terceros y para los propios manifestantes, lo que entiende la Abogacía del Estado que redunda en la conveniencia de mantener el itinerario establecido en la resolución recurrida, pues tal itinerario, al concentrarse en vías abiertas, permitirá un mayor control por parte de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Por lo tanto, sostiene la Abogacía del Estado que ha de mantenerse la resolución impugnada al concurrir, además del colapso circulatorio, un peligro para personas y bienes, y ello teniendo en cuenta incidentes violentos acaecidos con ocasión de anteriores convocatorias de manifestaciones.
Argumentación ésta última de concurrencia de peligro cierto para personas y bienes a la que se adhiere el Ministerio Fiscal en el acto de la vista.
Pues bien, en este punto se ha de señalar que si bien se invoca, como se ha visto, la concurrencia de circunstancias sobrevenidas y, en concreto, la contramanifestación no autorizada anunciada por Coordinadora Antifascista de Madrid en su página Web, sin embargo, en primer lugar se ha de notar que no puede pasar desapercibido a esta Sala y Sección que tales circunstancias que ahora se invocan, tal y como se desprende de la propia documentación obrante en el expediente administrativo y la acompañada con el recurso, se produjeron precisamente el día en que se dictó la resolución impugnada y, así, consta que tal contramanifestación aparece publicada ese mismo día 27 de agosto de 2008, constando igualmente, en esa misma fecha, anuncio en la página web de la parte aquí recurrente en el que ya se recoge tal contramanifestación.
En consecuencia, tales circunstancias acaecieron el mismo día del dictado del Acuerdo que aquí nos ocupa, si bien no se adoptó, por parte de la Delegación del Gobierno, medida o decisión alguna respecto al peligro que ahora se invoca; resolución en la que sí podría argumentar -como ha verificada en otras ocasiones, (véase Sentencia de esta Sección de fecha 16 de noviembre de 2007 ), con la pormenorización necesaria, sobre la concurrencia de posibles razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas y bienes.
No obstante lo anterior, se ha de señalar que el peligro abstracto, que es el único que se ha invocado en el acto de la vista, es insuficiente para justificar la limitación o restricción al ejercicio del derecho de reunión, y en este sentido no se puede desconocer que la posibilidad de alteración del orden público con peligro para personas y bienes se ha formulado en dicho acto en términos de generalidad y, por tanto, sin concreción de datos objetivos suficientes, "31 de mayo de 2008 de Madrid capital con el siguiente recorrido:
Salida desde la plaza de Cibeles esquina con la calle Alcalá a la altura del Banco de España, siguiendo por la calle Alcalá en dirección a la Puerta del Sol, desviándonos por la calle Sevilla hacia la Plaza de Canalejas, para seguir por la Carrera de San Jerónimo y terminar el recorrido en la Puerta del Sol.
La hora de comienzo de la manifestación serían las 12:00h y la finalización de la misma serían las 14:30h. Al término de la misma se leería un comunicado con un megáfono sin que se solicite ninguna clase de instalación de escenarios ni megafonía.
La asistencia estimada de manifestantes sería de alrededor de doscientas a trescientas personas".
Todo lo cual conduce, sin necesidad de ninguna otra consideración, a la estimación del recurso interpuesto.
QUINTO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLAMOS
Estimando el presente recurso contencioso administrativo n.º 470/08, seguido por los trámites del proceso especial regulado en el art. 122 LJ, relativo al derecho de reunión, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación del Partido Político Democracia Nacional, contra la Resolución de la Subdelegación del Gobierno en Madrid de fecha 27 de mayo de 2008, debemos declarar nula dicha resolución por vulnerar el derecho fundamental de reunión de la parte recurrente, sin hacer especial declaración en cuanto a las costas procesales.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. D.ª Margarita Pazos Pita, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.
